De overheid = ICT ongeschikt

Advies aan de tijdelijke commissie ICT van de Tweede Kamer der Staten Generaal.

De overheid = ICT ongeschikt.

Door: ir. H.A.M. Bos Versie 1: 30 november 2013 Versie 2: 15 oktober 2015

Inhoudsopgave.

1. 2. 3. 4. 5.

Inleiding. Symptomen. Het probleem, de behoudende overheidscultuur. Conclusie en advies. Opmerkingen.


1. Inleiding. De problematiek van falende rijksoverheid ICT projecten is niet van vandaag of morgen. Het fenomeen heeft zijn kop opgestoken vanaf het allereerste moment dat de overheid taken is gaan automatiseren. Zoals het de overheid betaamd wordt hier onderzoek naar gedaan. Inmiddels is er een bibliotheek te vullen met de rapporten van deze onderzoeken. Ondanks dat vele adviezen en aanbevelingen van al deze onderzoeken zijn geïmplementeerd is het fenomeen niet noemenswaardig minder geworden. Ook uw tijdelijke commissie voegt zich als een van de laatste in deze lange rij van onderzoekers. Als u de geschiedenis van uw voorgangers serieus neemt dan moet wel de angst om uw hart slaan en mag u er zeker niet vanuit gaan dat uw onderzoek en de daaruit voortkomende aanbevelingen zullen leiden tot een afname van het fenomeen. De reden dat de cyclus van falende ICT waarop onderzoek volgt en implementatie van de aanbevelingen en vervolgens iets in vorm veranderde falende ICT volgt waarnaar weer onderzoek volgt, etc., etc., niet wordt doorbroken of grotendeels wordt doorbroken komt doordat de symptomen worden onderzocht en niet de oorzaken. Een behoudende organisatie, wat de overheidsorganisatie is kan geen innovatieve verandering wat ICT vaak is efficiënt realiseren, dit is de belangrijkste oorzaak. Elk onderzoek naar overheid ICT falen dat zich niet hoofdzakelijk richt op de oorzaak, de behoudende overheidsorganisatie, zal gedoomd zijn te mislukken in haar streven het falen significant terug te dringen. Helaas richt ook u net als al uw voorgangers zich hoofdzakelijk op de symptomen. De oplossing ligt voor de hand onderzoek allereerst de behoudende overheidscultuur en als detailonderzoek en in relatie hiermee het falen van ICT projecten.

Pagina 2 van 10


2. Symptomen. Waaraan kan je zien dat je alleen symptomen onderzoekt en niet de ware oorzaken? Dat is niet zo gemakkelijk. Vanuit een groter perspectief naar de feiten kijken en bezien of de reden van hun bestaan elders ligt is een mogelijkheid. Kennis gebrek. Zo zou u makkelijk uit onderzoek kunnen concluderen dat de meeste beslissingen over ICT projecten bij de overheid wordt genomen door personen die daar niet voor zijn opgeleid. U zal in uw onderzoek zonder twijfel feiten vinden die de conclusie rechtvaardigen dat dit vragen om problemen is en deze ook geeft. Stopt u hier, dan is een aanbeveling om ICT kennis meer in de beslisketen te waarborgen makkelijk gemaakt. U meent een oorzaak voor falen te hebben weggenomen. Kijkt u echter verder dan vindt u ongetwijfeld dat dit uitsluiten van ICT kennis in het beslisproces niet toevallig is maar staand beleid is in de top van de Rijksoverheid. Het is onderdeel van een behoudende cultuur om de eigen positie te versterken c.q. te waarborgen. De aanbeveling werkt nu niet. De behoudende cultuur is immers niet aangetast nog aangesproken en zij zal zonder twijfel wegen weten te vinden om de inbreng van ICT kennis in het beslisproces zo vorm te geven dat deze wordt geneutraliseerd en daardoor per saldo geen invloed zal hebben. Complexiteit. Wat u ook ongetwijfeld zal vinden in uw onderzoek naar grote ICT projecten binnen de overheid is dat ze gaande weg complexer worden. Dat complexiteit een bedreiging vormt voor ICT projecten is geen nieuws. Toenemende complexiteit lijd gegarandeerd tot minder doelmatigheid, overschrijdingen van budget en tijd. Dit als een oorzaak zien van falen en een aanbeveling te maken voor kleineren minder ambitieuze en daardoor minder complexe plannen is al vaker gedaan. Dit verklaard echter niet waarom de complexiteit zo sterk groeit. Eén van de oorzaken van sterk toenemende complexiteit die u zou kunnen vinden is dat belanghebbende in de vorm van bijvoorbeeld de toekomstige gebruikersorganisaties (bijv. Gemeenten of in een ander geval de HR afdelingen bij de Rijksoverheid) maar een beperkt animo blijken aan de dag te leggen om het project te integreren in hun ICT omgeving. in plaats daarvan geven zij een continue druk op de projectorganisatie de plannen zo bij te stellen en uit te breiden dat een eventuele implementatie voor hen zo min mogelijk inspanning zal kosten. De

