Burgers Bondgenoten! Het zelforganiserende vermogen van emergente groepen ten tijde van crisis
“Wie geen vertrouwen stelt in anderen, zal nimmer het vertrouwen van de anderen winnen.” Lao-Tse
Paul Jetten MCDM 11
2008-2010
1
Inhoudsopgave VOORWOORD ............................................................................................................................................................ 4 PAUL JETTEN ............................................................................................................................................................ 4 SAMENVATTING....................................................................................................................................................... 5 H1 INLEIDING .......................................................................................................................................................... 14 1.1 AANLEIDING....................................................................................................................................................... 14 1.2 PLAATSBEPALING ZELFORGANISEREND VERMOGEN VAN BURGERS .................................................................... 15 1.2.1 Nederlands historisch perspectief, de introductie van zelfredzaamheid .................................................... 15 1.2.2 Landelijk beleid zelfredzaamheid .............................................................................................................. 18 1.2.3 Lokaalbeleid zelfredzaamheid Veiligheidsregio Amsterdam Amstelland .................................................. 18 1.3 HYPOTHESE, PROBLEEMSTELLING EN DEELVRAGEN .......................................................................................... 21 1.4 METHODE VAN ONDERZOEK ............................................................................................................................... 22 1.5 SCRIPTIE OPBOUW .............................................................................................................................................. 23 H2 HISTORISCH PERSPECTIEF VAN HET RAMPENONDERZOEK ........................................................... 24 2.1 INLEIDING .......................................................................................................................................................... 24 2.2 GEORGANISEERD GEDRAG TIJDENS RAMPEN ...................................................................................................... 25 2.3 EMERGENTE GROEPEN ........................................................................................................................................ 30 2.4 ZELFREDZAAMHEID, GEDRAG VAN PERSONEN TIJDENS CRISIS ............................................................................ 32 2.5 SAMENVATTING .................................................................................................................................................. 33 H3 EMERGENTE GROEPEN IN CRISISSITUATIES ........................................................................................ 35 3.1 INLEIDING .......................................................................................................................................................... 35 3.2 CLARKSON VILLAGE .......................................................................................................................................... 36 3.2.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 36 3.2.2 Organisatie ................................................................................................................................................ 36 3.2.3 Legitimiteit ................................................................................................................................................. 38 3.2.4 Communicatie ............................................................................................................................................ 39 3.2.5 Leiderschap ............................................................................................................................................... 40 3.2.6 Zelf ontworpen organisatie ........................................................................................................................ 41 3.2.7 Koppeling theorie van emergente groepen aan de casus .......................................................................... 41 3.3 ORKAAN KATRINA ............................................................................................................................................. 43 3.3.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 43 3.3.2 Emergente groepen op buurtniveau ........................................................................................................... 43 3.3.3 Katrina Wiki de virtuele emergente groep ................................................................................................. 44 3.3.4 Media ......................................................................................................................................................... 44 3.3.5 Koppeling theorie van emergente groepen aan de casus .......................................................................... 45 3.4 HOOGWATER VAN DE RIJN IN BUURTSCHAP RODENKIRCHEN NABIJ KEULEN ..................................................... 46 3.4.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 46 3.4.2 Informatie .................................................................................................................................................. 46 3.4.3 Betrokkenheid van personen ...................................................................................................................... 46 3.4.4 Het burgerinitiatief na de crisis ................................................................................................................. 47 3.4.5 Uitleiding ................................................................................................................................................... 47 3.4.6 Koppeling theorie van emergente groepen aan de casus .......................................................................... 48 3.5 OVERSTROMINGEN IN GLOUSTERSHIRE .............................................................................................................. 49 3.5.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 49 3.5.2 Aanbiedingen van hulp .............................................................................................................................. 49 3.5.3 Uitleiding ................................................................................................................................................... 49 3.5.4 Koppeling theorie van emergente groepen aan de casus .......................................................................... 50 3.6 SAMENVATTING .................................................................................................................................................. 51 H4 HET SNELLE VERTROUWEN IN TIJDELIJKE GROEPEN ..................................................................... 54
2
4.1 INLEIDING .......................................................................................................................................................... 54 4.2 HET SNELLE VERTOUWEN ................................................................................................................................... 55 4.2.1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 55 4.2.2 Vertrouwen en kwetsbaarheid ................................................................................................................... 55 4.2.3 Vertrouwen en onzekerheid ....................................................................................................................... 56 4.2.4 Vertrouwen en risico ................................................................................................................................. 57 4.3 TIJDELIJKE SYSTEMEN ........................................................................................................................................ 59 4.3.1 Definitie ..................................................................................................................................................... 59 4.3.2 Karakteristieken......................................................................................................................................... 59 4.4 SAMENVATTING: DE VERWEVENHEID VAN VERTROUWEN EN TIJDELIJKHEID ...................................................... 61 4.5 DISCUSSIE: WAAROM EMERGENTE GROEPEN ZO SUCCESVOL WERKEN ............................................................... 63 4.5.1 Dik en dun.................................................................................................................................................. 63 4.5.2 Groepsperceptie......................................................................................................................................... 63 4.5.3 Indekken ..................................................................................................................................................... 64 4.5.4 Duidelijke verwachtingen .......................................................................................................................... 64 4.5.5 Luisteren .................................................................................................................................................... 64 4.5.6 Taakgericht ................................................................................................................................................ 64 4.5.7 Rolgedrag .................................................................................................................................................. 64 H5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ........................................................................................................... 65 LITERATUUR ........................................................................................................................................................... 68 GERAADPLEEGDE BRONNEN..................................................................................................................................... 71 BIJLAGE .................................................................................................................................................................... 72 LIJST VAN INTERVIEWS EN RESPONDENTEN .............................................................................................................. 72
3
Voorwoord De scriptie die voor u ligt is geschreven is in het kader van de Master of Crisis and Disaster Management opleiding aan het Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid in samenwerking met het Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. De scriptie is het resultaat van literatuuronderzoek gecombineerd met verkennende interviews met experts uit het veld. Door de interviews met de diverse betrokkenen is er een helder beeld gekregen op de materie. Dit beeld sluit aan op de bevindingen uit het literatuuronderzoek. De laatste keer dat ik een scriptie heb geschreven was 16 jaar geleden voor mijn universitaire studie Scheikunde aan de toenmalige Katholieke Universiteit Nijmegen. Na een negen maanden durende stage met diverse experimenten volgde een periode van het uitwerken van de gegevens op mijn studentenkamer. Na aanwijzingen van mijn begeleider werd de scriptie in de nachtelijke uren omgesmeed naar een bevredigend resultaat. Het is nog steeds zoals 16 jaar geleden, het schrijfproces is als “fietsen door mul zand”. Deze noeste arbeid is gelukkig niet zo eenzaam als toen. Samen met studiegenoten Ger Huijer, Lieke Sievers en Hans Godding van de MCDM 11 hebben we enkele interviews afgenomen in Brussel, Keulen, Glouster en Kiev. Het gezamenlijk interviews afnemen en het filosoferen over de diverse hypotheses heeft het schrijven van de scriptie vergemakkelijkt. Toen ik aan de Master of Crisis and Disaster Management opleiding begon was het meteen al duidelijk dat ik in een inspirerende omgeving terecht was gekomen. Door de wisselwerking van de collega‟s uit de diverse disciplines en de vele docenten was voor mij de keuze voor een scriptie onderwerp eenvoudig. Temeer omdat in mijn werkomgeving de wetenschap niet ver weg is. Hoogleraar prof Ira Helsloot bijzonder hoogleraar aan de VU is in dienst bij brandweer Amsterdam Amstelland als strategisch adviseur van de korpsleiding. Zijn wetenschappelijke verhandelingen hebben de laatste jaren vooral betrekking op zelfredzaamheid en emergente groepen. Mijn vraagstelling sluit nauw aan bij deze onderwerpen. Praktisch wetenschappelijk onderzoek heeft me altijd getrokken. Als adviseur gevaarlijke stoffen zit ik nog regelmatig in de wetenschappelijke bèta-artikelen. De afdeling waar ik werkzaam ben is een poel van praktiserende wetenschappers. Er lopen diverse promovendi en enige studentassistenten van de Vrije Universiteit Amsterdam rond op onze afdeling. Deze setting heeft een positieve invloed op mij en het schrijven van de scriptie. Het schrijven aan een scriptie schept ondanks het generatieverschil tussen mij en de studentassistenten een band daar enkele collega‟s ook in een scriptieproces zitten. Tot slot wil ik de personen, die mij hebben geholpen met de totstandkoming van deze scriptie bedanken, mijn decaan Mark Otten voor zijn heldere analyses. De collega‟s van “Lodewijk” in Buitenveldert voor de ondersteuning. Thyra die mij heeft verzorgd tijdens het scriptieschrijfproces en die het verblijf in onze woonwagen tijdens de bouw van ons huis heeft overleefd. Veel leesplezier. Paul Jetten
4
Samenvatting Tijdens en na crisissituaties ontstaan tijdelijke systemen waarin mensen samen actie ondernemen. Mensen die elkaar niet kennen werken opeens schijnbaar spontaan samen. Na de aanslagen op de Twin Towers in New York organiseerde zich spontaan een groep vrijwilligers die tot doel had om hulpverleners op Ground Zero te voorzien van voorraden. Een ander voorbeeld is de hulp die groepen buurtbewoners leverden aan medeburgers gedurende de orkaan Katrina in New Orleans. De buurtbewoners zorgde voor de eerste levensbehoefte en een veilig heenkomen voor andere burgers die daar zelf niet toe in staat bleken. Deze voorbeelden laat samenwerkingsgedrag zien waaraan een voorondersteld vertrouwen aan ten grondslag ligt. Individuen in een dergelijke tijdelijke groep hebben geen tijd om na te gaan wie wat precies weet. Het samenwerken kan hoge risico‟s met zich mee brengen en er staat veel op het spel. Burgerlijke samenwerking is echter niet gebaseerd op normatieve structuur en geïnstitutionaliseerde achtervang die het fout gaan tot een minimum beperken. Er is zelfs geen tijd om op een traditionele manier vertrouwen op te bouwen. In tegenstelling tot traditionele bronnen van vertrouwen zoals bekendheid, gedeelde ervaringen, wederzijdse openbaarmaking, bedreigingen en afschrikkingen, vervulde beloftes en geen misbruik maken van kwetsbaarheden zijn deze elementen niet aanwezig in een tijdelijk systeem. Het lijkt er op dat gehandeld wordt in een tijdelijk systeem als ware vertrouwen aanwezig is. Deze intrinsieke vorm van vertrouwen wordt het “snelle vertrouwen”genoemd. De term “snel vertrouwen” is geïntroduceerd door Meyerson om een duidelijk onderscheid te maken tussen de traditionele vorm van vertrouwen en het soort vertrouwen dat ontstaat in tijdelijke systemen. Hypothese:
“In emergente groepen, waar de condities voor het ontstaan van de traditionele vorm van vertrouwen ontbreken, is het snelle vertrouwen de bron voor samenwerking” De probleemstellingen of hoofdvraagstellingen:
Is het “snelle vertrouwen” een basiskenmerk om het functioneren van een emergente groep te verklaren? Kan dit kenmerk gebruikt worden in de samenwerking tussen emergente groepen en de overheid ten tijde van crisis?
5
Om de bovenstaande hoofdvraagstelling te beantwoorden zijn een vijftal deelvragen gesteld:
Wat is een emergente groep? Wat zijn de kenmerken van een emergente groep? Hoe functioneert een emergente groep ten tijde van een crisis? Hoe reageert de overheid op een emergente groep ten tijde van een crisis? Wat is het snelle vertrouwen in een tijdelijk systeem? De antwoorden op de hoofdvraagstelling en de deelvragen zijn verkregen door middel van literatuuronderzoek en interviews met experts uit het veld. Antwoord op deelvraag 1
Wat is een emergente groep? Een collectief van individuen die niet routinematige middelen en activiteiten toepast op niet routinematige domeinen en taken, met gebruikmaking van niet routinematige organisatorische samenstellingen.
Antwoord op deelvraag 2
Wat zijn de kenmerken van een emergente groep?
Ze bestaan uit een gemiddeld kleine groep mensen ( gemiddeld kleiner dan 100). Er nemen meer personen deel aan de groep dan dat er kernleden zijn. Er zijn meer deelnemers dan vaste leden. Er is een vaste harde kern, met daaromheen aanhangers. Er is een grote diversiteit in de groep. Een gemiddelde democratische structuur, die niet heel erg strak is maar er is sociale druk om democratisch te zijn. Ze zijn meer hervormingsgezind dan revolutionair. Alles wat radicaal is wordt vermeden. Ze zijn actiegericht naar hun omgeving, het is een instrumenteel georiënteerde groep. Het ontbreken van de belangrijkheid van geld. Het gaat om het sociale netwerk en niet om hoeveel geld je kunt besteden. Ze functioneren redelijk goed en handelen rationeel ten tijde van crisis.
6
Antwoord op deelvraag 3
Hoe functioneert een emergente groep ten tijde van een crisis? Organisatie Er wordt gehandeld volgens een algemeen intrinsiek draaiboek voor zowel routine als niet routinematige taken zonder enig of met weinig toezicht. Draaiboeken en methodes die emergente groepen gebruiken tijdens een crisis zitten in de hoofden van de mensen. Er wordt gehandeld vanuit de dagelijkse bekendheid. De methodes die leden van de groep gebruiken zijn een algemeen bekend gegeven voor de mensen, die ze geleerd hebben in een stabiele situatie die toegepast wordt in een crisissituatie. Het handelen vanuit de dagelijkse routine is de basis voor de organisatie van een emergente groep zodat er zeer efficiënt samengewerkt kan worden met mensen die elkaar nog nooit ontmoet hebben. Het inwerken van nieuwe werknemers is daarom niet nodig. De weinige nieuwe regels die de leden van de emergente groep afspreken hebben vaak slechts te maken met veiligheid of hebben te maken met het vergroten van de efficiëntie. Communicatie Door de decentrale opbouw en veranderende ontwikkeling van de organisatie is interne en externe communicatie een substantieel probleem. Leiderschap In eerste instantie ontstaan leiders vanuit een expertkennis situatie, in tweede instantie ontstaat de legitimiteit van macht op basis van senioriteit. Aangezien het leiderschap snel wisselt, ontstaat er geen volwassen stabiele leiderschap hiërarchie die voor conflicten kan zorgen. De menselijke reactie op rampen en crisis laat vaak meer een collectieve sociale organisatie zien dan puur een individuele actie. Er is minder noodzaak tot executief management en een grotere behoefte aan participerend leiderschap. Vrijwilligers zijn gemotiveerd om te helpen daarom zijn ze ook bereid om te functioneren in een participerende manier. Het is onwaarschijnlijk dat deze harmonie zal blijven bestaan in een langere periode. Kenmerken Kenmerken van een dynamische aanpassingsgerichte organisatie zijn dat ze decentraal ingericht zijn, een minimale beperking hebben door regels, geen onderscheid hebben in vrijwilligersniveau of rang, geen nadruk leggen op efficiëntie, een beperkte productiecapaciteit hebben, en een grote mate van werkvreugde vertonen. Ontwikkeling Een emergente groep gaat over van een losse verzameling vrijwilligers naar een organisatie met een definitieve structuur. Er ontstaan centralere functies om de stabiliteit en controle van het interne proces te garanderen. Een emergente groep kan overgaan naar een “politiek -sociaal” georganiseerde groep die ook na de crisis de belangen behartigd van betrokkenen.
7
Antwoord op deelvraag 4
Hoe reageert de overheid op een emergente groep ten tijde van een crisis? Legitimiteit Onofficiële erkenning door overheid en hulporganisaties van emergente groepen geeft legitimiteit aan de emergente groep. De onofficiële hulp van officiële instanties zoals de Bundeswehr pioniereenheid in Keulen; politie, havendienst, parkranger, vuilophaaldienst, liefdadigheidsinstellingen in New York. Politie in New Orleans en brandweer in Gloustershire gaven de emergente groepen voldoende legitimiteit om voor te kunnen blijven bestaan. De erkenning ontstaat door persoonlijke betrokkenheid van een van een sleutelfiguur binnen de overheid. Starheid De overheid bevindt zich ten tijde van een crisis in een uitzonderlijke situatie. Hulpdiensten kunnen de uitzonderlijke hulpvraag van de burger niet aan en reageren volgens de opgestelde protocollen. De overheid weet de aanbiedingen van spontane hulp niet in hun bestaande structuur in te bedden. Door bureaucratisch te reageren op de spontane hulpaanbiedingen en de informatievraag, wordt de crisis niet verholpen en wordt de samenwerking niet bevorderd. Door de emergente groep niet officieel in te bedden is de groep officieel geen probleem voor de overheid maar kan het ook de kracht van de groep niet ten gelde maken. Naarmate de professionalisering van de hulpverleningsdiensten zich verder heeft ontwikkeld, is het idee versterkt dat ”leken” aan de kant dienen toe te kijken als de professionals aan het werk zijn. Samenwerking wordt niet verstandig geacht, vanwege de oncontroleerbaarheid, onbetrouwbaarheid en wederzijdse onbekendheid. Burgers en civiele structuren verkeren bij een ramp in een staat van chaos en er is gecontroleerde hulpverlening noodzakelijk. Deze aanname is een reden voor de terughoudendheid bij hulpverleningsdiensten om in geval van calamiteiten met burgers samen te werken. Het beeld bestaat dat burgers tijdens en kort na een ramp passief zijn en niet voor zichzelf kunnen zorgen. Spontane acties van vrijwilligers vormen verder een inbreuk op staande (kwaliteit)afspraken binnen de rampenbestrijdingsorganisatie, waardoor ze een organisatorische bedreiging vormen. Onderkend moet worden, dat capaciteitsgebrek een essentie is van rampenbestrijding en bestaande kwaliteitseisen toch niet gehaald kunnen worden ( Helsloot 2004). Onderschatting Het is niet eenvoudig om schattingen te maken van aantallen hulpverlenende burgers die zich melden om te helpen na een ramp. Het is wel zo dat overheden deze aantallen stelselmatig te laag inschatten. In vrijwel iedere evaluatie van een ramp is er sprake van verassing rond het spontane hulpaanbod. Bij een overduidelijke ernstige situatie met veel mediaberichtgeving komen grote groepen mensen te hulp. Een uitnodiging hebben ze niet nodig, ze voelen de behoefte om te helpen in de noodsituatie die zich ontvouwt. Onder hen bevinden zich ook professionele hupverleners die geen dienst hebben, die uit andere regio‟s komen en soms ook vanuit andere landen aanreizen ( Helsloot 2004).
8
Vertrouwen Er bestaat een wederzijds wantrouwen tussen de overheid en een emergente groep. Het wordt gevoed door het onbekende fenomeen van een emergente groep bij de overheid. De overheid houdt geen rekening met emergente groepen in crisisbeheersingsplannen en weet niet precies wat de doelstellingen zijn van de emergente groepen. Wat gaat er na de crisis gebeuren in de verhouding tussen emergente groep en overheid. Door de starheid van de overheid vertrouwen de emergente groepen de officiële instanties niet. Door onofficiële contacten tussen een emergente groep en officiële instanties wordt er toch samengewerkt door overheid en de emergente groep. Antwoord op deelvraag 5
Wat is het snelle vertrouwen in een tijdelijk systeem? Vertrouwen dat te zien is in tijdelijke groepen, is te zien als een unieke vorm van collectieve perceptie die zaken als kwetsbaarheid, onzekerheid, risico en verwachtingen kan verklaren. Deze vorm van vertrouwen wordt het snelle vertrouwen genoemd. In het kort worden hieronder proposities weergegeven over het snelle vertrouwen in tijdelijke systemen: Het snelle vertrouwen is meer aanwezig bij gematigde mate van onderlinge afhankelijkheid dan bij hogere of lagere niveaus. Deze balans kan tot stand komen door het ontwikkelen van relaties met alternatieve partners, projecten en netwerken. Door te veronderstellen dat mensen te vertrouwen zijn en zo te handelen ontstaat een zelfvervullende voorspelling en creëert vertrouwensgedrag dat men dacht dat er al was. Er wordt gewerkt vanuit een vertrouwensbasis die pas bijgesteld wordt indien het vertrouwen beschaamd wordt. Er is een gezamenlijk lot waarbij iedereen even kwetsbaar is. Daaruit volgt dat er niet vanuit gegaan wordt dat er geen slechte bedoelingen of gebrek aan goede bedoelingen zijn. Rol gebaseerde interacties leiden tot het sneller ontstaan van vertrouwen dan persoongebaseerde interactie. Inconsequent rolgedrag en het verwateren van rollen leidt tot langzamere opbouw van vertrouwen. Verwachtingen naar elkaar worden meer vertaald naar taken en specialisaties dan naar personen. Personen onder tijdsdruk maken meer gebruik van een algemeen gestuurd informatieproces, die de nadruk ligt op snelheid en bevestiging dan op een op bewijs gedreven informatieproces dat nauwkeurig is. In tijden van onzekerheid en zwakke situaties reageren mensen naar hun geaardheid en hebben de neiging om sneller bevestiging te zoeken. Om onzekerheid te reduceren vallen mensen terug op persoonlijke neigingen, aanleg tot categorische aannames, en impliciete theorieën van vertrouwen die hun drijven naar meer zekerheid. Vertrouwen dat komt uit neigingen, aannames, en theorieën is snel omdat het in zekere zin onafhankelijk van het object en of de persoon van perceptie voordoet. Het snelle vertouwen zit ingebakken in deze neigingen en aannames.
9
Het is zelden dat risico‟s klein zijn in een tijdelijke groep en teleurstellingen slechts tot ergernissen leidt. De schade die opgelopen kan worden kan groter zijn dan het voordeel. Vertrouwen is noodzakelijk om met deze onbalans om te gaan. Tijdelijke systemen moeten vertrouwen in zich hebben omdat het systeem in potentie teleurstellingen in zich heeft door instabiele samenwerking met onbekenden. Hoe krachtiger de actie, hoe duidelijker de kwaliteit van risico gerelateerd aan die actie wordt. Dit geeft nog meer helderheid over de actie en zijn kracht, die de perceptie van risico weer verscherpt, etc. Het is een circulaire relatie, een wederkerige afhankelijkheid tussen risico en actie. Hoe krachtiger de actie, hoe groter de bereidheid om te vertrouwen en hoe sneller vertrouwen zich ontwikkelt. Tijdelijke systemen die in staat zijn veel actie te genereren, kunnen daardoor hun risicoperceptie verhogen, de bereidheid om risico‟s te nemen en de bereidheid om te vertrouwen.
