CRISIS ALS VLIEGWIEL VOOR EEN NIEUWE OVERHEID EINDHOVEN VERSNELD OP WEG NAAR EEN HYBRIDE NETWERKORGANISATIE 1 juni 2012 Auteur: Laurens Zwaan, organisatieadviseur bij Leeuwendaal/ promovendus Erasmus Universiteit
Eindhoven. Vijfde stad van Nederland. Centrum van de economisch succesvolle Brainport-regio; de slimste regio van de wereld. Internationaal gerespecteerd als broedplaats voor design en technologie. Midden in een groeistuip die voor ongekende dynamiek in de stad zorgt. Een mooi verhaal met de gemeente als een van de hoofdrolspelers. En dan komt de crisis… Net als de meeste gemeenten anno 2012 moet ook Eindhoven fors bezuinigen. Op van alles maar zeker ook op personeelskosten. Wat doe je? De beproefde kaasschaafmethode? Het zou de beoogde bezuinigingen kunnen opleveren, maar Paulien Pistor - sinds april 2011 gemeentesecretaris/algemeen directeur in Eindhoven - voelde daar niets voor. “Ik had primair een andere missie”, vertelt ze. “De tijdgeest en de wereld om ons heen eisen een andere overheid. Dat is overal zo, maar hier misschien nog wel meer dan elders. Eindhoven is ‘booming’, ontwikkelt zich razendsnel. Het is mijn ambitie om zo snel mogelijk gestalte te geven aan een nieuwe overheid die past bij de dynamiek van Eindhoven. Dat moet. En bezuinigen moet ook maar de kaasschaaf gaat ons niet helpen in onze veranderambitie. Dus kozen we voor een andere aanpak.” Kan dat: een visie op overheidsvernieuwing realiseren en tegelijkertijd fors bezuinigen op personeelskosten? Paulien Pistor en haar directieraad startten - met ondersteuning van Leeuwendaal - het project Route2014. Een slim traject gericht op het benutten van de bezuinigingen als vliegwiel voor de omvorming van de gemeentelijke organisatie. In dit drieluik beschrijven wij achtereenvolgens de paradoxale uitdaging waarvoor de gemeente Eindhoven zich gesteld zag, het resultaat dat de ambtelijke organisatie met ondersteuning van Leeuwendaal neerzette en het vernieuwende proces dat daartoe is doorlopen.
1. DE UITDAGING EEN KWALITEITSSPRONG MAKEN IN TIJDEN VAN KRIMP Onze wereld verandert snel. Vanuit een traditie van betrouwbaarheid reageert onze overheid daar soms wat langzaam op. De ambitie en dynamiek van Brainport inspireren echter de gemeente Eindhoven om ook voor de eigen gemeentelijke organisatie actief te werken aan de toekomst, waarin de rol van de overheid en de relatie met de omgeving onvermijdelijk zullen verschuiven. De stad staat voor grote opgaven. Het uitvoeringsprogramma Brainport 2020 1 betekent specifiek voor Eindhoven dat de komende jaren een verdere verbreding en verdieping van samenwerkingsverbanden op nationale en internationale schaal verwacht worden. Meer en meer speelt Eindhoven mee in de nationale en internationale ‘eredivisie’ en dat vraagt ook van de ambtelijke organisatie een andere attitude en een schaalsprong in kwaliteit.
Maar naast ontwikkelingen specifiek voor Eindhoven zijn er belangrijke ontwikkelingen in de verhouding overheid-maatschappij, die gemeenten in algemene zin en dus ook Eindhoven raken. Taken die traditioneel bij Rijk of provincie lagen worden op grote schaal gedecentraliseerd en komen op de schouders van de gemeenten te rusten. Onder invloed van de decentralisaties zal een grotere noodzaaktot samenwerking in de regio ontstaan. Burgers, instellingen en bedrijven kijken niet langer afwachtend naar een zorgende overheid, maar willen actief betrokken worden in de vormgeving van hun omgeving. De vanzelfsprekende acceptatie van bestaande instituties en hun effectiviteit neemt af. Terwijl de traditionele band tussen burger en politiek aan erosie onderhevig is, ontstaat er tegelijkertijd een mondige en geïnformeerde burger, die zelf invloed wil hebben. Traditionele kanalen werken niet meer, maar nieuwe vormen en kanalen komen op. Via social media worden informatie en meningen direct gedeeld en verspreid. Het weefsel van de samenleving wordt steeds complexer, waardoor een traditionele aanpak vanuit een regulerende overheid niet langer zonder meer werkt. Alleen samen met de maatschappelijke spelers kan een overheid nog regie houden op ontwikkelingen in de samenleving. Ook de maatschappelijke vraagstukken worden meer complex doordat er zowel technische, bestuurlijke, politieke, economische als sociale kanten aan zitten. Vraagstukken moeten vanuit de verschillende invalshoeken worden benaderd. Antwoorden moeten worden gevonden vanuit de samenleving, dus van buiten naar binnen, en bij voorkeur in nauwe co-creatie en samenwerking met betrokken partijen.Bedrijven en naar verwachting ook particulieren, zullen - gestimuleerd door de overheid - meer naar zich toe gaan trekken. Nieuwe arrangementen zijn nodig in plaats van of aanvullend op traditionele sturing, op subsidiestromen en bestuurlijke afspraken met mede-overheden.
