Brusselse gemeenten en de beïnvloeding van de centrale overheid. Een analyse van de pressie- en protestmiddelen,

Brusselse gemeenten en de beïnvloeding van de centrale overheid. Een analyse van de pressie- en protestmiddelen, 1970-2004. Joost Vaesen Vrije Universiteit Brussel 1. Inleiding. Een "wild idee". Zo noemde in november 2005 Staatssecretaris van Administratieve Vereenvoudiging Vincent Van Quickenborne (VLD) zijn voorstel om de 308 Vlaamse gemeenten samen te smelten tot 25 steden.1 Een fusieoperatie zou een nieuwe schaalvergroting met zich brengen hetgeen dan weer zou zorgen voor een beter, efficiënter en goedkoper bestuur. Onlangs nog viseerde Vlaams Minister-president Yves Leterme (CD&V) het statuut van Brussel: het bestaan van de 19 gemeenten zorgt voor een weinig efficiënt en slecht beleid in de hoofdstad. De versnippering van het Brussels Gewest moet volgens hem dan ook ongedaan gemaakt worden al dan niet via een fusie van de gemeenten. 2 De Brusselse gemeenten werden de afgelopen drie decennia meermaals geviseerd wanneer het ging om schaalvergrotingsoperaties, maar telkens wisten ze de dans te ontspringen. De lokale Brusselse beleidsmakers worden dan ook door velen beschouwd als invloedrijke figuren (Delcamp, 1993, 165). In het Vlaamse landsgedeelte wordt de omschrijving "lokale baronieën" vaak gebruikt om de Brusselse 19 gemeenten te benoemen.3 In deze bijdrage gaan we niet in op de effectiviteit van de lokale Brusselse lobby, maar wel op de manieren waarop en middelen waarmee de lokale Brusselse beleidsmakers concreet de centrale gezagsdragers hebben trachten te beïnvloeden en onderzoeken we hoe er uiting werd gegeven aan het lokale protest. De beïnvloeding van het centrale niveau door lokale beleidsmakers kan via een zeer divers scala van activiteiten en maatregelen verlopen. Het is hier niet de bedoeling om een exhaustief overzicht te geven van pressie- en protestmiddelen waarvan lokale besturen gebruik maken om hun wensen te realiseren. In deze bijdrage richten we ons enkel op de beïnvloedingsmiddelen die effectief werden ingezet door de Brusselse gemeenten. Hiervoor maken we gebruik van een inductieve methode. Eerst gingen we na welke debatten sterk leefden in het Brussels parlement op het vlak van de beïnvloeding door de gemeenten. Daaruit bleek dat vooral de cumulatie van politieke mandaten veel aandacht kreeg. Daarna consulteerden we verschillende onderdelen van het fonds "kabinet van de burgemeester" in het Brussels stadsarchief. Aan de ene kant ging het om dossiers van de stad Brussel in het algemeen en van de burgemeester in het bijzonder, die handelen over de verschillende problemen waarmee het lokaal bestuur geconfronteerd werd en over de maatregelen die hieromtrent ondernomen dienden te worden. Die maatregelen worden niet altijd als dusdanig geëxpliciteerd, maar dienen als een puzzelstuk uit de verschillende dossiers samengesteld te worden. Aan de andere kant gaat het om dossiers van twee drukkingsgroepen: de Conferentie van Burgemeesters van de Brusselse Agglomeratie en de Vereniging van (Belgische) Steden en Gemeenten (zie verder). Deze dossiers geven een inzicht in de collectieve acties die door 1

Het Laatste Nieuws: "Een 'wild idee' van Vincent Van Quickenborne: smelt 308 gemeenten samen tot 25 steden", dd. 16 november 2005. 2 Het Laatste Nieuws: "Leterme klaagt slecht bestuur van Brussel aan", dd. 19 april 2004. 3 Zie: Buelens (2006, 255). De Brusselse gemeenten zijn: Anderlecht, Oudergem, St-Agatha-Berchem, Brussel-Stad, Etterbeek, Evere, Vorst, Ganshoren, Elsene, Jette, Koekelberg, Molenbeek, St-Gillis, St-Joost, Schaarbeek, Ukkel, WatermaalBosvoorde, St-Lambrechts-Woluwe en St-Pieters-Woluwe.