10
Conclusie1
Het snelle vertrouwen is een voorwaarde voor het functioneren van een emergente groep. Het continu onderling verbonden zijn maakt het element vertrouwen een in het oogspringend onderdeel in een tijdelijk systeem. Vertrouwen dat te zien is in tijdelijke groepen, is te zien als een unieke vorm van collectieve perceptie die zaken als kwetsbaarheid, onzekerheid, risico en verwachtingen kan verklaren. Deze vorm van vertrouwen wordt het snelle vertrouwen genoemd. Het snelle vertrouwen is niet zo zeer inter-persoonlijk vertrouwen maar een cognitieve actie vorm. Het snelle vertrouwen ontstaat daar waar onderlinge afhankelijkheid gematigd blijft door een combinatie van afstand, aanpassing, veerkracht, interactie met rollen in plaats van persoonlijkheden. Ieders deelname in tijdelijke groepen is gedeeltelijk vrijwillig ( vertrouwen op de ander) als gedeeltelijk niet vrijwillig (vertrouwen op jezelf). Het snelle vertrouwen gaat niet zo zeer over relaties maar over doen. Het snelle vertrouwen is een pragmatische strategie om om te gaan met onzekerheden die gegenereerd worden door een complex systeem bedacht voor het uitoefenen van een complexe onderlinge afhankelijke taak die gebruik maakt van de gespecialiseerde vaardigheden van relatieve onbekenden.
Conclusie 2
Het kenmerk van het snelle vertrouwen kan door de overheid gebruikt worden voor een betere samenwerking met emergente groepen. In de voorbereiding op een crisis en ten tijde van de crisis kan bandbreedte en ruimte gecreëerd worden voor het fenomeen emergente groepen. Door deze groep te benoemen en ze op te nemen in planningen en campagnes ontstaat er bekendheid met emergente groepen bij de overheid en de burgers (de potentiële leden van een emergente groep). Deze bekendheid zal bij de betrokkene ervoor zorgen dat ze, in tijden van crisis daar waar de onzekerheid het grootst is, de neiging hebben elkaar te vertrouwen. Door vertrouwen zonder aarzeling te vertonen zullen andere het niet als naïef of gek ervaren. Elk klein vertoon van vertrouwen doet mee aan het collectieve perspectief dat het vertonen van het snelle vertrouwen verstandig is. Deze zelfversterkende cyclus vergroot de veerkracht van het snelle vertrouwen. Er zal geen onofficiële erkenning meer nodig zijn want de emergente groepen zijn al in het voortraject officieel erkend door de overheid als zijnde legitimiteit. Deze officiële erkenning zal het vertouwen in elkaar doen toenemen. Aanbeveling 1 Houd zowel in de voorbereidende crisisplanning als ten tijde van een crisis ruimte rekening met het ontstaan van emergente groepen. Door een liaison-functie te creëren tussen emergente groepen en de overheid is de rol van de overheid duidelijker ten opzichte van de emergente groep. Indien ieder een duidelijke rol en of taak heeft en men ziet elkaar niet als individuen maar als functie dan geeft dit stabielere verwachtingen, en een minder grillig verloop. De verwachtingen worden meer vertaald naar taken en spe-
11
cialisaties dan naar personen. Door een liaison van de overheid in het leven te roepen en deze liaison in contact te brengen met de emergente groep zullen de leden van de emergente groep het gevoel krijgen dat de overheid de leden als het ware kiest. Het impliceert indirect dat degene die de keuze maakt, de overheid, gekeken heeft naar de kennis en kunde van de gekozene, de emergente groep. Indien de leden van de emergente groep met elkaar samenwerken is er impliciet een soort geschiedenis met elkaar omdat ze gekozen zijn door dezelfde persoon. Het vertrouwen in elkaar wordt sterker aangezien er een soort gezamenlijke historie ontstaat als men het heeft over personen die gekozen zijn door iemand om deel te nemen aan een tijdelijke groep. In Keulen is het optreden van Reinhard Vogt, de officiële vertegenwoordiging van de hoogwaterbescherming, kenmerkend geweest bij de toenadering van de overheid naar een burgerinitiatief. Na de overstromingen van de Rijn is hij degene geweest die als het ware de liaisonfunctie op zich genomen heeft in de samenwerking tussen burgerinitiatieven en de overheid. Na de overstroming heeft deze samenwerking een precedentwerking in gang gezet die heeft geleid tot het betrekken van burgerinitiatieven in algemene crisisoefeningen die niet alleen betrekking hebben op hoogwateroverlast. Door de liaisonfunctie in te bedden in het bestaande crisisbeheersingssysteem zullen er lijnen ontstaan die korte termijn beloftes kunnen inlossen. Door de hoge frequentie van het inlossen van deze korte termijn beloftes ontstaat actie. Deze actiegerichtheid vergroot het vertrouwen. Het snelle vertrouwen wordt door een hoog actief, proactieve, enthousiaste opwekkende stijl van actie opgewekt. Risico, keuzes, acties en vertrouwen hebben een ongewoon, zelfversterkend karakter. Aanbeveling 2 Speel ten tijde van crisis personen vrij (Chef Emergente Groepen) om als liaison tussen emergente groepen en overheid te fungeren. In de praktijk komt het voor dat de overheid als het ware dichtslaat bij het aandienen van emergente groepen. Het gevolg is starheid van de overheid naar de emergente groep. De overheid voelt zich aangetast in hun rol als professionele hulpverlener. De crisis is al een ongewone situatie voor de overheid waarin nu nog een onbekender fenomeen in de vorm van een emergente groep op komt duiken. Gedurende de overstromingen in Gloustershire wisten de autoriteiten niet om te gaan met de vele spontane hulpaanbiedingen door burgers. Uiteindelijk is er niets gedaan met de vele aanbiedingen. Deze situatie heeft de overheid als zeer onwenselijk ervaren en heeft daar verandering in gebracht door burgerinitiatieven meer te verweven met officiële hulpinstanties. Aanbeveling 3 Neem in oefeningen personen op die een emergente groep vertegenwoordigen en van de “Chef Emergente Groepen”. Dit laat hulpverleners wennen aan het idee van het ontstaan van deze groep. Door vertrouwd te raken met het fenomeen in een oefenomstandigheid kan het de creativiteit en effectiviteit bevorderen in de samenwerking tussen overheid en emergente groep ten tijde van een crisis Aanbeveling 4 Neem in het curriculum van hulpverleningsopleidingen het fenomeen van emergente groepen en het ontstaan van deze groepen op. Leer dat er een vruchtbare samenwerking kan ontstaan door gebruik te maken van de capaciteiten van beide zijden.
12
De dagelijkse routine sluit aan op persoonlijke neigingen, aanleg tot categorische aannames, en impliciete theorieën van vertrouwen die drijven naar meer zekerheid. Vertrouwen voortkomend uit neigingen, aannames, en theorieën is snel omdat het in zekere zin onafhankelijk van het object/ persoon van perceptie zich voordoet. Het snelle vertrouwen zit ingebakken in deze neigingen en aannames. Overheidscampagnes waarbij gedrag dat aangeleerd is vanuit de dagelijkse routine in praktijk wordt gebracht ten tijde van crisis, sluit hierop aan. Aanbeveling 5 Laat campagnes ter bevordering van zelfredzaamheid aansluiten op het veiligheidsbesef wat aangeleerd is tijdens de dagelijkse routine zodat het ook tijdens de crisissituatie toegepast kan worden.
13
H1 Inleiding 1.1 Aanleiding In het najaar van 2008 werden mijn collega Nihat Malkoc en ik gevraagd om een gevaarlijke stoffen training te verzorgen voor brandweereenheden in Kocaeli Turkije. Er bestaat al jaren een samenwerkingsverband tussen Kocaeli en Amsterdam naar aanleiding van de aardbeving die in 1999 aan meer dan 17.000 mensen het leven kostte. Kocaeli is een van de meest geïndustrialiseerde provincies van Turkije. Er is een aanzienlijke concentratie van chemische industrie en er zijn enkele autofabrieken gevestigd. Verder ligt Turkije‟s enige olieraffinaderij in de provincie. Onze taak was het in overeenstemming brengen van chemische kennis en inzetstrategie aan onze Turkse brandweercollega‟s met het risicogebied. Na afloop van de training zijn we tijdens de avondspits in Istanbul betrokken geraakt bij een ongeval. We zaten in een dolmus, een busje geëxploiteerd door particulieren dat een bepaalde vaste route aflegt, dat botste met een plotseling overstekende personenauto. Nadat het ongeluk was gebeurd, met alleen blikschade, had ik het idee dat het erg lang zou duren voordat we weer verder konden aangezien het verkeer in Istanbul erg hectisch en waanzinnig druk is. Er moesten bovendien papieren ingevuld worden en meer formaliteiten afgehandeld worden. Wat mij verbaasde was dat het nog geen 10 minuten duurde voordat er een ander leeg dolmus busje langzij kwam en we konden overstappen. Het hele oponthoud werd zeer efficiënt en snel opgelost zonder tussenkomst van een officiële instantie. We konden met minimale vertraging onze weg vervolgen. Hoe werkte dit dolmus systeem? In ieder geval veel effectiever en flexibeler dan ik verwacht had. Blijkbaar hadden de particulieren zich zo verenigd of waren er stilzwijgende afspraken. Is er een ongeluk dan help je elkaar zodat het vervoer van personen vlekkeloos doorgaat. De kosten worden later verrekend. Dit gaat sneller en efficiënter dan het bij een andere instantie neer te leggen. De groep dolmus rijders heeft zich blijkbaar verenigd en helpt elkaar. Wat drijft mensen om elkaar te helpen bij een crisis? Als je elkaar niet kent en er ontstaat een incident hoe komt het dat je elkaar vertrouwt en gaat samenwerken? Hoe werkt dit systeem en wat zijn de kenmerken? Is het iets Turks of juist iets universeels en heel goed toepasbaar in elk wanordelijk systeem? Blijkbaar is er een zelforganiserend vermogen van mensen die handelen zonder overheidsinterventie. Hulp van de overheid is toch de uitzondering, zelf doen de regel. Het fenomeen dat ik zag in Turkije fascineerde me des te meer omdat we in Nederland verwachten dat officiële instanties alles regelen bij calamiteiten. In de verkeerschaos van Istanbul heersen blijkbaar andere effectievere systemen.
14
1.2 Plaatsbepaling zelforganiserend vermogen van burgers Naar aanleiding van de verwondering in Istanbul ben ik gekomen tot het actuele thema van het zelforganiserende vermogen van groepen ten tijde van een crisis. Om het “Dolmus-effect” te plaatsen heb ik in de literatuur en de les en leerstof van de MCDM gezocht naar dit fenomeen. Uit de naslagwerken komen enkele conclusies naar voren die in deze scriptie verwerkt zijn. Uit de tientallen gepubliceerde artikelen blijkt dat het onderwerp decennia lang vele wetenschappers heeft bezig gehouden. Het “dolmus effect”is te omschrijven als het zelforganiserende vermogen van een groep ten tijde van crisis zonder interventie van een overheidsinstantie. De dolmusrijders handelden na het ongeluk rationeel en deden een beroep op hun “groep” om zo de crisis “het ongeluk” efficiënt af te handelen. Het zelforganiserende vermogen van een groep ten tijde van crisis zonder interventie van een overheidsinstantie wordt in de literatuur omschreven als zelfredzaamheid. Het thema zelfredzaamheid is nauw verweven met het ontstaan van emergente groepen. In de volgende paragrafen zal ingezoomd worden op dit thema zodat de vraagstellingen en de doelstellingen in deze scriptie in hun context geplaatst kunnen worden.
1.2.1 Nederlands historisch perspectief, de introductie van zelfredzaamheid Tot de jaren twintig van de vorige eeuw was zelfredzaamheid een vanzelfsprekendheid (Helsloot, 2004, p 66-90). De overheid vervult haar nachtwakerstaak en de burgers verwachten weinig van de overheid bij rampen en zware ongevallen. Zowel burgers als overheid accepteren in deze periode nog dat niet alles van tevoren te voorzien is. Vanaf de jaren twintig neemt de rijksoverheid een grotere rol bij rampenbestrijding op zich. Dat is bijvoorbeeld het geval bij overstromingen en verstoringen van de openbare orde. Hoewel overstromingen in Nederland al eeuwen voorkomen, stamt de eerste regeling waarin op dit terrein aan de rijksoverheid noodbevoegdheden werden toegekend, uit 1921. Deze periode duurde tot het einde van de tweede wereldoorlog. De staat gaat over van een nachtwakersstaat naar een beginnende verzorgingsstaat. De samenlevingsvorm in de jaren vijftig ontwikkelt zich tot een typische representant van de Europese verzorgingsstaat. Door een geheel aan sociale voorzieningen, werkgelegenheid, onderwijs, huisvesting, recreatie en gezondheid schept de overheid in de periode na de tweede wereldoorlog tot de jaren tachtig, een structuur om mensen in problemen op te vangen en de samenleving draaiende te houden. In 1952 wordt de Bescherming Bevolking (BB) opgericht ter bescherming van de maatschappij en tegen gevaar. Het gevaar wordt verwoord in een conventionele oorlog. Dit wordt door de bevolking als zinvol ervaren. Snel na de bewustwording van het gevaar van een atoomoorlog na 1955, wordt de taak van de BB veel moeilijker uitvoerbaar. Door de overheid wordt een façade geconstrueerd. Er wordt geen geld ter beschikking gesteld maar de BB moet een veel groter terrein bestrijken. Uiteindelijk volgt in 1986 de opheffing van de BB na een kwijnend bestaan in de jaren zeventig en tachtig. Het gebruik van de BB als rampenbestrijdingsorganisatie voor overige ongevallen en rampen is, hoewel voor de hand liggend, nooit echt van de grond gekomen. Spanningen tussen BB en de reguliere hulpverleningsdiensten en het lokale bestuur hebben hier mede een rol in gespeeld (Helsloot, 2003, p.101-106).
15
De burgers werden voorgelicht over de te nemen maatregelen in de voorbereiding op een nucleaire aanval. De algemene reactie van de bevolking was er een van ongeloof naïef en zelfs misleidend. In de jaren 1975-1984 is er een ontwikkeling van de civiele rampenbestrijding. Gemeenten dienen bijvoorbeeld alarmregelingen en rampenplannen op te stellen, waarin de organisatie BB waar nodig een plaats kan krijgen. Daarnaast is er aandacht voor het regionaliseren van de brandweer. De geregionaliseerde brandweer kan dan een coördinerende rol in de rampenbestrijding vervullen. In een nota van BZK (Ministerie van Binnenlandse Zaken, Nota Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen, 1975, p 12-16) wordt genoemd wat mensen, groepen van mensen of bedrijven kunnen doen in afwachting van het handelende optreden van de overheid in een ramp-of oorlogssituatie. Het wordt geduid met het begrip “zelfbescherming‟. Dat er grenzen zijn aan wat van de overheid verwacht kan worden, valt wat later expliciet te lezen in de memorie van toelichting bij de nieuwe brandweerwet. De onmogelijkheid om voorbereid te zijn op het ergste, is zowel theoretisch- de omvang van de gebeurtenis is vooraf onbekend -als praktisch - de organisatie zou grotendeels bestaan uit eenheden die slechts uiterst zelden zouden worden ingezet. De focus in de memorie van toelichting is daarom gericht op de planning en inzet van de beschikbare brandweereenheden (TK 16 69, 1980-1981, p 14-15). Tot midden jaren negentig verplicht de overheid zich de samenleving te beschermen tegen dreigingen. De regering signaleert dat de kans op rampen in vredestijd is toegenomen door de technologische ontwikkelingen. De Nederlandse verzorgingsstaat raakt in problemen in het begin van de jaren tachtig: enerzijds door de onbetaalbaarheid van alle voorzieningen, anderzijds door verstrikking in het steeds verder verdichtende net van regelgeving. In de Nota Civiele verdediging van 1984 stelt de regering dat de kans op een nucleair conflict tussen Oost en West niet erg waarschijnlijk meer is. Het is onmogelijk voor te bereiden op de inzet van kernwapens op grote schaal en daardoor niet zinvol. Voorbereidingen op beperkte gevolgen beschouwt de regering wel als haar plicht. Deze nota markeert daarmee het formele failliet van de boodschap die jarenlang door de overheid was uitgezonden. De instructies die in de wenken van begin jaren zestig stonden, blijken overeen te komen met de beoordeling van burgers: zinloos voor de bescherming tegen kernwapens In de Nota Civiele Verdediging aan de toelichting op Rampenwet 1985 verdwijnt met de BB ook de aandacht voor de “zelfbescherming”. Zelfredzaamheid van burgers heeft geen plaats meer in het beleid. Daar waar het woord bevolking gebruikt wordt, gaat het om het controleren en regisseren van burgers ten tijde van rampen. Sinds midden jaren negentig is de eigen verantwoordelijkheid van burgers meer en meer uitgangspunt geworden in het denken van de politie over veiligheid. Frans Denkers, een prominente sociale wetenschapper bij de Nederlandse politie, kwam als een van de eersten met dit nieuwe perspectief (Denkers, 1993). Hij keek als sociaal geëngageerde psycholoog met argusogen naar de ontwikkeling van het veiligheidsthema en de grote rol die politie en justitie daarin spelen. Criminaliteit was naar zijn idee in de eerste plaats een zaak van burgers zelf en hij introduceerde in dat verband het begrip “zelfredzaamheid”. Zelfredzame burgers zijn over het algemeen een betrouwbare deelnemer aan het verkeer, bekommeren zich om de veiligheid van zijn dierbaren en beschermen hun eigen bezittingen. Frans Denkers was voor de publieke moraal en tegen institutionele disciplinering. Zijn gedachte is inmiddels min of meer gemeengoed. De politie heeft sindsdien veel gedaan om de 16
verhoudingen met burgers te verbeteren. Zij ziet burgers als partners in veiligheid en herkent dat die veiligheid alleen kan worden versterkt als zowel burger als overheid een reden zien om in beweging te komen. Frans Denkers ging in zijn publicatie “Op eigen kracht de onveiligheid de baas” uit van het principe dat een zelfredzame burger vooral op eigen kracht in beweging komt als hem of haar of diens naaste iets overkomt. Vanaf 1993 tot aan 2000 is de focus gericht op integrale veiligheid en sociale zelfredzaamheid. Kenmerkend is, dat burgers het optreden van vormen van maatschappelijke ontwrichting niet meer accepteren. De bevolking accepteert geen calamiteiten meer, maar ze is zelfredzamer dan de overheid beseft. De wateroverlast van 1993, gevolgd door die van 1995 is een ijkpunt in de veranderende relatie tussen burgers en overheid. De overheid krijgt met betrekking tot crises de rekening gepresenteerd voor het feit dat zij in de voorgaande 10 jaar burgers via regels, voorschriften en pretenties de illusie heeft gegeven alle kwaad, schadelijke externe effecten in het bijzonder, te kunnen uitbannen. Zeker bij ernstige bedreigingen vindt de bevolking de weg naar de overheid (Rosenthal, 1990 p.65). Tegelijkertijd blijkt de zelfredzaamheid van burgers tijdens noodsituaties onverminderd groot te zijn. Vanaf 1993 ontwikkelt de rijksoverheid integrale veiligheidsrapportages waarin te voeren beleid op het terrein van sociale en fysieke veiligheid bijeen worden gebracht. De focus van de eerste integrale veiligheidsrapportage ligt sterk op de overheidsorganisatie rond veiligheidsvraagstukken en nauwelijks op de rol die burgers zelf kunnen spelen. De eigen verantwoordelijkheid van burgers wordt wel zijdelings benoemd. Concrete beleidsinitiatieven om de burger zijn verantwoordelijkheid te laten nemen, blijven echter uit. Er wordt vooral nadrukkelijk gesteld dat burgers een te laag risicobewustzijn hebben (Ministerie van Binnenlandse Zaken, Integrale Veiligheidsrapportage 1993, p. 13-19). In 1996 constateert de “Integrale Veiligheidsrapportage” van dat jaar in navolging van de Nota Veiligheidsbeleid 1995-1998, dat integrale veiligheid niet alleen een zaak van de overheid is. Burgers zouden hierin een grote rol kunnen spelen. In 1998 is in de “integrale Veiligheidsrapportage” van dat jaar, geen ruimte meer voor de fysieke risicoperceptie van de burger of voor concrete beleidsvoornemens om burgers bewust te maken van de risico‟s van rampen en zware ongevallen. De focus ligt op de beleidsmatige aanpak van de thema‟s “jeugd”,”drugs”,‟toezicht”en sociale veilige leefomgeving (Ministerie van Binnenlandse Zaken en koninkrijksrelaties, Integrale Veiligheids rapportage 1998). In 2000 lijkt fysieke veiligheid definitief geschrapt als thema binnen het integrale veiligheidsbeleid. Na 2000 is er een toenemend realisme over de (on)mogelijkheden van de overheid. Na ernstige calamiteiten als de vuurwerkramp in Enschede 2000, de café brand in Volendam 2000/2001 en de aanslagen in New York, blijkt veel in de rampenbestrijdingsorganisatie voor verbetering vatbaar. Een onderdeel daarvan is het besef dat de overheid niet alleen de verantwoordelijkheid draagt voor de veiligheid in de samenleving (Ministerie van binnenlandse Zaken en koninkrijksrelaties, Integrale Veiligheidsrapportage 2002, p. 15 e.v.). Een kentering wordt daarmee zichtbaar in het fysieke veiligheidsbeleid. De overheid onderkent publiekelijk haar beperkingen bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen. Er wordt gesproken over “een belangrijke rol voor zowel burgers als publieke en private organisaties”bij het integrale veiligheidsbeleid.
17
De term zelfredzaamheid wordt sinds de introductie in de jaren negentig tegenwoordig geassocieerd met het gedrag van burgers ten tijde van een ramp of crisis en de wijze waarop de verschillende “hulpdiensten”daar al dan niet rekening mee houden. Het gedrag van deze groepen mensen wordt gezien als emergente groepen die bepaald gedrag en kenmerken tonen die eerder door Dynes en Quarantelli (Quarantelli, 1977) beschreven zijn in de klassieke rampensociologische studies uit de jaren zeventig en tachtig.