2
Tegelijkertijd is de omvang van de benodigde ombuigingen zo groot dat dit onvermijdelijk pijn gaat doen. Het bestuur wil geen kaalslag, maar werken aan een toekomstbestendige stad. Eindhoven is het kloppend hart van Brainport Eindhoven. De ontwikkelingskracht van Eindhoven en de regio zijn juist in tijden van crisis essentieel voor een economisch en sociaal gezonde toekomst. De gemeente heeft een belangrijke rol te spelen in het versterken van deze ontwikkeling. Het bestuur verwoordt dit in hun werkprogramma “Samen werkend aan morgen”2 als volgt: Met Brainport 2020 staan we aan de vooravond van een schaalsprong om Eindhoven definitief op de kaart te zetten als stad, die nationaal en internationaal, er toe doet met alle kansen van dien voor alle Eindhovenaren, terwijl tegelijkertijd de financiële mogelijkheden om hierop slagvaardig in te spelen nog nooit zo klein zijn geweest. Deze spagaat is de kern van de opgave waar we ons voor gesteld zien. Ontwikkelen naar een toekomstbestendige stad in een tijd van bezuiniging lijkt een paradoxale opgave. Een opgave die betekent dat de makkelijke weg van de “kaasschaaf” als bezuinigingsmethode is uitgesloten. Echte keuzes zijn nodig. Het maken van keuzes is in eerste instantie een verantwoordelijkheid van de politiek. Met het coalitieakkoord en het werkprogramma laat de politiek van Eindhoven zien dat zij bereid is keuzes te maken. Dit vertaalt zich echter ook in een opgave voor de gemeentelijke organisatie, zodat ook op ambtelijk niveau keuzes gemaakt moeten worden. Aan de directieraad de opdracht om de ambtelijke organisatie om te vormen tot een kleinere en toekomstbestendige organisatie. Dit werd Route 2014. Een route waarbij bezuinigingen geen doel, maar vliegwiel zijn om versneld op weg te gaan naar een vernieuwde gemeente van de eenentwintigste eeuw.
Brainport development, Brainport 2020. Top economy, smart society, Eindhoven, 10 februari 2011 Gemeente Eindhoven, Samen werkend aan morgen. Werkprogramma: ambities, intensiveringen bezuinigingen 2011 - 2015, Eindhoven, december 2010 1 2
2. HET RESULTAAT EEN SLANKE, SLAGVAARDIGE, FLEXIBELE EN WENDBARE NETWERKORGANISATIE In een proces van slechts ruim drie maanden zijn duidelijke contouren van de nieuwe organisatie vastgelegd. De organisatie wordt kleiner. De krimp bedraagt 380 tot 400 fte. Het aantal sectoren en afdelingen wordt verkleind. Maar de echte resultaten zijn de concrete aanzetten tot vernieuwing.