1

de Brusselse (en soms bij uitbreiding de Belgische) gemeenten ondernomen werden en van de problemen die ermee gepaard gingen. Deze informatie werd aangevuld met uitgegeven documenten en met een aantal archiefstukken van het Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Het is duidelijk dat de pressie- en protestmiddelen die via deze methode aan bod komen niet allesomvattend zijn. De beïnvloedingsstrategieën worden immers niet aan de grote klok gehangen en verlopen dan ook vaak in het geheim, de sensibilisering- en mobiliseringacties niet te na gesproken. Een schriftelijke neerslag van die activiteiten vormt bovendien niet noodzakelijk de regel. Nadat in november 1974 geruchten omtrent de fusie van gemeenten de Conferentie van Burgemeesters van de Brusselse Agglomeratie bereikt hadden, suggereerde baron Fallon, burgemeester van St-Lambrechts-Woluwe, om de problematiek van nabij "op te volgen", maar officieus en zonder enige schriftelijke tussenkomst.4 Dat maakt ook de beperkingen van deze bijdrage duidelijk. Het gaat enkel om een selectie van een aantal beïnvloedingsmanieren op basis van de schriftelijke neerslag van vergaderingen en debatten. We gaan daarbij enkel de patronen na die de lokale Brusselse beleidsmakers volgden om hun stem te laten horen. Het gaat dus niet om de resultaten van die beïnvloeding. Daarenboven hebben we ons beperkt tot de Brusselse situatie. Wat betreft de Nederlandse situatie merkte Klaartje Peters op dat de lokale besturen wel invloed uitoefenden op de besluitvorming van de centrale overheid, maar dat de impact hiervan beperkt was. De Nederlandse lokale besturen stonden wel op de eerste plaats van invloedrijke actoren buiten de rijksoverheid (Peters, 1999, 262). België wordt daarentegen ondergebracht in de zgn. "Franco-groep", die naast Frankrijk ook Zuid-Europese landen omvat. Ze worden gekenmerkt door een hoge mate van (centrale) voogdij over de lokale besturen, maar daar tegenover staat een grote "politieke verwevenheid". Edward Page en Michael Goldsmith schuiven drie invalshoeken naar voren om de verhoudingen tussen centrale en lokale overheden te bestuderen: de bevoegdheden en de functies waarover lokale besturen beschikken, de mate van autonomie in hun handelen en de (mate en patronen van) toegang van lokale beleidsmakers tot de besluitvormingsprocessen in het centrum (Page en Goldsmith, 1987, 7-8). Het is deze "toegang" en de eraan gekoppelde pressie die enerzijds aan bod komt in deze paper, naast anderzijds de verschillende protestacties die de Brusselse gemeenten op touw zetten in de periode 1970-2004. Na een korte schets van de positie van de Brusselse gemeenten gaan we in op de "directe" contacten tussen Brusselse lokale besturen en hogere overheden. Daarbij richten we ons voornamelijk op de cumulatie van politieke mandaten. Vervolgens onderzoeken we de indirecte vorm van toegang die betrekking heeft op het collectief lobbywerk door de lokale besturen. In een derde onderdeel komen de protestacties aan bod, die door de Brusselse gemeenten werden georganiseerd. Het gaat dan om de sensibilisering- en mobiliseringacties rond specifieke pijnpunten. De relatie van de Brusselse burgemeesters tot de media en de bevolking wordt eveneens onder de loep genomen. Tenslotte onderzoeken we hoe via juridische weg de lokale besturen trachten beslissingen van de hogere overheden te vernietigen. Het laatste onderdeel van deze bijdrage heeft betrekking op de onderlinge verhoudingen tussen de lokale actoren.

4

Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 12 november 1974, p. 6, Baron Donald Fallon.