1.2.2 Landelijk beleid zelfredzaamheid Op 4 juni 2009 geeft de minister in een brief (Ministerie van BZK (2009) Brief kenmerk 20090000285982) aan de Tweede Kamer van de Staten Generaal aan dat de overheid niet de enige is die iets kan doen om de gevolgen van een ramp te beperken. Ook het bedrijfsleven en burgers hebben een verantwoordelijkheid als het gaat om de voorbereiding op rampen en crises. Zo moeten zij bijvoorbeeld in staat zijn zichzelf bij een ramp enige tijd te redden. Dit wordt door de minister aangeduid met zelfredzaamheid. In een eerder schrijven van Nationale Veiligheid (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008) is aangegeven dat zelfredzaamheid de impact van meerdere dreigingen kan beperken. Concrete acties die de minister aankondigt, zijn gerelateerd aan voorbereiding op het zichzelf redden bij crises. Goede voorbereiding kan het geloof in eigen kunnen vergroten. Het geloof in eigen kunnen is van invloed op de beslissingen van mensen in noodsituaties. Voorbereiding op rampen en crises is voor de meeste mensen in Nederland niet vanzelfsprekend. Een lage inschatting van de waarschijnlijkheid dat een risico zich voordoet, lijkt hiervoor de belangrijkste oorzaak (Evaluatie Denk Vooruit-Campagne 2008) Rampen gebeuren –in de ogen van veel Nederlandersin andere landen en als er in Nederland iets gebeurt, zal het hen niet persoonlijk overkomen. Wat op valt is dat de overheid zich richt op het individu en niet op groepsvorming van individuen. Het fenomeen van emergente groepen wordt niet benut in de overheidscampagnes terwijl dit bij uitstek de vorm is waarin burgers samenwerken in een crisissituatie.
1.2.3 Lokaalbeleid zelfredzaamheid Veiligheidsregio Amsterdam Amstelland De veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland is sinds 2004 actief in de ontwikkeling van een visie op de rol van (zelf)redzaamheid in de crisisbeheersing. Via een proces van wetenschappelijk onderzoek, multidisciplinaire discussies, publiekdebat en verschillende experimenten met opleiden en oefenen en planvorming, is halverwege 2008 een beleidsplan vastgesteld door het Veiligheidsbestuur. Het doel van dit beleidsontwikkelplan is het benutten en versterken van (zelf)redzaam gedrag van burgers, bedrijven en verenigingen, vanuit de wetenschap dat overheden en hulpdiensten nooit over voldoende capaciteit kunnen beschikken om tijdens rampen en grootschalige incidenten te voorzien in de hupbehoeften, en dat burgers, bedrijven en verenigingen initiatieven nemen en over kennis en vaardigheden beschikken die van grote waarde zijn voor de bestrijding van crises. Dit doel kan alleen gerealiseerd worden als enkele fundamentele uitgangspunten in de manier waarop in Nederland de crisisbeheersing is georganiseerd veranderen. Daarom heeft AmsterdamAmstelland altijd geprobeerd samen met de rijksoverheid, universiteiten en sectorale kennisinstituten haar initiatieven te ontwikkelen. Dit heeft bijgedragen aan de toenemende belangstelling voor het thema in de media en bij de politiek, niet op de laatste plaats omdat het past binnen de bredere discussie over de verschuiving van repressie naar proactie en preventie en de grenzen van
18
door overheden gegarandeerde veiligheid in een risicosamenleving. Vanuit het besef dat veiligheid steeds meer een zaak wordt van governance in plaats van government is (zelf)redzaamheid een logische ontwikkeling die in de toekomst mede normbepalend wordt voor de verhouding tussen burger en overheid. De overheid kan het zich niet meer permitteren om, zoals vroeger gebruikelijk was, alleen te regeren. Beleid te bepalen en de naleving daarvan af te dwingen, desnoods met harde hand. Er is te veel verandert in zowel het openbaar bestuur zelf als in de omgeving ervan. De krachten in de samenleving zijn anders verdeeld. Mensen zijn mondiger geworden en hebben veel meer mogelijkheden om hun stem te laten horen. De verschuiving van government naar governance vindt al een tijdje plaats. Niet langer wordt vanuit ivoren torens bepaald hoe de samenleving gemaakt wordt. Niet langer stuurt de overheid sec met regels en wetten. De samenleving maakt zichzelf. De overheid bepaalt, of - zo je wilt - regeert niet langer maar stuurt (bij). Taken worden afgestoten, marktwerking krijgt een grotere rol, agentschappen en Zelfstandige Bestuursorganen schieten als paddenstoelen uit de grond, samen met de daarbij behorende controlerende organen. Het wil niet zeggen dat nu ook precies duidelijk is hoe het centrale doel, het benutten en versterken van (zelf)redzaamheid, het beste gerealiseerd kan worden. Er is nog steeds sprake van een explorerende fase, zowel binnen de regio Amsterdam-Amstelland als bij de rijksoverheid. Om van exploratie naar implementatie te komen organiseert de regio Amsterdam-Amstelland een pilot om te kunnen bepalen welke maatregelen het beste werken, dat wil zeggen: de (zelf)redzaamheid van burgers, bedrijven en verenigingen het beste helpen te benutten en te versterken. Het primaire doel is om halverwege 2010 met een evidence based beleidsvoorstel (zelf)redzaamheid te komen voor de regio Amsterdam-Amstelland. In de notitie “Benutten en versterken van zelfredzaamheid en redzaamheid een wijkgerichte aanpak juni 2009” staat beschreven welke concrete projecten, oefeningen en resultaten geleverd worden. Het valt uiteen in drie thema‟s:
Versterken van (zelf)redzaamheid, Benutten van zelfredzaamheid, Experimenteren, leren en vastleggen.
Ook in het lokale beleid is het opmerkelijk dat zelfredzaamheid ingestoken wordt op individueel niveau terwijl het emergente groepsniveau onderbelicht wordt. Juist in burgerparticipatie wordt er in emergente groepen opgetreden. Ook hier zou een stap gemaakt kunnen worden om het emergente groepsniveau te stimuleren. Een belangrijke aanname binnen de pilot stelt dat het dagelijks gedrag de beste voorspeller is van het gedrag tijdens grootschalige crises. Het is bijvoorbeeld ondenkbaar dat professionele hulpverleners die het (zelf)redzame gedrag van burgers, bedrijven en verenigingen tijdens kleinschalige incidenten niet effectief benutten, dat tijdens grootschalige crisis wel zouden doen. Net zo goed als burgers, bedrijven en verenigingen die niet goed kunnen omgaan met kleine incidenten dat wel zouden kunnen met grootschalige incidenten. De te nemen maatregelen zullen daarom voor een belangrijk deel op dit dagelijkse gedrag zijn gericht, en niet, zoals meestal wel het geval is in relatie tot crisismanagement, exclusief op het gedrag tijdens grootschalige crises. Dit heeft als bijkomend voordeel dat er veel makkelijker toegang kan worden verkregen tot de belevingswereld van burgers, bedrijven en verenigingen. De al zo vaak besproken publieke desin-
19
teresse voor risico‟s en voorzorgsmaatregelen kan via een programma dat ook gericht is op dagdagelijkse fysieke veiligheid worden omzeild (Padtje, 2009). Bovenstaand beleid is gebaseerd op wat Dynes (Dynes, 1990, 2002), beschrijft als gebruik maken van sociaalkapitaal tijdens crisis met als rode draad het routinematige dagdagelijkse handelen van mensen.
20
1.3 Hypothese, Probleemstelling en deelvragen Uit het voorafgaande wordt de actualiteit van zelfredzaamheid van emergente groepen in Nederland en de veiligheidsregio Amsterdam Amstelland weergegeven. In deze scriptie zal verder ingegaan worden op de sociale cohesie van groepen mensen die gaan samenwerken ten tijde van crisis. Wat zijn dit voor groepen? Wanneer ontstaan ze? Wat zijn de kenmerken? Kan de overheid inhaken op de kenmerken van deze groepen ten tijde van crisis? Het zijn vele algemene vragen die gefocust worden op een enkele hypothese met daaraan gekoppelde vraagstellingen met enkele deelvragen. Gedurende incidenten ontstaan tijdelijke systemen waarin mensen samen gaan werken. Mensen die elkaar niet kennen werken schijnbaar opeens spontaan samen. Het laat samenwerkingsgedrag zien waaraan een voorondersteld vertrouwen ten grondslag ligt. Individuen in de tijdelijke groep hebben geen tijd om na te gaan wie wat precies weet. Het brengt vaak hoge risico‟s met zich mee en er staat veel op het spel. Burgerlijke samenwerking is echter niet gebaseerd op normatieve structuur en geïnstitutionaliseerde achtervang die het fout gaan tot een minimum beperken. Er is zelfs geen tijd om op een traditionele manier vertrouwen op te bouwen. In tegenstelling tot traditionele bronnen van vertrouwen zoals bekendheid, gedeelde ervaringen, wederzijdse openbaarmaking, bedreigingen en afschrikkingen, vervulde beloftes en geen misbruik maken van kwetsbaarheden zijn deze elementen niet aanwezig in een tijdelijk systeem (Meyerson, 2009, p 415-441). Het lijkt er op dat in een tijdelijk systeem gehandeld wordt als ware er vertrouwen aanwezig is. Deze intrinsieke vorm van vertrouwen wordt het “snelle vertrouwen”genoemd. De term “snel vertrouwen” is geïntroduceerd door Meyerson (Meyerson, 2009, p 415 -441) om een duidelijk onderscheid te maken tussen de traditionele vorm van vertrouwen en het soort vertrouwen dat ontstaat in tijdelijke systemen. Hypothese:
“In emergente groepen, waar de condities voor het ontstaan van de traditionele vorm van vertrouwen ontbreken, is het snelle vertrouwen de bron voor samenwerking” De probleemstellingen of hoofdvraagstellingen:
Is het “snelle vertrouwen” een basiskenmerk om het functioneren van een emergente groep te verklaren? Kan dit kenmerk gebruikt worden in de samenwerking tussen emergente groepen en de overheid ten tijde van crisis? Om de bovenstaande hoofdvraagstelling te beantwoorden zijn een vijftal deelvragen gesteld:
Wat is een emergente groep? Wat zijn de kenmerken van een emergente groep? Hoe functioneert een emergente groep ten tijde van een crisis? Hoe reageert de overheid op een emergente groep ten tijde van een crisis?
21
1.4 Methode van onderzoek Op basis van literatuuronderzoek (Babbie, 2007) met gebruikmaking van diverse wetenschappelijke artikelen, webpagina‟s en diverse naslagwerken, het houden en verwerken van interviews (Weiss,1995) is deze scriptie tot stand gekomen. In Keulen (Duitsland) Brussel (België) en Gloucester (United Kingdom) zijn experts geïnterviewd met als kerndoel: de emergente groepen ten tijde van crisis te onderzoeken. De aard, omvang en de complexiteit van de hypothese en de daaruit volgende vraagstelling leent zich voor een literatuurstudie. De weerslag daarvan is verwerkt in deze scriptie.
22
1.5 Scriptie opbouw De scriptie bestaat uit een literatuuronderzoek dat onder andere door middel van interviews getoetst wordt aan de praktijk. In hoofdstuk 2 zal in een historisch perspectief beschreven worden welke wetenschappelijke studies verricht zijn naar het georganiseerd gedrag van personen tijdens rampen. Al in de jaren 50 zijn de eerste studies verricht. De ware ontwikkeling vindt midden jaren 60 plaats aan de University of Delaware Disaster Research Center (DRC) . Na de aanslagen in New York in 2001 hebben onderzoeken op dit gebied een enorme vlucht genomen. In hoofdstuk 3 wordt weergegeven hoe emergente groepen zich vormen, handelen en georganiseerd zijn in crisissituaties. Deze beschrijving wordt gemaakt aan de hand van enkele casussen. De voorbeelden worden aan de hand van literatuuronderzoek en interviews met betrokkenen geanalyseerd. Het meest uitgebreide voorbeeld dat uitgewerkt wordt is de aanslag op de Twin Towers in New York. Daarnaast wordt er ingegaan op het emergente groepsgedrag tijdens Orkaan Katrina in New Orleans. Op basis van de interviews in Gloucester en Keulen wordt er ingegaan op de lokale initiatieven van de overheid gericht op emergente groepen zelf. In hoofdstuk 4 zal aan de hand van inzichten uit de sociologie en psychologie onderbouwing geven worden die relevant zijn voor de beantwoording van de rest van de deelvragen. Tot slot kijkt hoofdstuk 5 terug op de onderzoeksvragen en bevat de conclusies. Er volgt een analyse van de theorie van hoofdstuk 2, de bevindingen van de casussen uit hoofdstuk 3 en het theoretische kader van hoofdstuk 4.
23
H2 Historisch perspectief van het rampenonderzoek 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven hoe in de loop van decennia het onderzoek van georganiseerd gedrag tijdens rampen zich heeft ontwikkeld. Het heeft geleid tot diverse modellen en typologieën. Met name heeft zich de laatste jaren het onderzoek gericht op emergente groepen en de daaraan gekoppelde zelfredzaamheid van deze groepen. Wat er sociologisch gezien gebeurt ten tijde van natuurlijke of door mensen veroorzaakte rampen is uitermate geschikt voor een uitgebreid spectrum van sociologische onderzoekingen en analyses. Het is moeilijk om een geheel sluitende definitie te geven van de term sociologie. Er zullen weinige oneens zijn met de beschrijving die Shibutani (Shibutani 1961 p34) geeft in zijn boek: “De kern van sociologisch onderzoek richt zich op de analyse van groepen”. Gelijktijdig zullen velen meekunnen gaan in: “Groepen worden definieert als aggregaties bestaande uit mensen die samenwerken in een gemeenschappelijke onderneming, in zowel georganiseerd als ongeorganiseerd verband”. Gegeven deze grondbeginselen is het niet verbazingwekkend dat een groot gedeelte van ongeorganiseerde groepen, die van een nieuwe of emergente oorsprong zijn, al lang sociologen hebben geïntrigeerd. Gedetailleerde en gerichte sociologische studies op dit gebied heeft moeten wachten totdat er systematische rampenonderzoek gestart werd in de jaren vijftig. In de pioniersjaren van sociaal veldonderzoek van de jaren vijftig en zestig, werd er veelvuldig melding gemaakt van nieuwe groepen die nog niet bestonden voor de ramp en die tijdens en na de ramp opereerden. Een van de eerste beschrijvingen van emergente groepen in de klassieke rampen literatuur is van Fritz et al 1958. Het is een beschrijving van hoe een kleine sociale groep ontstond uit individuen die gestrand waren met hun auto bij een wegrestaurant vanwege een storm. In 1956 is door DeHoyos beschreven hoe nieuwe groepsstructuren ontstonden ten tijde van de Tampico ramp. De Tamico ramp vond plaats in september 1955 toen orkaan Hilda de stad Tampico in Mexico trof. Vele gebouwen werden verwoest en een overstroming volgde met honderden doden tot gevolg. Studies uit de jaren 60 (Kennedy 1963) gaan zelfs terug naar rampen zoals de aardbeving van San Fransico 1906. In deze studies werden het ontstaan van ad hoc vorming van groepen beschreven. In de jaren vijftig waren de studenten aan de National Opinion Onderzoek Center (NORC) verantwoordelijk voor diverse studies die de gedragingen van individuen en groepen tijdens een natuurramp of een door mensen veroorzaakte ramp onderzocht. Vooral de hulp die deze individuen boden bij fysieke gewonden en emotionele ondersteuning werd beschreven. In de loop der jaren hebben deze groepen diverse labels gekregen, “therapeutische gemeenschappen”, “synthetische gemeenschappen”, “altruïstische gemeenschappen”, “utopische gemeenschappen” tot “emergente gemeenschappen”
24
2.2 Georganiseerd gedrag tijdens rampen Zoals in de inleiding geschetst is werden de eerste wetenschappelijke artikelen over de reactie van personen op sociale crisis gepubliceerd in de jaren vijftig. Rampen zijn gebeurtenissen waar een bovenmatig elementair collectief gedrag getoond wordt dat nieuw is en verschilt van alledaags gedrag. Er was nog geen theoretisch kader slechts beschrijvingen van gebeurtenissen. Vanaf de jaren zestig is het onderzoek naar reactie op sociale onrust en rampen niet lineair maar exponentieel gestegen. Diverse onderzoeken met daaruit volgende theorieën zijn ontwikkeld. De University of Delaware Disaster Research Center (DRC) is een van de eerste universiteiten waar intensief onderzoek is gedaan naar het menselijk gedrag tijdens rampen. De eerste grote studies zijn uitgevoerd door Quarantelli (Quarantelli, 1984). Een andere prominent op dit gebied is Dynes. Samen hebben ze vele artikelen geschreven en gepubliceerd over taken en structuren van groepen die betrokken zijn in crisissituaties. Zelden waren emergente groepen de specifieke focus van een enkele studie. Zelfs het DRC heeft niet specifiek de focus gelegd op deze groepen, het was meer door een samenloop van enkele studies dat wetenschappers de nadruk legde op deze nieuwe groepen. Echter deze studies gaven impliciet aanleiding tot verdere aandacht op deze groepen. De groepen die georganiseerd zijn rond een hoge prioriteit aan taken gedurende een periode van crisis. Het totale pakket aan taken die deze groepen uitvoeren was onduidelijk als ook de samenstelling. Gezien het feit dat er weinig kennis was over de karakteristieken van de emergente groepen is het niet verrassend dat er geen systematische presentatie in de onderzoeksliteratuur in de eerste decennia is geweest, onder welke condities of omstandigheden zulke groepen ontstonden. Enkele auteurs ontwikkelde een hypothese over de mogelijke aanwijzing tot hun ontstaan, maar het waren meer theoretische speculaties dan empirische studies. Niettemin resulteerde dit vroege werk in de ontwikkeling bij DRC in de viervoudige typologie van georganiseerd gedrag gedurende rampen. Uit de studies van Quarantelli en Dynes midden jaren 60 en 70 is een viervoudige typologie ontstaan van georganiseerd gedrag tijdens rampen. Deze beschrijving is door Quarantelli onderverdeeld in groepen namelijk: gevestigde, groeiende, en uitbreidende en als laatste emergente groepen. In de onderstaande tabel zijn de types weergegeven.
Organizational adaptation in crisis situations (Quarantelli, 1966) Tasks Routine Same as predisaster Type I Established New Type II Expanding
Non routine Type III Extending Type IV Emergent
25
Type I “Established”: Veel politie en brandweerorganisaties behouden hun algemene structuur en invloedsfeer tijdens een crisis. Type II “Expanding”: Onderdelen van het Rode Kruis zijn zodanig voorbereid dat ze in een crisissituatie veel vrijwilligers op kunnen nemen in een nieuwe structuur maar ze voeren traditionele taken uit. Type III “Extending”: Aannemers die met hun normale bezetting van mensen de wegvrij maken of puin ruimen ten tijde van een crisis. Type IV: “Emergent”:Informele groepen mensen die hulpverlenen ten tijde van crisis. Deze laatste groep speelt een cruciale rol ten tijde van een crisis of ramp. De hulp verschuift van Type I naar Type IV. Quarantelli en Dynes geven in 1984 aan dat emergente groepen een meer prominentere en belangrijkere rol gaan krijgen in toekomstig rampenmanagement. Type IV emergente groepen werd geen focus van systematisch onderzoek door DRC of wie dan ook tot er in de jaren tachtig twee grote studies naar emergente groepen ten tijde van crisis gelanceerd werden door het DRC. Een onderzoekslijn richtte zich op de opkomst van nieuw gedrag van groepen tijdens rampen. Dit resulteerde in een verdieping van de vier typen van DRC en gaf een gedifferentieerd beeld van emergent gedrag van groepen wat resulteerde in een indeling van zeven groepen. In onderstaand tabel zijn de vier types van emergent gedrag onderverdeeld naar voorbeeld van de oude DRC indeling
Organizational adaptation in crisis situations (Quarantelli, 1995) Functions or tasks old new old Quasi emergent behaviour Structural emergent behaviour new Task emergence Group emergence
Uit de typologieën uit de diverse studies is een breder palet samen te stellen. Er zijn in totaal zeven categorieën te onderscheiden: Type “Quasi emergent behaviour”ondergaan geen grote veranderingen in structuur of functie maar vertonen toch enige vorm van emergente kwaliteiten. Bijvoorbeeld in de situatie van New Orleans overstromingen waarbij de telefoon niet meer werkte. Personeel van hulporganisaties moeten berichten persoonlijk overbrengen. Dit is een niet geplande procedure die niet getraind nog gepland waren. Type 1 wordt als Quasi emergent behaviour beschreven. Type ”Structural emergent behaviour” organisaties die oude functies en taken uitvoeren en nieuwe structuren ontwikkelen blijken geen “extending”groep te worden. Bijvoorbeeld de lokale weerstations in New Orleans konden geen weerberichten uitbrengen of contact met andere weerstations leggen. Zij konden hun waarschuwingsfunctie niet uitoefenen. Een lokale radio amateurs groep werd te hulp geroepen. Deze kon via informele radiogroepen contact opnemen met het weerstation in Baton Rouge. Er werd een tijdelijk effectief nieuw netwerk opgezet, er werd een “structural emergence” gecreëerd.
26
Type “Task emergence”. Uit het onderzoek bleek dat er geen groepsstructuur veranderde maar een nieuwe taak werd verondersteld uit te oefenen. Politie in New Orleans opende twee opvangplaatsen, wat eigenlijk een routinematige taak voor het rode kruis was volgens de rampenplannen. Toen deze organisatie niet bij machte bleek het te kunnen organiseren opende de politie de opvangplekken maar hield deze niet draaiende. De politie werd geen “expanding”organisatie maar werd een “task emergence”. Als laatste werd de laatste type “Group emergence” duidelijk gevonden. Tijdelijke vorming van een informele groep mensen met een nieuwe structuur en een nieuwe functie die nog steeds als “group emergence” aangeduid kan worden. Emergente groepen die nieuwe taken uitvoeren in nieuwe structuren (oude DRC typology IV) die hulpverlenen ten tijde van crisis. Daarnaast is de oude DRC-indeling van toepassing:
Gevestigde groepen die oude taken uitvoeren (oude DRC typology I). Het zijn de traditionele hulpverleningsdiensten zoals brandweer, politie en GHOR. Voor tijdens en na de ramp voeren ze nog steeds dezelfde functies uit in dezelfde organisatie. Uitdijende groepen die oude taken uitvoeren in nieuwe structuren (oude DRC typology II) Rode Kruis onderdelen die door voorbereidin veel vrijwilligers kunnen opnemen in een nieuwe structuur ten tijde van een crisis maar traditionele taken uitvoeren. Uitbreidende groepen die nieuwe taken uitvoeren in oude structuren (oude DRC typology III) Aannemers die met hun normale bezetting van mensen de wegvrij maken of puin ruimen ten tijde van een crisis.
Het duurde tot de jaren 2000 voordat er een nieuwere indeling werd gemaakt. Wachtendorf (Wachtendorf, 2004) gebruikt in haar proefschrift data van een veldstudie gericht op de reactie op de terroristische aanvallen op New York. In de dissertatie wordt de meest verfijnde benadering tot nu toe beschreven. Ze vervangt de term emergent door improvisatie. De grondgedachte van Wachtendorfs theorema is dat de oorzaak van de actie, of een verwachte procedure objectief “geschikt” is, niet het drijvende proces in de beïnvloeding van collectieve actie is. Het collectief vertoond georganiseerd gedrag is op basis van hoe de emergente groep subjectief gezien hun sociale omgeving waarneemt, ongeacht hoe bepaalde acties objectief uitgevoerd hadden moeten worden. Gebruikmakend van de structuur die Giddens (1984) heeft ontwikkeld wordt er een analyse van improvisatie ten tijde van crisis gemaakt. In onderstaand figuur wordt de improvisatie beslisboom weergegeven waarin het soort improvisatie als uitkomst van de beslisboom gepresenteerd wordt.
