D I REM BIJLAGE NR.
KOERSEN NAAR VERSCHEUDENHEID GR-AADNIETERS BIODIVERSITEIT project Biodiversiteit
EINDRAPPORTAGE
Ts ~4a~2
199 C
I
~
EINDRAPPORTAGE
Inhoudsopgave
Woord vooraf
3
Inleiding 1.1 de context 1.2 waarom graadmeters? 1.3 de opdracht en doelgroep 1.4 leeswijzer
4 4 4 4 5
Derinities en afbakening 2.1 definities 2.2 gouden regels voor goede graadmeters 2.3 kader en uitgangspunten 2.4 abstractieniveau 2.5 referentiewaarden
6 6 7 8 8 9
Orngevingsanalyse 3.1 vragende partijen 3.2 aanbiedende partijen 3.3 consultaties 3.4 rol en betekenis van het Natuurplanbureau 3.5 internationaal
10 10 11 12 12 12
Graadmeters voor de rijksoverheid 4.1 systeembeschrijving 4.2 breedte van het biodiversiteitsbeleid 4.3 de kernset van het Natuurplanbureau 4.4 analyse
13 13 14 15 16
Graadmeters voor specirieke maatschappelijke actoren 5.1 landbouw 5.2 visserij 5.3 toerisme 5.4 gerneenten
17 17 18 20 22
Conclusies en aanbevelingen
25
Bijlage: definities biodiversiteit
26
2
Woord vooraf Met de totstandkorning van een kabinetsvisie op biodiversiteit krijgt het Nederlandse beleid gericht op behoud, duurzaam gebruik en eerlijke verdeling van de baten van biodiversiteit een belangrijke impuls voor de korte en middellange terniijn (20 10). Het is van belang orn dit beleid kritisch te volgen, en tijdig bij te sturen waar nodig. Om op de snelste en meest efficidnte manier uit te komen bij de doelen die het kabinet heeft gesteld zijn graadmeters; nodig, als wegwijzers om koers te zetten naar verscheidenheid. Zonder beleidsdoelen hebben graadmeters weinig betekenis. Orngekeerd hebben graadmeters de ftinctie orn doelen en de weg daarheen concreet en toetsbaar te maken. Door de thernagroep Graadmeters is op basis van consultaties, workshops en literatuurstudie dit rapport opgesteld. In het rapport vindt u een schets; van die graadmeters, en van de manier waarop we die concreet gaan uitwerken. Het is zeker geen 'panklaar'verhaal. Veel bouwstenen moeten nog worden ontwikkeld, en veel werk moet worden verzet orn de vele partners, betrokkenen en belanghebbenden te betrekken bij de uitvoering en hen blijvend te verplichten aan het onderhoud en gebruik van de graadmeters. Maar belangrijke eerste stappen zijn gezet. De totstandkorning van dit rapport en de daarin voorgestelde graadmeters heeft andere thernagroepen geholpen bij de discussies over beleidsdoelen, en heeft concrete zoekrichtingen opgeleverd om te komen tot de juiste graadmeters. Het is nu de uitdaging voor het overkoepelende project de vaart er in te houden.
Themagroep Graadmeters Biodiversiteit: Jan Klijn (SC-DLO) Jos Notenboom (FJVM-NPB) Tineke Verschoor (NCDO) Johan Thissen (IKC-N) Arthur EiJs (VROM-DGM)
1. Inleiding 1.1 de context In 1998 is besloten tot het opstellen van een kabinetsvisie Biodiversiteit, een kaderstellend document, voorzien van een lange termijn visie op het biodiversiteitsbeleid, en een concrete beleidsagenda, voor de eerstvolgende 10 jaar. Deze visie is het antwoord van het kabinet op conclusies en aanbevelingen uit de evaluatie van het Strategisch plan van Aanpak Biodiversiteit, waarmee de Nederlandse overheid in 1995 een pragmatische actiegerichte vertaling maakte naar de Nederlandse situatie van de verplichtingen uit het Verdrag inzake Biologische Diversiteit (1992). Voor een gedetailleerde beschrijving van de geschiedenis van het Nederlandse biodiversiteitsbeleid, de algemene probleemanalyse met betrekking tot biodiversiteit en de gekozen oplossingsrichtingen verwijzen we naar de Kabinetsvisie zelf. Het therna. Graadmeters; Biodiversiteit is 66n van de therna's waarmee de Kabinetsvisie wordt geoperationaliseerd. De andere therna's betreffen ondermeer agrobiodiversiteit, visserij en toerisme en beogen een uitwerking van het beleid te geven voor enkele voorname economische sectoren. 1.2 waarorn graadmeters? In de Kabinetsvisie Biodiversiteit wordt het beleid vastgelegd voor de komende 10 jaar. Beleid dat moet worden getoetst op zijn effectiviteit, haalbaarheid en uitwerking. Daarvoor zijn instrumenten nodig in de vorm. van indicatoren en graadmeters. De instrumenten verschaffen ons; informatie om nationaal aan de Tweede Kamer, maar ook internationaal verantwoording af te leggen van de beleidsinspanningen ten aanzien van biodiversiteit. Graadmeters; moeten bruikbaar zijn voor meerdere doelen. Enerzijds moet een diagnose kunnen worden gesteld: hoe gaat het met de biodiversiteit? Dit vraagt om graadmeters die goed zijn onderlegd met monitoringsgegevens Daamaast moet een prognose kunnen worden gemaakt, of moet worden geanalyseerd. hoe de gesignaleerde toestand heeft kunnen ontstaan. Daarbij wordt het beleid. ex post of ex ante gedvalueerd. Dit vraagt om graadmeters die goed worden ondersteund met modellen en scenario's. Graadmeters dienen dus grofweg drie doelen: signaleren (toestand van de biodiversiteit, agendering en beleidsontwikkeling) evalueren ex post (heeft het beleid effect gesorteerd?) evalueren ex ante (zal het beleid effect sorteren, en wat is een kosten-effectieve aanpak?) In dit rapport wordt ingegaan op graadmeters, als instrumenten die nodig zijn om het beleid voor de beleidsthema's te toetsen. Daarbij wordt vooralsnog ingezoomd op agrobiodiversiteit (sector landbouw) en de sectoren toerisme en visserij, omdat in het project Kabinetsvisie Biodiversiteit aan deze sectoren expliciet aandacht wordt besteed . Speciale aandacht gaat ook uit naar graadmeters die door lokale overheden kunnen worden gebruikt voor de evaluatie van het eigen beleid. 1.3 de opdracht en doelgroep de projectleiding van het project Kabinetsvisie Biodiversiteit heeft de volgende producten gevraagd: • een set graadmeters voor de rijksoverheid, waarmee inzicht wordt gekregen in behoud en duurzaarn gebruik van biodiversiteit, en de effectiviteit van (staand of voorgenomen) beleid; • een set graadmeters; voor relevante sectoren en/ of andere bestuurslagen, waarmee men de eigen bijdrage aan behoud en duurzaarn gebruik van biodiversiteit kan vaststellen, voor de vaststelhng en/of bijstelling van het eigen handelen. Graadmeters voor de rijksoverheid: Er zijn al vele tientallen indicatoren, soms enkelvoudig en soms geaggregeerd tot graadmeters, beschikbaar om het natuur- en milieubeleid te evalueren. De situatie is er met de verbreding die het Biodiversiteitsverdrag heeft gebracht niet helderder op geworden. Op vele plaatsen wordt gewerkt aan de ontwikkeling van nieuwe graadmeters, op 66n of enkele van de vele deelterreinen van het verdrag. Dit leidt echter niet tot een eenduidige en efficiante informatievoorziening. Zowel vanuit de vraagkant van informatie (overheid en andere actoren) als vanuit de aanbodkant (wetenschap) is er behoefte aan een helder kader, aan de hand waarvan kan worden bepaald welke graadmeters volstaan om het beleid. te kunnen evalueren.
Dit kader wordt in dit rapport beschreven en zo ver mogelijk ingevuld. Binnen dit kader zijn delen reeds gerealiseerd en staan andere delen nog in de steigers. Daarmee gaat een onderzoekprogranimerende werking uit van deze blauwdruk. Belangrijkste doelgroepen voor deze set gra.admeters; zijn de rijksoverheid (in relatie tot beleidsvoorbereiding en -evaluatie), de politiek (in relatie tot besluitvorming over hoofdlijnen van het Nederlandse beleid) en de leveranciers van graadmeters (in relatie tot hun onderzoekprogrammering).
Graadmeters voor de sectoren enl of andere bestuurslagen: Het gaat daarbij niet alleen. om een set graadmeters voor de nationale overheid. Het gaat ook om concrete instrumenten voor maatschappelijke actoren zelf, waarmee men in staat is om het eigen beleid te evalueren, en het eigen gedrag met betrekking tot biodiversiteit bij te sturen. De thernagroep Graadmeters, verantwoordelijk voor dit rapport, heeft daarbij het accent gelegd op de economische sectoren landbouw, visserij, toerisme en op , de bestuurslaag gerneenten. Met vertegenwoordigers; van deze maatschappelijke actoren hebben consultaties plaatsgevonden voor de bepaling van mogelijke gra.admeters. 1.4 leeswijzer In het rapport wordt eerst ingegaan op een aantal algemene zaken: definities, uitgangspunten en algemene regels voor graadmeters; (hoofdstuk 2). Na een verkenning van de relevante instellingen en actoren (omgevingsanalyse, hoofdstuk 3) wordt dan het conceptuele kader en invulling geschetst van de graadmeterset Biodiversiteit (hoofdstuk 4). Daarna worden mogelijke gra.admeters beschreven en bediscussieerd voor de sectoren landbouw, toerisme, visserij en voor gemeenten. (hoofdstuk 5). Het rapport wordt afgesloten met conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 6).
