DE HOUDBAARHEID VAN EEN IDEAAL Enige kritische kanttekeningen bij het rapport Wolfson Opmerking vooraf Het rapport van de Commissie Bestuurlijke Inrichting (rapport Wolfson) roept veel reacties op, ook in kringen van PvdA-bestuurders en fractievoorzitters van deelgemeenten. Zij hebben er enkele malen over gesproken en kunnen zich vinden in een gemeenschappelijke benadering. Die benadering is neergelegd in deze notitie, die is opgesteld door Wim Straasheijm. Marco Heijmen en Marco van Lent. De notitie wil niet het karakter van hebben van een tegenrapport. Ook willen we het rapport Wolfson niet defensief tegemoet treden; wij staan open voor kritiek op de deelgemeenten. Vanuit die uitgangspunten plaatsen wij wel een aantal kritische kanttekeningen bij het rapport. Daarnaast geeft de notitie een alternatieve marsroute aan. Dat alternatief gaat uit van een vorm van decentraal bestuur, dat niet gebukt gaat onder de huidige tekortkomingen en bevrijd is van het knellende keurslijf. Het alternatief stelt de Rotterdammer centraal en verruimt de probleemstelling van: wat is er mis met de deelgemeenten, naar: wat is er te verbeteren aan het bestuur van Rotterdam. De kritische kanttekeningen en het alternatief zijn bedoeld als inbreng voor de discussies rond het rapport –Wolfson. Het rapport in een notendop De Commissie Bestuurlijke Inrichting Rotterdam komt tot zijn aanbevelingen op basis van de volgende redenering. Allereerst wordt een drietal uitgangspunten geformuleerd: de burger hoort centraal te staan; participatie moet effectief en efficiënt zijn; de taakverdeling dient een heldere te zijn. Vervolgens is naar de bestaande deelgemeentelijke praktijk gekeken: de taken en taakuitoefening (toegespitst op welzijn en beheer); de relaties met de Coolsingel (bestuurlijke structuur) en de interne relaties (m.n. de dualisering), aangevuld met het perspectief van de gekozen burgemeester. Dat levert de volgende probleemstelling op: de politieke structuur van de deelgemeenten is te zwaar in relatie tot de taken; de afstand tussen Rotterdammer en (deel)gemeente is vergroot, het contact dient zo direct mogelijk te zijn; de taakverdeling leidt tot verwarring en competentiestrijd; de echte kerntaken op wijkniveau namelijk communicatie en het bijeenbrengen van mensen, zijn verwaarloosd. Via de tussenstap dat de keuze tussen opheffen of verder doordecentraliseren (a la Amsterdam) onvermijdelijk is en dat het Amsterdamse model niet wenselijk is, komt de commissie tot de aanbeveling om de bevoegdheden weer naar het stadhuis te halen, deelgemeenten op te heffen en voor de kerntaken communiceren en samenwerken enkele ambassadeurs te kiezen. De analyse van de commissie Wolfson vertoont grote tekortkomingen De commissie geeft een beperkt beeld van het takenpakket van de deelgemeente. Dat juist aan de taken waar de deelgemeenten sterk in zijn (welzijn, beheer) motieven worden ontleend om de deelgemeenten ter discussie te stellen, komt gezocht en ongeloofwaardig over. Op deze taakvelden ligt de kracht van de deelgemeenten. Waar
1
die taakuitvoering nog voor verbetering vatbaar is, is nagelaten om te kijken hoe die taken elders worden uitgevoerd. Zo wordt gezegd dat de deelgemeenten niet goed in staat zijn om welzijnsinstellingen aan te sturen. Maar men vergeet erbij te zeggen dat die aansturing bij de meeste gemeenten aandacht behoeft (zie hiervoor Berenschot onderzoek onder 76 gemeenten) en dat de deelgemeenten voor dat soort taken wel de ideale schaal hebben (zie hierna). Dus is centralisatie geen remedie. Even storend is dat het takenpakket van een deelgemeente veel breder is, dan wordt geschetst. Het oordeel over de deelgemeenten heeft daarmee een te smalle basis. De vlag