27
Organizational Continuity (Organisatie Continuïteit): Als er een plan of een verwachte actie bestaat, dan kan de organisatie kiezen om plannen en routines te blijven volgen. Ondanks dat andere elementen (structuur, hulpbronnen, activiteiten of taken) van de organisatie zijn beïnvloed door een ramp, de elementen die in beschouwing worden genomen in deze context blijven stabiel.
28
Organizational Contingency (Organisatie onvoorziene omstandigheid): Wanneer de beïnvloeding de organisatiemogelijkheden overschrijdt kan de organisatie kiezen om een alternatief al bestaand plan toe te passen. In het plan worden alternatieve structuren, activiteiten, hulpmiddelen en taken beschreven. Het is een tweede optie een zogenaamd “Plan B”. Reproductive Improvisation (Reproductieve Improvisatie): De organisatie kan een plaatsvervangend systeem hebben maar dat kan zodanig verstoord raken dat degene die er aan deelnemen, gedwongen worden om te improviseren om hetzelfde resultaat te boeken. In haar proefschrift worden de types uitgelegd met gebruikmaking van enkel voorbeelden. Reproductive improvisatie wordt uitgelegd aan de hand van het herstel van het New York City Emergency Operations Center (EOC) nadat het gebouw vernietigd was. Er werd gebruik gemaakt van de bibliotheek van de politie academie en van een cruise schip terminal bij Pier 92. Adaptive Improvisation (Adaptieve Improvisatie): Er kan een vervangend systeem zijn (van te voren uitgedacht of geïmproviseerd) en vanwege tussentijdse overwegingen, kan de organisatie beslissen om zich aan te passen en te kiezen voor een nieuwe aanpak. Deze aanpassing is gekoppeld aan de geplande actie of aan de geïmproviseerde actie, maar het betreft additionele improvisatie die een verwijderende beweging veroorzaakt van de structuren, activiteiten en hulpmiddelen die hiervoor aanwezig waren en meer in de richting naar een ander actie repertoire. De term adaptief geeft een bijstelling aan in het licht van emergente condities en is niet bedoeld om te oordelen of de aanpassing uiteindelijk een positieve of negatieve uitkomst heeft. Adaptieve improvisatie wordt beschreven aan de hand van het onderzoeken van de geloofwaardigheidcontrole en badge identificatie systeem die toegang geven aan personen op het rampterrein. Om te controleren of dat degene die toegang kreeg ook echt naar binnen mocht. Creative Improvisation (Creatieve improvisatie): Wanneer het van te voren bedachte plan niet bestand is tegen de emergente vraag op dat moment en wanneer andere acties ongeschikt lijken dan kan een organisatie creatieve improvisatie toepassen om nieuwe acties te genereren. De nieuwe benadering van de organisatie structuur, activiteiten, hulpmiddelen zijn niet compleet gescheiden van de routine maar hebben betrekking op nieuwe sociale rangschikking die emergent van karakter zijn. Creative improvisatie wordt uitgelegd aan de hand van de activiteiten die ontplooid werden bij het verwijderen van puin en het vinden van lichaamsdelen bij de Fresh Kills Landfill site. Uit het omschreven kader wordt niet meer gesproken van emergentie maar van improvisatie. Er worden drie types van improvisatie gedestilleerd. Namelijk reproductieve, adaptive en creatieve typen. Het past in de lijn van Wachtendorf om improvisatie als vervanger van emergent toe te passen.
29
2.3 Emergente groepen Zowel Quarantelli als Dynes geven aan dat emergente groepen een belangrijke speler zijn in rampenmanagement. Van belang is om te bekijken welke definitie van emergente groepen er gehanteerd wordt en wat de gedragingen van deze groepen zijn. De definitie van Emergent Response Group wordt in een aantal artikelen (Bigley and Robberts, 2001: Drabek et al, 1981: Drabek and Mc Entire 2003: Kreps, 1984, Tierney et al 2001) gegeven als: een collectief van individuen die niet routinematige middelen en activiteiten toepassen op niet routinematige domeinen en taken, met gebruikmaking van niet routinematige organisatorische samenstellingen. Met gebruikmaking van deze definitie en de studie van Quarantelli uit 1984 over Emergent citizen groups (ECGS) (Quarantelli, 1984) kunnen er een aantal beschrijvingen van deze ECGS gegeven worden. In deze studie zijn uit vele veldstudies enkele karakteristieken van ECGS gedestilleerd. De veldstudies omvatten jarenlang sociologisch onderzoek naar aanleiding van vele incidenten. De voorbeelden van emergente groepen variëren van religieuze liefdadigheidsinstellingen (Ross 1976) tot search and rescue teams (Zurcher 1968), tot tijdelijke buurtcommissies (Dynes 1974:146). Deze veldstudies hebben een enorme hoeveelheid data opgeleverd waar de volgende karaktereigenschappen van een ECGS uit gehaald kunnen worden.
De ECGS bestaan uit een gemiddeld kleine groep mensen ( gemiddeld kleiner dan 100). Er nemen meer personen deel aan de groep dan dat er vaste kernleden zijn. Er zijn meer deelnemers dan vaste leden. Er is een vaste harde kern, met daaromheen aanhangers. Er is een grote diversiteit in de groep. De ECGS hebben een gemiddelde democratische structuur, die niet heel erg strak is maar er is sociale druk om democratisch te zijn. Ze hebben nooit met elkaar samengewerkt en produceren nieuwe dingen. ECGS meer hervormingsgezind zijn dan revolutionair. Alles wat radicaal is wordt vermeden. Tevens wordt het ontbreken van de belangrijkheid van geld gezien. Het gaat om het sociale netwerk en niet om hoeveel geld je kunt besteden.
In het boek van Shibutani (Shibutani, 1961) wordt in hoofdstuk 2 de structuur van georganiseerde groepen beschreven ” belangrijk kenmerk van een sociale groep is de capaciteit van de deelnemers om deel te nemen in een activiteit” een groep is meer gericht op actie dan op structuur (Shibutani, 1961, p34). Kenmerkend in de actiegerichtheid in groepen is de verdeling van arbeid en de flexibele coördinatie in deze groepen. Iedere individu ontplooit een eigen activiteit. Deze individuele acties worden geïntegreerd in een collectief patroon van een groep. Individuen in een groep zijn interdependent. Elk individu levert zijn bijdrage aan de groep anders valt het geheel, de groep, uit elkaar. Flexibele coördinatie maakt het mogelijk om snel aan te passen op elke mogelijke verandering van een situatie in een groep. Zelfs in bekende situaties vinden er acties plaats onder constant veranderende omstandigheden, op elk detail van samenwerking kan niet geanticipeerd worden. Het is dus nodig dat elke deelnemer in de groep interactie heeft en zich aan elkaar aanpast. Dit proces wordt vergemakkelijkt indien ieder een conventionele duidelijke rol 30
heeft. In collectieve doelen is dit het makkelijkste te bereiken door zijn of haar verplichtingen na te komen. Uit Shibutani valt te concluderen dat een emergente groep naar zijn omgeving actiegericht is.
31
2.4 Zelfredzaamheid, gedrag van personen tijdens crisis In de vorige paragraaf is aangegeven hoe in de literatuur emergente groepen gedefinieerd worden en hoe deze groep er uit ziet. De gedragingen van individuen in zulke groepen zijn onderwerp van diverse studies geweest. In de onderzoeksliteratuur wordt beschreven dat mensen redelijk goed reageren op extreme stress. Degene die door rampen bedreigd worden vluchten niet in paniek. Ze zullen zelden antisociaal gedrag vertonen zoals plunderen. Slachtoffers worden niet “gek”of storten mentaal in, of zullen heftige mentale gezondheidsproblemen laten zien ten tijde van een ramp. Professionele hulpverleners en anderen die verantwoordelijk zijn voor de gemeenschap zullen hun werk niet verlaten om hun familie te redden. Na een ramp zullen de overlevenden niet wachten op hulp van buitenaf maar zullen actief starten met het zoeken en redden van mensen. Ze zullen eerste hulp bieden aan slachtoffers en zullen alles in het werk stellen wat in hun macht ligt om te overleven. Ingerichte massale opvangcentra zullen worden vermeden. De meeste slachtoffers die niet meer in hun eigen huis kunnen doorbrengen gaan massaal naar familie en vrienden. In het algemeen komt het erop neer dat slachtoffers van een ramp relatief goed om kunnen gaan met de extreme stress die op hun uitgeoefend wordt. De algemene conclusie die getrokken kan worden over mensen onder zulke omstandigheden is dat ze redelijk goed functioneren en rationeel handelen in tegenstelling wat er algemeen gedacht wordt door officiële instanties. Deze overtuigingen worden gekarakteriseerd als mythes ten tijde van crisis (Quarantelli, 1977). In zijn redevoering ter gelegenheid van de leerstoel crisisbeheersing en fysieke veiligheid VU 2007 “Voorbij de symboliek, over de noodzaak van een rationeel perspectief op fysiek veiligheidsbeleid” haakt Ira Helsloot in op deze mythes en onderstreept de zelfredzaamheid van burgers ten tijde van rampen. Het thema zelfredzaamheid is nauw verweven met het ontstaan van emergente groepen.
32
2.5 samenvatting Georganiseerd gedrag tijdens rampen Uit de studies van Quarantelli en Dynes midden jaren „60 en „70 is een viervoudige typologie beschreven van georganiseerd gedrag tijdens rampen. Deze typologie is verfijnd in de jaren 80 naar zeven categorieën:
Type I “Established”: Het zijn de traditionele hulpverleningsorganisaties zoals politie en brandweer die hun algemene structuur en invloedsfeer behouden tijdens een crisis. Voor , tijdens en na de ramp voeren ze nog steeds dezelfde functies uit in dezelfde organisatie. Type II “Expanding”: Onderdelen van het Rode Kruis zijn zodanig voorbereid dat ze in een crisissituatie veel vrijwilligers op kunnen nemen in een nieuwe structuur maar ze voeren traditionele taken uit. Type III “Extending”: Aannemers die met hun normale bezetting van mensen de wegvrij maken of puin ruimen ten tijde van een crisis.. Type “Quasi emergent behaviour”ondergaan geen grote veranderingen in structuur of functie maar vertonen toch enige vorm van emergente kwaliteiten. Bijvoorbeeld in de situatie van New Orleans overstromingen waarbij de telefoon niet meer werkte. Personeel van hulporganisaties moeten berichten persoonlijk overbrengen. Dit is een niet geplande procedure die niet getraind nog gepland waren. Type 1 wordt als Quasi emergent behaviour beschreven. Type ”Structural emergent behaviour” organisaties die oude functies en taken uitvoeren en nieuwe structuren ontwikkelen blijken geen “extending”groep te worden. Bijvoorbeeld de lokale weerstations in New Orleans konden geen weerberichten uitbrengen of contact met andere weerstations leggen. Zij konden hun waarschuwingsfunctie niet uitoefenen. Een lokale radio amateurs groep werd te hulp geroepen. Deze kon via informele radiogroepen contact opnemen met het weerstation in Baton Rouge. Er werd een tijdelijk effectief nieuw netwerk opgezet, er werd een “structural emergence” gecreëerd. Type “Task emergence”. Uit het onderzoek bleek dat er geen groepsstructuur veranderde maar een nieuwe taak werd verondersteld uit te oefenen. Politie in New Orleans opende twee opvangplaatsen, wat eigenlijk een routinematige taak voor het rode kruis was volgens de rampenplannen. Toen deze organisatie niet bij machte bleek het te kunnen organiseren opende de politie de opvangplekken maar hield deze niet draaiende. De politie werd geen “expanding”organisatie maar werd een “task emergence”. Als laatste werd de laatste type “Group emergence” duidelijk gevonden. Tijdelijke vorming van een informele groep mensen met een nieuwe structuur en een nieuwe functie die nog steeds als “group emergence” aangeduid kan worden. Emergente groepen die nieuwe taken uitvoeren in nieuwe structuren (oude DRC typology IV) die hulpverlenen ten tijde van crisis.
Deze laatste groep speelt een cruciale rol ten tijde van een crisis of ramp. De hulp verschuift van Type I naar Type IV. Wachtendorf stelt in haar proefschrift dat er niet meer gesproken kan worden van emergent maar van improvisatie. Ze geeft drie types van improvisatie: een reproductieve, adaptieve en creatieve vorm. 33
Wat is een emergente groep? Uit de typologie IV van Quarantelli komt naar voren dat het gaat om een collectief van individuen die niet routinematige middelen en activiteiten toepassen op niet routinematige domeinen en taken, met gebruikmaking van niet routinematige organisatorische samenstellingen.
Wat zijn de kenmerken van een emergente groep?
Ze bestaan uit een gemiddeld kleine groep mensen ( gemiddeld kleiner dan 100). Er nemen meer personen deel aan de groep dan dat er vaste kernleden zijn. Er zijn meer deelnemers dan vaste leden. Er is een vaste harde kern, met daaromheen aanhangers. Er is een grote diversiteit in de groep. Een gemiddelde democratische structuur, die niet heel erg strak is maar er is sociale druk om democratisch te zijn. Ze zijn meer hervormingsgezind dan revolutionair. Alles wat radicaal is wordt vermeden. Ze zijn actiegericht naar de omgeving, het is een instrumenteel georiënteerde groep. Tevens wordt het ontbreken van de belangrijkheid van geld gezien. Het gaat om het sociale netwerk en niet om hoeveel geld je kunt besteden. Ze redelijk goed functioneren en rationeel handelen ten tijde van crisis. Ze hebben niet eerder met elkaar samengewerkt.
34
H3 Emergente groepen in crisissituaties 3.1 Inleiding Het gedrag en de structuur van emergente groepen laat zich moeilijk onderzoeken onder laboratorium omstandigheden, het is wachten totdat er zich een geschikte crisis voordoet. Tijdens of na de ramp zullen er onderzoekers bereid moeten zijn dit fenomeen te onderzoeken. Het afdwingen van een ramp wordt lastig, het bereid vinden van onderzoekers om emergente groepen te bestuderen is makkelijker. Zoals eerder aangegeven heeft het onderzoek naar emergente groepen een grote vlucht genomen. Daaraan gekoppeld hebben zich in het afgelopen decennium enkele grote rampen voorgedaan die zich lenen voor emergent onderzoek. In dit hoofdstuk wordt weergegeven hoe emergente groepen zich vormen, handelen en georganiseerd zijn in crisissituaties. Deze beschrijving wordt opgebouwd aan de hand van enkele voorbeelden. Deze voorbeelden worden door literatuuronderzoek en interviews met betrokkenen geanalyseerd. Er wordt getracht antwoord te gegeven op de vraag hoe emergente groepen functioneren in een crisis en hoe de overheid reageert op deze groep. Aangezien er gebruik wordt gemaakt van literatuur en interviews is de opbouw en indeling naar de beantwoording van de vragen divers. Het meeste uitgebreide voorbeeld dat uitgewerkt wordt, is de aanslag op de Twin Towers in New York. In deze casus wordt de emergente groep geanalyseerd door te kijken naar de organisatie van, de legitimiteit van en het leiderschap binnen deze groep. Daarnaast wordt er ingegaan op het emergente groepsgedrag tijdens Orkaan Katrina in New Orleans met als nieuw fenomeen het virtuele aspect van emergente groepen. Op basis van interviews in Gloucester en Keulen wordt er ingegaan op de lokale initiatieven van de overheid en emergente groepen zelf ten tijde van overstromingen. Deze interviews zijn afgenomen in de zomer van 2009 in het kader van de buitenlandstage van de MCDM. Alle rampen lenen zich om emergent gedrag te analyseren. Het meest recente voorbeeld is de aardbeving in Haïti. Het is echter te vroeg om deze laatste ramp mee te nemen in de beschrijving. De aanslagen in New York en de Orkaan Katrina zijn bij uitstek het speelveld geweest van onderzoekers. Deze “field labs” zijn zeer uitgebreid benut voor onderzoek met als resultaat vele artikelen en enkele proefschriften die nieuwe inzichten naar boven hebben gebracht.
35
3.2 Clarkson Village 3.2.1 Inleiding Na de aanslagen op het World Trade Center op 11 september 2001 organiseerde zich een emergente groep vrijwilligers die tot doel had om hulpverleners te voorzien van voorraden (Voorhees, 2003). Na de aanslagen was er grote verwarring ontstaan doordat vele hulpverleners (brandweer) en hun leidinggevende waren omgekomen bij de aanslagen en doordat de New York Emergency Management Agency dat zich in het World Trade Center bevond vernietigd was. “ ……Ze waren op het dak waar we goed beeld van de Twin Towers hadden. We zagen alles. We zagen veel mensen springen, we zagen de eerste toren instorten, we zagen het vuur uit de tweede toren komen en we zagen die ook instorten. Ik was meteen geschokt….Ik zag het hele gebeuren door een verrekijker. Terugkijkend denk ik dat ik helemaal niet reageerde…Het eerste wat ik voelde was…Ik voelde me hulpeloos”( Lowe, 2003). Vele burgers hadden de behoefte om te helpen maar zaten met een gevoel van hulpeloosheid. Het enige wat ze actief konden doen was het geven van bloed na een oproep van het Rode Kruis. Er waren bijna geen andere officiële actieve participaties mogelijkheden voor burgers om een bijdrage te leveren aan het herstel. “zo lang ik bij het Rode Kruis ben (11 jaar) is dit de eerste keer dat iedereen waar ik mee te maken had persoonlijk getroffen was. Het waren Amerikanen bezorgd en verward. In deze bijzondere situatie wilde iedereen helpen… Ze kwamen spontaan vanuit de hele wereld”( Lowe, 2003). De primaire motivatie voor de spontane vrijwilligers was de dwingende behoefte om op een of andere manier te helpen, specifiek om slachtoffers te helpen, een wens, zelfs een obsessie om “iets te doen” om een positieve bijdrage te leveren en iets van betekenis te zijn in deze ramp. Door andere te helpen helpt men zich zelf de pijn te verzachten. Een dwingende altruïstische inslag gecombineerd met een dringende behoefte andere te helpen om zo de situatie te beïnvloeden. Door zelf een bijdrage te leveren werd de slachtofferrol omgezet in een werkzame rol.
3.2.2 Organisatie Nabij Ground Zero is er door één persoon begonnen met het vragen aan hulpverleners wat ze nodig hadden. Met deze vraag is de persoon naar lokale detailhandelaars gegaan. Deze doneerde de benodigde goederen vrijwillig. De zo verkregen spullen werden weer gedistribueerd aan de hulpverleners op Ground Zero. Dit proces werd gekopieerd en herhaald door vele andere. Er ontstond een tijdelijke opslagplaats op een stukje land van 100 bij 25 meter nabij Pier 40 langs de Hudson rivier ter hoogte van Clarksonstreet van waaruit de distributie plaatsvond. Binnen twee weken hebben enkele honderden vrijwilligers geholpen. Het hoge aantal vrijwilligers is opmerkelijk aangezien er gebrek was aan verwantschap met of coördinatie door een officiële hulporganisatie.
36
3.2.2.1 Organisationale taken Op Pier 40, Clarkson Village werd er gestart door de vrijwilligers. Na het begin op deze plek kwamen er na enkele dagen vrachtwagenladingen met gedoneerde goederen die door traditionele crisisbeheersingsorganisaties ( onder andere het Rode Kruis) afgewezen waren en doorgestuurd werden naar deze plek. Andere ladingen kwamen direct naar Pier 40 door vrijwilligers die kwamen helpen van buiten de stad en die de vraag om veelgevraagde items verspreide daar waar ze vandaan kwamen. Vanuit Pier 40 werden de spullen verdeeld door het zelf te brengen naar de hulpverleners op Ground Zero of door de spullen te geven aan de hulpverleners die in of uit Ground Zero kwamen. De plek ligt aan de West Side Highway waarover de meeste hulpverleners op weg naar of afkomstig uit Ground Zero reden. Het was makkelijk om even bij Clarkson Village te stoppen. 3.2.2.2 Overpakken van spullen Gedoneerde spullen kunnen vaak niet zo uitgedeeld worden. Ze moeten bij elkaar gebracht worden ( batterijen van de juiste soort moeten in zaklampen gedaan worden) gesorteerd (kinder van volwassen kleding scheiden) handelbaar (grote commerciële hoeveelheden voedsel in individuele porties verdelen). De kwaliteit moet gecontroleerd worden. Opslag van goederen is voor professionele organisaties al erg moeilijk laat staan voor spontaan ontstane vrijwilligersgroepen (producten moeten beschermd worden tegen regen en de zon, voor de opslag van bederfelijke is koeling vereist). Om bovenstaand probleem te omzeilen vragen hulporganisaties vaak om geld in plaats van goederen. Om gedoneerde goederen toch te kunnen gebruiken zijn er veel mensen nodig om ze “uitreikbaar” te maken. In het figuur hieronder wordt weergegeven hoe de giften in Clarkson Village verdeeld werden.