2. Definities en afbakening 2.1 definifies Biodiversiteit leidt in de praktijk vaak al snel tot spraakverwarring. Er zijn verschillende invalshoeken mogelijk. Biologen en andere wetenschappers zijn vaak geneigd biodiversiteit te zien als een eigenschap, een objectieve meetbare variatie van een gegeven verzameling levende entiteiten (genen, soorten, ecosystemen). Beleidsmakers daarentegen interpreteren biodiversiteit, in de geest van het Verdrag inzake Biologische Diversiteit (1992), als een breed koepelbegrip, waarmee de zorg wordt uitgedrukt over het verlies niet alleen van verscheidenheid, maar ook van de natuurlijke hulpbron die deze vormt. In dit rapport hanteren we de brede, beleidsmatige invalshoek van biodiversiteit. Het gaat dus orn de verscheidenheid aan genen, soorten en ecosysternen, en de ornvang en beschikbaarheid van deze natuurlijke hulpbronnen. Hieronder volgen de voornaarnste begripsbepalingen met betrekking tot graadmeters die van belang zijn voor dit rapport. Enkele andere begrippen die te maken hebben met biodiversiteit zijn beschreven in bijlage 1. Basisgegevens die (neutrale) gegevens orntrent biodiversiteit waarop geen interpretatie, weging of aggregatie is losgelaten (bv. populatiegrootte, soortenaantal per km2). Vanzelfsprekend zijn basisgegevens nodig voor indicatoren en graadmeters, die daarop zijn gebaseerd. Basisgegevens kunnen betrekking hebben op de biodiversiteit, maar ook op het beleid zelf. Indicatoren letterlijk parameters die iets aanduiden orntrent de hoedanigheid of trend van een systeern (individu, soort, populatie, ecosysteem, abiotiek, beleid). Indicatoren zijn meestal enkelvoudige parameters met een zo groot mogelijke en zo ondubbelzinnig mogelijke informatieve waarde. Goede indicatoren leren ons iets over een set andere parameters, die niet of veel moeilijker gemeten worden (bv. aandeel plantensoorten wijzend op verdroging of verrijking met voedingsstoffen; soorten of gedrag van soorten wijzend op waterverontreiniging) Graadmeters (maafiatten) Merendeels samengesteld op basis van afzonderlijke indicatoren, die na aggregatie en combinatie een algemener en completer beeld geeft van de toestand of ontwikkeling van een ecosysteem of groep soorten, van de toestand en ontwikkeling van abiotische condities of van beleidsprestaties inzake biodiversiteitsbeleid. Voorbeelden zijn de achteruitgang van (soorten behorend bij) voedselarme wateren, de afhame van versnipperingsgevoelige zoogdieren, die ons iets kunnen zeggen over respectievelijk de eutrofidring van natte natuurgebieden en de mate waarin het ontsnipperingsbeleid succesvol is. Graadmeters Icrijgen betekenis als de gemeten waarde wordt afgezet tegen een referentie of tegen een doel (distance to reference, distance to targets). De term graadmeters kan ongeveer synoniem met meet- of maatlatten worden beschouwd. Inde,xen Een verdergaande aggregatie, vereenvouding en beleidsvertaling waarbij graadmeters samengevoegd en geaggregeerd worden tot een zeer beperkte set aan "wijzertjes en klokjes " die voor algemene beleidsdoelen — merendeels op nationaal en internationaal niveau - een indruk geven van de toestand en ontwikkeling van biodiversiteit, abiotische randvoorwaarden en beleidsprestaties. De term index wordt in deze zin in analogie met indexen in de wereld- of landseconornie gebruikt (vgl. Ook de Dow Jones en de AEX indexen zoals gebruikt in de aandelenwereld). Wegwijzers De term wegwijzers heeft een wat andere lading dan voorgaande termen, die feitelijk kwantificeerbaar zijn en daarmee geschikt voor vergelijking met doelen, normen etcetera (zie figuur 1). Een veel kwalitatievere en toekomstgerichte lading heeft de term wegwijzer, die de richting aanduidt die het beleid en/of maatschappelijke sectoren wensen in te slaan. Veelal gaat het orn vage aanduidingen als 'meer duurzame landbouwsystemen", LLvergroting van draagvlak bij de actoren in het bedriffsleven", "bevorderen van een betere toegankelijkheid van genetische bronnen Met andere woorden: intenties die men (eventueel tijdelijk) verkiest boven meer meetbare doelen.
Actuele situatie Beleidsdoei Referentie-situatie
4 4 4 100% x% Figuur 1: graadmeters als middel om diverse situaties met elkaar te vergelijken (naar: ten Brink, 1993)
Vraagkan t Hier bedoeld als vragende partij ten aanzien van hanteerbare graadmeters. Dit kunnen zijn overheden, bedrijfsleven, terreinbeheerders, boeren. De vraagkant bepaalt samen met de aanbodkant de aard en detaillering van de graadmeters. Aanbodkant Onderzoeksinstellingen, planbureaus, particuliere organisaties, adviesbureaus en derden die voor een bepaald therna en in uitdrukkelijke interactie met de vraagkant een wetenschappelijk verantwoord en praktisch toepasbare set aan graadmeters leveren. 2.2 gouden regels voor goede graadmeters Uiteraard zijn er kenmerken waaraan een echt goede graadmeter voldoet. Daarbij geldt dat hoe meer eisen we stellen aan graadmeters, des te moeilijker wordt het orn graadmeters te formuleren, en de benodigde gegevens te verzamelen. Het is dus zaak orn een beperkte set kwaliteitscriteria te adopteren. De thernagroep Graadmeters stelt voor orn in het biodiversiteitsbeleid voor graadmeters de volgende criteria te hanteren: Relevande de graadmeter geeft een weergave van waarden of prestaties in termen die direct van betekenis zijn voor beleid en/of beheer en/of samenleving. Een goede graadmeter is meer dan een kale beschrijving; hij geeft aan of het goed of slecht gaat, en de waarde van een goede graadmeter kan dus ook worden vergeleken met normen, doelstellingen, taakstellingen en dergelijke. Eenduidigheid de graadmeter moet eenduidige betekenis hebben voor beleid of beheer of samenleving. Eenvoudige presentatie een eenvoudige presentatie is essentieel om de boodschap van de graadmeter over te brengen. Dat is niet hetzelfde als eenvoudig samen te stellen. Veel belangrijke economische graadmeters (bruto nationaal produkt e.d.) vergen uitvoerige metingen en ingewikkelde berekeningen, maar hebben een eenvoudige presentatie. Meetbaarheid de graadmeter moet zijn gebaseerd op variabelen en parameters die goed te meten of te modelleren zijn, zonder hoge kosten of inspanningen. Dit is geen principidle, maar een praktische overweging. Als er veel variabelen moeten worden gemeten, zijn de inspanningen en kosten snel te hoog. Deze overweging betekent bijvoorbeeld voor de Nederlandse rijksoverheid. dat er uitgegaan moet worden van het Netwerk Ecologische Monitoring wat betreft metingen aan de terrestrische natuur. Databeschikbaarheid kan een belangrijk argument zijn voor de keuze van graadmeters. Gevoeligheid de graadmeter moet voldoende gevoelig zijn om relevant geachte veranderingen/verschillen aan te geven. Gevoeligheid is daarbij niet identiek aan stabiliteit. De graadmeter mag best fluctueren als de te beschrijven waarde in werkelijkheid ook fluctueert, zoals bij de AEX-index. Wel moet de graadmeter relatief ongevoelig zijn voor ruis door meetfouten, natuurlijke fluctuaties van populaties e.d. Wetenschappelijk goed te verdedigen een graadmeter die wetenschappelijk gezien aanvechtbaar is verliest op den duur overtuigingskracht. Dat gebeurt vooral als er impliciete keuzen zijn gemaakt, of als; er persoonlijke voorkeuren een rol spelen e.d.
Goede aansluiting op modellen Om met de graadmeters ook in prognostische zin (bijvoorbeeld bij ex ante toetsing van beleid) te kunnen werken en aansluiting te realiseren bij bijvoorbeeld sociaal-economische beleidsscenario's is een goede aansluiting op modellen zeer wenselijk.