dekt de lading niet. Het rapport zou, gelet op de titel, moeten gaan over de vraag: hoe wordt Rotterdam bestuurd. Het gaat echter over de vraag: wat is er mis met de deelgemeenten. Gemeente en deelgemeente zijn communicerende vaten. Er wordt nu een oplossing voorgesteld, zonder de vraag te stellen of die oplossing (centralisatie) wel werkt en of de burger daar wel wijzer van wordt. De remedie is evenwel erger dan de kwaal. Het rapport gaat voorbij aan de tekortkomingen van de gemeentelijke organisatie. Omdat het rapport geen aandacht schenkt aan de kwaliteit van het bestuur en de organisatie van de stad, gaat men ook voorbij aan de tekortkomingen van ‘de Coolsingel’. In een notendop zijn die tekortkomingen, zoals die ook uit ROTS-onderzoeken naar voren komen, de volgende. De gemeente is log en inflexibel (niet in staat zich te bepalen tot de kerntaken), is bureaucratisch (naar verhouding telt Rotterdam de meeste ambtenaren van alle gemeenten), bestaat uit vele koninkrijkjes die niet in samenhang als een concern georganiseerd zijn, met een onoverzichtelijke dienstverlening die niet de burger centraal stelt maar de eigen organisatie (Rotterdam kent geen dienstverleningsconcept), met diensten die zeker niet alle in staat zijn tot maatwerk. Rotterdammer tel uit je winst. Het rapport geeft geen rekenschap van de nadelen van schaalvergroting De Rotterdamse deelgemeenten hebben voor de burgernabije taken de ideale schaal. Die schaal is voor die taken ook veel geschikter dan de Rotterdamse. De commissie gaat immers voorbij aan bevindingen die gebaseerd zijn op onderzoek onder 105 gemeenten: “De ideale omvang voor een gemeente ligt tussen de 20.000 en 80.000 inwoners; vooral gemeenten met minder dan 5.000 inwoners en met meer dan 90.000 inwoners hebben grote nadelen, vanuit efficiency- en effectiviteitsoverwegingen. Op basis van dit onderzoek concluderen wij dat de ideale omvang van een gemeente tussen de 20.000 en 80.000 inwoners ligt. We hebben het dan over ideaal in relatie tot de efficiëntie en effectiviteit van het ambtelijk apparaat en de aard en omvang van de gemeentelijke problematiek . Een omvang van minder dan 20.000 inwoners brengt belangrijke nadelen met zich mee en datzelfde geldt voor een omvang van meer dan 80.000 inwoners.” (Huijben e.a., Groot zijn is ook niet alles, Openbaar bestuur, oktober 2002). Tja, groot zijn, is inderdaad niet alles. De commissie hanteert alleen in naam het perspectief van de burger. Het feitelijke perspectief is dat van het stadhuis. Niet de eisen die de burger stelt aan invloed, zeggenschap,legitimiteit en maatwerk staan in het rapport voorop, maar veeleer hoe lastig decentralisatie kan zijn vanuit het perspectief van de Coolsingel.
2
De commissie heeft daarbij geen oog voor het feit dat de spanningen tussen gemeente en deelgemeenten voor een deel zijn ontstaan omdat de oriëntatie van het stadsbestuur in de loop der jaren is verschoven, van buiten naar binnen, van de regio naar de straat. Een (kritische) waardering daarvan is op zijn plaats. Die oriëntatie is immers onderhevig aan een slingerbeweging: de werkelijke stad is de regio, zo zal een volgend college ook wel weer ontdekken. Men kan het ook anders zeggen, nl.: voor een deel zijn die spanningen tussen gemeente en deelgemeenten (door Wolfson aangeduid als competentieconflicten) een kwestie van cultuur, terwijl ze worden beantwoord met structuur. De commissie analyseert niet het ontstane onvermogen om met verschillen (centraal- decentraal) om te gaan en ziet over het hoofd dat ook in een centralistisch bestuursmodel die verschillen aanwezig blijven (alleen dan vinden ze nog moeilijker een uitweg). Les: wie niet met verschillen kan omgaan, zal sneller