Pagina 3 van 10


doelstellingen van het project sneuvelen vaak voor een belangrijk deel onder deze druk en de groei van complexiteit is aanzienlijk. De projectorganisatie kan dit zelden in goede banen leiden. Zij hebben daarvoor niet de macht. De complexiteit groeit dus niet alleen door een verder detaillering van het project maar vooral door de behoudende cultuur van in dit geval de toekomstige gebruikersorganisaties. Hier heeft de aanbeveling geen greep op waardoor het probleem blijft bestaan. Projectverantwoording. Wat u bij uw onderzoek naar grote overheid ICT projecten zeker ook gaat vinden is een gebrekkige administratie en/of monitoren en/of controle en/of projectopzet. Meer dan 10 jaar geleden heeft de rekenkamer hier grote gebreken in geconstateerd. Deze waren van een dermate grote omvang dat ze hun doelstelling om allereerst de stand van zaken goed in beeld te brengen niet kon worden gerealiseerd en moest men om die reden de opdracht teruggeven. Op dit punt is het nodige verbeterd in de afgelopen jaren maar nooit is de vraag beantwoord welke krachten dit probleem hebben doen ontstaan. Deze krachten zijn dus nog onaangetast actief binnen de overheid organisatie en beïnvloeden nog steeds de gang van zaken. Het is belangrijk hier aandacht aan te geven aangezien de mogelijkheden om projectverantwoordelijkheid te ontlopen onuitputtelijk zijn. Zo kan men uit een project onderdelen apart uitvoeren als programma. Bij een programma zijn de doelstellingen uiterts vaag en is er qua verantwoording weinig risico. Als vervolgens de kosten van het programma buitenbeschouwing wordt gelaten binnen het project lijkt het project veel doelmatiger dan het is. Een andere mogelijkheid is de verwachte levensduur van de te realiseren producten langer dan verantwoord in te schatten. Of invoeringskosten zoals training van personeel niet te benoemen of laag in te schatten. enz. enz. Ontwerp. Ontwerpen in ICT is een specialistisch vak en je hebt specialisten nodig om ontwerpen te beoordelen. Zonder een goed ontwerp is het onmogelijk de gestelde doelen te bereiken. Een goed ontwerp hoort ook altijd uitsluitsel te geven welke oorspronkelijke doelen er wel en welke er niet of gedeeltelijk mee kunnen worden gerealiseerd. Het meest belangrijke ICT ontwerp op dit moment is het ontwerp voor de hele overheid de NORA. Qua ontwerpstructuur volgt de NORA een afgeleide van de meest gangbare Enterprise Architecturen. Dit zijn ketenontwerpen. Men begint met het ontwerpen van de eerste schakel, de business architectuur (in geval van de overheid de bestuursarchitectuur), vervolgens zijn de resultaten van deze schakel de begin input voor de volgende schakel. Dit gaat zo door tot men weer aankomt bij de eerste schakel. Van dit type ontwerpen kan men zeggen dat ze zo goed zijn als hun zwakste schakel. In geval van de NORA zijn twee schakels zeer zwak uitgevoerd. Het gaat om de informatie architectuur en de bestuursarchitectuur. Aan de NORA hebben de beste technici op de verschillende deelgebieden van Nederland mee gewerkt. Vanuit de opdrachtgeverrol van het Ministerie is echter het goed invullen van deze twee schakels onmogelijk gemaakt. Qua informatie Pagina 4 van 10