2.3 kader en uitgangspunten Zoals ook gebeurt in het overkoepelende project Kabinetsvisie Biodiversiteit wordt het kader voor ontwerp en uitwerking van graadmeters gevormd door het Biodiversiteitsverdrag. In Nederland heeft dit verdrag een eerste uitwerking gekregen in het Strategisch Plan van Aanpak Biologische Diversiteit (1995). In lijn met de uitwerking van het verdrag zoals die in nationale en internationale kaders plaatsvindt, wordt bij de uitwerking van de graadmeters verder uitgegaan van de ecosysteembenadering (ecosystemen centraal), fimctionele benadering (functies centraal) en aanpak bij de bron (sectoren centraal). Verder is van belang dat het in dit rapport gaat orn graadmeters voor de nationale overheid en de Nederlandse situatie. Er wordt geen set graadmeters aangeleverd om bijvoorbeeld de impact van Nederland op biodiversiteit in het buitenland te toetsen, of om de effectiviteit van Nederlandse hulpprojecten te evalueren. Het is echter zeer goed denkbaar dat de algemene lijnen, zoals hierna uitgewerkt (hoofdstuk 4) ook houvast bieden voor dergelijke activiteiten. 2.4 abstractieniveau In de discussies over indicatoren en graadmeters komt vaak al snel de suggestie naar voren om de indicatoren te combineren tot 66n eenduidig cijfer, een index. Te vaak wordt hierbij voorbij gegaan aan het doel van zo'n index. Voor de themagroep Graadmeters is het ontwerpen van een Biodiversiteitsindex geen doel op zich. Een evaluatie-instrumentarium moet maatwerk leveren, en dat betekent dat steeds de behoeften van de doelgroep (wie gebruikt de indicatoren en graadmeters) in het oog moeten worden gehouden. Een beleidsmedewerker heeft waarschijnlijk behoefte aan meer gedetailleerde informatie dan een politicus, die in een oogopslag moet zien of het (globaal) de goede kant opgaat met de biodiversiteit. Er is dus sprake van een hierarchisch bouwwerk van indicatoren, die in samengestelde vorm graadmeters vormen, die op hun beurt zonodig kunnen worden geaggregeerd tot 66n of enkele indexen. In figuur 2 is dat nogmaals weergegeven. In dit rapport wordt gesproken over indicatoren (enkelvoudige parameters) en graadmeters (opgebouwd uit meerdere indicatoren). Er worden geen voorstellen gedaan voor hooggeaggregeerde indexen.
index
I f(A i-O ... t
minister kamerlid
+ f0i +
graadmeters'
indicatoren
Figuur 2: hiErarchie van indicatoren en graadmeters
beleidsdirecteur
44M
beleidsmedewerker
2.5 referentiewaarden Een belangrijk aspect van graadmeters is het hanteren van referenties. Zonder referenties zegt een gemeten waarde (bijvoorbeeld aantal broedvogels) niets. Wat is normaal? Wat is goed of slecht? Gaat het nu beter of slechter? Er bestaat behoefte aan een maaflat, waarlangs de gemeten waarden kunnen worden gelegd om de informatie beleidsmatige relevantie te geven . Uit figuur I kan worden geconstateerd dat beleidsdoelen kunnen fungeren als referentie: de gemeten waarde wordt afgezet tegen de wenselijke waarde. Niet altijd is de referentiewaarde echter tegelijk ook beleidsdoel (1950 kan een referentiewaarde bieden, maar het beleid hoeft nog niet te zijn gericht op 'terug naar 1950'). De discussie over referenties (die in ieder geval een belangrijke stap is naar meetbare beleidsdoelen) is vaak zeer geanimeerd, en de politieke belangen zijn vaak groot. Internationaal lopen de meningen nog ver uiteen. Nederland bepleit het maken van een onderscheid. tussen natuurlijke systemen en door de mens direct be'invloede systemen, ieder met een eigen referentie. In algemene zin heeft Nederland een voorkeur uitgesproken. orn uit te gaan van de toestand in de pre-industridle tijd; anderen kiezen pragmatisch voor een jaar waarin relevante meetreeksen beginnen. Sommige landen stellen zelfs voor om als referentiejaar het jaar van inwerkingtreding van het Verdrag inzake Biodiversiteit te nemen, of het jaar 2000. Dat kan echter een scheef beeld geven, omdat verlies van biodiversiteit uit het verleden dan niet in de cijfers tot uitdrukking kornt. Slecht beleid uit het verleden wordt zo niet zichtbaar. De thernagroep Graadmeters constateert dat het van belang is om voor de verschillende graadmeters relevante referenties te kiezen. Dat kunnen overigens voor verschillende indicatoren verschillende referenties zijn. Vool het natuurbeleid inzake boerennatuur (graadmeterset agrobiodiversiteit) zou 1950 de, referentie kunnen zijn, voor het aspect genetische erosie/ rassenverlies is 1900 waarschijnlijk een betere. Discussies over referenties zijn een wezenlijk onderdeel van de discussies (in de themagroepen) over biodiversiteitsbeleid, en van belang bij het vaststellen van de beleidsagenda van de Nota Biodiversiteit.
3. Omgevingsanalyse 3.1 vragende partijen In deze orngevingsanalyse ligt de nadruk op de vragende partijen, waarbij twee verschillende gebruikersgroepen onderscheiden worden, enerzijds het rijksbeleid op het hoogste niveau (minister, Tweede Kamer, de ambtelijke leiding van ministeries vanaf directeursniveau) en anderzijds individuele sectoren/ bedrijven. Daarbij gaat het dan specifiek om instrumenten voor zelfsturing op bedrijfs- en sectorniveau. Ministerie van LNV Voor het rijksbeleid moet een belangrijk deel van de vraag naar voren komen in de aansturing van het Natuurplanbureau inzake zijn produkten Natuurverkenningen en Natuurbalans. De vraag inzake graadmeters is grotendeels duidelijk; op 15 februari 1995 heeft het MT van de Directie Natuurbeheer een beslissing genomen over de hoofdlijn van de te ontwikkelen graadmeters voor de volgende Natuurverkenningen (2001). Dit zijn: biodiversiteit van de EHS, biodiversiteit van de overige groene ruimte (witte gebieden), byzondere landschapswaarden, ruimtelijke samenhang, gebruik van de natuur, draagvlak voor natuur en de sociale betekenis van natuur. Milieudruk en ruimtedruk worden wel van belang geacht, maar de Directie Natuurbeheer vindt dat daarbij zoveel mogelijk moet worden aangesloten op elders (buiten het Natuurplanbureau, in het milieubeleid resp. het ruimtelijk beleid) ontwikkelde graadmeters. Kortom: met name toestandsparameters (de eindtermen van het natuurbeleid), daamaast sociaal-culturele en (sociaal)-economische parameters, geen maatregelenparameters. De nadruk ligt op de behoudsgedachte, met daarnaast aandacht voor beleving en gebruik. De relatie van landbouw met biodiversiteit heeft drie hoofdaspecten: gebruik van genetisch materiaal (veredeling, biotechnologie) biodiversiteit als drager van functies (bodemvruchtbaarheid, regulatie van ziekten en plagen) biodiversiteit die afhankelijk is van landbouw (bijv. de grutto's in Nederland). Verondersteld wordt dat 2) gedekt wordt door LSF (zie hiema bij VROM) en dat 3) gedekt worden door "biodiversiteit van de groene ruimte" (Directie Natuurbeheer). Blijft als extra te ontwikkelen: de voorziening van de agrarische sector met genetisch uitgangsmateriaal; in de Nederlandse praktijk uit ex situ bewaring. Ten aanzien van de visserij bestaat binnen het ministerie nauwelijks vraag. Vanuit LNV is de directie Natuurbeheer, naast de directie Noordzee van V&W, opdrachtgever geweest voor het project Graadmeter Ontwikkeling Noordzee. Er is wel belangstelling voor graadmeters met betrekking tot commercidle bestanden, maar er zijn vooralsnog geen initiatieven om te komen tot graadmeters met betrekking tot sustainable yield of duurzame visserij Ministerie van VROM VROM hecht veel waarde aan de functionele betekenis van biodiversiteit, d.w.z. de betekenis die biodiversiteit (als middel) kan hebben bij de realisatie van maatschappelijke en economische wensen. Daarbij wordt onderscheiden de productiefunctie, de regulatie- (of Life-Support)fimctie (LSF) en de sociale functie. Het accent ligt bij de graadmeterontwikkeling dan ook op het gebruiksaspect, en met name bij de ontwikkeling van graadmeters voor de regulatiefunctie. Daamaast speelt voor VROM de relatie met mifieukwaliteit en ruimte een belangrijke rol. Graadmeters daarvoor zJjn gedeeltelijk reeds in gebruik bij het Milieuplanbureau. Een speciaal aandachtspunt is tenslotte de betekenis van biodiversiteit voor de leefsomgevingskwaliteit. Dat betekent dat aandacht moet worden besteed aan biodiversiteit in de bebouwde (woon- en werk)omgeving. Ministerie van Verkeer & Waterstaat De vraag vanuit dit ministerie is vooral gebiedsgericht, op niveau van watersysteem. In die zin is er behoefte aan graadmeters voor het Usselmeergebied, de grote rivieren en de Delta. Er is voor deze systemen ook reeds het nodige gedaan aan graadmeters (bv. Amoebe-uitwerking). In de Vierde Nota Waterhuishouding wordt verder aangegeven dat extra aandacht zal worden gegeven aan integraal waterbeheer, aan de uitwerking van beleid middels een open plan proces, en dat gestreefd wordt naar meer samenhang met andere beleidsterreinen (natuur, RO). Voor het grootste watersysteem (Noordzee) trekt V&W tot op zekere hoogte samen op met de directie Natuurbeheer inzake informatievoorziening en concept-ontwikkeling, bijv. in het gezamenlijke project Graadmeter Ontwikkeling Noordzee (GONZ). Provincies Dit project richt zich op de vragen vanuit het rijksbeleid en vanuit een aantal maatschappelijke sectoren. De vraag van de provincies hoort daar in dit project niet bij. Wel zal gestreefd worden naar afstemming met