Met Route 20143 is een eerste grote stap gezet naar een slanke, slagvaardige, flexibele en wendbare organisatie. Een organisatie waarbij we zoveel mogelijk werken met een kleine kern en een flexibele schil. Zodat de gemeente Eindhoven krachtig en slagvaardig kan opereren en mee kan bewegen met ontwikkelingen in de stad en maatschappij. Een eerste belangrijke stap op weg naar een hybride netwerkorganisatie waarin in wisselende samenwerkingsverbanden wordt geopereerd en waarbij de gemeente een belangrijke maar bescheiden rol speelt als overheid. Eindhoven is versneld op koers naar een hybride netwerkorganisatie. Zowel voor het sociaal als het ruimtelijk domein zijn nieuwe ambities geformuleerd en een visie op de toekomst. In het sociale domein zal het traditionele welzijnsbeleid transformeren naar nieuw sociaal beleid, waarbij de vraag en de kracht van de burger (en zijn sociale omgeving) het vertrekpunt is. Door alle onderdelen heen is gekeken naar de mogelijkheden van anders werken. Deels gebaseerd op de principes van Het Nieuwe Werken zijn praktische voorstellen geformuleerd om te komen tot meer efficiency. Deze voorstellen zijn direct geconcretiseerd in te besparen formatie. Taken die beter aan anderen kunnen worden overgelaten worden niet meer uitgevoerd. In sommige gevallen betekent dat terugtrekken en overlaten aan de eindgebruiker of aan de markt. In Eindhoven impliceert dat bijvoorbeeld de privatisering van diverse sportfaciliteiten. In andere gevallen wordt uitvoering bij derden ondergebracht, waarbij de gemeente wel regie houdt. Bijvoorbeeld het Centrum voor Jeugd en Gezin. Er is niet alleen in formatie geschrapt. Er zijn ook voorstellen uitgewerkt om te voorzien in andere, meer hoogwaardige functies, om de verschuiving naar samenwerking
3
binnen een netwerkomgeving te kunnen waarmaken. Over de hele breedte leidt dit tot een kleinere organisatie met minder uitvoering, maar met meer samenwerkend en verbindend vermogen. De ondersteuning wordt afgestemd op een kleinere, slagvaardige organisatie. Er zijn normen geformuleerd voor de groei en krimp van diverse staffuncties in relatie tot de groei en krimp van de lijn. De voorstellen hebben een breed draagvlak door het met de organisatie doorlopen proces. De voorstellen bieden naast een heldere visie op de toekomst per domein ook uiterst concrete kaders voor de komende verandering:
Wat doen wij nog zelf, wat zetten wij op a fstand en wat laten wij geheel over aan de markt.
Met hoeveel eenheden (sectoren en afdelingen) gaan wij onze taken uitvoeren.
Welke concrete verbeter- en verander-maatregelen gaan wij doorvoeren gespecificeerd naar sector en met opbrengst in formatie gespecificeerd naar functiecategorie. Wat zijn per maatregel consequenties voor kosten of inkomsten.
Wat is de doorwerking van de maatregelen voor de overhead.
Over de voorstellen heeft inmiddels besluit‑vorming in het college plaatsgevonden en er is opdracht gegeven om de voorstellen per domein in een organisatie- en formatieplan voor de nieuwe organisatie per 2014 uit te werken. Hoewel dit nog een hele opgave voor de organisatie is, zijn de kaderstellende voorstellen zo concreet dat het vervolg niet meer vrijblijvend is. De contouren voor Eindhoven 2014 staan vast.
Gemeente Eindhoven, Route 2014. Naar een slanke, slagvaardige, flexibele en wendbare organisatie, Eindhoven, april 2012 Gemeente Eindhoven, Samen werkend aan morgen. Werkprogramma: ambities, intensiveringen bezuinigingen 2011 - 2015, Eindhoven, december 2010 3 4
3. HET PROCES GEEN KAASSCHAAF, MAAR SLIMME HOGEDRUKPAN In het najaar van 2010 leken crisis en bezuinigingen de toon te zetten in de discussie over de toekomst van de stad. Het gemeentebestuur riep de website www.bezuinigingen.eindhoven.nl in het leven. Meer dan 2.500 bezoeken door ruim 1.900 mensen, ruim 500 reacties met verschillende ideeën en bijna 250 reacties op ingebrachte ideeën. Dat was de opbrengst van deze site. Parallel hebben de eigen medewerkers van de gemeente ideeën aangedragen in de “Operatie broekriem”. Al deze ideeën hebben bijgedragen aan het college werkprogramma, “Samen werkend aan morgen.”5 Mede uit deze oogst werd duidelijk dat het niet alleen anders kon, maar ook anders moest, ongeacht bezuinigingen. Ook vanuit de kabinetsopdracht Brainport 20205, resulterend in een visie en uitvoeringsprogramma Brainport 2020 , werd duidelijk dat Eindhoven niet reactief met de crisis moest omgaan en louter bezuinigen, maar proactief zich moet richten op een visie op overheid en maatschappij in de toekomst.
In de loop van 2011 ging de ambtelijke organisatie aan de slag en werden de eerste voorzichtige resultaten bereikt. Maar ook werd duidelijk dat de maatregelen in het tempo dat werd gevolgd onvoldoende zouden zijn. Er was versnelling nodig. Een ander probleem was het gebrek aansamenhang. Elke sector was voor en op zichzelf bezig. Er kwamen op zichzelf goede initiatieven tot stand, maar het verband ontbrak. Er was verbinding nodig. Door het gebrek aan verbinding ontbrak het ook aan elkaar onderling inspireren, uitdagen en scherp houden. Er was versterking nodig. De sectoren waren ten slotte nog sterk vanuit bezuiniging gedreven bezig. Er werd wel afgebroken, maar onvoldoende gebouwd richting iets nieuws. Er was behoefte aan vormen.