2

2. De positie van de Belgische gemeenten in het algemeen en de Brusselse in het bijzonder. Indien we de uitgaven van de gemeenten afzetten tegenover de totale economische en overheidsuitgaven, dan valt het geringe belang van de Belgische lokale besturen op ten opzichte van andere West-Europese landen. Wat betreft de Belgische situatie gaat het om ongeveer 7% van het BBP, veel minder dan bijvoorbeeld in Zweden of Denemarken waar de lokale besturen met 25 tot 34% van het BBP een economisch sterkere positie innemen.5 Die beperkte financiële positie van de Belgische gemeenten staat in contrast met hun politieke status. De lokale beleidsmakers genieten doorgaans immers veel politieke en maatschappelijke achting (Mughan, 1985, 280). Bovendien zorgde de federalisering van de Belgische Staat er voor dat de relatie tussen gemeenschappen en gewesten aan de ene kant en lokale besturen aan de andere kant een evolutie doormaakte. Met de meest recente staatshervorming (Lambermont/Lombard) werden de gewesten verantwoordelijk voor de gemeentewet, waardoor specifieke verschillen tussen de Vlaamse, Waalse en Brusselse lokale besturen kunnen voorkomen. De gemeenten nemen binnen het Brussels model alleszins een belangrijke plaats in. Van de gewestelijke begroting wordt op een directe manier gemiddeld ca. 15% van de middelen aan de gemeenten overgemaakt6. Voor bepaalde gemeenten betekenen die gewestelijke overdrachten ongeveer 25 à 30% van de totale ontvangsten.7 Het statuut van Brussel bleef gedurende lange tijd onzeker, omwille van zeer uiteenlopende visies onder de beleidsmakers. Pas in 1989 werd het Brussels Hoofdstedelijk Gewest opgericht; daarvoor was wel een embryonale Brusselse Gewestelijke Executieve actief binnen de schoot van de nationale regering. Het Brussels model wordt als bijzonder en specifiek omschreven. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de 19 Brusselse gemeenten hebben een tweetalig statuut en zijn aan taalwetten en taalakkoorden onderhevig. Dat heeft ook politieke repercussies: er komt meer kartelvorming voor dan het geval is in Vlaanderen en Wallonië. Het Brusselse partijpolitieke landschap wordt gekenmerkt door een grote versplintering en grote veranderingen in de machtsverhoudingen komen voor (Deschouwer en Buelens, 1997, 89). Vier "traditionele" partijen domineren de Brusselse politiek in de periode 1970-2004. Naast de Franstalige christen-democraten, socialisten en liberalen gaat het om het Front Démocratique des Francophones (FDF), een regionale partij die opkomt voor de Franstalige Brusselse belangen. Op gemeentelijk vlak was het FDF de sterkste partij in de jaren 1970 (haar machtsbasis ligt voornamelijk in de rijkere gemeenten in het zuidoosten van de Brusselse agglomeratie), daarna namen de Franstalige liberalen de fakkel over (Deschouwer, 1989, 92-93). De Franstalige socialisten nemen op lokaal vlak binnen de colleges van Burgemeester en Schepenen een positie in die sterker is dan hun puur electorale positie (Deschouwer, 1988, 267-268). Ook de Franstalige groenen werden bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen in veel Brusselse schepencolleges opgenomen, maar tot nog toe leverden ze nog geen enkele burgemeester. De Vlaamse politici nemen een sterke minderheidspositie in en in sommige colleges zijn ze zelfs volledig afwezig.

5

Cijfers voor 2004. Dexia: Lokale financiën. De lokale overheden in de Europese Unie. Brussel, Dexia, 2005, p. 11. 6 Met name via de afdeling "lokale besturen". Overdrachten ten voordele van de gemeenten komen eveneens voor op andere afdelingen, zoals werkgelegenheid, ruimtelijke ordening en monumenten & landschappen. 7 Dat is het geval in 2000 voor Koekelberg, Schaarbeek, Molenbeek. Vaesen (2004, 108).