10
lopende initiatieven van de provincies, zoals de graadmeters voor Algemene Natuur en Landschapskwaliteit, waarvoor onlangs samen met Directie Natuurbeheer een concept en systematiek ontwikkeld is. Gemeenten De Nederlandse Commissie voor Duurzame Ontwikkeling heeft in kader van de lokale Agenda.21 het initiatief genomen om te komen tot een wegwijzer voor biodiversiteit op lokaal niveau. Deze wegwijzer is nog sterk gericht op het in kaart brengen van beleidsinspanningen, en maakt onderlinge vergelijking van gerneenten makkelijker. Over de fysieke toestand van de biodiversiteit is op lokaal niveau vaak veel bekend dankzij een leger van vrijwilligers en PGO's, maar is een en ander niet gericht op indicatoren/ graadmeters, en wordt er dus voor dat doel slechts beperkt gemonitored. De Themagroep Graadmeters streeft er naar orn hier meer houvast te bieden. Sectoren In het project Kabinetsvisie Biodiversiteit staan drie sectoren centraal, namelijk landbouw, visserij en toerisme. In de context van graadmeters vormen (ook met het oog op de evaluatie van het SPA) de gerneenten een belangrijke 'sector'. De vraagarticulatie bij Visserij en Toerisme is nog nauwelijks op gang gekomen, vooral omdat duurzaam gebruik van biodiversiteit tot voor kort geen issue was. Voor gerneenten ligt dit soms anders waar het gaat om behoud van biodiversiteit (natuur). Vraag met betrekking tot landbouw is manifest bij IKC Landbouw, o.a. in het kader van project "Het bedriff van de toekomst". Verondersteld wordt dat er ook bij LTO behoefte bestaat: "licence to produce", ecologische keurmerken, natuurproduktiebetaling, etc. Bij toerisme zal worden aangesloten bij pogingen om te komen tot certificering van duurzaarn toerisme. Voor visserij wordt de vraagarticulatie nog nader onderzocht, maar vooralsnog lijkt de behoefte aan specifieke graadmeters voor de individuele bedrijven en de sector als geheel niet groot (wel op rijksniveau). 3.2 aanbiedende partijen Internationaal Het RIVM ontwikkelt voor nationaal en internationaal gebruik (Biodiversiteitsverdrag) graadmeters, gebaseerd op het concept van de Ecologisch-Kapitaal-Index. Het IKC Landbouw en RIVM hebben in opdracht van de OESO een stelsel van graadmeters ontwikkeld voor agro-biodiversiteit. RIZA is binnen Nederland aanspreekpunt voor het werkprogramma 'Inland waters' van het Biodiversiteitsverdrag, ene levert daarin een bijdrage aan graadmeterontwikkeling. Nationaal Het Natuurplanbureau ontwikkelt voor de Natuurverkenningen en de Natuurbalans graadmeters voor biodiversiteit. In overleg met het IKC Natuurbeheer, die in deze de vragende partij Directie Natuurbeheer vertegenwoordigt, wordt gestreefd naar een graadmeter top- 10. Een deel van dit werk wordt door het RIVM gedaan, o.a. voor aquatische biodiversiteit (in samenwerking met RIZA en RIKZ), maar een groot deel wordt uitbesteed aan DLO. Ook het CBS ontwikkelt graadmeters voor biodiversiteit, zoals de Rode-Lijst-Index. Het bureau INFOPLAN heeft in opdracht van VROM een studie gedaan naar indicatoren voor natuurlijke hulpbronnen, waaronder biodiversiteit. Het RIVM ontwikkelt momenteel indicatorsystemen voor de regulatiefuncties van het bodernecosysteern, voor natuurlijke ziekten- en plaagregulatie en natuurlijke zuivering van oppervlaktewater. RIKZ en IKC Natuurbeheer hebben in het project Graadmeter Ontwikkeling Noordzee de volgende graadmeters operationeel gemaakt-. primaire produktie (weinig relevant in het kader van biodiversiteit), soortendiversiteit macrobenthos, structuur visgemeenschap, populatie zeezoogdieren. Bedrijfsniveau Voor het bedrijfsniveau is voor een bepaald aspect een meetlat alleen zinvol, als een bijbehorend operationeel beheersinstrument beschikbaar is. Voorbeeld: het zou geen zin hebben om agrariers een meetinstrument voor het functioneren van de biodiversiteit in de bodem aan te reiken, als er toch geen haalbaar concreet advies voor verbetering gegeven kan worden. Die voorwaarde beperkt het relevante aanbod. Voor de landbouw zijn op bedrijfsniveau diverse relevante indicatoren beschikbaar of in ontwikkeling. IBN/DLO en IPO/DLO hebben voor de fruitteelt (voortbordurend op het eerdere werk van Gruys) en de akkerbouw indicatoren ontwikkeld op perceelsniveau voor de ftinctie van biodiversiteit in de regulatie van ziekten en plagen. Voor natuur op het boerenbedriff: Natuunneetlat CLM en daarnaast systeem West-Friesland.
II
3.3 consultaties De volgende personen zijn voor dit rapport geinterviewd: Hugo van de Baan (LNV, Directie Landbouw), Age Bertoen (IKC Natuurbeheer), Henk Eggink (LNV, Internationale Zaken Natuurbeheer), Ton van Egmond (Nationale Hogeschool voor Toerisme en Verkeer), Willem Ligtvoet (RIVN4/LDW), Nico Visser (reisorganisatie TUI), Dick Verkaar (Natuurplanbureau), Bert Visser (CPRO, Genenbank), Jan Water (LNV, Directie Visserijen), Johan van Zoest (gemeente Amsterdam), Niels Daan (RIVO). Afstemming heeft verder plaatsgevonden via presentaties en workshops, met Particuliere Gegevensbeherende Organisaties, onderzoekinstellingen en personen die zich via de antwoordkaart uit de projectbrochure 'Zorgen voor kansen' hadden aangemeld. 3.4 rol en betekenis van het Natuurplanbureau Het Natuurplanbureau voorziet het beleid, parlement en burgers van onafhankelijke en wetenschappelijk verantwoorde informatie over natuur, bos en landschap. Deze informatie dient als basis voor het nemen van strategische beslissingen, zodat daarbij alle relevante aspecten en belangen voldoende in de publiekmaatschappelijke afweging kunnen worden betrokken. Het Natuurplanbureau ontwikkelt samen met de partnerinstituten een ondersteunend instrumentariurn van graadmeters. In Reiling el al. (1999) zijn de contouren uitgezet waarbinnen de verdere uitwerking dient plaats te vinden. Deze uitgangspunten zijn geaccordeerd door de Commissie van Uitvoerende Instellingen (CUI) van de Natuurplanbureaufunctie. Momenteel is men in samenspraak met onderzoekers bezig met een operationalisatie, die een weerslag is van verschillende acties die de afgelopen tijd rond graadmeterontwikkeling voor het natuurbeleid hebben plaatsgevonden. In overleg tussen themagroep Graadmeters en bet Natuurplanbureau is geconstateerd dat uitgangspunten en operationalisering van de graadmeterset voor het Natuurplanbureau in algemene zin goed sporen met de behoefte van de themagroep voor wat betreft biodiversiteit. Wel dient nog een nadere uitwerking te komen voor specifieke sectoren, waaronder landbouw, toerisme, visserij. Bij landbouw dient dan ook de ex situ conservering van genen te worden betrokken. Ook logistieke en sturingsaspecten van het Natuurplanbureau behoeven dan nadere aandacht. 3.5 internationaal Nederland heeft -naast het Biodiversiteitsverdrag- verschillende internationale verdragen ondertekend die soorten/ of habitatbescherming tot doel hebben. Een van de belangrijkste is het Ramsarverdrag inzake beschen-ning van wetlands. Daarnaast is Nederland verplicht de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn van de Europese Unie uit te voeren. Deze kennen een strakker juridisch toetsingskader dan de intemationale verdragen. De rapportageverplichtingen die verdragen en Europese richtlijnen met zich meebrengen zijn doorgaans beperkt tot rapportage over genomen maatregelen, afyvijkingen, bedreigingen, beheers- en inrichtingsplannen, en niet zozeer in termen van biodiversiteit. Daar wordt overigens wel aan gewerkt. In het kader van bet Verdrag inzake Biodiversiteit (1992) wordt momenteel een werkprogramma geformuleerd voor de uitwerking van indicatoren voor behoud en duurzaam gebruik. Vooralsnog is er niet voor het een of andere concept gekozen, maar de door de CBD-expertgroup (waaronder Nederland) voorgestelde Natural Capital Index, waarbij kwaliteit en kwantiteit van ecosystemen of gebieden worden gecombineerd tot een eenduidig cijfer dat intemationale vergehjking mogelijk maakt, wordt door veel landen als een veelbelovende 'denklijn' beschouwd. Voor de ontwikkeling van graadmeters voor Nederland zelf is het zaak niet teveel opties uit te sluiten, en een systeern te kiezen waarmee flexibel kan worden aangesloten bij de uiteindehjk internationaal te kiezen graadmeters.