37
3.2.2.3 Fysieke en logische organisatiestructuren Clarkson Village ligt aan de weg richting Ground Zero. De indeling van Clarkson Village lijkt op een indeling van diverse winkels in een straat. De keuken van Clarkson Village waar de sandwiches voor Ground Zero werden gemaakt heeft ook een café gedeelte waar door hulpverleners een kop koffie gedronken kon worden. Er is een depot met afdelingen voedsel, werktuigen, kleding, en medicatie/verzorging. Deze subdepots werden niet door leiders of stichters opgezet. Ze ontstaan spontaan. Binnen elke “winkel” ontstond een groep van leiders die de verantwoordelijkheid op zich namen om de spullen te sorteren, op te slaan en te distribueren binnen elke “winkel”. “De winkels “ van Clarkson Village werden spontaan ingedeeld zoals de vrijwilligers dit kenden uit hun dagelijkse leven. Deze wijze is gemakkelijk te organiseren aangezien iedere vrijwilliger het herkent uit zijn eigen belevingswereld. Het indelingsmodel dat ze gebruikten kenden ze uit de normale stabiele situatie en uit deze aannames hadden ze inzicht in wat ze zouden moeten doen om hun taak goed te kunnen uitvoeren. Ze konden handelen volgens een algemeen draaiboek voor zowel routine als niet routinematig taken zonder enige of met weinig toezicht ( Schank, 1977). Aangezien het “winkelbeheer” voor iedereen min of meer hetzelfde was, werd dit de basis voor de gehele organisatie zodat er zeer efficiënt samengewerkt kon worden met mensen die elkaar nog nooit ontmoet hadden. In traditionele organisaties worden na een periode draaiboeken en methoden van werken opgesteld zoals de organisatie denkt dat de organisatie ingericht moet worden. In Clarkson Village werd gewerkt volgens een algemeen intrinsiek bekend draaiboek waardoor het inwerken van nieuwe werknemers niet nodig was. De draaiboeken en methodes zitten al in de mensen zelf en is een algemeen bekend gegeven uit de stabiele situatie die toegepast werd in een crisissituatie (Andersson, 1990). 3.2.2.4 Organisatie regels De meeste organisaties hebben regels en procedure van waaruit de werknemers kunnen handelen. Op deze wijze kunnen ze hun taak efficiënt uitvoeren. In Clarkson Village waren weinig procedures/regels en geen enkele van deze procedures was opgeschreven. Enkele regels die er waren hadden met veiligheid te maken of hadden te maken met het vergroten van de efficiency. Het dragen van stofmaskers werd aangeraden nadat de wind draaide naar Clarkson Village vanuit Ground Zero. Evenals het dragen van oranje veiligheidshesje nabij de weg had te maken met de veiligheid. Het afval werd op een bepaalde plek neergezet in verband met hygiëne en om het ophalen te vergemakkelijken. Eenrichtingsloopbruggen hadden een looprichting markering. Het registreren van vrijwilligers en een sticker op de kleding plakken om misbruik te voorkomen had te maken met eigen veiligheid.
3.2.3 Legitimiteit Een van de basistaken die een organisatie moet bereiken om te kunnen functioneren is het veiligstellen van zijn legitimiteit. (Perrow, 1970). Legitimiteit hangt af van de legale en morele middelen die een organisatie heeft om de doelen te bereiken. Echter in crisis en rampensituaties, hangt legitimiteit af van publieke/openbare doelen en sociale acceptatie (Dynes, 1978). Clarkson Villa-
38
ge moest op korte termijn legitimiteit verkrijgen om zijn voortbestaan te garanderen. Dit gebeurde door verschillende bronnen en in verschillende vormen. Om te beginnen leverde Clarkson Village spullen aan de hulpverleners op Ground Zero. In het begin waren de leden van Clarkson Village de enige die spullen voor de hulpverleners konden krijgen en deze spullen ook onder de hulpverleners konden verdelen. Doordat zij dit voor elkaar kregen, kregen ze legitimiteit van de werkers op Ground Zero. Andere organisaties die misschien de legitimiteit van deze emergente vrijwilligersgroep probeerde te ontkennen konden dit hierdoor bijna niet meer doen. Doordat de Clarkson Village leden legitimiteit kregen van de Ground Zero werkers kwam de erkenning van andere instanties ook. Veel spullen kwamen hierdoor naar de Clarkson organisatie, die op hun beurt weer extra spullen vroegen aan de donateurs wat weer de legitimiteit versterkte. Echter als ze de spullen niet hadden kunnen leveren op Ground Zero dan zou het snel gedaan zijn met hun legitimiteit. Daarnaast werden de Clarkson vrijwilligers informeel erkend door de New York politie en de havendienst. Deze officiële gezagsdragers stonden toe dat de groep vrijwilligers het stukje openbaar land gebruikte als distributiecentrum. Ze werden als het ware gedoogd door de officiële autoriteiten. De vuilophaaldienst erkende informeel de vrijwilligers door het vuil s‟avonds mee te nemen enkel en alleen omdat het een tijdelijke organisatie was. Hulporganisaties die ingericht waren op het verwerven van geld in plaats van goederen wisten niet wat te doen met de spullen en stuurde ze door naar de Clarkson groep. De combinatie van onofficiële erkenning door overheid en hulporganisaties van de Clarkson organisatie gaf de Clarkson Village legitimiteit.
3.2.4 Communicatie Door de decentrale opbouw en veranderende ontwikkeling van de Clarkson Village organisatie werd de communicatie een substantieel probleem. Niet allen is de structuur van de organisatie erg vloeibaar maar ook was elke unit zelfstandig. Daarbij komt nog dat de vrijwilligers konden komen en gaan, er was geen rooster, en steeds nieuwe taken binnen of buiten hun werkveld kregen. Er namen vrijwilligers deel met een grote diversiteit in ras, religie, leeftijd, geslacht, culturele achtergrond. Sommige met Engels als tweede taal of ze spraken überhaupt geen Engels (Melloan, 2001). Deze verschillen leverde weinig problemen op, kleine miscommunicaties hadden meer te maken met verschillen in socioculturele, opleiding en of communicatie vaardigheden (Berlo, 1960, p130-131). Binnen de groep vrijwilligers was een groep semi-permanente vrijwilligers die de communicatie verzorgde. Semipermanent wil zeggen dat ze regelmatig naar Clarkson Village kwamen. Na verloop van tijd begonnen de semipermanente vrijwilligers elkaar te herkennen en konden zodoende een primitieve interne communicatie opgang brengen. Eerst per “winkel”daarna de winkels onderling (Granovetter, 1973, Rogers, 1973). De communicatie naar buiten toe, de inter-organisatie communicatie, was voorbehouden aan enkele semipermanente vrijwilligers die initieel contact hadden gelegd naar politie, vuilophaaldienst en Parkservice. Na verloop van tijd werd de toegang tot Ground Zero strenger en alleen officiële aangewezen personen mochten in de zone. De Parkservice zorgde ervoor dat de vrijwilligers onder begeleiding de zone in mochten. Ze kregen een telefoonnummer van de Parkservice om ze te bellen voor begeleiding.
39
3.2.5 Leiderschap Clarkson Village startte zonder formele leiders of managers. De leiders die ontstonden hadden zogenaamde expertkennis of konden laten zien dat ze macht en of invloed hadden op de situatie waarin ze zich bevonden. (French & Raven 1959) Andere leiders ontstonden doordat ze contacten hadden buiten hun eigen groep en deze konden benutten voor de vrijwilligers. In eerste instantie ontstonden leiders vanuit een expertkennis. Een vrijwilliger die in het dagelijkse leven een chefkok was leidde in de Clarksongroep de keuken en het café. Hij hield toezicht op de hygiëne. Andere vrijwilligers hadden “detailhandel”ervaring en werden leiders in de “winkels”. In tweede instantie ontstond de legitimiteit van macht op basis van senioriteit (French & Raven 1959). Dat wil zeggen hoe vaker en langer iemand er was hoe meer ervaring deze persoon bezat. In deze vrijwilligers organisatie kon iemand “senior” worden in enkele uren omdat de fluctuatie erg hoog was. Nieuwe mensen werden door mensen die er al langer en vaker werkten begeleid en aangestuurd. Nieuwkomers willen in het algemeen inpassen en meedoen in de bestaande organisatie. Aangezien er geen regels en procedures waren werd van nature aangenomen dat de langst aanwezige vrijwilliger wist wat hij moest doen en kon bij de nieuwkomer aangeven wat deze moest doen. Aangezien de taken makkelijk en snel te leren waren was het doorgeven en behouden van leiderschap gegarandeerd. Aangezien het leiderschap snel wisselde ontstond er geen volwassen stabiele leiderschap hiërarchie die voor conflicten had kunnen zorgen (Hersey & Blanchard 1982). Andere leiders ontstonden doordat ze contacten hadden buiten hun eigen groep en deze konden benutten voor de vrijwilligers. Dit waren de leiders die in contact stonden met de organisatoren op Ground Zero. Zij namen de bestellingen op van de Ground Zero mensen en gaven deze door aan de vrijwilligers. Als laatste werden hele groep geïntegreerd in de Clarkson Village groep zoals de zusters van liefdadigheid. De zusters brachten een eigen organisatie structuur mee met daarin verweven hun eigen leiders. Leiders die een dwangmatige manier van leiderschap uitoefenden werden uitgesloten en vermeden. Er werd onderling hulp gevraagd en geboden. Mocht de hulpvrager zelf niet deelnemen aan de taak dan werd de hulpvrager genegeerd of verbannen van activiteiten. Er waren erg weinig conflicten met betrekking tot leiderschapsrollen. Dit had sterk te maken met de omstandigheden waarin deze organisatie gevormd werd en opereerde. De menselijke reactie op crisis laat vaak meer een collectieve sociale organisatie zien dan puur een individuele actie (Quarantelli 1966). Er is minder noodzaak tot executief management en een grotere behoefte aan participerend leiderschap. Vrijwilligers waren gemotiveerd om te helpen daarom waren ze ook bereid om te functioneren in een participerende manier (House & Mitchell,1974). Het is onwaarschijnlijk dat deze harmonie zou blijven bestaan in een langere periode.
40
3.2.6 Zelf ontworpen organisatie Clarkson Village evalueerde organisch (Burns & Stalker, 1961). De taken waren in het begin simpel zoals het innen en distribueren van water. Naarmate er meer en complexere aanvragen binnen kwamen, zoals de distributie van werkkleding en eten ontstonden er nieuwe “winkels” en werden er “nieuwe producten” ontwikkeld. Er werden persoonlijke hygiëne sets samengesteld voor de hulpdiensten, met daarin tandenborstels scheerapparaat, toiletpapier, oogdouche, aspirine. De vrijwilligers trainden de vrijwilligers die nieuw binnenkwamen. Degenen die weggingen leerden de nieuwkomers om de taak over te nemen. Tijdens dit proces werden verbetering in de taken aangebracht wat weer doorgegeven werd aan de volgende vrijwilliger. De laatste vrijwilligers hadden het meest recente geheugen van het systeem. Aangezien er verschillen waren per ploeg was het niet altijd duidelijk voor de ene ploeg waarom de andere ploeg hun werk zo inrichtte. Bijvoorbeeld gedurende de nacht waren er veel batterijen nodig terwijl overdag drinken de eerste prioriteit was. De ene ploeg begreep niet waarom er zoveel batterijen in de voorste lijn stonden en corrigeerde dit terwijl de nacht ploeg het weer naar hun belevingswereld corrigeerde door de batterijen vooraan te zetten. Ondanks deze onbegrijpelijkheden verbeterde Clarkson Village in diverse aspecten. De keuken was daar een voorbeeld van. Een chefkok gaf aan dat er op hygiëne gelet moest worden. Er moest bij het maken van sandwiches plastic handschoenen gedragen worden en bederfelijke waar moest op ijs geplaatst worden. Deze verbeteringsstappen volgde zeer nauw de drie sleutelelementen die op lerende organisaties van toepassing zijn (Korten, 1980). Het omarmen en herkennen van fouten, gebruik maken van lokale kennis om het probleem op te lossen en deze kennis in te zetten om de fouten te corrigeren. Naarmate de complexiteit van Clarkson Village groeide, groeide ook de aantallen personen en het aantal specialismen. Langzaam ging de Clarkson Village organisatie over van een losse hoop vrijwilligers naar een organisatie met een definitieve structuur. Er ontstonden primitieve vormen om de stabiliteit en controle van het interne proces te garanderen. Er werd een registratiesysteem voor vrijwilligers ingevoerd zodat de spullen die voor Ground Zero bedoeld waren niet voor eigen gebruik misbruikt kon worden. De vrijwilligers kregen een sticker opgeplakt zodat het duidelijk werd dat de sticker drager tot de Clarkson Village vrijwilligers behoorde en dus bepaalde activiteiten binnen Clarkson Village mocht ontplooien. Kenmerkend voor deze dynamische aanpassingsgerichte organisatie is de decentrale verantwoordelijkheid, het werken met een minimale beperking door regels, geen onderscheid in vrijwilligersniveau, geen nadruk op efficiëntie, een beperkte productiecapaciteit, en een grote mate van werkvreugde.
3.2.7 Koppeling theorie van emergente groepen aan de casus In hoofdstuk 2 is een theoretisch kader geschetst waarin door Quarantelli een viervoudige typologie wordt vastgesteld van georganiseerd gedrag tijdens rampen. Later is deze viervoudige typologie nogmaals door Quarantelli verfijnd naar een zevenvoudige typologie. Wachtendorf heeft in een later stadium de term emergent vervangen door improvisatie en komt tot een drietal soorten van improvisatie. In het voorbeeld van Clarkson Village is duidelijk het vierde type van Quarantelli te ontdekken.
41
Type IV “Emergent” wordt omschreven als een tijdelijke vorming van een informele groep mensen met een nieuwe functie die hulpverlenende taken uitvoeren ten tijde van crisis. De personen in Clarkson Village hebben nooit met elkaar samengewerkt, kennen elkaar niet, zijn losjes geformeerd en verrichten taken die ze normaal gesproken niet zouden uitvoeren. Dit komt overeen met de beschrijving van type IV van Quarantelli. De indeling die Wachtendorf maakt is niet goed toe te passen in deze casus aangezien de beslisboom van Wachtendorf begint met de vraag of de organisatie een plan heeft. De vraag impliceert dat de organisatie voorbereid is op iets en dus een plan gemaakt zou moeten hebben. Het hebben van een plan kan nooit van toepassing zijn op een emergente groep, aangezien voor de crisis de emergente groep niet bestaat. De eerste vraag van de beslisboom en het bijbehorende theorema van Wachtendorf is meer van toepassing bij organisaties die voor de crisis al bestonden en ingericht zijn op het bestrijden van crisis.
42
3.3 Orkaan Katrina 3.3.1 Inleiding In september 2005 werd de staat Louisiana zwaar getroffen door de orkaan Katrina. De orkaan en de daarop volgende overstroming leidden tot een totale ontwrichting van de samenleving op individueel en staatsniveau. Wat er in New Orleans gebeurde was meer een catastrofe dan een ramp (Quarantelli, 2005). Enkele omstandigheden van deze catastrofe leverden een bijdrage aan het ontstaan van het emergente gedrag. Tachtig procent van New Orleans stond onder water en hulp van buitenaf kon alleen van vergelegen gebieden komen. Deze elementen maakten improviseren van de getroffen personen, groepen en organisaties noodzakelijk.
3.3.2 Emergente groepen op buurtniveau Niet alleen werd er geïmproviseerd binnen organisaties, er was ook een sterk emergent gedrag te zien bij informele groepen, in het bijzonder op buurtniveau. Er ontstonden emergente groepen in verschillende buurten die zelf het initiatief namen om mensen te redden. In tenminste vier buurten werden er emergente groepen gesignaleerd (Carlton, Algiers en twee in het centrum). Ongetwijfeld waren er meer maar informele buurtgroepen, in tegenstelling tot formele groepen worden zelden opgemerkt door media en laten zelden rapportages na. Een van de groepen noemde zich de “Robin Hood plunderaars” (Rodriguez, 2006). De kern bestond uit elf vrienden die eerst hun familie in zekerheid brachten waarna ze zelf bleven om andere te redden en te helpen. Ze hielden zich en anderen in leven door eten en drinken te halen uit verlaten huizen. Er ontstonden spontaan groepsnormen en doelen waaraan iedereen zich hield. Een van de normen was dat er alleen overlevenden opgespoord werden en geen doden. Een andere norm was dat er geen wapens gedragen werden. De groep legde informeel contact met de politie en de National Guard. Deze gaven hun instant maaltijden en de Robin Hood groep droeg de overlevers over aan de politie zodat ze het gebied konden verlaten (Kiehl, 2005). Een groot deel van de kernleden van de groep waren vrienden sinds hun kindertijd en ze kende de omgeving erg goed. Wat ze deden gedurende deze crisis, ondanks hun eerdere orkaan ervaringen, was nieuw voor ze in alle denkbare facetten. Een andere emergente groep zorgde ervoor dat hun buren bij elkaar kwamen in een lokale school. In het begin was iedereen welkom maar nadat er ongewenste figuren binnenkwamen die de boel plunderden en wapens droegen werd de toegang tot de school voor dit soort lieden geweigerd door de leiders van de groep. De groep bracht voedsel, water, batterijen en radio‟s naar de school. Het klaslokaal werd omgetoverd tot een eetkamer. Op het hoogtepunt van zijn bestaan sliepen er 40 personen in het gebouw. Mannen op de derde verdieping en vrouwen op de tweede verdieping. Dekens en lakens van thuis meegenomen. Degene in de school brachten voedsel en water naar oudere huisgebonden buurtgenoten die niet naar de school wilde of konden komen. Ook zorgden ze ervoor dat achttien oudere mindervalide naar de school kwamen en via het dak met helikopters van de kustwacht opgepikt werden (Brewington, 2005). De kustwacht bracht water, voedsel en schone kleding voor degene die de school niet wilde verlaten. Naar het schijnt hebben 200 mensen de
43
school gebruikt voordat het geheel ontruimd werd door gewapende sheriff deputys van New Mexico, en ander politie eenheden. Ook hier waren de personen in de school bekend met het gebouw en sommigen herinnerden zich dat het gebouw orkaan Betsy had overleefd.
3.3.3 Katrina Wiki de virtuele emergente groep Binnen enkele uren nadat de orkaan Katrina aan land kwam werd er een KatrinaHelp wiki gecreëerd (Majchrzak, 2007). Een internet wiki is gebaseerd op de technologie die iedereen in staat stelt inhoud toe te voegen aan de webpagina en kan informatie redigeren en corrigeren mocht deze niet juist zijn. Velen hadden de gedachte om een wiki op te richten maar het startte met een email van Rob Kline naar de leden die eerder de Tsunami wiki hadden gestart. Opmerkelijk was dat Rudi Cilibrasi, toenmalig student aan de UvA te Amsterdam startte met het hosten van de Wiki pagina op de server in Nederland ongeveer 7700 kilometer van de ramp. Spontaan startten mensen met het toevoegen van informatie die misschien andere kon helpen: namen van mensen die ze misten, namen van mensen die recent gevonden waren, software die vermiste en gevonden mensen aan elkaar koppelde, adressen van opvangen, routebeschrijvingen naar opvangen, vacatures voor ontheemde personen. Deze pagina bevatte in zeer korte tijd lijsten van opvanglocaties, overheidshulp, dierenreddingdiensten, de recentste gezondheid en veiligheidsinformatie, een personen-vind-service, vacatures, activiteiten voor kinderen in de getroffen gebieden, liefdadigheidsevenementen om geld in te zamelen. Allemaal toegevoegd door een continue wisselende samenstelling van deelnemers. Slechts een klein deel van de deelnemers bleef gedurende de gehele tijd betrokken bij de pagina. Het grootste gedeelte van de deelnemers gaf hun bijdrage aan de pagina en verlieten ook weer de site. Het hing af van welke vraag en noodzaak er op dat moment bestond op de website. Vier dagen nadat Katrina het land bereikte waren er meer dan één miljoen hits op de site van de UvA student. Deze stroom van data zorgde er voor dat de server van Rudi een overload kreeg. Toen dit gebeurde bood Site Meter haar servercapaciteit aan om de site te onderhouden en zo de data capaciteit te stroomlijnen. Dit bleek niet voldoende te zijn, waarna Skype in sprong. Skype zorgde ervoor dat de staf een hulplijn voor de betrokkene opzette via deze site.
3.3.4 Media Uit de analyse van de emergente groepen tijdens Katrina blijkt dat in het algemeen er een vrij prosociaal gedrag is vertoond en dat als er “geplunderd” werd dit niet onder de noemer plunderen valt maar onder de kop “overleven”. Waar de media op inzoomden waren incidentele gevallen of gedrag van mensen die in normale situaties ook zo zouden doen. De media brachten het vervolgens alsof er een staat van anarchie was uitgebroken met chaos, geen organisatie en een totale ineenstorting van de sociale controle. De personen in de school die door de emergente groep in gebruik was genomen als toevluchtsoord hoorde via de radio allerlei verhalen over wat er zogenaamd aan de gang was in the Superdome en het Convention Center. De geruchten waren dat in deze officiële opvangcentra anarchie was uitgebroken en dat er zelfs gemoord en verkracht werd. Dit versterkte hun overtuiging niet te evacueren naar deze locaties. Soortgelijke verhalen werden gehoord in een Uptown buurt waardoor sommige blanke burgers zich genoodzaakt zagen zich in zwaar gewapende groepen te verenigd om zich te beschermen tegen binnendringende zwarte bendes. Andere burgers in dezelfde buurt gesterkt door de geruchten huurden ex commando‟s van het Israëlische leger in.
44
“alle soorten van plunderingen, branden en geweld. Gangleden die op hulpdiensten schieten. Duizenden politieagenten en national guard proberen de boel onder controle te krijgen. Er worden vele moorden gepleegd” (New York Times 2005). “New Orleans lijkt meer op een oorlogszone dan op een moderne Amerikaanse metropool” (CNN World News 1 september 2005). Het bleek dat zeer veel van deze beweringen niet correct waren en een totaal vertekend beeld van de werkelijkheid gaven (Dwyer, 2005). In werkelijkheid zijn er excessen geweest van plundering maar wat in acht genomen moet worden is dat in de regio waar het plaatsvond er voor Katrina ook al crimineel gedrag sterk aanwezig was. Door Katrina werd het normale criminele gedrag alleen versterkt. Het was dus geen gedrag van een emergente groep maar meer het gedrag wat “normaal” zich voordeed in deze wijken. Het was geen nieuw soort gedrag.
3.3.5 Koppeling theorie van emergente groepen aan de casus In hoofdstuk 2 is een theoretisch kader geschetst waarin door Quarantelli een viervoudige typologie wordt vastgesteld van georganiseerd gedrag tijdens rampen. Later is deze viervoudige typologie nogmaals door Quarantelli verfijnd naar een zevenvoudige typologie. Wachtendorf heeft in een later stadium de term emergent vervangen door improvisatie en komt tot een drietal soorten van improvisatie. In het voorbeeld van Katrina is duidelijk het vierde type van Quarantelli te ontdekken. Type IV “Emergent” wordt omschreven als een tijdelijke vorming van een informele groep mensen met een nieuwe functie die hulpverlenende taken uitvoeren ten tijde van crisis. De personen in de “Robin Hood”groep en de virtuele Wiki groep hebben nooit met elkaar samengewerkt, zijn losjes geformeerd en verrichten taken die ze normaal gesproken niet zouden uitvoeren. Dit komt overeen met de beschrijving van type IV van Quarantelli. De indeling die Wachtendorf maakt is niet goed toe te passen in de casus van de “Robin Hood”groep aangezien de beslisboom van Wachtendorf begint met de vraag of de organisatie een plan heeft. De vraag impliceert dat de organisatie voorbereid is op iets en dus een plan gemaakt zou moeten hebben. Het hebben van een plan kan nooit van toepassing zijn op een emergente groep, aangezien voor de crisis de emergente groep niet bestaat. De eerste vraag van de beslisboom en het bijbehorende theorema van Wachtendorf is meer van toepassing bij organisaties die voor de crisis al bestonden en ingericht zijn op het bestrijden van crisis.