3

Tabel 1: aantal Brusselse burgemeesters per politieke familie, 1958-20008 Jaar 1958 1964 1970 1976 1982 1988 1994 2000

Katholiek 2 4 4 3 3 2 3 2

Liberaal Socialistisch FDF 11 6 9 5 0 6 5 4 4 6 6 3 6 6 6 5 4 6 6 4 6 7 4

Op institutioneel vlak valt het aantal instellingen op. Op het "Brussels" niveau zijn in de geselecteerde periode naast het Brussels (Hoofdstedelijk) Gewest, de Vlaamse en Franse Gemeenschap (en de eraan gekoppelde commissies), de provincie Brabant, de Brusselse Agglomeratie en vooral de 19 Brusselse gemeenten actief. 3. Directe toegang? Pressie via parlementen en regeringen. Pressie kan op verschillende manieren uitgeoefend worden. Het gaat om een actie die tot doel heeft de beleidsmakers aan bepaalde wensen, verzuchtingen of eisen tegemoet te laten komen, in dit geval vanuit de lokale overheden (Van Noort, Huberts, Rademaker, 1987, 3). Daarvoor speelt de toegang tot die "gezagsdragers" een rol. E.C. Page en M.J. Goldsmith onderscheidden twee vormen van toegang, waarover lokale beleidsmakers beschikken om door te dringen tot de centrale besluitvorming. De directe vorm van toegang heeft betrekking op de individuele activiteiten van lokale besturen. Daarbij zijn persoonlijke contacten zeer belangrijk. Persoonlijke ontmoetingen tussen lokale en centrale politici bieden het voordeel van een "bevoorrechte" relatie: de toegang is individueel en kan frequent zijn (Page en Goldsmith, 1987,7-8). "Close political linkages between national and local government do, in fact, appear to produce opportunities for local officials to influence policies that affect them in national decision making areas", stelt Edward Page terecht.9 Lokale beleidsmakers oefenen druk uit zowel op parlementsleden als op regeringsleden. Uit de resultaten van een schriftelijke enquête door Johan Ackaert blijkt dat bijna 80% van de parlementsleden met een dubbelmandaat cumulatie interessant vond omwille van het lobbywerk dat verricht kon worden: "In de praktijk spraken ze over 'toegang tot de kabinetten en ministeries om iets voor de gemeente op te lossen', het aantrekken van projecten voor de gemeente', 'het uitbouwen van relaties die van nut kunnen zijn voor de gemeente'".10 Daarnaast bood het bestaan van informatiekanalen de parlementsleden voordelen. Ongeveer 18% van de parlementsleden haalde bovendien aan dat ze via een mandaat het beleid omtrent 8

Deschouwer (1988, 266-268) voor de gegevens tot en met 1988. Eigen gegevens voor de jaren 1994 en 2000. Na de gemeenteraadsverkiezingen van 1994 levert de lijst van de burgemeester de burgemeester in Schaarbeek. Het mandaat wordt uitgeoefend door Francis Duriau, een Nolsist. Roger Nols was aanvankelijk lid van het FDF, maar maakte in het begin van de jaren 1980 de overstap naar de PRL.Op lokaal vlak kwam Nols echter op met een eigen lokale lijst: NOLS. In de loop van zijn zittingsperiode sloot Duriau zich aan bij het FDF. Vandaar dat in de tabel zijn mandaat bij het aantal voor het FDF werd verrekend. 9 Page (1991, 66). 10 Ackaert (2006, 396).

4

de lokale besturen konden beïnvloeden (Ackaert, 2006, 396). De dubbelmandaten van parlementsleden en regeringsleden stonden regelmatig centraal in politieke debatten. De politicologen Kris Deschouwer en Jo Buelens wezen op de nauwe verwevenheid tussen het regionale en lokale niveau op het vlak van mandaten als één van de hoofdkenmerken van het Brussels model (Deschouwer en Buelens, 1997, 89). In de Brusselse Hoofdstedelijke Raad bedroeg de cumulatie met een mandaat op het gemeentelijke niveau gemiddeld 68%. Voornamelijk in de jaren 1989 en 1995 lag de cumul tussen beide mandaten hoog, met name 75 en 77%; nadien zakte het cijfer tot 59 en 62%.11 Het aantal dubbelmandaten in andere parlementen ligt in het verlengde. Voor het Vlaams Parlement ging het om 61,3% in 1999 (Fiers, 2001, 185). Voor de Provincieraad van Oost-Vlaanderen in de periode 1836-1996, bijvoorbeeld, bedroeg de cumulatie met een gemeentelijk mandaat 71% (Lehoucq en Valcke, 1997, 96). Tabel 2: Leden van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad met en zonder een mandaat op het lokale niveau12 Functie Gemeenteraadslid Schepen Burgemeester Geen lokaal mandaat Totaal % met dubbelmandaat