architectuur is alleen werk van andere opgenomen, deze is daardoor zeer onvolledig en mist een ook maar enigszins voldoende algemeen ontwerp. De bestuursarchitectuur is alleen uitgewerkt t.a.v. de dienstverlening. De slechte kwaliteit van de NORA is een symptoom van behoudzuchtig gedrag en beleid vanuit het ministerie. Het vreemde van deze situatie is dat men ( geen technici ) met deze insteek probeert risico's te vermijden. Men meent dat de organisatie niet klaar is voor een heldere informatie architectuur of ziet geen politieke wil voor een goede bestuursarchitectuur of schat in dat men vanuit hun machtspositie ( men is niet primair verantwoordelijk voor de informatie architectuur of de bestuursarchitectuur bij de overheid ) e.e.a. niet kan realiseren. Dit risico mijdend gedrag geld alleen vanuit het perspectief van de positie van het desbetreffende directoraat. Voor de overheid als geheel is het echter juist zeer risicovol gedrag. Er ligt immers een zwak ontwerp waarop al veel projecten zijn gebaseerd en nog zullen worden gebaseerd. Qua informatie architectuur kan men niet verwachten dat deze projecten hun rol binnen de i-overheid (e-overheid) kunnen waarmaken hun informatie architectuur is immers hier niet voor geschikt. Dit geldt o.a. voor alle basisregistraties. De ICT investeringen van de overheid belopen miljarden. Van al deze projecten kan men stellen dat deze niet aan hun toekomstige doelstellingen kunnen voldoen, op een enkele uitzondering na en dat het waarschijnlijk is dat hun geprognosticeerde levensduur hierdoor niet zal en kan worden gehaald.

Pagina 5 van 10


3. Het probleem, de behoudende overheidscultuur. Symptomen bestrijden en de reden van hun bestaan onaangeroerd laten leid niet tot resultaat. De lange geschiedenis bij de overheid van falende ICT projecten bewijst dit. De bovenstaande voorbeelden tonen dat dit gebeurd in stand blijft doordat we te snel tot conclusies en aanbevelingen komen en ons kaders opleggen die ons het zicht op de werkelijke problematiek ontnemen. Dat doorgeredeneerd men wel het probleem vindt mag bovendien uit bovenstaande ook duidelijk zijn. De krachten die de problemen veroorzaken komen voort uit de behoudende overheidscultuur. Van een organisatie met een behoudende cultuur mag men niet verwachten dat zij innovatieve trajecten tot een goed einde brengt. ICT projecten zijn vaker wel dan niet innovatieve projecten. Met name grote ICT projecten zijn extra kwetsbaar. ICT projecten zijn bij de overheid niet de enige innovatieve projecten. Bij andere innovatieve trajecten ziet men een vergelijkbare problematiek. Deze behoudende overheidscultuur toont zich binnen de organisatie op verschillende manieren. De overheidsstructuur. Het overheidsorganogram is zeer complex en star. Vanuit het streven naar een efficiënte organisatie is dit onbegrijpelijk. De complexiteit maakt het zeer moeilijk verantwoordelijkheden, zoals het realiseren van een voor meerdere organisatieonderdelen uit te voeren ICT project, goed vorm te geven. Alle betrokkenen streven hierdoor niet primair het goed realiseren van het project na. Een bijkomend probleem hierbij is dat vaak de projectstructuur weliswaar gedegen wordt opgezet maar dat deze organisatie in periferie van de overige overheidsorganisatie wordt geplaatst zoals bijvoorbeeld bij het ICTU. De macht van de projectorganisatie binnen de overheidsorganisatie schiet dan ruim te kort om haar doelen te realiseren. Grote organisaties als de overheid tenderen door de tijd heen naar een complexe organogram. In het bedrijfsleven worden reorganisaties aangegrepen om de organisatiestructuur te vereenvoudigen. De overheid heeft deze geschiedenis niet en mist de alertheid voor dit fenomeen. Een complexe overheidsstructuur draagt bij aan een behoudende cultuur. Een behoudende cultuur kan zich o.a. uiten in een complexe structuur. Het is van belang voor een aantal grote ICT projecten de verantwoordelijkheden van alle belanghebbende in kaart te brengen en helder te kwalificeren als in lijn met het project of niet in lijn met het project. Men krijgt zo een goed inzicht in de krachten die voor het project werken en de krachten die dat niet doen of gedeeltelijk niet doen. Dit geeft inzicht in welke mate de organisatiestructuur dient te worden aangepast.