zijn toevlucht nemen tot centralisme. Waar men in de deelraden inspiratie vond om op het meest lokale niveau van wijk, buurt of zelfs straat tot concrete inzet te komen, in dialoog met de bewoners zelf antwoorden te geven op geconstateerde of aangedragen noden, kiest het rapport voor een gemakkelijk functioneel antwoord. Te gemakkelijk wordt aangenomen dat het confectiepak geprefereerd wordt boven het maatpak. De commissie neemt gemakshalve aan dat de Rotterdammer geen relatie heeft tot de deelgemeente De commissie doet een aanname zonder deze te onderbouwen: de Rotterdammer verhoudt zich tot de directe leefomgeving en niet tot de deelgemeente (!?) Een bijzondere aanname waar onderzoeken bij deelgemeenten in Rotterdam hebben aangetoond dat burgers redelijk tot goed te spreken zijn over hun deelgemeente. De waardering voor het lokale bestuur overtrof die voor het centrale bestuur vaak verre. De commissie gaat voorbij aan het voordeel van democratische legitimiteit Het valt op dat deze commissie op elk punt waar decentralisatie ter sprake komt, deze afwijst met de verwijzing naar efficiëntienadelen en de nadelen van verbrokkeling, zonder ergens aan te wijzen wat de winst aan democratische legitimiteit en burgernabij bestuur is die met decentralisatie bereikt kan worden. Het rapport geeft blijk van een flinterdun historisch perspectief De commissie heeft zich nauwelijks verdiept in de wortels van het bestel, in de vraag welke motieven eraan ten grondslag lagen en of die motieven vandaag de dag nog gelden. Een toelichting kan dat duidelijk maken. De binnengemeentelijke decentralisatie gaat in Rotterdam bijna zestig jaar terug. In die rijke geschiedenis speelden motieven een rol als: ruimte geven aan de identiteit van stadsdelen (zowel de in WO II geannexeerde gemeenten als de latere nieuwe wijken: de wijkgedachte), de bestuurbaarheid van de grote stad (een zorg die in het verleden leidde tot vele rapporten van o.a. staatscommissies), de bestuurlijke reorganisatieplannen (regiovorming, stadsprovincie), de toenemende afstand tussen bestuur en bestuurden en de behoefte aan democratisering en tenslotte het bestrijden van pogingen om Rotterdamse stadsdelen weer te de-annexeren, een discussie die in de tweede helft van de vorige eeuw met enige regelmaat opdook voor Hoek van Holland, Hoogvliet en Kralingseveer/ Prins Alexander De geschiedenis leert: de bestuurbaarheid van de stad is een permanente bron van zorg. En verder: wie de deelgemeenten opheft, neemt ook de buffer tegen de-annexatie weg. Wil Rotterdam alles wat buiten de Ruit ligt kwijt?
3
Het rapport geeft blijk van een flinterdun toekomstperspectief De commissie heeft zich niet de vraag gesteld met welke ontwikkelingen de samenleving in de nabije toekomst geconfronteerd wordt en of haar oplossing daarop het goede antwoord is. Wij noemen een paar van die ontwikkelingen: de noodzaak om in te zetten op versterking van burgerschap en maatschappelijke integratie, het tegenwicht bieden tegen maatschappelijke fragmentatie, een hernieuwde belangstelling voor de wijk als waardengemeenschap etc.). Hoe houdbaar is het rapport Wolfson eigenlijk? De commissie gaat voorbij aan de idealen van de PvdA Zestig jaar binnengemeentelijke decentralisatie is vooral ook zestig jaar PvdA. Het bestuur dicht bij de burger, raakt de PvdA- ideologie in de kern. Het is de uitdrukking van de door de PvdA zo gewenste spreiding van inkomen, kennis en macht, van de wens om burgers met weinig zeggenschap een stem te geven, om het burgerschap te versterken, om groepen burgers te emanciperen en een plek te geven in de politieke en maatschappelijke arena. De commissie toetst de eigen oplossing niet aan de eigen idealen. Het PvdA-geluid