12
4. Graadmeters voor de rijksoverheid 4.1 systeembeschrijving Het is van belang om bij de identificatie van graadmeters onderscheid te maken tussen 'meten aan biodiversiteit zelf'(fysiek domein) en 'meten aan het maatschappelijke systeem, beleid en draagvlak' (sociaal domein). Ook in Reiling et al (1999) wordt dit onderscheid bepleit. Het zijn verschillende domeinen in de causaliteitsketen (zie ook figuur 3).
maatschappij draagvlak voor: milieubeleid ruimtelijk beleid trad. natuurbeleid gebruik & beleving
beleid
(horizontale integratie) econ. beleid milieubeleid ruimtelijk beleid trad. natuurbeleid >
~> 0
r.
ra 0
socidal domein fysiek domein milieukwaliteit ~j natuur economie Ii. kwaliteit bos demografie ruimtelijke landschap im waliteit Ili beheer k Figuur 3: een schernatische weergave van de domeinen in de causaliteitsketen uit Reiling et al. (1999) 4.2 breedte van het biodiversiteitsbeleid Door de thernagroep is een analyse gemaakt van het Biodiversiteitsverdrag. Welke internationalc vcrplichtingen komen er op ons af, en welke deelterreinen bestrijkt dat verdrag eigenlijk? Deze zijn, gegroepeerd naar domein, weergegeven in figuren 4a en 4b. De verschillende deelterreinen van het biodiversiteitsbeleid vormen in principe ook de aangrijpingspunten voor graadmeters. Immers, voor deze beleidsterreinen bestaat de behoefte aan evaluatie, aan diagnoses en prognoses van de effecten van beleid.
13
Fysiek domein
Principe
behoud van biologische diversiteit
o alle
genen alle soorten o alle ecosystemen 9 landsdekkend e geen beslag op buitenland 0
motivatie is intrinsiek en functioneel ('mensenwensen')
duurzaam gebruik van biologische diversiteit
motivatie is functioneel
eerlijke verdeling van de baten van biologische diversiteit
o alle
sectoren flincties: productiefimctie regulatiefunctie informatie functie (sociale functie) o multifunctioneel gebied (buiten natuurgebieden) o geen beslag op buitenland
o alle
o alle
benefits actoren o alle schaalniveaus o alle
motivatie is ftinctioneel
drukfactoren
directe oorzaken: • mflieukwaliteit • ruimte • waterbeheer indirecte oorzaken: • ontbrekende markt • ontbrekende eigendoms-/ gebruiksrechten
Figuur 4a: deelterreinen van het biodiversiteitsbeleid in het fysiek domein
14
Beleidsuitwerking (voorbeelden) aandacht voor genen ex situ i-t-z soorten natuurdoeltypen EHS prioritair/ boerennatuur in witte gebied/ mensenwensennatuur in de bebouwde omgeving steun aan intemationaal natuurbeheer prioritaire sectoren: 0 visserij o bosbouw o landbouw o toerisme o bouw o energieproducenten prioritaire functies: productiefunctie o zie bij sectoren regulatiefunctie • ziekten-/ plaagregulatie • kliTnaatregulatie • bodenikwaliteit (vruchtbaarheid) • waterkwaliteit (reinigend vermogen) • bestuiving sociale ftmctie o zie bij behoud minimaliseren impact in buitenland prioritaire benefits: o genetische hulpbronnen o kennis/ technologie geld rioritaire actoren: overheden industridle sectoren inheemse volken nationaal en intemationaal (oost-west, zuid-noord) milieutherna's verstedelijking infrastructuur/ doorsnijding ruimte voor water pm
In het sociale domein worden de beleidsmaatregelen en het maatschappelijk draagvlak daarvoor gedvalueerd.
Sociale domein
Beleidsuitwerking
reserveren
e -
* druk wegnemen
*
* * *
faciliteren
9
e * * 9 0
9
toetsen
o * * 9
e e
EHS-realisatie akkerranden/ groene dooradering programma Beheer prioritaire milieuthema's: • verzuring • vermesting • verdroging • versnippering • vergiftiging • verstoring • klimaatverandering negatieve incentives wegnemen beheersmaatregelen (bv. Overlevingsplan Bos en Natuur) duurzaam gebruik stimuleren onderzoek en monitoring voorlichting en educatie instrumentariurn juridisch sociaal (draagvlak) financieel-economisch positieve incentives Milieu Effect Rapportage Levenscyclusanalyse LCA keurmerk voorwaarden export kredieten geloofwaardigheid beleid maatschappelijk draagvlak
Figuur 4b: deelterreinen van het biodiversiteitsbeleid in het sociaal domein 4.3 de kernset van het Natuurplanbureau Deze analyse is vergeleken met de inzet van het Natuurplanbureau, die een kernset ontwikkelt langs vier invalshoeken ('optieken'). Men hanteert respectievelijk: behoudsoptiek (uitgangspunt: mondiale schaarste) gebruiksoptiek (uitgangspunt: bschikbaarheid) bedreigingen/ drukfactoren (uitgangspunt: reductie/potentieel) maatschappelijk-bestuurlijke optiek (uitgangspunt: te realiseren/ gerealiseerde doelen) Op basis van deze invalshoeken kornt men tot een kemset van 10 hooggeaggegeerde graadmeters, op te bouwen uit een groter aantal indicatoren (figuur 5).
15
behoudsoptiek: bijzondere natuur natuur van stad en land landschap gebruiksoptiek: beleving duurzaarn gebruik van ecosystemen drukken: milieudruk (incl. water) ruimtedruk beheer maaachappelijk domein: maatschappelijk draagvlak bestuarlijk proces figuur 5: kemset graadmeters zoals voorgesteld door het Natuurplanbureau In deze kernset wordt onder duurzaam gebruik van ecosystemen gedoeld op de ftincties die ecosystemen voor de mens vervullen, en met name de productiefuncties en regulerende functies. 4.4 analyse Uit de vergelijking blijkt dat de kernset van het Natuurplanbureau een prima uitvalsbasis vormt voor de graadmeters van het project Kabinetsvisie Biodiversiteit. In figuur 4 worden immers ook ruwweg dezelfde invalshoeken (behoud, duurzaam gebruik, drukfactoren en sociale/ beleidsfactoren gehanteerd). De kemset van het Natuurplanbureau, ontwikkeld vanuit een brede visie op het beleid inzake natuur, bos en landschap, en rekening houdend met de verschillende fimcties van de levende natuur, dekt in principe een belangrijk deel van de informatiebehoefte van de Rijksoverheid ten aanzien van biodiversiteit. Enkele aanvullingen en specificaties zijn echter noodzakelijk: • biodiversiteit in relatie tot economische sectoren • bestuurlijke insparmingen (in relatie tot de in het Biodiversiteitsverdrag voorgeschreven beleidsinspanningen: onderzoek, educatie etc.) Het onderwerp, 'eerlijke verdeling', zoals vermeld in figuur 4 is beleidsmatig nog het minst ver uitgewerkt, waardoor het moeilijk is om graadmeters te operationaliseren. In het Biodiversiteitsverdrag worden -in tegenstelling tot behoud en duurzaarn gebruik- ook geen graadmeters voor dit onderwerp voorgeschreven. In de verdere uitwerking wordt dit onderwerp daarorn weggelaten; dit laat onverlet de verplichtingen van de nationale overheid orn hiervoor beleid te ontwikkelen. Op enig moment kan het dan wensehjk zijn orn a1snog graadmeters te formuleren, bijvoorbeeld in het sociale domein (beleidsevaluatie). Voortbordurend op de kernset van het Natuurplanbureau dient derhalve expliciet aandacht te, worden besteed aan economische sectoren. De themagroep Graadmeters richt zich daarbij primair op de sectoren landbouw (inclusief ex situ conservering van genen), visserij, toerisme. Voor deze sectoren worden in hoofdstuk 5 door de themagroep graadmeters voorgesteld. Deze sets graadmeters zijn in principe bedoeld voor gebruik door de sectoren (of bedrijven) zelf, maar onderdelen ervan kunnen ook relevant zijn voor de rijksoverheid als aanvulling op, de kernset. Samen met de kernset vormen ze dan een totale set Graadmeters Biodiversiteit voor de evaluatie van het rijksbeleid met betrekking tot biodiversiteit. Naast de drie genoemde economische sectoren wordt in hoofdstuk 5 ook een set graadmeters voorgesteld voor individuele gemeenten.