45
3.4 Hoogwater van de Rijn in buurtschap Rodenkirchen nabij Keulen 3.4.1 Inleiding Het buurtschap Rodenkirchen nabij Keulen liep in 1993 zonder voorwaarschuwing onder water ten gevolge van hoogwater van de Rijn. Hetzelfde vond nogmaals plaats in 1995 (interview 1 juli 2009).
3.4.2 Informatie Naar aanleiding van de overstromingen werd er een Burgerinitiatief gevormd om samen sterk te staan met als initieel doel om ouderen in de wijk te helpen. Huizen direct gelegen aan de Rijn werden door de overheid voorzien van informatie met betrekking tot hoogwaterstanden. Aan het buurtschap Rodenkirchen werd deze informatie niet verstrekt. Het buurtschap vond dit erg merkwaardig aangezien ze pal aan de Rijn lag. Het wantrouwen naar de overheid door de mensen in de buurtschap werd vergroot omdat de overheid geen informatie wilde leveren met betrekking tot het kleppenstelsel in het riool. De werking van het rioolsysteem is essentieel om een overstroming te beheersen. De overheid gaf als reden voor de weigering van het leveren van de informatie dat deze tekeningen vertrouwelijk waren en niet zomaar aan burgers gegeven kon worden. Het was onbegrijpelijk voor het Burgerinitiatief waarom de overheid deze informatie niet vrij wilde geven gezien de benarde positie van de mensen in de buurt. Hoogwaterkaarten werden eveneens niet geleverd aan het Burgerinitiatief terwijl ook deze informatie noodzakelijk was om mensen en goederen te kunnen beschermen tegen hoogwater. Volgens het Burgerinitiatief werd er geen overheidsinformatie gedeeld met het Burgerinitiatief vanwege de volgende motieven: Indien de overheid zou reageren op het verzoek van de burgers in de buurtschap om meer informatie dan zouden ze officieel toegeven dat de situatie niet onder controle was. Tevens zou de gemeente een catastrofe maatregel in werking moeten stellen wat veel claims zou kunnen impliceren. Het leveren van hoogwaterkaarten zou mogelijk grond en onroerend goed prijsdalingen kunnen veroorzaken. De overheid had moeite toe te geven dat er niet op tijd gewaarschuwd was. Het burgerinitiatief had de indruk dat er wantrouwen was van de overheid naar de burgers vanwege het structureel weigeren te samenwerken met burgers.
3.4.3 Betrokkenheid van personen Door onofficieel contact met officiële instanties kwam er wel hulp. Een commandant van een pioniereenheid van de Bundeswehr die uit de buurtschap kwam, was zeer verbolgen over het feit dat de officiële autoriteiten geen hulp boden en het buurtschap geen informatie gaf. Hij plande daarop een oefening met zijn pioniereenheid in het buurtschap waar “toevallig” hoogwater stond. Op deze wijze werden er officieel zeer veel manschappen en materiaal geleverd om onofficieel het hoogwater tegen te houden en de schade te beperken. De vrijwillige brandweer van Rodenkirchen werd ook ingezet om het hoogwater te bestrijden. Door de lokale vrijwillige brandweer werd er zes uur gepompt om de straten en kelders droog te krijgen. Deze vrijwilligers hadden lokale wortels en hadden een grote motivatie om de klus voor elkaar te krijgen. Het droogpompen van de buurtschap hadden ze goed op de rit en bijna voltooid. Echter na zes uur werk werden ze conform de geldende norm afgelost door collega‟s uit Keulen.
46
De collega‟s uit Keulen waren beroepsbrandweerlieden en hadden geen lokale binding met het buurtschap. De beroepsbrandweerlieden gingen vrij officieel te werk en gaven aan dat het leveren van pompen aan en het leegpompen van kelders van burgers niet de primaire taak was van de brandweer. Dit staat ook zo vermeld in de officiële folders uitgegeven door de lokale overheid (Hochwasser Merkblatt). De brandweerlieden stopten met het pompen ten behoeve van de burgers. Nadat de beroepsbrandweer weer werd afgelost door de lokale vrijwillige brandweer werd er weer gepompt. Het water was inmiddels weer gestegen in de kelders. De overheid gaf nog steeds niet toe dat het proces niet soepel verliep, volgens de gemeente verliep alles conform de geplande afspraken. Nadat het hoogwater gezakt was zocht een officiële vertegenwoordiging van de hoogwaterbescherming Rheinhard Vogt (directeur Hochwasserschutz) toenadering op persoonlijke titel. Hij zag dat er conform de procedures gehandeld werd maar dat dit geen bevredigend resultaat opleverde. Reinhard Vogt maakte het verschil door persoonlijk de taak op zich te nemen om een dergelijke situatie niet meer voor te laten komen. Sindsdien maakt het Burgerinitiatief deel uit van officiële oefeningen. Niet alleen hoogwater scenario‟s maar ook andere scenario‟s worden samen met het Burgerinitiatief geoefend (bijvoorbeeld het kantelen van een tankwagen in de dorpskern). Het Burgerinitiatief heeft nu eigen jassen, pasjes en zaklampen waardoor ze een semi-officiële status hebben gekregen. Door deze uitstraling kregen ze automatisch legitimiteit van de Hochwasser Schutz Verwaltung en hebben ze een plek verworven in de crisisbestrijding.
3.4.4 Het burgerinitiatief na de crisis Het ontstane Burgerinitiatief bleef bestaan na de crisis en streeft op haar manier naar meer veiligheid in het buurtschap. Een van de manieren om de veiligheid vergroot te krijgen met betrekking tot hoogwater is om zelf de lokale politiek in te gaan en samenwerking met lokale partijen op te zetten. Een andere weg die bewandeld wordt is het internationaal lobbyen zodat het lokaal effect heeft. De gedachtegang is als volgt: De hoogwaterproblematiek van de Rijn is internationaal want de rivier loopt door verschillende landen. Door op internationale conferenties aanwezig te zijn en presentaties te geven sijpelt de invloed van het Burgerinitiatief langzaam door tot op nationaal niveau. Daarnaast haalt het Burgerinitiatief goede ideeën uit internationale conferenties zoals het SMS alert uit Oostenrijk. Elk land aan de Rijn heeft last van overstromingen dus is het verstandig te leren van elkaar en samen op te trekken. In rust bestaat het burgerinitiatief uit drie a vier mensen. In actieve vorm bij hoogwater kunnen er 200 tot 300 personen opgeroepen worden. Het burgerinitiatief is geëvalueerd van een emergente groep naar een “politiek-sociaal”georganiseerde groep.
3.4.5 Uitleiding Uit de keuze om de casus uit te werken aan de hand van een interview van een enkele partij volgt een eenzijdig beeld. Om een beter beeld van de situatie te krijgen zouden diverse partijen geïnterviewd moeten worden. De weergave in de vorige paragrafen geeft slechts één kant van het verhaal maar is illustratief hoe het Burgerinitiatief de crisis heeft ervaren. Deze ervaring is mede cultureel historisch bepaald door de achtergrond van de groepering en de overheid. Uit het interview zijn echter wel parallellen te trekken met de gevonden literatuur zoals beschreven in hoofd-
47
stuk 1. Vooral de starheid van overheden en hun “zorgzame” bevoogdende karakter komt hier naar voren.
3.4.6 Koppeling theorie van emergente groepen aan de casus In hoofdstuk 2 is een theoretisch kader geschetst waarin door Quarantelli een viervoudige typologie wordt vastgesteld van georganiseerd gedrag tijdens rampen. Later is deze viervoudige typologie nogmaals door Quarantelli verfijnd naar een zevenvoudige typologie. Wachtendorf heeft in een later stadium de term emergent vervangen door improvisatie en komt tot een drietal soorten van improvisatie. In het voorbeeld van het Burgerinitiatief is duidelijk het vierde type van Quarantelli te ontdekken. Type IV “Emergent” wordt omschreven als een tijdelijke vorming van een informele groep mensen met een nieuwe functie die hulpverlenende taken uitvoeren ten tijde van crisis. De personen van het Burgerinitiatief in Rodenkirchen hadden nooit met elkaar samengewerkt, kenden elkaar niet, waren losjes geformeerd en verrichtten taken die ze normaal gesproken niet zouden uitvoeren. Dit komt overeen met de beschrijving van type IV van Quarantelli. De indeling die Wachtendorf maakt is niet goed toe te passen in deze casus aangezien de beslisboom van Wachtendorf begint met de vraag of de organisatie een plan heeft. De vraag impliceert dat de organisatie voorbereid is op iets en dus een plan gemaakt zou moeten hebben. Het hebben van een plan kan nooit van toepassing zijn op een emergente groep, aangezien voor de crisis de emergente groep niet bestaat. De eerste vraag van de beslisboom en het bijbehorende theorema van Wachtendorf is meer van toepassing bij organisaties die voor de crisis al bestonden en ingericht zijn op het bestrijden van crisis.
48
3.5 Overstromingen in Gloustershire 3.5.1 Inleiding De overstromingen die gedurende de maanden juni en juli 2007 in Engeland en Wales optraden waren extreem. Het betrof honderdduizenden mensen en het was de ergste overstroming sinds 1947. Er kwamen zeven mensen om en 48.000 huishoudens en 7300 bedrijven overstroomden. De schade liep in de miljarden Engelse ponden. De Yorkshire en Humberside brandweer startten “de grootste reddingsoperatie in vredestijd”. Rond Gloucestershire zaten 350.000 personen zonder water en vele infrastructurele inrichtingen raakten beschadigd (Interview 7 juli 2009).
3.5.2 Aanbiedingen van hulp Lokale burgers uit de getroffen regio‟s en burgers ver buiten de regio boden spontaan hulp aan. Zelfs uit Italië werd er een hovercraftteam aangeboden om mensen in de overstroomde regio te zoeken. De komst van het hovercraftteam was op informele wijze overeengekomen tussen enkele ministers van beide landen. Uiteindelijk heeft het hovercraftteam geholpen bij het bergen van slechts één slachtoffer. Het feit dat het team beperkt ingezet werd had grotendeels te maken met het feit dat het team uit Italië moeilijk in te passen was in de bestaande hulpverleningsstructuur. In het algemeen had de overheid grote moeite met het aannemen van spontane hulp die aangeboden werd. Het werd de overheid duidelijk dat burgers behoeften hadden om hun diensten aan de overheid aan te bieden. Door de overheid werd daarom besloten een telefoonnummer open te stellen waar mensen hun spontane hulp konden aanbieden. De aangeboden hulp varieerde van het aanbieden van een shovel, een bootje tot zandzakken. Rond de 1000 personen hebben diensten aangeboden via deze hulplijn. Het opnemen van de hulp werd uitgevoerd door tien mensen in vier teams. De hulpaanbiedingen van de burgers werden genoteerd waarna er eerst officieel een antecedenten onderzoek (Criminel Record Check) plaats zou moeten vinden voordat de aangeboden hulp toegelaten zou worden. Wie was er betrouwbaar en wie niet. Hoe zijn deze mensen verzekerd? Het waren vragen waar op dat moment geen heldere visie en geen beleid op was. De corporate manslaughter act van 2005 droeg niet bij aan het nemen van risico‟s door de overheid op dit gebied, aangezien in deze wet personen in plaats van organisaties aansprakelijk gehouden kunnen worden voor handelen waarbij slachtoffers zouden kunnen vallen. Uiteindelijk is er niets gedaan met deze hulpaanbiedingen van burgers. Aangezien de overheid dit als onwenselijk heeft ervaren is hier na de overstroming anders me omgegaan door het meer verweven van burgerinitiatieven in de officiële hulpinstanties. De overheid is aan de voorkant gaan zitten van crisisbeheersing en is actief bestaande burgerinitiatieven gaan benaderen.
3.5.3 Uitleiding Ook in de hierboven toegepaste manier van onderzoek zit een grote mate van ruwheid. Door slechts vier personen te interviewen is het een eenzijdig en een vlakke beschrijving van de situatie in Gloustershire. Er zijn vele documenten geschreven over de Gloustershire overstromingen, waarbij het beroemde “Pitt Review” de belangrijkste is in zijn soort. Echter uit de vele rapporten is bijna niets te vinden over emergente groepen. Er wordt wel geschreven over het weerbaarder maken van burgers voor rampen en in het bijzonder voor overstromingen. In de interviews is getracht een beeld te achterhalen of en hoe emergente groepen zijn ontstaan en of en hoe de over-
49
heid hierop heeft ingespeeld. Uit de beperktheid van de onderzoeksmethode, interviews, komt toch enigszins naar voren waar de literatuur ook over spreekt. Er ontstaan emergente groepen in een crisis, echter de overheid weet niet hoe ze met deze opduikende groepen moet omgaan. In hoofdstuk 1 staan enkele aanbevelingen hoe de overheid hierop zou kunnen inspringen door een andere voorbereiding. In het boekwerk van “zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen” (Helsloot, 2004) wordt het gedrag van de overheid beschreven.
3.5.4 Koppeling theorie van emergente groepen aan de casus In hoofdstuk 2 is een theoretisch kader geschetst waarin door Quarantelli een viervoudige typologie wordt vastgesteld van georganiseerd gedrag tijdens rampen. Later is deze viervoudige typologie nogmaals door Quarantelli verfijnd naar een zevenvoudige typologie. Wachtendorf heeft in een later stadium de term emergent vervangen door improvisatie en komt tot een drietal soorten van improvisatie. In het voorbeeld van het Gloustershire is het vierde type van Quarantelli slechts summier te ontdekken. Type IV “Emergent” wordt omschreven als een tijdelijke vorming van een informele groep mensen met een nieuwe functie die hulpverlenende taken uitvoeren ten tijde van crisis. De casus van de overstromingen in Gloustershire is te algemeen om specifiek een type toe te kennen volgens de Quarantelli indeling. Om een goed en helder beeld te krijgen zouden leden van een emergente groep geïnterviewd moeten worden. De indeling die Wachtendorf maakt is eveneens niet goed toe te passen in deze casus aangezien de beslisboom van Wachtendorf begint met de vraag of de organisatie een plan heeft. De vraag impliceert dat de organisatie voorbereid is op iets en dus een plan gemaakt zou moeten hebben. Het hebben van een plan kan nooit van toepassing zijn op een emergente groep, aangezien voor de crisis de emergente groep niet bestaat. De eerste vraag van de beslisboom en het bijbehorende theorema van Wachtendorf is meer van toepassing bij organisaties die voor de crisis al bestonden en ingericht zijn op het bestrijden van crisis.
50
3.6 samenvatting Hoe functioneert een emergente groep ten tijde van een crisis? Motivatie Door anderen te helpen helpt men zichzelf. Een dwingende altruïstische inslag gecombineerd met een dringende behoefte anderen te helpen om zo de situatie te beïnvloeden. Door zelf een bijdrage te leveren wordt de slachtofferrol omgezet in een werkzame rol. Gedrag Mensen handelen rationeel gedurende een crisis en autoriteiten moeten verwachten dat burgers zelf actie ondernemen om de gevolgen van een ramp te verzachten. Gedurende een ramp zoeken burgers relevante informatie en zullen ze doen wat ze kunnen om de behoeftes die veroorzaakt worden door de crisis aan te kunnen. Organisatie Er wordt gehandeld volgens een algemeen intrinsiek draaiboek voor zowel routine als niet routinematige taken zonder enig of met weinig toezicht. Draaiboeken en methodes die emergente groepen gebruiken tijdens een crisis zitten in de hoofden van de mensen. Er wordt gehandeld vanuit de dagelijkse bekendheid. De methodes die leden van de groep gebruiken zijn een algemeen bekend gegeven voor de mensen, die ze geleerd hebben in een stabiele situatie die toegepast wordt in een crisissituatie. Het handelen vanuit de dagelijkse routine is de basis voor de organisatie van een emergente groep zodat er zeer efficiënt samengewerkt kan worden met mensen die elkaar nog nooit ontmoet hebben. Het inwerken van nieuwe werknemers is daarom niet nodig. De weinige nieuwe regels die de leden van de emergente groep afspreken hebben vaak slechts te maken met veiligheid of hebben te maken met het vergroten van de efficiëntie. Communicatie Door de decentrale opbouw en veranderende ontwikkeling van de organisatie is interne en externe communicatie een substantieel probleem. Leiderschap In eerste instantie ontstaan leiders vanuit een expertkennis, in tweede instantie ontstaat de legitimiteit van macht op basis van senioriteit. Aangezien het leiderschap snel wisselt, ontstaat er geen volwassen hiërarchie. De menselijke reactie op crisis laat vaak meer een collectieve sociale organisatie zien dan puur een individuele actie. Er is minder noodzaak tot executief management en een grotere behoefte aan participerend leiderschap. Vrijwilligers zijn gemotiveerd om te helpen daarom zijn ze ook bereid om te functioneren in een participerende manier. Het is onwaarschijnlijk dat deze harmonie zal blijven bestaan in een langere periode. Ontwikkeling Een emergente groep gaat over van een losse verzameling vrijwilligers naar een organisatie met een definitieve structuur. Er ontstaan centralere functies om de stabiliteit en controle van het in-
51
terne proces te garanderen. Een emergente groep kan overgaan naar een “politiek -sociaal” georganiseerde groep die ook na de crisis de belangen behartigd van betrokkenen. Kenmerken Kenmerken van een dynamische aanpassingsgerichte organisatie is dat ze decentraal, minimale beperking door regels, geen onderscheid in vrijwilligersniveau of rang geen nadruk op efficiëntie, een beperkte productiecapaciteit en een grote mate van werkvreugde vertonen.
Hoe reageert de overheid op een emergente groep ten tijde van een crisis? Legitimiteit Onofficiële erkenning door overheid en hulporganisaties van emergente groepen geeft legitimiteit aan de emergente groep. De onofficiële hulp van officiële instanties zoals de Bundeswehr pioniereenheid in Keulen; politie, havendienst, Parkranger, vuilophaaldienst, liefdadigheidsinstellingen in New York. Politie in New Orleans en Brandweer in Gloustershire gaven de emergente groepen voldoende legitimiteit om voor te kunnen blijven bestaan. De erkenning ontstaat door persoonlijke betrokkenheid van een van een sleutelfiguur binnen de overheid. Starheid De overheid bevindt zich ten tijde van een crisis in een uitzonderlijke situatie. Hulpdiensten kunnen de uitzonderlijke hulpvraag van de burger niet aan en reageren volgens de opgestelde protocollen. De overheid weet de aanbiedingen van spontane hulp niet in hun bestaande structuur in te bedden. Door bureaucratisch te reageren op de spontane hulpaanbiedingen en de informatievraag, wordt de crisis niet verholpen en wordt de samenwerking niet bevorderd. Door de emergente groep niet officieel in te bedden is de groep officieel geen probleem voor de overheid maar kan het ook de kracht van de groep niet ten gelden maken. Naarmate de professionalisering van de hulpverleningsdiensten zich verder heeft ontwikkeld, is het idee versterkt dat ”leken” aan de kant dienen toe te kijken als de professionals aan het werk zijn. Samenwerking wordt niet verstandig geacht, vanwege de oncontroleerbaarheid, onbetrouwbaarheid en wederzijdse onbekendheid. Burgers en civiele structuren verkeren bij een ramp in een staat van chaos en er is gecontroleerde hulpverlening noodzakelijk. Deze aanname is een reden voor de terughoudendheid bij hulpverleningsdiensten om in geval van calamiteiten met burgers samen te werken. Het beeld bestaat dat burgers tijdens en kort na een ramp passief zijn en niet voor zichzelf kunnen zorgen. Spontane acties van vrijwilligers vormen verder een inbreuk op staande (kwaliteit)afspraken binnen de rampenbestrijdingsorganisatie, waardoor ze een organisatorische bedreiging vormen. Onderkend moet worden, dat capaciteitsgebrek een essentie is van rampenbestrijding en bestaande kwaliteitseisen toch niet gehaald kunnen worden ( Helsloot 2004). Onderschatting Het is niet eenvoudig om schattingen te maken van aantallen hulpverlenende burgers die zich melden om te helpen na een ramp. Het is wel zo dat overheden deze aantallen stelselmatig te laag inschatten. In vrijwel iedere evaluatie van een ramp is er sprake van verassing rond het spontane
52
hulpaanbod. Bij een overduidelijke ernstige situatie met veel mediaberichtgeving komen grote groepen mensen te hulp. Een uitnodiging hebben ze niet nodig, ze voelen de behoefte om te helpen in de noodsituatie die zich ontvouwt. Onder hen bevinden zich ook professionele hupverleners die geen dienst hebben, die uit andere regio‟s komen en soms ook vanuit andere landen aanreizen ( Helsloot 2004). Vertrouwen Er bestaat een wederzijds wantrouwen tussen de overheid en een emergente groep. Het wordt gevoed door het onbekende fenomeen van een emergente groep bij de overheid. De overheid houdt geen rekening met emergente groepen in crisisbeheersingsplannen en weet niet precies wat de doelstellingen zijn van de emergente groepen. Wat gaat er na de crisis gebeuren in de verhouding tussen emergente groep en overheid. Door de starheid van de overheid vertrouwen de emergente groepen de officiële instanties niet. Door onofficiële contacten tussen een emergente groep en officiële instanties wordt er toch samengewerkt door overheid en de emergente groep.
53
H4 Het snelle vertrouwen in tijdelijke groepen 4.1 Inleiding “ Ze voeden mensen, ze koken eten, ze verplaatsen het eten, ze verplaatsen producten in en uit de opslagplaatsen….Ze werken met hulpverleners, ze geven massage, ze geven mentale steun….Ze komen, ze werken, en gaan weer naar huis. …”(Lowe, 2003). Dit is hoe spontane vrijwilligers na 9/11 een bijdrage leveren aan de noodlijdende bevolking. Deze inspanningen van spontane vrijwilligers hebben een positieve invloed op de lokale gemeenschap en bij de spontane vrijwilligers zelf. Het voorbeeld geeft aan hoe een tijdelijke groep werkt aan zeer complexe taken tijdens een crisis. Het ontbreekt vrijwel aan formele structuren die het coördineren en controleren vergemakkelijkt. Individuen in een tijdelijke groep hebben geen tijd om na te gaan wie wat precies weet. Het functioneren in een tijdelijke groep kan hoge risico‟s met zich meebrengen en er staat veel op het spel. In een tijdelijke groep bestaat geen normatieve structuur en geïnstitutionaliseerde achtervang die het fout gaan tot een minimum beperkt. Er is zelfs geen tijd om op een traditionele manier vertrouwen op te bouwen. Het lijkt erop dat personen in tijdelijke systemen verbonden zijn door een ander soort vertrouwen dan de traditionele vorm van vertrouwen. Het is niet het conventionele soort vertrouwen dat toegepast kan worden op kleinere groepen onbekende personen gedurende korte ontmoetingen. Vertrouwen dat te zien is in tijdelijke groepen, is te zien als een unieke vorm van collectieve perceptie die zaken als kwetsbaarheid, onzekerheid, risico en verwachtingen kan verklaren. Deze vorm van vertrouwen wordt het snelle vertrouwen genoemd (Meyerson, 2006). In vier gedeeltes zal worden beschreven hoe het snelle vertrouwen een kenmerk is om het functioneren van een tijdelijke groep te kunnen begrijpen.