verliest daarmee aan onderscheidend vermogen. De keuze van de commissie toont gebreken o Het gaat niet om een keuze tussen ‘Amsterdam’ of opheffen. Als een door de bevolking gekozen instantie noodzakelijkerwijs een zwaar (Amsterdams) takenpakket behoeft, dan diskwalificeert dat ook de door de commissie bepleite verkozen stadsambassadeurs (die zijn immers een Jan zonder land). o De consequenties van het opheffen van de deelgemeenten worden niet onder ogen gezien (zie boven). o Er zijn in binnen- en vooral buitenland diverse vormen van binnengemeentelijke decentralisatie, het is dus niet: alles of niets. Voor een Rotterdams rapport is het toch wel treurig te constateren dat slechts een Amsterdams model als mogelijk alternatieve variant wordt aangevoerd. o De commissie miskent dat bij een substantieel deel van de taken van deelgemeenten het om een decentrale afweging van belangen en waarden gaat die je niet aan ambtenaren zou moeten overlaten. o Er moet altijd wat te kiezen vallen. Wie gaat er nu straks kiezen voor een ambassadeur (de grote communicator)? Het debat over de gekozen burgemeester gaat er steeds om dat deze ruime bevoegdheden moet hebben om verkiezingen te rechtvaardigen. En dan gaat de Rotterdammer straks ambassadeurs kiezien? o De tekortkomingen van het huidige bestel kunnen ook op andere manieren tegemoet worden getreden. De kritiek neemt niet weg dat er bij ons erkenning is voor een aantal knelpunten van de deelgemeenten die moeten worden opgelost Er zijn wel degelijk knelpunten waar we iets mee moeten. Sommige worden ook door de commissie besproken, andere weer niet. o Zo is de taakverdeling inderdaad een probleem. Er is een tussengebied ontstaan waar de bemoeienis van deelgemeenten en stad te zeer door elkaar lopen. Daar zouden we nog eens goed naar moeten kijken waarbij er een bandbreedte van mogelijkheden is
4
o
o
o
o
die zich bewegen tussen de compacte deelgemeente (beperk en versterk op de kerntaken) en het Amsterdamse stadsdeel. Daarnaast zijn er zeker ook taken, met name de dienstverlenende, waar in het geheel geen politieke afwegingen aan de orde zijn. Die moeten veel meer worden uitgevoerd vanuit de burger, dus georganiseerd op basis van een dienstverleningsconcept , d.w.z.. in samenhang (veel minder loketten), met afgestemde servicenormen, openingstijden etc. Ook moet erkend worden dat de positie van politieke partijen een probleem is. In de afgelopen dertig jaar, sinds de eerste deelgemeenteraden zijn ingesteld, is zowel de worteling afgenomen als het kaderprobleem groter geworden. Dat is zeker genoeg reden om te kijken naar de bestuurlijke kop op de deelgemeenten. Moet die kop de huidige omvang en structuur hebben? Wat echter blijft, is de noodzaak van een legitimatie die op verkiezingen steunt. En uiteindelijk moeten ook politieke partijen in concurrentie op de politieke markt steun verwerven (dus kunnen er ook ander groeperingen opkomen en komen die in de praktijk ook op). Daarnaast wordt het bestuursmodel als te knellend ervaren. We worden gemeentewettelijk gedwongen tot de keuze voor een systeem dat de deelgemeenten tot een kloon van de Coolsingel maakt, terwijl de problematiek en de taken om een andere besturingswijze vraagt (geen wijkparlement, maar een frontlijnbestuur dat actie- en oplossingsgericht werkt). Een consequentie van dat gemeentewettelijk model is dat de dualisering moet worden nagevolgd. Men kan de vraag stellen of de conflicten waaronder deelgemeenten gebukt zijn gegaan, niet deels daarop zijn terug te voeren. Om het ongenuanceerd te zeggen: problemen worden soms niet niet geëlimineerd, maar gedualiseerd (d.w.z. herleid tot een tegenstelling tussen DB en Raad). En dat is weinig productief.