ROUTE 2014 VERBINDEN VERSNELLEN VERSTERKEN VORMEN
4
Paulien Pistor had als gemeentesecretaris en algemeen directeur met het stadsbestuur een duidelijke visie op de richting. Hoe de crisis te gebruiken om te versnellen en om vervolgens niet te verzanden in platte bezuiniging, maar te komen tot verbinding, versterking en vorming richting een toekomstbestendige stad? Met hulp van de adviseurs van Leeuwendaal en met intensieve betrokkenheid van de hele directieraad werd rond de kerstdagen van 2011 een strategie ontwikkeld. Route 2014 was geboren. In het eerste kwartaal van 2012, in slechts drie maanden tijd, zou een grote sprong voorwaarts moeten worden gemaakt om Eindhoven definitief op weg naar de nieuwe gemeente van 2014 te duwen. Het doel van Route 2014 was helder. Via verbinden, versnellen, versterken en vormen enerzijds komen tot sector overstijgende oplossingen voor een kleinere, toekomstbestendige organisatie, die klaar is voor de verschuivende rol van de gemeente binnen de maatschappij. En dat alles op basis van keuzes, geen kaasschaaf. De route zelf was aanvankelijk minder helder. Een kaart was niet beschikbaar. Directieleden en adviseurs van Leeuwendaal gingen gezamenlijk aan de slag om een weg te bereiden. Al in de eerste weken werden ook de sector-hoofden en hun afdelingshoofden actief ingezet. Op hun beurt zetten deze hun medewerkers in. Door de sectoren samen te laten werken aan hun eigen plannen konden ideeën en hun consequenties uitgewerkt worden tot op concreet niveau en werden de sectoren en afdelingen daar zelf eigenaar van. Een dergelijke aanpak met inbreng op alle niveaus past in de besturingsfilosofie van Eindhoven.
Brainport development, Brainport 2020. Top economy, smart society, Eindhoven, 10 februari 2011
5
VERBINDEN EN VERSNELLEN VANUIT EEN GEZAMENLIJKE KICK-OFF EN TEAMOPDRACHT De start van een reis als deze moest worden gemarkeerd om van daaruit tempo te ontwikkelen. Het reisdoel moest worden verteld en de reizigers moesten worden voorbereid en van bagage voorzien. Directie, sectorhoofden en afdelingshoofden werden voor een kick-off bij elkaar gebracht in de passende omgeving van de TU Eindhoven.
Elke sector kreeg op de startbijeenkomst een teamopdracht mee. Breng in kaart welke in- en externe ontwikkelingen de komende jaren het aandachtsveld van je sector zullen beïnvloeden.
Wat betekent dat kwalitatief en kwantitatief voor je organisatie en bezetting, rekening houdend met beperktere middelen? Waar heb je bij deze opgaven de andere sectoren nodig en waar kan je de andere sectoren helpen? Wat ga je als sector bijdragen aan een toekomst- bestendige kleinere organisatie?
De output moest het basismateriaal vormen om op een aangekondigde tweedaagse met alle leidinggevenden de plannen per sector organisatiebreed te verbinden. De eerste reactie van enkele sectoren was dat zij al lang met deze vragen bezig waren en het gevoel kregen dubbel werk te doen. Belangrijk was dat de directie duidelijk was in de verwachting. Elke sector zou een bijdrage moeten inbrengen voor de organisatiebrede tweedaagse. Deze kans om zelf mee te vormen aan de toekomst van de organisatie was niet vrijblijvend. Alle sectoren gingen met eenzelfde opdracht en volgens een door Leeuwendaal voorbereid eenduidig format aan het werk. De tijd tot de tweedaagse was relatief kort. Dit proces gaf richting en een gevoel van urgentie, wat tot een rijke oogst aan voorstellen leidde.
VERSTERKEN EN VERSNELLEN IN HET STADION Het PSV stadion was een passende ambiance om te komen tot verdere verbinding en versterking. Sommige sectoren hadden uitgewerkte en soms zelfs gedurfde ideeën voor de toekomst uitgewerkt, inclusief een substantiële bijdrage aan de krimp. Andere sectoren waren nog niet zo ver. Het onderling delen van de uitkomsten van de teamopdrachten had een stimulerende uitwerking. Leidinggevenden daagden elkaar uit om een stap verder te gaan. Inspirerende ideeën werden overgedragen.