Beschrijving van drie concepten van vertrouwen. De sociale beperkingen en bronnen van tijdelijke groepen die de context leveren voor vertrouwen en haar invloed. Het combineren van de tijdelijke systemen en vertrouwen die het snelle vertrouwen als unieke component levert. De veerkracht en kwetsbaarheid van het snelle vertrouwen.
54
4.2 Het snelle vertouwen 4.2.1 Inleiding In de volgende paragrafen wordt verder onderzocht hoe vertrouwen gekoppeld is aan kwetsbaarheid, onzekerheid en risico‟s. Door vanuit deze drie perspectieven te kijken naar vertrouwen wordt getracht de punten te achterhalen ter verklaring van het snelle vertrouwen dat ontstaat in tijdelijke groepen.
4.2.2 Vertrouwen en kwetsbaarheid De definitie van vertrouwen die door Baier naar voren wordt gebracht is als volgt: “ Geaccepteerde kwetsbaarheid: bewust zijn dat de andere de mogelijkheid heeft om je kwaad aan te doen maar dat men niet verwacht dat dit gebeurt. Tevens er niet vanuit gaan dat er slechte bedoelingen (of gebrek aan goede bedoelingen) zijn. (Baier,1986) Er wordt niet verwacht dat de ander misbruik maakt van diens kwetsbaarheid. In tijdelijke systemen is het zeldzaam om zelfstandig te werken omdat er onderling afhankelijke activiteiten zijn, er complexe taken zijn en gefragmenteerde arbeidstaken uitgevoerd moeten worden. In deze situatie is kwetsbaarheid een gebruikelijk onderdeel. Bij grote onderlinge afhankelijkheid is iedereen even kwetsbaar. Een ieder heeft het lot van de ander in handen en kan daarmee dezelfde dreiging uiten. In sommige tijdelijke systemen is daarom vertrouwen de enige optie. Het houden aan korte termijn beloftes versterkt het vertrouwen (Kouzes,1987). In het voorbeeld van Clarkson Village blijkt dat de belofte om op korte termijn spullen te leveren aan de hulpverleners, legitimiteit gaf aan de emergente groep. Voor de meeste mensen is kwetsbaarheid iets onbehagelijks. Dit gevoel willen we als het kan verkleinen. Kwetsbaarheid kan op verschillende manieren gereduceerd worden.
Het terugbrengen van de afhankelijkheid van de personen uit de groep door alternatieve partners, projecten, netwerken te ontwikkelen. Inprenten dat je alles aan kunt (Faulkner, 1971) gekoppeld aan afstand creëren (Faulkner, 1983). Door te veronderstellen dat mensen te vertrouwen zijn en zo te handelen ontstaat een zelfvervullende voorspelling en creëert vertrouwensgedrag dat men dacht dat er al was (Baier, 1985). Er wordt gewerkt vanuit een vertrouwensbasis die pas bijgesteld wordt indien het vertrouwen beschaamd wordt.
Terugkomend op het tweede onderdeel van de definitie van vertrouwen Tevens er niet vanuit gaan dat er slechte bedoelingen (of gebrek aan goede bedoelingen) zijn (Baier, 1986). Er zijn mogelijk twee verklaringen waarom mensen niet verwachten dat anderen slechte intenties hebben ondanks het feit dat ze kwetsbaar zijn. Impliciete bedreigingen binnen het systeem (Er is een gezamenlijk lot). In de casus van orkaan Katrina blijkt dat iedereen in het overstromingsgebied het zelfde lot moest 55
ondergaan. Niemand kon zelfstandig het gebied verlaten omdat het totaal afgesneden was van de buitenwereld. Rol duidelijkheid. Indien ieder een duidelijke rol en of taak heeft en men ziet elkaar niet als individuen dan geeft dit stabielere verwachtingen, en een minder grillig verloop. De verwachtingen worden meer vertaald naar taken en specialisaties dan naar personen (Dawes, 1994).
Het volgende voorbeeld geeft aan hoe de rol duidelijkheid bijdraagt aan vertrouwen “ We vertrouwen ingenieurs omdat we techniek vertrouwen en we geloven dat ingenieurs geschoold zijn om de geleerde techniekprincipes toe te passen. Bovendien zien we elke dag het bewijs dat de principes van techniek gelden als we een vliegtuig zien vliegen. We vertrouwen dokters omdat we moderne geneeskunst vertrouwen en we hebben bewijs dat het werkt als we zien dat antibiotica en operaties mensen weer beter maakt”. Verhoging van rol duidelijkheid leidt tot vermindering van het verwachten van misbruik, en verhoging van vertrouwen voorondersteld dat rollen duidelijk moeten zijn in een tijdelijk systeem. Mensen gedragen en benaderen elkaar als in een rol functie en weten de rollen van anderen. In Clarkson Village werden regels voor hygiëne in het restaurant opgesteld door iemand die in het normale leven chefkok was. De rol en positie van de chefkok was voor iedereen duidelijk wat in dit tijdelijke systeem vertrouwen opwekte naar de andere leden van de emergente groep.
4.2.3 Vertrouwen en onzekerheid Een ander invalshoek over vertrouwen geeft ons Gambetta. Hij koppelt vertrouwen aan onzekerheid. “Een persoon vertrouwen is geloven dat als iemand de kans krijgt het niet waarschijnlijk is dat die gene zich zo gedraagt dat het schade voor je oplevert. Vertrouwen is van belang als een van de partijen de mogelijkheid kan krijgen in het teleurstellen van de ander. Vertrouwen is de balans tussen een risicovolle relatie vermijden en gebonden genoeg zijn om te overwegen dat een relatie aangaan een aantrekkelijke optie is (Gambetta, 1988). Volgens Gambetta heeft vertrouwen betrekking op het maken van een schatting of degene die vertrouwd moet worden iets goeds of nadeligs kan doen voordat degene die vertrouwen moet geven het zeker kan weten. Het gaat dan om schattingen en dus om onzekerheden. In het voorbeeld van de overstromingen in Gloucester en Rodenkirchen wordt duidelijk dat de overheid kiest voor 100 procent zekerheid door geen gebruik te maken van de emergente groep. Onzekerheid is op zijn hoogst bij een 50 procent kans tussen vertrouwen en geen vertrouwen. Deze onzekerheidshypothese suggereert twee dingen: Het motiveert om deze 50 procent situatie te vermijden. De onzekerheidsfactor bij het vertrouwen inschatting kost veel energie en monitor capaciteit (Brehmer, 1991) die ten koste gaat van informatie capaciteit. In tijdelijke systemen met, deadlines, specifieke doelen, hoge onzekerheid hebben mensen de neiging naar kompleet vertrouwen of compleet wantrouwen door te slaan. Beide keuzes leveren meer zekerheid en kost minder energie in het monitoren.
56
Het snelle vertrouwen komt misschien voor daar waar onzekerheid onacceptabel hoog is en het beter is om elkaar te vertrouwen. In een poging om onzekerheid te vermijden is het vertrouwen of geen vertrouwen schenken een manier om door te gaan met de taak. In een tijdelijk systeem moet men bereid zijn om de onzekerheid buiten spel te zetten. Het nadenken of er wel of geen vertrouwen is wordt opgeschort totdat er de noodzaak is om erover na te denken.
In tijden van onzekerheid en zwakke situaties reageren mensen naar hun geaardheid (Rotter, 1980) en hebben de neiging om sneller bevestiging te zoeken.
Om onzekerheid te reduceren vallen mensen terug op persoonlijke neigingen, aanleg tot categorische aannames, en impliciete theorieën van vertrouwen die hun drijven naar meer zekerheid. Vertrouwen dat komt uit neigingen, aannames, en theorieën is snel omdat het in zekere zin onafhankelijk van het object en of de persoon van perceptie voordoet. Het snelle vertouwen zit ingebakken in deze neigingen en aannames. Het winkelconcept in Clarkson Village geeft aan dat mensen in een emergente groep uitgaan van hun dagelijkse belevingswereld die aansluit op de rest van de groep. Deze dagelijkse herkenning wekt het “snelle vertrouwen” op.
4.2.4 Vertrouwen en risico Als laatste wordt door Luhmann vertrouwen gekoppeld aan risico. “Vertrouwen gaat over risico en risico om zichzelf bloot te stellen aan een situatie waarbij de mogelijke schade groter is dan het gezochte voordeel (Luhmann, 1988)”. Indien er geen alternatieven overwogen worden dan is er een situatie van vertrouwen in eigen handelen. Indien er gekozen wordt voor een actie ten opzichte van een andere actie ( je kunt een tweede hands auto kopen maar er bestaat een kans dat dit een miskoop kan zijn) ondanks het feit dat er een mogelijkheid bestaat om teleurgesteld te worden door de ander dan heet dit vertrouwen. Vertrouwen is een houding die het mogelijk maakt om een risicovolle beslissing te nemen. Zonder vertrouwen worden er geen risico‟s genomen. Er zullen geen innovaties ontstaan, alleen routinematige acties zijn beschikbaar om iets te begrijpen, onzekerheden blijven bestaan. De samenwerking in Rodenbach tussen de legercommandant en het buurtschap is hier een voorbeeld van. Deze Bundeswehr commandant nam risico om met zijn eenheid buiten de officiële kanalen om hulp te gaan bieden in het buurtschap. Dit gedrag wekte vertrouwen op bij het Burgerinitiatieve. In tijdelijke systemen is alles keer op keer risicovol. Het is zelden dat risico‟s klein zijn en teleurstellingen slechts tot ergernissen leidt. De schade die opgelopen kan worden kan groter zijn dan het voordeel. Vertrouwen is noodzakelijk om met deze onbalans om te gaan. Tijdelijke systemen moeten vertrouwen in zich hebben omdat het systeem in potentie teleurstellingen in zich heeft door instabiele samenwerking met onbekenden. Luhmann‟s ideeën met betrekking tot risico en vertrouwen duiden op een ander kenmerk van een tijdelijk systeem namelijk de preoccupatie met actie.
57
Hoe krachtiger de actie, hoe duidelijker de kwaliteit van risico gerelateerd aan die actie wordt. Dit geeft nog meer helderheid over de actie en zijn kracht, die de perceptie van risico weer verscherpt, etc. Het is een circulaire relatie, een wederkerige afhankelijkheid tussen risico en actie. Hoe krachtiger de actie, hoe groter de bereidheid om te vertrouwen en hoe sneller vertrouwen zich ontwikkelt. Tijdelijke systemen die in staat zijn veel actie te genereren, kunnen daardoor hun risicoperceptie verhogen, de bereidheid om risico‟s te nemen en de bereidheid om te vertrouwen. Actie gerichtheid vergroot het vertrouwen. (Luhmann, 1988) Het snelle vertrouwen kan een bijproduct zijn van een hoog actief, proactieve, enthousiaste opwekkende stijl van actie. Risico, keuzes, acties en vertrouwen hebben een ongewoon, zelfversterkend karakter (Luhmann, 1988). In alle casus van hoofdstuk 3 blijkt dat het gehele emergente gebeuren gericht is op actie. Het opzetten van winkels bij Clarkson Village, evacuatie in New Orleans ten tijde van Katrina, het aanbieden van hulp in Gloucester tijdens de overstromingen, het burgerinitiatief in Rodenkirchen bij de Rijn overstromingen, zijn bij uitstek casus waaruit de actiegerichtheid blijkt.
58
4.3 Tijdelijke systemen 4.3.1 Definitie Wat wordt er verstaan onder een tijdelijk systeem: "een aantal personen met diverse vaardigheden die samenwerken aan een complexe taak gedurende een gelimiteerde periode (Goodman, 1976) “ een tijdelijk systeem lijkt op een organisch systeem (Burns, 1961) maar verschilt hiervan doordat de leden nooit met elkaar samengewerkt hebben en ze verwachten ook nooit meer samen te werken in de toekomst. De deelnemers aan het systeem hebben diverse functies en diverse vaardigheden. Emergente groepen welke gedefinieerd zijn als een collectief van individuen die niet routinematige middelen en activiteiten toepassen op niet routinematige domeinen en taken, met gebruikmaking van niet routinematige organisatorische samenstellingen, functioneren als een tijdelijk systeem. Goodman suggereert dat er vier gelijktijdige problemen zich voor doen, die in elk tijdelijk systeem optreedt en dit systeem vormgeeft, waarvan de onderlinge afhankelijkheid centraal staat: Onderlinge afhankelijkheid: Het is complex om gedetailleerde taken te kunnen volbrengen als er naar onderlinge afhankelijkheid gekeken wordt. Het is moeilijk om taken duidelijk en autonoom te definiëren op gedetailleerd niveau. De deelnemers aan het systeem moeten steeds met elkaar verbonden blijven om op hetzelfde einddoel uit te komen. Dit onderling verbonden blijven (Goodman, 1976), het continue onderling verbonden zijn maakt het element vertrouwen een in het oogspringend onderdeel in een tijdelijk systeem. Het vertrouwen ontstaat in een zeer korte tijd, in een interactief proces.
De relatieve eenmaligheid van een taak ten opzichte van een routinematige procedure. Het belang van de taak. Duidelijke doelen met een tijdslimiet.
Deze laatste drie kenmerken impliceren dat een tijdelijk systeem niet een hoog leervermogen heeft. Personen voeren een taak uit omdat ze daar goed in zijn of daarvoor geselecteerd zijn. In het systeem is de kans op een “carrière”mogelijkheid zeer gering.
4.3.2 Karakteristieken Enkele karakteristieken van tijdelijke systemen die belangrijk zijn voor het creëren van vertrouwen zijn:
Deelnemers aan het tijdelijke systeem, met diverse vaardigheden, brengen expertise mee. Deelnemers hebben beperkte of geen ervaring om met elkaar te werken. Deelnemers hebben beperkte of geen uitzicht op nog een keer met elkaar samen te werken. Taken zijn complex en er is onderlinge afhankelijkheid in het werk. Taken hebben een gelimiteerde tijd. 59
Taken zijn niet routinematig en worden niet geheel begrepen. Toegewezen taken volgen elkaar op. Het is nodig om onderling verbonden te blijven.
Om individuele expertise van vreemden om te zetten in onderlinge afhankelijkheid in het werk, wanneer het onderling samenwerken niet natuurlijk is, dan moeten mensen hun onzekerheid naar elkaar toe reduceren door te handelen als of er vertrouwen is. Vreemden die onderling van elkaar afhankelijk zijn en onder tijdsdruk staan moeten ook omgaan met zaken als kwetsbaarheid, en risico‟s binnen de groep waar ze deel van uit maken. Om iemand te vertrouwen en vertrouwen te wekken in een tijdelijk systeem moet er met vertrouwen in het tijdelijke systeem gestapt worden in plaats van af te wachten totdat er geleidelijk blijkt wie te vertrouwen is en op welk onderdeel. Vertrouwen moet er al zijn ex ante.
60
4.4 Samenvatting: de verwevenheid van vertrouwen en tijdelijkheid Wat is het snelle vertrouwen in een tijdelijk systeem? Tijdelijk systeem Een aantal personen met diverse vaardigheden die samenwerken aan een complexe taak gedurende een gelimiteerde periode. Een tijdelijk systeem lijkt op een organisch systeem maar verschilt hiervan doordat de leden nooit met elkaar samengewerkt hebben en ze verwachten ook nooit meer samen te werken in de toekomst. De deelnemers aan het systeem hebben diverse functies en diverse vaardigheden. Onderlinge afhankelijkheid Het is complex om gedetailleerde taken te kunnen volbrengen als er naar onderlinge afhankelijkheid gekeken wordt. Het is moeilijk om taken duidelijk en autonoom te definiëren op gedetailleerd nivo. De deelnemers aan het systeem moeten steeds met elkaar verbonden blijven om op hetzelfde einddoel uit te komen. Dit onderling verbonden blijven, het continue onderling verbonden zijn maakt het element vertrouwen een in het oogspringend onderdeel in een tijdelijk systeem. Karakteristieken Karakteristieken van tijdelijke systemen die belangrijk zijn voor het creëren van vertrouwen zijn:
Deelnemers aan het tijdelijke systeem, met diverse vaardigheden, brengen expertise mee. Deelnemers hebben beperkte of geen ervaring om met elkaar te werken. Deelnemers hebben beperkte of geen uitzicht op nog een keer met elkaar samen te werken. Taken zijn complex en er is onderlinge afhankelijkheid in het werk. Taken hebben een gelimiteerde tijd. Taken zijn niet routinematig en worden niet geheel begrepen. Toegewezen taken volgen elkaar op. Het is nodig om onderling verbonden te blijven.
Het snelle vertrouwen Vertrouwen dat te zien is in tijdelijke groepen, is te zien als een unieke vorm van collectieve perceptie die zaken als kwetsbaarheid, onzekerheid, risico en verwachtingen kan verklaren. Deze vorm van vertrouwen wordt het snelle vertrouwen genoemd. In het kort worden hieronder proposities gegeven die al uitgewerkt zijn in de voorafgaande paragrafen. Het snelle vertrouwen in tijdelijke systemen:
Het snelle vertrouwen is meer aanwezig bij gematigde mate van onderlinge afhankelijkheid dan bij hogere of lagere niveaus. Deze balans kan tot stand komen door het ontwikkelen van relaties met alternatieve partners, projecten en netwerken. Door te veronderstellen dat mensen te vertrouwen zijn en zo te handelen ontstaat een zelfvervullende voorspelling en creëert vertrouwensgedrag dat men dacht dat er al was. Er wordt gewerkt vanuit een vertrouwensbasis die pas bijgesteld wordt indien het vertrouwen
61
beschaamd wordt. Er is een gezamenlijk lot waarbij iedereen even kwetsbaar is. Daaruit volgt dat er niet vanuit gegaan wordt dat er geen slechte bedoelingen of gebrek aan goede bedoelingen zijn. Rol gebaseerde interacties leiden tot het sneller ontstaan van vertrouwen dan persoongebaseerde interactie. Inconsequent rolgedrag en het verwateren van rollen leidt tot langzamere opbouw van vertrouwen. Verwachtingen naar elkaar worden meer vertaald naar taken en specialisaties dan naar personen. Personen onder tijdsdruk maken meer gebruik van een algemeen gestuurd informatieproces, die de nadruk ligt op snelheid en bevestiging dan op een op bewijs gedreven informatieproces dat nauwkeurig is. In tijden van onzekerheid en zwakke situaties reageren mensen naar hun geaardheid en hebben de neiging om sneller bevestiging te zoeken. Om onzekerheid te reduceren vallen mensen terug op persoonlijke neigingen, aanleg tot categorische aannames, en impliciete theorieën van vertrouwen die hun drijven naar meer zekerheid. Vertrouwen dat komt uit neigingen, aannames, en theorieën is snel omdat het in zekere zin onafhankelijk van het object en of de persoon van perceptie voordoet. Het snelle vertouwen zit ingebakken in deze neigingen en aannames. Het is zelden dat risico‟s klein zijn in een tijdelijke groep en teleurstellingen slechts tot ergernissen leidt. De schade die opgelopen kan worden kan groter zijn dan het voordeel. Vertrouwen is noodzakelijk om met deze onbalans om te gaan. Tijdelijke systemen moeten vertrouwen in zich hebben omdat het systeem in potentie teleurstellingen in zich heeft door instabiele samenwerking met onbekenden. Hoe krachtiger de actie, hoe duidelijker de kwaliteit van risico gerelateerd aan die actie wordt. Dit geeft nog meer helderheid over de actie en zijn kracht, die de perceptie van risico weer verscherpt, etc. Het is een circulaire relatie, een wederkerige afhankelijkheid tussen risico en actie. Hoe krachtiger de actie, hoe groter de bereidheid om te vertrouwen en hoe sneller vertrouwen zich ontwikkelt. Tijdelijke systemen die in staat zijn veel actie te genereren, kunnen daardoor hun risicoperceptie verhogen, de bereidheid om risico‟s te nemen en de bereidheid om te vertrouwen.
62
4.5 Discussie: Waarom emergente groepen zo succesvol werken Onderzoekers discussiëren in het algemeen over het feit dat verschillende soorten vertrouwen variëren in hun fragiliteit en veerkracht. Er wordt getracht ze in te delen in categorieën.
4.5.1 Dik en dun Verschillende soorten vertrouwen worden vaak als “dik”en als “dun”omschreven. Vertrouwen in een dikke vorm is veerkrachtig en langdurig. Eenmaal aanwezig dan kan deze niet makkelijk ontwricht worden. Eenmaal verbroken dan wordt deze niet makkelijk opgebouwd, denk aan familierelaties (Putnam, 1992). Vertrouwen is dun in nieuw gevormde relaties of samenwerkingen. Verwachtingen zijn hoog maar ook de gereserveerdheid is hoog. In de bovenstaande bewering is vertrouwen een historisch afhankelijk proces (Lindskold, 1978). Het snelle vertrouwen zou dus dikker of dunner worden in de loop van de geschiedenis. Echter in tijdelijke systemen is er geen tijd of mogelijkheid voor dit historisch proces. Het gebruik van bovenstaande beweringen kunnen niet geheel toegepast worden om de fragiliteit of veerkracht weer te geven van het snelle vertouwen in tijdelijke systemen. Natuurlijk is het wel zo dat er min of meer een gedeelde geschiedenis is, namelijk de crisis of ramp die gezamenlijk beleefd is. Deze hele korte heftige verse geschiedenis is de” rampervaring” waardoor er een begin van “dik “vertouwen gecreëerd wordt. Echter er is een soort van gezamenlijke historie als men het heeft over personen die gekozen zijn door een iemand om deel te nemen aan een tijdelijke groep. Het impliceert indirect dat degene die de keuze maakt gekeken heeft naar de kennis en kunde van deze. Indien de onbekenden met elkaar samenwerken dan is er impliciet een soort geschiedenis met elkaar omdat ze gekozen zijn door dezelfde persoon.