16
5. Graadmeters voor specifieke maatschappelijke actoren Voor vier maatschappelijke actoren (toerisme, landbouw, gerneenten en visserij) zijn door de themagroep Graadmeters suggesties gedaan voor graadmeters. Uiteraard is de uiteindelijke keuze van graadmeters afhankelijk van de beleidsdoelen die in de Kabinetsvisie Biodiversiteit worden geformuleerd. De therriagroepen die het beleid voor deze sectoren uitwerken is gevraagd: • de bruikbaarheid en toepasbaarheid van de voorgestelde graadmeters na te gaan • aanvullingen en wijzigingen aan te brengen naar gelang de gestelde beleidsdoelen • aan te geven of de gehanteerde systernatiek (vier invalshoeken) passend en handig is • aan te geven welke graadmeters zinvol zijn voor de rijksoverheid (om op te nemen in evaluatie-documenten), en welke zinvol zijn voor de sector zelf (voor de evaluatie van de eigen handel en wandel) • aan te geven welke referentiewaarden mogelijk cq. wenselijk zijn. Met de themagroep Agrobiodiversiteit is uitgebreid van gedachten gewisseld over de benodigde graadmeters. Dit heeft geresulteerd is een set graadmeters, die in de komende periode concreet zal worden uitgewerkt. Van de themagroep Visserij is geen reactie ontvangen; u treft in dit rapport voor deze sector daarom de concept-set graadmeters aan, waarin alleen commentaar van derden is verwerkt. Van de thematrekker Toerisme is commentaar op ontvangen, een en ander is in de hier weergegeven set verwerkt. Met de thematrekker Biodiversiteit in de bebouwde orngeving is alleen op hoofdlijnen overleg geweest, omdat in die themagroep vooral wordt nagedacht over de (faciliterende) rol van de rijksoverheid, terwijl de graadmeters bedoeld zijn als instrument voor de lokale overheid, ter evaluatie van het eigen beleid. 5.1 landbouw Voor de sector landbouw wordt de biodiversiteit beschouwd op drie niveaus: de gedomesticeerde landbouw (rassen en soorten waar de landbouwactiviteit zich op richt), de regulerende biodiversiteit die de landbouw faciliteert (bodemecosysteem i.r.t. vruchtbaarheid, bestuivers, ziekten- en plaagonderdrukkers) en het bredere agro-landschap ('boerennatuur'). Deze driedeling is ook bij de bepaling van graadmeters gehanteerd. De belangrijkste conclusies ten aanzien van graadmeters agrobiodiversiteit zijn: • de graadmeters moeten bij voorkeur relevant en hanteerbaar zijn voor zowel beleidsmakers (rijksoverheid, branche-organisaties) als voor de individuele boer; per graadmeter zal moeten worden bezien wat daarbij voor de operationalisatie het gedigende schaalniveau is (bedrijfsniveau of gebiedsniveau); • het onderscheiden van de drie 'organisatieniveaus' binnen de agrobiodiversiteit wordt zinvol geacht, de onderverdeling naar de categoriedn zoals het Natuurplanbureau die hanteert is veel minder noodzakelijk; • het is moeilijk om de graadmeterset nu al volledig af te leiden van, cq. te laten sporen met een concrete set beleidsdoelen. Zover is het beleidsproces nog niet, en er is dus behoefte aan graadmeters die in een later stadium kunnen worden aangevuld of 'ge-finetuned'; • bij de vaststelling van een eerste ruwe set graadmeters gaat het dan ook vooral om de selectie van een beperkt aantal politiek en economisch aansprekende 'issues' die ten aanzien van agrobiodiversiteit spelen, en. die in iedere definitieve set graadmeters zouden moeten zitten. Voor deze issues dient vervolgens te worden gezocht naar een aantrekkelijke meetmethode, en een relevante referentiewaarde. Door deze referentiewaarde aan de positieve kant te kiezen (meer agrobiodiversiteit), is een concreet beleidsdoel op korte termijn nog niet nodig, dan volstaat de constatering of het beleid ons dichter bij de referentiewaarde brengt (zie ook figuur 1); • selectie van een eerste ruwe set graadmeters, bestaande uit een top-x van relevante issues, moet als het even kan sporen met de ontwikkeling van agrobiodiversiteits-indicatoren zoals die momenteel plaatsvindt binnen de OESO. Op basis van een brainstorm van vertegenwoordigers van beide themagroepen (Graadmeters en Agrobiodiversiteit) wordt de volgende basis-set (top-10) voorgesteld:
17
gedomesticeerde biodiversiteit • toename van aantal economisch toegepaste soorten en rassen (=omvang rassenlij st) • hectares mengcultures vs. monocultures vruchtwisseling marktaandeel streekeigen producten o draagvlak bij consument en keten voor biologische teelt
regulerende biodiversiteit
'boerennatuur'
* % niet productieve landschapselementen t.o.v. productief oppervlak e ruirntelijke rangschikking van groene elementen en betekenis voor gemiddelde perceelsgrootte e vruchtwisseling e multifunctionaliteit bodem (voedselwebanalyses)
* toename aantal soorten (ook aandacht voor soorten die relevant zijn voor bestuiving en/ of ziekten- plaagregulatie) e % niet productieve landschapselementen * openstelling van agrarisch gebied (kilometers wandelpad, hectares toegankelijke akkers, aantal bedrijven dat meedoet)
Met betrekking tot deze specifieke graadmeters zijn de volgende opmerkingen/ kanttekeningen/ suggesties geplaatst: • rassen: voor planten waarschiinlijk een zinvolle maat, die bovendien ook wordt voorgesteld door de OESO. Voor landbouwhuisdieren minder relevant, daar is het belangrijker om te kijken naar de inteeltcodfficient, of het aantal 'vaderlijnen'; • de referentiewaarden voor deze graadmeters hoeven niet allernaal uit 66n peiIjaar te komen. Voor boerennatuur kan waarschijnlijk 1950 een relevante referentie bieden, voor rassen ligt dat eerder bij 1900; • voor deze graadmeters moet -op termijn- ook worden gezocht naar streefwaarden waar het beleid zich op richt (afgeleid van de referentiewaarden); • naast deze graadmeters; zijn ook bestaande graadmeters (bijvoorbeeld van het Milieuplanbureau) relevant, bijvoorbeeld graadmeters met betrekking tot drukfactoren (milieu, water, RO, beheer); • de graadmeters ten aanzien van 'boerennatuur' dienen zoveel mogelijk in samenhang met de monitoringsvereisten uit het Programma Beheer te worden ontwikkeld; in het programma Beheer zal expliciet ook naar effecten op de biodiversiteit moeten worden gekeken en kan niet worden volstaan met monitoren van de beleidsinspanning. De ontwikkeling van deze graadmeters zal worden opgenomen in de beleidsagenda. 'Agrobiodiversiteit' in het project Biodiversiteit. Onderzoek wordt ondermeer ingepast in het DLO-onderzoekprogranuna Agrobiodiversiteit. Overwogen dient te worden om het Natuurplanbureau te belasten met de uitvoering (uitwerking/ gebruik). Tenslotte moet worden benadrukt dat het hier gaat om een eerste voorlopige keuze. Aanvullingen en wijzigingen zijn op ieder gewenst moment mogelijk
5.2 visserij Voor de sector visserij is ten behoeve van onderstaande set gesproken met Jan Water (LNV/V), Bert Keus (productschap Vis) en Niels Daan (RIVO). Verder is gebruik gemaakt van de MSC-criteria voor duurzame visserij en de resultaten van het onderzoek Graadmeterontwikkeling Noordzee (GONZ). Onder de invalshoek Behoud worden hier alleen indicatoren voorgesteld die iets zeggen over doelsoorten (nader te bepalen in project 'Aquatisch supplement natuurdoeltypen' van IKC-N) 6n gevoelig zijn voor visserij. Onder de invalshoek Duurzaam gebruik worden alleen indicatoren voorgesteld die iets; zeggen over de kwaliteit van het ecosysteem/ ecologisch fimctioneren 6n gevoelig zijn voor visserij. Onder de invalshoek Druk worden verder indicatoren voorgesteld die iets zeggen over verontreiniging, versnippering/ bodemomwoeling en specifieke bedreigingen als verlies vistuig.
18
Invalshoek
Behoud
Duurzaam gebruik
Druk
graadmeters visserij
indicatoren visserij
populatie macrobenthos
dichtheid Noordkromp dichtheid Zeester
populatie zoutwatervissen
Stekelrog: visserijsterfte en paaibiornassa Fint: paaibiornassa
populatie kust- en zeevogels
Total Allowable Catch
Grote Stem: aantal broedparen Kleine Mantehneeuw: aantal. broedparen Zwarte zee-eend: aantal vogeldagen in winter k tonnen cornmercidle vissoorten
afbraak
dichtheid Zeester
voedselwebstructuur: stapelvoedsel
dichtheid Spisula subtmncata. Zandspiering: visserijsterfte en paaibiomassa Haring: visserijsterfte en paaibiornassa
voedselwebstructuur: toppredatoren
Kabeljauw: visserijsterfte en paaibiomassa Grote Stem: aantal broedparen en aantal vliegvlugge jongen. per paar (alleen Waddenzee)
structuur van de visgerneenschap
gerniddelde gewicht vissen biornassa-aandeel vissen > 25cm in totale visbiornassa
verhouding r- en K-strategen microverontreinigingen (olie i.r.t. scheepvaart, pesticiden i.r.t. aquacultures)
nader uit te werken
productie/ verbruikte grondstoffen
kilo gevangen vis per liter gebruikte stookolie
efficidntie benutting capaciteit
capaciteit van vloot per gerealiseerde inzet
ruirntedruk
% 'niet-geraakte' Noordzeebodern
hectares niet-omwoelde bodem
beheer
areaal beschermd kraarnkamergebied
areaal Spisula-banken in ecotoop 'ondiep kustwater'
graadmeters NPB (voor zover toepasbaar voor visserij) bijzondere natuur
duurzaarn gebruik van ecosysternen
milieudruk
concentraties microverontreinigingen
areaal ongestoorde grindbanken verlies van vistuig
19
aantal aangetroffen netten/ vistuig
Maatschappij & Bestuur
maatschappelijk draagvlak
imago visserij bij consument marktaandeel MSCproducten
bestuurlijk proces
draagvlak sector implementatie maatregelen: voorschriften viswijze subsidiestromen EU/ nationaal
Bij de bovenstaande set zijn door deskundigen de volgende opmerkingen geplaatst: • het gaat hier om een groslijst; het is zaak om te komen tot een zo efficidnt mogelijke selectie, vanwege de complexiteit van dergelijke monitoring in aquatische systemen, en de daarmee verband houdende hoge kosten; • bepaalde graadmeters zijn in dit opzicht veelbelovend (r:K-strategen bijvoorbeeld), maar hebben nader onderzoek nodig voor verdere uitwerking en toepassing; • de meeste voorgestelde graadmeters lenen zich goed voor de beschrijving van een toestand (signalering), maar niet voor modellering en het maken van prognoses ten behoeve van specifiek Nederlands, beleid gericht op duurzame visserij - Er wordt namelijk in 66n systeem gemeten, waarvoor m.n. EU-beleid geldt.