Pagina 6 van 10


Complexe structuren zijn ook star. Dat hindert de goede uitvoering van ICT projecten. Een project zoals P-Direct is een centrale innovatieve internet oplossing voor de afdelingen personeelszaken van de ministeries. Het ligt dus voor de hand, hetgeen HBIA de verantwoordelijke ambtenaren heeft geadviseerd, om alle afdelingen personeelszaken onder één centrale leiding te brengen voor de realisatie van dit project. Dit is helaas pas uitgevoerd na de problemen met P-Direct. Bij ICT is het niet ongebruikelijk dat eerst een basis voorziening op centraal niveau dient te worden gerealiseerd wat daarna decentrale invullingen mogelijk maakt. Zijn deze decentrale oplossingen in de tijd de belangrijkste opgaven dan is een decentrale leiding bijvoorbeeld per ministerie de aangewezen vorm om de structuur vorm te geven. De organisatie dient dus flexibel en eenvoudig om te kunnen gaan met structuurveranderingen in plaats zoals nu moeizaam en star. Verantwoordelijkheid. Een verantwoordelijkheid is gauw gegeven maar de macht om deze ook waar te kunnen maken is een heel ander verhaal. Een projectleider van een ICT project heeft uiteraard de verantwoordelijkheid het project te laten slagen maar de macht om dit ook waar te maken heeft hij/zij maar ten delen. Binnen de projectorganisatie is een en ander vaak goed geregeld volgens Best Practices maar daarbuiten geldt een indirecte machtsuitoefening, standaard vaak over vele schijven van de organisatie heen. Op al deze knooppunten binnen de organisatie vinden vervolgens afwegingen plaats met andere belangen waardoor verzwakking en vermenging ontstaat. Dit leid tot een ondermaatse medewerking van de organisatiedelen waarvoor het project is bedoeld of die bij de realisatie zijn betrokken. De resultaten zijn tijds - en budget overschrijdingen en het niet volledig realiseren van de beoogde doelen. De disbalans tussen verantwoordelijkheid en macht brengt de functionarissen binnen de overheid in grote problemen. Men kan immers de verantwoordelijkheden nooit volledig waarmaken. Een cultuur van verdoezelen is het gevolg. Natuurlijk legt niet elke functionaris zich hier bij neer. Het komt regelmatig voor dat vanuit persoonlijke motieven men zonder macht toch met verwen de aangegane verantwoordelijkheden en doelen tracht te realiseren. De overmacht van de behoudende cultuur absorbeert deze pogingen echter probleemloos. De lerende organisatie. Innovatieve organisaties zijn lerende organisaties. De overheid is nu een aflerende organisatie. In de top van de organisatie, bij de Algemene Bestuursdienst, ABD, is het beleid vakkennis buiten de deur te houden en hoofdzakelijk te focussen op bestuurlijke vaardigheden. Het ABD streeft naar mobiliteit van topambtenaren. Compenseren voor het Pagina 7 van 10


gebrek aan inhoudelijke kennis door te leren "on the job" heeft om deze reden weinig effect. Het is beangstigend te zien hoeveel cruciale beslissingen worden genomen binnen de overheid door personen die geen grondige inhoudelijke kennis hebben. Het afstand nemen tot de inhoud is in de overige echelons ook schering en inslag en o.a. een oplossing