4.5.2 Groepsperceptie Het vormen van een tijdelijke groep is niet arbitrair en zinloos. Personen nemen deel aan een tijdelijke groep met een sterke en redelijke vooronderstelling dat het voordelen heeft. Individuen hebben de verwachting dat hun eigen toekomst significant beter is dan andere, terwijl dit onrealistisch en te optimistisch is (Weinstein, 1980). Personen in een groep hebben de verwachting dat het hun beter vergaat dan de gemiddelde deelnemer van een groep. Ze voelen dat ze het beter doen en dat ze meer uit de deelname aan de groep halen dan het gemiddelde ander groepslid (Paulus, 1993). Dit draagt bij tot veerkracht van het snelle vertrouwen. In een tijdelijke groep gedragen mensen zich als ware er vertrouwen. Door dit gedrag zonder aarzeling te vertonen zullen andere het ervaren als niet naïef of gek. Elk klein vertoon van vertrouwen doet mee aan het collectieve perspectief dat het vertonen van het snelle vertrouwen verstandig is. Deze zelfversterkende cyclus vergroot de veerkracht van het snelle vertrouwen.
63
4.5.3 Indekken Het indekken speelt een belangrijke rol bij de ontwikkeling en het onderhouden van het snelle vertrouwen. Het doel van het indekken is het terugbrengen van het ervaren risico. De kwetsbaarheid van vertrouwen wordt teruggebracht door de onderlinge afhankelijkheid te verkleinen en dus de ervaren kosten te verminderen. Indekken wil zeggen dat er op twee paarden gewed wordt. Er worden alternatieve partners, projecten en netwerken gezocht zodat de onderlinge afhankelijkheid in een groep niet al te hoog wordt. Indekken heeft iets onduidelijks: Men vertrouwt elkaar maar niet geheel. Door zich in te dekken is men in staat om deel te nemen aan een risicovolle activiteit omdat het slechtste scenario gedekt is en men erop ingespeeld heeft. Het indekken brengt gevaren met zich mee als de anderen er achter komen dat het gedrag dat de gene vertoont geen vertrouwen is maar het product is van een indekking of een gedeeltelijk wantrouwen. Ten tweede levert het indekken ook een vermindering aan toewijding aan de groep. Indekken geeft een verkeerd gevoel van onkwetsbaarheid en veiligheid. Indien risicobeleving en kwetsbaarheid omlaag gaat wordt men zelfverzekerder en hoeft men niet op vertrouwen te varen.
4.5.4 Duidelijke verwachtingen Tijdelijke groepen die duidelijke verwachtingen en stabiele rollen hebben zijn minder kwetsbaar voor ontwrichting van vertrouwen, dan een systeem met het ontbreken van duidelijkheid en stabiliteit. In het voorbeeld van Clarkson Village zijn de taken die de diverse “winkels” en hun “personeelsleden” hadden duidelijk waardoor ze stabiel konden opereren.
4.5.5 Luisteren In tijdelijke systemen gaan dingen mis of gebeuren niet, dit gebeurt vaak en snel. Men moet kunnen improviseren. Kunnen improviseren houdt in dat er aandacht moet zijn, luisteren en wederzijds respect. Dit zijn vaardigheden die passen in een tijdelijke groep, iets anders doen als iets anders gedaan moet worden.
4.5.6 Taakgericht In tijdelijke groepen is tijd spaarzaam en is concentratie cruciaal. Er is geen tijd voor interpersoonlijk of groepsgedrag en dus geen dikke relaties en alle narigheid die daarbij komt kijken (jalousie, conflicten wraak etc). Tijd is geld dus er wordt geconcentreerd op de taak en niet op het inter-persoonlijke vlak.
4.5.7 Rolgedrag Buiten je rolgedrag gedragen kan wantrouwen opwekken. Iemands mening over iemand wordt voornamelijk gevormd op grond van zijn professionaliteit en niet op grond van zijn persoonskarakter. Afwijkingen van, of overtredingen van de groepsnorm en aannames over hoe zijn rol op zich te nemen in een groep geeft iets aan over de professionaliteit.
64
H5 Conclusies en aanbevelingen De hoofdvragen in deze scriptie luiden als volgt:
Is het snelle vertrouwen een kenmerk om het functioneren van een emergente groep te verklaren? Kan dit kenmerk gebruikt worden in de samenwerking tussen emergente groepen en de overheid ten tijde van crisis?
Om de hoofdvragen goed te kunnen beantwoorden zijn er een vijftal deelvragen gesteld: Wat is een emergente groep? Wat zijn de kenmerken van een emergente groep? Hoe functioneert een emergente groep ten tijde van een crisis? Hoe reageert de overheid op een emergente groep ten tijde van een crisis? Wat is het snelle vertrouwen in een tijdelijk systeem?
Met behulp van de literatuurstudie en de interviews zijn de volgende conclusies te trekken: Conclusie1
Het snelle vertrouwen is een voorwaarde voor het functioneren van een emergente groep. Het continu onderling verbonden zijn maakt het element vertrouwen een in het oogspringend onderdeel in een tijdelijk systeem. Vertrouwen dat te zien is in tijdelijke groepen, is te zien als een unieke vorm van collectieve perceptie die zaken als kwetsbaarheid, onzekerheid, risico en verwachtingen kan verklaren. Deze vorm van vertrouwen wordt het snelle vertrouwen genoemd. Het snelle vertrouwen is niet zo zeer inter-persoonlijk vertrouwen maar een cognitieve actie vorm. Het snelle vertrouwen ontstaat daar waar onderlinge afhankelijkheid gematigd blijft door een combinatie van afstand, aanpassing, veerkracht, interactie met rollen in plaats van persoonlijkheden. Ieders deelname in tijdelijke groepen is gedeeltelijk vrijwillig ( vertrouwen op de ander) als gedeeltelijk niet vrijwillig (vertrouwen op jezelf). Het snelle vertrouwen gaat niet zo zeer over relaties maar over doen. Het snelle vertrouwen is een pragmatische strategie om om te gaan met onzekerheden die gegenereerd worden door een complex systeem bedacht voor het uitoefenen van een complexe onderlinge afhankelijke taak die gebruik maakt van de gespecialiseerde vaardigheden van relatieve onbekenden.
65
Conclusie 2
Het kenmerk van het snelle vertrouwen kan door de overheid gebruikt worden voor een betere samenwerking met emergente groepen. In de voorbereiding op een crisis en ten tijde van de crisis kan bandbreedte en ruimte gecreëerd worden voor het fenomeen emergente groepen. Door deze groep te benoemen en ze op te nemen in planningen en campagnes ontstaat er bekendheid met emergente groepen bij de overheid en de burgers ( de potentiële leden van een emergente groep). Deze bekendheid zal bij de betrokkene ervoor zorgen dat ze, in tijden van crisis daar waar de onzekerheid het grootst is, de neiging hebben elkaar te vertrouwen. Door vertrouwen zonder aarzeling te vertonen zullen andere het niet als naïef of gek ervaren. Elk klein vertoon van vertrouwen doet mee aan het collectieve perspectief dat het vertonen van het snelle vertrouwen verstandig is. Deze zelfversterkende cyclus vergroot de veerkracht van het snelle vertrouwen. Er zal geen onofficiële erkenning meer nodig zijn want de emergente groepen zijn al in het voortraject officieel erkend door de overheid als zijnde legitimiteit. Deze officiële erkenning zal het vertouwen in elkaar doen toenemen. Aanbeveling 1 Houd zowel in de voorbereidende crisisplanning als ten tijde van een crisis ruimte rekening met het ontstaan van emergente groepen. Door een liaison-functie te creëren tussen emergente groepen en de overheid is de rol van de overheid duidelijker ten opzichte van de emergente groep. Indien ieder een duidelijke rol en of taak heeft en men ziet elkaar niet als individuen maar als functie dan geeft dit stabielere verwachtingen, en een minder grillig verloop. De verwachtingen worden meer vertaald naar taken en specialisaties dan naar personen. Door een liaison van de overheid in het leven te roepen en deze liaison in contact te brengen met de emergente groep zullen de leden van de emergente groep het gevoel krijgen dat de overheid de leden als het ware kiest. Het impliceert indirect dat degene die de keuze maakt, de overheid, gekeken heeft naar de kennis en kunde van de gekozene, de emergente groep. Indien de leden van de emergente groep met elkaar samenwerken is er impliciet een soort geschiedenis met elkaar omdat ze gekozen zijn door dezelfde persoon. Het vertrouwen in elkaar wordt sterker aangezien er een soort gezamenlijke historie ontstaat als men het heeft over personen die gekozen zijn door iemand om deel te nemen aan een tijdelijke groep. In Keulen is het optreden van Reinhard Vogt, de officiële vertegenwoordiging van de hoogwaterbescherming, kenmerkend geweest bij de toenadering van de overheid naar een burgerinitiatief. Na de overstromingen van de Rijn is hij degene geweest die als het ware de liaisonfunctie op zich genomen heeft in de samenwerking tussen burgerinitiatieven en de overheid. Na de overstroming heeft deze samenwerking een precedentwerking in gang gezet die heeft geleid tot het betrekken van burgerinitiatieven in algemene crisisoefeningen die niet alleen betrekking hebben op hoogwateroverlast. Door de liaisonfunctie in te bedden in het bestaande crisisbeheersingssysteem zullen er lijnen ontstaan die korte termijn beloftes kunnen inlossen. Door de hoge frequentie van het inlossen van deze korte termijn beloftes ontstaat actie. Deze actiegerichtheid vergroot het vertrouwen. Het snelle vertrouwen wordt door een hoog actief, proactieve, enthousiaste opwekkende stijl van actie opgewekt. Risico, keuzes, acties en vertrouwen hebben een ongewoon, zelfversterkend karakter.
66
Aanbeveling 2 Speel ten tijde van crisis personen vrij (Chef Emergente Groepen) om als liaison tussen emergente groepen en overheid te fungeren. In de praktijk komt het voor dat de overheid als het ware dichtslaat bij het aandienen van emergente groepen. Het gevolg is starheid van de overheid naar de emergente groep. De overheid voelt zich aangetast in hun rol als professionele hulpverlener. De crisis is al een ongewone situatie voor de overheid waarin nu nog een onbekender fenomeen in de vorm van een emergente groep op komt duiken. Gedurende de overstromingen in Gloustershire wisten de autoriteiten niet om te gaan met de vele spontane hulpaanbiedingen door burgers. Uiteindelijk is er niets gedaan met de vele aanbiedingen. Deze situatie heeft de overheid als zeer onwenselijk ervaren en heeft daar verandering in gebracht door burgerinitiatieven meer te verweven met officiële hulpinstanties. Aanbeveling 3 Neem in oefeningen personen op die een emergente groep vertegenwoordigen en van de “Chef Emergente Groepen”. Dit laat hulpverleners wennen aan het idee van het ontstaan van deze groep. Door vertrouwd te raken met het fenomeen in een oefenomstandigheid kan het de creativiteit en effectiviteit bevorderen in de samenwerking tussen overheid en emergente groep ten tijde van een crisis Aanbeveling 4 Neem in het curriculum van hulpverleningsopleidingen het fenomeen van emergente groepen en het ontstaan van deze groepen op. Leer dat er een vruchtbare samenwerking kan ontstaan door gebruik te maken van de capaciteiten van beide zijden. De dagelijkse routine sluit aan op persoonlijke neigingen, aanleg tot categorische aannames, en impliciete theorieën van vertrouwen die drijven naar meer zekerheid. Vertrouwen voortkomend uit neigingen, aannames, en theorieën is snel omdat het in zekere zin onafhankelijk van het object/ persoon van perceptie zich voordoet. Het snelle vertrouwen zit ingebakken in deze neigingen en aannames. Overheidscampagnes waarbij gedrag dat aangeleerd is vanuit de dagelijkse routine in praktijk wordt gebracht ten tijde van crisis, sluit hierop aan. Aanbeveling 5 Laat campagnes ter bevordering van zelfredzaamheid aansluiten op het veiligheidsbesef wat aangeleerd is tijdens de dagelijkse routine zodat het ook tijdens de crisissituatie toegepast kan worden.
67
Literatuur Andersson (1990) Cognitive Psychology and its Implications (3rd ed), Freeman W.H. New York Babbie E (2007). The practice of social research 11th edition .Thomson Baier, A (1985) Postures of the mind. Minneapolis: University of Minnesota Baier, A (1986) Trust and antitrust. Ethics, 96, p 231-260 Berlo, (1960) The Process of Communication: An Introduction to theory and practice, Holt, Rinehart and Winston, New York (pp130-131) Bigley and Roberts (2001) The incident command system: high reliability organizing for complex and volatile task environments. Acad. Management J. 44 p 1281-1300 Brehmer, B (1991). Modern information technology: timescales and distributed decision making. In. J. Rasmusen, B. Brehmer, & J. Leplot (eds.) Distributed decision making: Cognitive models for cooperative work Chichester, UK: Wiley, p 193-200. Brewington (2005) a do-it-ourselves shelter shines. www.balimoresun.com/news/nationworld/balte.community07sep07,1,2977124.story?ctrack=1&cset=true Burns, T & Stalker G.M. (1961) The management of innovation. London: Tavistock. Dawes, R.M. (1994). House of cards: psychology and psychotherapy built on myth. New York Free Press Denkers, F (1993), Op eigen kracht onveiligheid de baas: de politie van pretentieuze probleem oplosser naar bescheiden ondersteuner, Lelystad Drabek and Mc Entire (2003) emergent phenomena and the sociology of disaster: Lessons, trends and opportunities from the research literature. Disaster prevention and management 12 (2) p 97-112 Drabek et al. (1981) Managing multi organizational emergency response: emergent search and rescue networks in natural disasters and remote area settings. Bounder institute of behavioural sciences, university of Colorado boulder Dwyer and Dew (2005) Fear exceeded crime’s reality in New Orleans New York times, September 29 Dynes (1978) “Inter organizational Relations in Communities Under Stress” in Quarantelli, EL (ed), Disasters: Theory and Research, Sage Publication, Beverly Hills, CA, p 49-64 Dynes R (1990) Community Emergency planning: false assumptions and inappropriate analogies, Preliminary paper 145, University of Delaware Disaster Research Center, Newark, Delaware Dynes R (2002) The importance of social capital in disaster response , Preliminary Paper 327, University of Delaware Disaster Research Center, Newark, Delaware Evaluatie Denk Vooruit-Campagne (2008), Risico en Crisisbarometer, basismetingen 2007 en 2008 en NIFV, Zelfredzaamheid en fysieke veiligheid van burgers- Verkenningen Faulkner, R.R. (1983) Music on demand. New Brunswick, NJ: Transaction Books, p 153 Faulkner, R.R. (1971) Hollywood studio musicians. Chicago: Aldine, p 136 French & Raven (1959) The bases of social Power, in Cartwright, D. (ed). Studies in Social Power University of Michigan, research Center for group Dynamics, Institute for Social research, Ann Arbor, MI, p. 150-167 Gambetta D, (1988). Can we trust? In D. Gametta (ed.) Trustmaking and breaking cooperative relationships Oxford, UK: Basil Blackwell, p 213-237. Goodman, R.A. and Goodman L.P. (1976) Some management issues in temporary systems: A study of professional development and manpower-the theatre case. Administrative science quarterly, 21, p 494501). Granovetter, (1973), The strength of Weak Ties, American Journal of Sociology, Volume 78, p 136068
1380 Helsloot I, A.G.W. Ruitenberg (2004) Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen, Alphen aan de Rijn, Kluwer blz 66 -90 Helsloot I, L.A. Vinck, (2003) Vitaal, naar een programmatische visie in: Vitaal: Essays over de bescherming van vitale aspecten van de samenleving, p.101-106 Helsloot I. & Ruitenberg (2004)”Citizen Response to Disaster: A Survey of Literature and Some Practical Implications”, Journal of Contingencies and Crises Management, Volume 12, Number 2 p 98-111 Hersey & Blanchard (1982) Management of Organizational Behaviour, Prentince Hall, Upper saddle river, NJ Hochwasser Merkblatt Stadt Köln House & Mitchell (1974) Path- goal theory of leadership. Journal of contemporary business, volume 3, p 81-97 Interview (7 juli 2009) met Matthew Steele en Eileen Grant community safety directorate. Alan Hoar, Assistant chief fire officer Gloucestershire fire and rescue service UK. Interview (1 juli 2009) met Thomas Kahlix en Eva Jeanette Scholzen Burgerinitiative Hochwasser Altgemeinde Rodenkirchen bv, Keulen Kiehl (2005) Some stay to save: some come to see, www.baltimoresun.com/news/weather/hurricane/balte.tentcity11sep11,1,6007819.story Korten(1980) Community Organization and Rural Development, Public Administration review, Volume 40, p 480-511 Kouzes J.M. & Posner B.Z. (1987) The leadership challenge. San Francisco: Jossey-Bass Kreps (1984) Sociological inquiry and disaster research. Annual rev. social. 10 , p 309-330 Lindskold, S. (1978). Trust development, the GRIT proposal, and the effects of conciliatory acts on conflict and cooperation. Psychological Bulletin, 85, p 772-793 Lowe, S. Fothergill, A. (2003) A need to help: emergent volunteer behaviour after 9/11 " Paper presented at the annual meeting of the American Sociological Association, Atlanta Hilton Hotel, Atlanta Luhmann, N. (1988). Familiarity, confidence, trust: Problems and alternatives. In D. Gambetta (ed.), Trust: making and breaking cooperative relations, p 94-108. Oxford, UK: Basil Blackwell Majchrzak A , Jarvenpaa S, Hollingshead A ,(2007) Coordinating Expertise Among Emergent Groups Responding to Disasters, Organization Science,Vol. 18, No 1, January-February 2007 p 147-161 Melloan (2001) „Even a Wounded New York is Still a “Helluva Town”. Wall Street Journal, 25 September Meyerson D (2009), et al “Swift trust and temporary Groups “in Organizational Trust, Oxford, Oxford University Press p 415 -441 Ministerie van Binnenlandse Zaken, Integrale Veiligheidsrapportage, 1993 p. 13-19 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Integrale Veiligheidsrapportage 1998 Ministerie van binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Integrale Veiligheidsrapportage 2002, p. 15 e.v. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Konkrijksbeheer (2009) Zelfredzaamheid bij rampen en crisis aan de voorzitter van de tweede kamer der Staten-Generaal, Brief kenmerk 2009-0000285982 Ministerie van Binnenlandse Zaken, Nota Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen, 1975, p 12-16. Padtje B, (2009) Benutten en versterken van zelfredzaamheid en redzaamheid, een wijkgerichte aanpak, veiligheidsregio Amsterdam Amstelland Paulus, P.B. Dzindolet, M.T., Poletes, G., & Camacho, L.M. (1993). Perception of performance in group 69
brainstorming: The illusion of group productivity. Personality and social Psychology Bulletin, 19, p 7889. Perrow (1970) Organizational Analysis: A Sociological Analysis, Wadsworth, Belmont, MA Perry & Lindell(2003), Understanding Citizen Response to Disaster with Implications for terrorism Journal of Contingencies and Crises management, Volume 11, Number 2, p49-60 Putnam, R (1992). Making democracy work. Princeton, NJ: Princeton University Press Quarantelli E.L. (1966) “Organizations Under Stress” in Brictson, R.C” (ed) Symposium on Emergency Operations, System Development Corporation, Santa Monica, CA, p. 3-19 Quarantelli E.L. (1984) Emergent citizen groups in disaster preparedness and recovery activities. Final project report 33, University of Delaware Disaster Research Center, Newark, Delaware Quarantelli E.L. (1993) ”Community Crises: An explanatory Comparison of the Characteristics and Consequences of Disasters and Riots” Journal of Contingencies and Crises Management, Volume 1, Number 2, p 69 Quarantelli E.L. (1995) Emergent behaviours and groups in the crisis time of disasters, preliminary paper 226, University of Delaware Disaster Research Center, Newark, Delaware Quarantelli E.L. and Russell. R. Dynes (1977) Response to Social Crisis and Disaster, Annual Review of Sociology 3: p 23-49 Quarantelli (2005). Catastrophes are different from disasters: Some implications for crisis planning and managing drawn from Katrina. http://understandingkatrina.ssrc.org/Quarantelli/. Rodriguez, H. Trainor, J. Quarantelli, E.L. (2006) The emergent and prosocial behavior following Hurricane Katrina. Annals of the American academy, p 604 Rogers, (1973) Communication Strategies for Family Planning, free Press, New York Rosenthal, (1990) Overheidsinterventies, in COT, kritieke Momenten, p.65. Rotter J. B. (1980). Interpersonal trust, trustworthiness, and gullibility. American Psychologist 35 p 1-7 Schank & Abelson (1977) Scripts, Goals and Understanding, Erlbaum, Hillsdale, NJ Shibutani T (1961) Society and personality, an interationist approach to social psychology, PrenticeHall, Englewood Cliffs, N.J. Strategie Nationale Veiligheid Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 30 821, nr. 6 Tierney et al (2001) Facing the unexpected: disaster preparedness and response in the united states Joseph Henry press TK 16 695 nr. 3 Memorie van toelichting, Nieuwe regels met betrekking tot het brandweerwezen, zitting 1980-1981, p 14-15 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 30 821, nr. 6 Voorhees, W.R. (2008) New Yorkers Respond to the attack: An anatomy of an emergent volunteer organization. Journal of contingencies and crisis Management Vol 16 nr 1 Wachtendorf, T. (2004), Improvising 9/11: Organizational improvisation following the World Trade Center disaster. Ph.d.diss. Department of Sociology, University of Delaware, DE Weinstein, N.D. (1980) Unrealistic optimism about future life events. Journal of personality and social psychology, 39, p 806-820. Weiss R.S. (1995) Learning from strangers the art and method of qualitative interview studies. The Free Press
70
Geraadpleegde bronnen www.google.nl www.wikipedia.nl www.civilprotectionforum.eu www.informedprepared.eu www.redcross.org www.nsc.org www.ashinstitute.org www.usaonwatch.org www.hochwasser.de www.pegellatte.de www.glosfire.gov.uk www.ready.gov www.nvoad.org www.baltimoresun.com/news/weather/hurricane/bal-te.tentcity11sep11,1,6007819.story www.balimoresun.com/news/nationworld/balte.community07sep07,1,2977124.story?ctrack=1&cset=true http://understandingkatrina.ssrc.org/quarantelli
71
Bijlage Lijst van interviews en respondenten David Passey Roberto Schiliro
US civil emergency planning officer Head of sector civil protection
Eva Jeannette Scholzen
Lid burgerinitiatief Rodenkirchen
Thomas Kahlix
Lid burgerinitiatief Rodenkirchen
Matthew Steele
Emergency Management Officer Assistant chief fire officer
Alan Hoar Moya Woods
Mascia Toussaint Serhii IHOLKIN
Civil Protection Advisor, Member of ENPS Steering Group First Deputy Head
United states mission to NATO European Commission environment directorate-general Burgerinitiative Hochwasser Altgemeinde Rodenkirchen e.v. Burgerinitiative Hochwasser Altgemeinde Rodenkirchen e.v. Community Safety Directorate Gloucester Gloucestershire fire and rescue service UK British Red Cross and Red Cross/European Union Office, OCMC European affairs of the State Committee on Regulatory Reform and Entrepreneurship, Ukraine
72