53 toerisme Bij toerisme gaat het om de betekenis van biodiversiteit voor de toeristische sector, en de invloed van deze sector op de biodiversiteit. In principe is deze relatie voor iedere besternming en iedere specifieke situatie weer anders. Er is dus geen 66nduidige recept (in de vorm van een graadmeter opgebouwd uit specifieke indicatoren) aan te dragen . Het beleidsstreven binnen dit thema is gericht op het ontwerpen van een keurmerksysteem voor biodiversiteitssparende toerististische bestemmingen/ activiteiten, waarbij de gehele keten wordt beschouwd: planning, realisatie en exploitatie van een toeristische ondernerning (bijvoorbeeld een hotel) door de producent en de keten van bestenuningskeuze, transport, verblijf en activiteiten van de consument. Met zo'n keurmerksysteem kunnen actoren in de keten (zowel bedrijven onderling als richting consument) informatie bieden over de manier waarop met biodiversiteit wordt omgegaan. Gelet op het bovenstaande is gekozen voor het identificeren van mogelijke graadmeters, die bij het beschouwen van de keten voor een specifieke bestemming/ situatie al of niet in de beschouwing kunnen worden betrokken. De invulling van de graadmeter zal daarbij voor iedere situatie anders zijn. Idealiter zal de sector zoveel mogehjk de gehele keten in beschouwing nemen. Er is echter nog maar weinig bekend, en de beinvloedingsmogelijkheden van actoren in deze sector zijn nog erg gering. Ook overheden staan niet altijd te trappelen om restricties op te leggen aan deze sector, die vaak (terecht of onterecht) wordt gezien als de weg uit armoede en onderontwikkeling. De selectie van graadmeters hangt naast kenmerken van het biologische systeem (ecosysteem) en de specifieke economische ornstandigheden ook af van databeschikbaarheid etc. Voor het opstellen van onderstaande voorzet is gebruik gemaakt van een aantal consultaties (zie hoofdstuk 3) en van literatuur, waaronder SBSTTA-document UNIEP/CBD/SBST7A/4/11 over toerisme en biodiversiteit.
20
Invalshoek
Behoud
graadmeters NPB graadmeters toerisme (alleen zover toepasbaar voor toerisme) bijzondere natuur populaties beschermcle/ bedreigde soorten
indicatoren
afhankelijk van besternming
oppervlakte natuurgebied in orngeving (< 100 km)
Duurzaam gebruik
landschap beleving
toestand van het landschap waardering van omgevmg door consument populariteit eco-activiteiten
marktaandeel eco-reizen % natuurexcursies
duurzaam gebruik van ecosystemen
kwaliteit van zee, stranden en zoete wateren
blauwe vlag-criteria (EU)
toegankelijkheid van natuurgebieden
aantal. opengestelde gebieden bezoekersfacifiteiten
gebruik van biodiversiteit: % inkoop door restaurants voor voeding • aandeel streekeigen/ biologische producten • duurzaarnheid van oogst (vis, wild, vruchten)
Druk (milieu, ruimte, beheer)
milieudruk
voor souvenirs water: a Winning/ aanvoer 9 gebruik * verwerking afvalwater energie: • opwekking • verbruik afvalverwerking transport/ CO2 uitstoot
ruirntedruk
doorsnijding landschap
beheer
duurzaam gebruik van lokale grondstoffen voor bouw en onderhoud introductie exoten.
21
aandeel beschermde soorten
Maatschappij & Bestuur
maatschappelijk draagvlak
bereidheid. om meer te betalen voor eco-reizen effectiviteit voorlichting/ bewustwording marktaandeel gecertificeerde reizen
bestuurlijk proces
marktaandeel gecertificeerde bedrijven inkornsten uit toeristische activiteiten m.b.t. biodiversiteit mate van herinvestering in behoud en duurzaarn gebruik van biodiversiteit van deze opbrengsten
Bij deze lijst mogelijke graadmeters zijn verder de volgende opmerkingen geplaatst: • uitwerking van deze graadmeters is, ook per specifieke situatie, vaak een kostbare en moeizame (databeschikbaarheid) zaak. Het is de uitdaging om een zo beperkt mogelijke set te kiezen. Aandachtspunt daarbij is dat die set in ieder geval iets zegt over de druk die toerisme legt op de biodiversiteit, en. over het belang dat toerisme heeft bij (instandhouding/ duurzaarn gebruik van) biodiversiteit • bij de uitwerking van graadmeters en indicatoren, en de verzameling van data kunnen plaatselijke NGO's een sleutelrol vervullen. Het kan de moeite waard zijn deze organisaties te steunen, direct of via Nederlandse NGO's (bv. de Particulier Gegevensbeherende Organisaties) • het is tenslotte zeer de moeite waard om de initiatieven met betrekking tot certificering van duurzaam. toerisme van internationale NGO's als het YAW te volgen • het is nationaal interessant om te verkennen welke betekenis 'water in de stad' heeft voor de toeristische sector in de stad. Hier liggen goede meekoppelmogelijkheden voor verbetering van het toeristisch product en het vergroten van de biodiversiteit in de stad 5.4 gerneenten De graadmeters in dit rapport hebben primair betrekking op de rijksoverheid en enkele specifieke economische sectoren. Het is echter ook voor andere overheden aantrekkelijk om te weten wat de toestand van de biodiversiteit in de gerneente is, en hoe de invioed van beleid op de biodiversiteit kan worden gemeten en mogelijk kan worden voorspeld. In principe zijn alle graadmeters uit de kernset van het Natuurplanbureau daarbij ook op lokaal niveau interessant. Eenduidige toepassing van deze kernset maakt bet bovendien mogehjk gerneenten onderling te vergelijken, en. data eventueel te aggregeren tot bijvoorbeeld een regionaal niveau. Daarentegen is bet aantrekkelijk voor een gemeente orn zelf specifieke indicatoren op te nemen, waarmee lokale doelen kunnen worden getoetst, die bijvoorbeeld zijn geformuleerd om de identiteit van de gemeente te illustreren. Een waterrijke gerneente zal 'waterrijke'doelen formuleren; een gerneente met een aantal dassenburchten zal wellicht de Das als symbool voor het eigen biodiversiteitsbeleid kiezen. Kortom: onderstaande kernset moet zowel geschikt zijn als instrument voor het onderling vergelijken van gemeenten, als geschikt zijn als maalwerk-instrument voor iedere individuele gerneente. Dat kan worden gerealiseerd door te bevorderen dat iedere gemeente: in principe iedere graadmeter uit de kernset invult; daarbij minimaal 66n vaste indicator per graadmeter hanteert (in het voorstel zijn deze indicatoren vetgedrukt ) in aanvulling daarop eventueel specifieke indicatoren kan toevoegen. op basis van de lokale situatie en gekozen doelen
22
Invalshoek Behoud
Graadmeters NPB bijzondere natuur
graadmeters gerneenten bijzondere natuur
indicatoren areaal natuurgebied t.o.v. oppervIakte gerneente aantal gevonden Rode Lijstsoorten
natuur van stad en land
natuur van stad en land (buitengebied)
aantal gevonden Rode Lijstsoorten kenmerkende soorten voor de gerneente (symboolftinctie, eigen identiteit gemeente) areaal stiltegebied t.o.v. oppervlakte gerneente aantal agrarische bedrijven met biodiversiteitsvriendelijk beheer (akkerranden, weidevogels, landschapselementen)
natuur van stad en land (bebouwde kom)
aantal gevonden Rode Lijstsoorten areaal lopenbaar groen' per hectare bebouwing kilometer straat met bomen t.o.v. totale stratenlengte gerneente areaal/ aantal ecologische verbindingszones oppervlakte parken/ tuinen kilometer natuurvriendelijke oevers
Duurzaam gebruik
landschap
landschap
beleving
beleving
aantal/ areaal/ kwaliteit karakteristieke elementen beschikbaarheid: % woningen dat binnen 500 meter van 1 ha groen ligt openstelling van natuurgebieden/ agrarisch gebied aantal bezoekers van natuurterreinen waardering van kwaliteit van groen in de gemeente aantal leden (% inwoners) van plaatselijke natuurverenigingen
duurzaam gebruik van ecosystemen
duurzaarn gebruik van ecosystemen
% biologische boeren in gerneente % FSC-gecertificeerd hout in gemeentelijke toepassingen aanbod van streekeigen producten
23
Druk (milieu, ruimte, beheer)
milieudruk
milieudruk
hoeveelheid gif gebruikt voor onkruidbestrij ding mestbalans van agrarische bedrijven areaal verdroogd (natuur-)gebied in gerneente geluidoverlast in natuurgebieden ecologisch beheer van oppervlaktewater/ toepassing helofytenfilters
ruimtedruk
ruimtedruk