Afwisselend werd plenair en in de teams gewerkt om de plannen verder uit te diepen, te concretiseren en in formatie en geld te kwantificeren. Daarbij werd gestimuleerd om elkaar op te zoeken. Zodat ook sector overstijgende plannen tot stand konden komen. Zo ontstond verbinding en versterking van de plannen. Daarnaast kregen de leidinggevenden uiteenlopende workshops aangeboden gericht op het vervolg.
5
Hoe versterk je mobiliteit van je medewerkers?
Wat zijn rechtspositionele haken en ogen, maar ook mogelijkheden in een complex verander-traject? Hoe leid je een dergelijke verandering?
TEN SLOTTE VORMEN Na de tweedaagse lagen de contouren van de verandervoorstellen er. Maar onvermijdelijk waren er losse einden, onduidelijkheden en verschillen in concretisering van de uiteenlopende plannen.
Een klein team van adviseurs van Leeuwendaal en strategisch adviseurs van de gemeente zelf ging aan de slag om de plannen te toetsen op consistentie, politiek-bestuurlijke consequenties en financiële consequenties. Daarbij werden de sectoren direct betrokken. Per sector werden de voorgestelde maatregelen uit de tweedaagse nader geanalyseerd. Sectoren kregen gerichte verdiepingsopdrachten voorgelegd. In de analyse werd onderscheid gemaakt tussen maatregelen die binnen de bestaande kaders van het coalitieakkoord zonder meer uit te voeren waren en maatregelen die nadere bestuurlijke keuzes zouden vragen. Vervolgens werd per maatregel geanalyseerd welke formatieve verschuivingen de maatregel kwantitatief en kwalitatief zou betekenen en werd dit vertaald naar budget. Deze analyse vond niet plaats op functieniveau, maar op het niveau van een aantal vooraf gedefinieerde functie-categorieën met elk een gemiddelde bandbreedte van 4 à 5 functieschalen. Ook werd in kaart gebracht wat de eventuele consequenties aan de kostenkant waren, zoals kosten van uitbesteding, kosten van automatisering, maar ook wegvallen van inkomsten. Een lastig effect dat bij deze exercitie naar voren kwam is het effect van overhead. Wanneer taken, waarvan gemeend wordt dat deze niet meer bij de gemeente thuishoren, worden geschrapt vallen kosten weg doordat de functies die deze taken uitvoerden kunnen worden geschrapt. Daar kunnen inkomsten tegenover staan die eveneens wegvallen, zoals projectgelden of leges. In deze inkomsten zat echter een deel overhead berekend die niet zo eenvoudig te schrappen valt. Voor een deel is de overhead variabel en kan relatief snel meegroeien en meekrimpen met de totale organisatie. Denk daarbij aan de omvang van staven als personeelszaken en financiën. Voor andere componenten
van de overhead ligt dat echter moeilijker. Zo blijven de bestuurskosten min of meer gelijk. Als bij de beëindiging van taken inkomsten wegvallen, betekent dit dat een deel van de dekking van deze overhead wegvalt. Als resultaat kon het management aan het bestuur een pakket concrete maatregelen voorleggen en daarbij inzicht geven in het onderscheid tussen maatregelen van organisatorische aard die zonder meer te realiseren waren en maatregelen die nadere bestuurlijke besluitvorming vereisen. De financiële consequenties, inclusief de overheadproblematiek werden inzichtelijk gemaakt. Daarbij werd ook zichtbaar wat de organisatie zelf kan opbrengen door versterking van de bedrijfsvoering en slimmer werken en waar verdere krimp alleen nog na politieke keuzes mogelijk is. Het college heeft inmiddels besluiten genomen naar aanleiding van de voorstellen. De voorstellen die binnen de bestaande kaders van het coalitieakkoord pasten zijn zonder meer overgenomen. De voorstellen die nadere politieke besluitvorming vroegen zijn direct aansluitend meegenomen in de kadernota. Met wat modificaties is een groot aantal van deze voorstellen via die route ook overgenomen. De sectoren staan nu voor de uitdaging om de voorgenomen maatregelen te vertalen in concrete O&F plannen, deze gefaseerd tussen nu en 2014 te implementeren en parallel een grote mobiliteitsoperatie in gang te zetten. Immers, niet alleen vervallen veel functies door de krimp, maar ook worden andere vaardigheden en houding van de medewerkers gevraagd, die straks in de netwerkorganisatie Eindhoven zullen werken. Eindhoven is met ondersteuning vanuit Leeuwendaal vol energie de weg op gegaan naar een andere overheid. Op naar 2014.
www.leeuwendaal.nl
Meer informatie? Laurens Zwaan 070 41 42 700
[email protected]
6