om de disharmonie tussen verantwoordelijkheid en macht mede op te lossen. Er vindt veel te weinig kennisopbouw plaats die cruciaal is voor de organisatie. De veranderen realiteit gaat sneller dan de kennisopbouw hierover. Het vullen van deze kennisgaten met inhuur vergroot de problematiek en is alleen een doekje voor het bloeden. Het massale inhuren bij de overheid is een goede indicatie voor de omvang van het probleem. De informele cultuur. De formele cultuur bepaald wat er verlangd wordt van de medewerkers in de organisatie. Hoe verre dit realistisch is en in het belang van ieder individu bepaald de informele cultuur. De informele cultuur kent ongeschreven regels gevormd vanuit de noodzaak de eigenbelangen te verdedigen en om te gaan met de realiteit van de organisatie. Zijn de krachten van de formele cultuur en informele cultuur gelijk gericht dan functioneert de organisatie. Is dit niet het geval dan functioneert de organisatie gebrekkig. Is in het bedrijfsleven vaak succesvol zowel bedrijfsmatig als persoonlijk om de bedrijfsdoelen na te streven, zo is dat bij de overheid lang niet altijd het geval. Bij de overheid ontbreekt vaak de invloed dit in voldoende maten te doen en doet men dit wel dan loopt men een groot risico te falen. Dit heeft ook persoonlijke consequenties. Men realiseert immers binnen de overheid doelen altijd met anderen. Streeft men de overheidsdoelen na zonder voldoende macht dan vraagt men automatisch ook van de anderen dit te doen en daarmee lopen ook zij risico's. Dit wordt vaak niet gewaardeerd met als gevolg een verslechtering van de carrière mogelijkheden. Ook het duidelijk streven naar resultaat maar dan falen kan een weerslag hebben op het persoonlijk prestige. Bij de overheid kan ook in de tegenstelling hiervan een groot verschil worden gevonden tussen de formele en informele cultuur in het feit dat men allerlei resultaten kan boeken die feitelijk geen enkele waardering opleveren. Men kan zelfs schreef worden aangekeken Pagina 8 van 10


voor het nastreven van deze resultaten wat vervolgens weer van invloed kan zijn op de persoonlijke carrière. Bij het rijksintranet heeft een tiental jaren geleden het volgende gespeeld. Op initiatief uit administratieve hoek zijn heronderhandelingen begonnen voor alle softwarecontracten. Dit heeft tonnen besparingen opgeleverd. De besparing liep soms wel op tot meer dan 60% van het eerdere contract. Uiteraard toont dit resultaat ook meteen aan dat dit onderdeel door de organisatie in het verleden zeer slecht was uitgevoerd. Een werkelijkheid die de daarbij betrokkenen niet graag zagen. Bij onderzoek is het vooral van belang de informele cultuur goed boven water te krijgen. Deze blijft immers normaal verborgen. Heeft men deze helder in beeld dat wordt duidelijk hoe deze informele cultuur als stille kracht de formele cultuur corrigeert en beïnvloed. De behoudende overheidscultuur bestaat ongetwijfeld uit nog veel meer facetten. Hierover door onderzoek een volledig beeld verwerven is uiteraard van belang indien men de problematiek van het falen van innovatieve projecten waaronder de ICT projecten wil oplossen.

Pagina 9 van 10


4. Conclusie en advies. Tot nu toe hebben we in ons streven de problematiek van het meer dan gewoon falen van ICT projecten bij de overheid onderzocht met oogkleppen op. Dit heeft ons nooit een goed inzicht van de reden van dit falen gegeven, Tot nu toe heeft dit tot niks meer geleid dan symptoom onderzoek en bestrijding met alleen tijdelijk de illusie van resultaat. Zie de lange geschiedenis van dit fenomeen. Om de zaak echt aan te pakken is een onderzoek direct naar de behoudende overheidscultuur de weg te gaan. Uiteraard behelst dit meer facetten dan de in dit advies genoemde. Het onderzoek naar falende overheids-ICT projecten hoort een onderdeel van dit onderzoek te zijn. Is dit onderzoek gerealiseerd dan kan met deze informatie en de kennis binnen de overheid en in de markt een plan worden ontwikkeld om de overheidsorganisatie om te vormen naar een minimaal neutrale cultuur en waar nodig tot een toekomstgerichte cultuur. De overheid als informatieverwerkende organisatie kan dan volop gaan profiteren van de ontwikkelingen op automatiseringsgebied.

5. Opmerkingen. Tijdens de verhoren van de commissie Elias kwam er voor dit verslag nog een interessant gegeven boven water. binnen de overheid wordt geld slecht als motiverend middel gebruikt. Organisaties die slecht presteren qua ICT projecten hoeven daar zelf lang niet altijd de financiële gevolgen van te dragen. Dit gaat op voor elk niveau binnen de organisatie en de hele overheid. Fungeert in het bedrijfsleven geld als een sterk corrigerende factor, binnen de overheid is dat een onderontwikkeld fenomeen.

Pagina 10 van 10

De overheid = ICT ongeschikt

Recommend Documents