dichtheid van wegennet in buitengebied kilometers 'verharde' doorsnijding van natuurgebieden gemiddelde grootte van natuurgebieden ruirnteclaims voor verstedelijking in komende 10jaar grondprijzen stand van zaken actualisatie bestemmingsplannen
beheer
Maatschappij & Bestuur
maatschappelijk draagvlak
beheer
maairegime openbaar groen
maatschappelijk draagvlak
aantal ecologische verbindingszones waardering burgers van gemeentelijk biodiversiteitsbeleid/ natuurbeleid inspanning NME aantal raadsvoorstellen die biodiversiteit (mede) tot doel hebben
bestuurlijk proces
bestuurlijk proces
beschikbare financift voor biodiversiteitsbeleid beschikbare menskracht
24
6. Conclusies en aanbevelingen Graadmeterset Biodiversiteit voor de Ryksoverheid • de kernset graadmeters, zoals door het Natuurplanbureau ontwikkeld voor het natuurbeleid vormt een belangrijke basis onder een graadmeterset Biodiversiteit. Ondersteuning van de verdere ontwikkeling en uitbreiding van deze kernset blijft geboden • orn te komen tot een graadmeterset Biodiversiteit voor de Rijksoverheid, dient de kernset van het Natuurplanbureau te worden aangevuld met graadmeters die zich richten op specifieke economische sectoren. Primair zJjn dat de sectoren landbouw (agrobiodiversiteit), toerisme en visserij. De graadmeters voor deze sectoren, zoals voorgesteld in dit rapport vormen daarvoor een eerste 'groslijst' • daarnaast is het zinvol orn te komen tot een aantal goed ornschreven kengetallen (financieel of anderszins) ten aanzien van de Nederlandse inspanning op bet vlak van biodiversiteitsonderzoek, -educatie, - hulpprojecten etc. Deze kengetallen zijn behalve voor nationaal gebruik ook relevant voor de rapportages aan de Conferentie van Partijen bij bet Biodiversiteitsverdrag. Dit rapport besteedt aan dergelijke kengetallen geen aandacht. Graadmetersets Biodiversiteit voor maaachappelyke actoren voor drie economische sectoren en voor het gemeentelijke niveau zijn graadmetersets ontwikkeld. Het betreft een eerste groslijst, die verder zal moeten worden uitgewerkt, en waarbij een verdere selectie wenselijk is. Deze exercitie hangt echter nauw samen met de beleidsontwikkeling voor/ door deze actoren. In de komende periode zal het Rijk moeten stimuleren dat deze beleidsontwikkeling, ingezet met bet project Biodiversiteit, een zodanig vervoIg krijgt dat een en ander een adequate set graadmeters oplevert. Hiervoor dienen acties in de Beleidsagenda Biodiversiteit (onderdeel van de Kabinetsvisie Biodiversiteit) te worden geformuleerd Organisatie • de Graadmeterset Biodiversiteit, zoals dient te worden ontwikkeld voor de Rijksoverheid, kan het beste worden ondergebracht bij het Natuurplanbureau • het Natuurplanbureau moet in staat worden gesteld (logistiek, financieel, wettelijk mandaat) orn de verdere ontwikkeling en exploitatie voortvarend ter hand te nemen • het is wenselijk orn de departementen die betrokken zijn bij de formulering en implementatie van bet Nederlandse biodiversiteitsbeleid (Kabinetsvisie Biodiversiteit) een rol te geven bij de aansturing en medefinanciering van het Natuurplanbureau • het Natuurplanbureau kan worden verzocht in de drie Natuurbalansen volgend op de Natuurverkenning 2001 steeds 66n (of meerdere) economische sector(en) te belichten voor wat betreft de relatie tot biodiversiteit (diagnose/ signalering). In de Natuurverkenning 2005 dienen de graadmeters voor de sectoren ook in prognostische zin te zijn uitgewerkt • de faciliterende rol van bet Rijk richting maatschappelijke actoren is vooral gelegen in de ontwikkeling en instandhouding van een adequate onderzoekinfrastructuur, gericht op bet beschrijven van referenties en het ontwikkelen van meetmethoden • de actoren zelf (sectoren, andere bestuurslagen) hebben de verantwoordelijkheid voor het opzetten en onderhouden van een goede monitoringsinfrastructuur Onderzoek • bijzondere aandacht in onderzoek is nodig voor de uitwerking van referentiewaarden, de ontwikkeling van specifieke, enkelvoudige indicatoren en de analyse van betrouwbaarheid en gevoeligheid (kwaliteitsborging) • nader onderzoek is nodig orn de relevantie van graadmetersets zoals; beschreven in dit rapport na te gaan voor de ontwikkeling/ verfijning van specifieke bestaande toetsingsinstrumenten (MER, toets hulpprojecten) • uitbreiding van onderzoek is nodig naar nu nog onderontwikkelde graadmeters (bijvoorbeeld gezondheid van ecosystemen/ regulatiefunctie van biodiversiteit) • er is een actieve sturing nodig van de eigen onderzoekprograrnmering en monitoringsinspanning door de rijksoverheid, orn zo spoedig mogehjk te komen tot een operationele Graadmeterset Biodiversiteit Internationale inzet (OECD, Verdrag inzake Biodiversiteit) Nederland dient zich actief op te stellen in lopende intemationale discussies (CBD, OESO). Er is sprake van wisselwerking tussen nationale ontwikkelingen, die Nederland kan inbrengen in deze discussies, en eventueel daaruit voortvloeiende internationale afspraken die van invloed zijn op de Nederlandse praktijk. De Nederlandse belangen/ sterke punten lijken vooralsnog vooral te liggen op bet vlak van referenties en agrobiodiversiteit.
25
Bijlage 1:
Biodiversiteit de variabiliteit onder levende organismen van allerlei herkornst, met inbegrip van , onder andere, terrestrische, mariene en andere aquatische ecosystemen en de ecologische complexen waarvan zij deel uitmaken; dit omvat mede de diversiteit binnen soorten, tussen soorten en van ecosystemen. (bron: verdrag inzake Biologische Diversiteit) Agrobiodiversiteit het geheel aan plantaardige en dierlijke genetische bronnen, bodem- en micro-organismen, insecten en andere levende wezens in agro-ecosystemen, alsmede elementen van natuurlijke habitat die relevant zijn voor deze systernen (bron : programmeringsstudie Agrobiodiversiteit, 1998; DLO). Feitelijk wordt hiermee a) alle diversiteit bedoeld, die van nature of door selectie (veredeling van gewassen, fokken van dieren) in landbouwgewassen of gedomesticeerde dieren aanwezig is ; b) die organismen die direkt met het agroecosysteem verbonden zijn en daarmee ftmcfionele relaties onderhouden (bv. bodemorganismen die ofwel nuttig zijn bij de afbraak van stoffen of als ziekteverwekker schade opleveren of organismen die bovengronds, werkzaam zijn als concurrent, parasiet, ziekteverwekker dan wel als bestuiver of als regulator van ziekten en plagen) en c) de biodiversiteit die gewoonlijk in agrarische landschappen is te vinden (bv. slootvegetatie en fauna, organismen in heggen en houtwallen) In situ ex situ In situ behoud van biodiversiteit in de natuurlijke orngeving (bijvoorbeeld natuurreservaten) en bij gedomesticeerde soorten / cultivars in de orngeving waar zij hun kenmerken hebben ontwikkeld (bv. agrarische omgeving) Ex situ : behoud daarbuiten (bv. in genenbanken, collecties, dierentuinen) Duurzaam gebruik het gebruik van (bestanddelen van ) biodiversiteit op een wijze en in een tempo die niet leiden tot de achteruitgang van de biodiversiteit op de lange termijn, zodat de behoeftenvoorziening van huidige en toekomstige generaties wordt vervuld (bron : verdragstekst, redactioneel vereenvoudigd en ingekort). Functies biodiversiteit betekenis van biodiversiteit vanuit functioneel motief : produktiefunctie (visserij, bosbouw, landbouw), medicijnen, non-food); regulatiefunctie (behoud genetische voorraden voor reproduktie; bodernregeneratie/ erosiebescherniing;waterzuivering, klimaatregulatie; biologische bestrijding) en inforpnatiefunctie recreafie,inspirafie, educatie en wetenschap (bron : beleidsnotifie 'Omgevingskwaliteit voor biodiversiteit' VROM, LNV en V&W, 1996)
26
v
__7 ly
V r, 7 -O
I J
JI. c . - I .. x a -" -11 --- , k —
-.62.
J,
.
- 'I . . - ~r
-
1j, A
4
, A
,
Z7~ -w;-'. IwIj L IL 42,IL
L 6 1
2. -
_.P k
Y P? j Ann
M.:
F-
ff
df
U r,— r L:o 444 —4k J, X, . - '. _' - . f t TT , -- I ~ I jk~ 1 ?'it , ': '.r - I . , .. - .— %M -e, L 0, TF k, --ilia A lr t r0j jw lt~ 4.., ir jf;. -
t
JAM
. .....
w
L
6L 4 L 4
L
- 91L~ jy-j
IL, I I OA -ft ux
IL
r m
71 —
2L4
ir
A., IF 4p I
K IP.
0. f~
!1%t, 3
IZ5