Tot slot en samenvattend is de afstand tussen de Coolsingel en de deelgemeenten te klein geworden. De afstand in taken, bestuursmodel en oriëntatie. Die afstand moet weer groter worden, dat is de belangrijkste opgave. Het alternatief Wij stellen tegenover het rapport Wolfson een alternatief. We willen daarbij wegblijven uit een modellendiscussie, daar gaat het in deze fase niet om. Het alternatief moet inhoudelijk recht doen aan de hier geplaatste kanttekeningen en procesmatig de ruimte bieden om op weg naar het verkiezingsprogramma 2006 het met elkaar eens te kunnen worden. Het alternatief geeft daarom nu vooral de randvoorwaarden aan. Voorop staat dat wij de kwaliteit van het bestuur van Rotterdam willen verbeteren. Een belangrijk onderdeel daarvan is het bestuur dicht bij de Rotterdammer te brengen. Wij staan een vorm van decentraal bestuur voor dat afrekent met de tekortkomingen van de huidige deelgemeenten en het decentrale bestuur van hun knellende keurslijf bevrijdt. En wij staan een proces voor om aan dat alternatief de komende tijd gezamenlijk invulling te geven. Van belang is dan dat daarvoor de ruimte wordt geschapen, ook gemeentewettelijk. Het alternatief moet voldoen aan de volgende randvoorwaarden, die het spiegelbeeld zijn van de eerder genoemde kritiekpunten op het rapport Wolfson. Het is een alternatief dat:
5
o Aansluit bij de idealen van de PvdA. Het gaat allereerst om de door onze partij zo nagestreefde spreiding van macht en om het ook in het manifest Bos- Koole neergelegde beginsel dat beslissingen op een zo laag mogelijk niveau worden gemaakt. En daarnaast om de beginselen dat de bestuurlijke organisatie moet bijdragen aan het geven van een stem aan de stemlozen, aan emancipatie van inwoners en groepen met een achterstand, en aan gemeenschapsvorming d.w.z. het opbouwen van gemeenschappelijke waarden. o De Rotterdammer werkelijk centraal stelt en niet de gemeente of de deelgemeente. o Bijdraagt aan een betere bestuurbaarheid van de stad Rotterdam en oog heeft voor de grote tekortkomingen waar die bestuurbaarheid nu onder gebukt gaat. o Een duidelijke plaats inruimt voor een vorm van binnengemeentelijke decentralisatie voor de besturing van het sub - lokale domein. o Evenwel afrekent met de huidige knelpunten van de deelgemeenten. o Een scherpe scheiding nastreeft tussen het stedelijke en het sub-lokale bestuursdomein, zowel qua taken als qua oriëntatie, bestuursstijl en bestuursvorm. o De binnengemeentelijke bestuurseenheden voldoende toerust voor de effectieve aanpak en oplossing van de problemen in de wijk en het geven van richting aan de wijkontwikkelingen op langere termijn. o Stimuleert dat het stadsbestuur zijn blik kan richten op de grootstedelijke ontwikkeling en op het aangeven van hoofdlijnen en het stellen van kaders voor de ontwikkeling en probleemaanpak op wijkniveau. o De dienstverlening organiseert vanuit het perspectief van de burger en niet vanuit het perspectief van de gemeentelijke en deelgemeentelijke organisatie. o Stimuleert dat de binnengemeentelijke besturen zich kunnen ontplooien als frontlineorganisaties, d.w.z. probleem- en oplossingsgerichte werkeenheden. o De ‘bestuurlijke kop’op die werkeenheden afstemt op wat er te doen is (het takenpakket) en de mogelijkheden die beschikbaar zijn (het kader van partijen). o De deelgemeenten bevrijdt van het gemeentewettelijke juk, d.w.z. bevrijdt van de noodzaak om bij de bestuurlijke vormgeving te blijven binnen de kaders die de gemeentewet stelt. o Het gemeentebestuur in staat stelt om in het decentrale bestuur meer pluriformiteit te kunnen aanbrengen. Het Rotterdamse gemeentebestuur heeft bij het Rijk meer bestuurlijke vrijheid bepleit, meer mogelijkheden om te kunnen afwijken van rijkswet- en regelgeving. Daarvoor is een Rotterdamwet in de maak. In het pleidooi voor meer bestuurlijke vrijheid is echter het terrein van de binnengemeentelijke organisatie over het hoofd gezien. Wij bepleiten daarom in de Rotterdamwet ook een bestuurlijke paragraaf op te nemen, die het gemeentebestuur de vrijheid geeft om zelf te kunnen bepalen op welke wijze inhoud wordt gegeven aan de binnengemeentelijke decentralisatie., dus welke bestuursvorm, welke bestuursorganen, welke omvang en structuur e.d. De grote stad kent immers ook bestuurlijk gezien een eigen problematiek die niet met de uniforme gemeentewettelijke kaders tegemoet kan worden getreden. Wij sluiten daarbij overigens aan bij een reeds in 1959 door de Wiardi Beckman Stichting gedaan voorstel (WBS, Het bestuur van grote gemeenten, rapport van de commissie Van den Bergh) om grote steden een grotere keuzevrijheid te geven met betrekking tot hun bestuursvorm. De commissie stelde voor om de gemeenteraad de bevoegdheid te geven om een structuurverordening vast te stellen. In die
6
structuurverordening zal, binnen het kader dat de gemeentewet stelt, de gemeente de eigen bestuursorganisatie kunnen vastleggen. De Rotterdamwet dient daarom het gemeentebestuur de mogelijkheid te geven om een dergelijke structuurverordening te kunnen vaststellen. Rotterdam 3/11/04
7