1989 N % 32 43 17 23 7 9 19 25 75 100 75

1995 N % 30 40 21 28 6 8 17 23 75 100 77

1999 N % 22 29 16 21 6 8 31 41 75 100 59

2004 N % 32 36 11 12 12 13 34 38 89 100 62

Voor 1989, toen de Brusselse Hoofdstedelijke Raad voor de eerste maal werd samengesteld, valt een hoge cumulatie op: 56 Raadsleden (75%) waren ook op het lokale niveau actief. Daarvan behoorden 24 politici tot een college van Burgemeester en Schepenen, goed voor 32% van alle raadsleden en 44% van alle raadsleden met een gemeentelijk mandaat (gemeenteraadsleden, schepenen en burgemeesters). In 1995 valt dezelfde tendens op, zij het met kleine verschillen. De cumulatie lag met 77% van de totale raadsleden nog iets hoger terwijl er meer schepenen waren. In 1999 zakte het aantal Raadsleden met een gemeentelijk mandaat sterk, met name tot 59%. In 2004, toen het aantal leden in de Hoofdstedelijke Raad werd uitgebreid van 75 tot 89, steeg het percentage van de parlementsleden dat cumuleerde tot 62%. Opmerkelijk in dat jaar is echter de sterke stijging van het aantal burgemeesters: in plaats van 6 of 7 voorheen steeg hun aantal in 2004 tot 12. Bijna tweederde van de Brusselse burgemeesters combineerde dus hun ambt met een plaats in de Brusselse Hoofdstedelijke Raad. Indien we de vertegenwoordiging van de Brusselse gemeenten via de dubbelmandaten in de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat analyseren, dan bekomen we analoge resultaten. In de periode 1945-2004 kwamen 100 senatoren uit één van de 19 Brusselse gemeenten. Daarvan had 67% een gemeentelijk mandaat uitgeoefend of oefende het nog steeds uit. Bijna 20% van de Senatoren met een dubbelmandaat kwam uit Brussel-Stad. Ook Elsene en Ukkel scoorden op dit vlak goed.13 Wat betreft de Kamer van 11

Zie tabel 2. De gegevens werden gehaald uit de biografische fiches van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad en uit de volgende referentiewerken: Mares (1998) en Kluwer (1989-2004). 13 Eigen bewerking van gegevens uit biografische fiches van de Senaat. 12

5

Volksvertegenwoordigers kan voor de periode 1945-2004 nog een grotere cumul worden vastgesteld: 103 op 138 Kamerleden voor de 19 Brusselse gemeenten of 75%. Ook in de Kamer kwamen de meeste Brusselse leden met een gemeentelijk mandaat uit Brussel-Stad (25 van de Kamerleden met een dubbelmandaat of 24%). Op ruime afstand volgden Elsene, Anderlecht en Ukkel.14 Die concentratie van parlementsleden uit een aantal gemeenten valt ook op in de Brusselse Hoofdstedelijke Raad. Indien we de resultaten voor de vier gewestelijke verkiezingsjaren (1989, 1995, 1999 en 2004) optellen, dan bekomen we het volgende resultaat: van alle parlementsleden met tegelijk een mandaat op het gemeentelijk niveau komt 47% uit Brussel-Stad, Ukkel, Elsene, St-Pieters-Woluwe en Anderlecht. De parlementsleden uit een bepaalde gemeente werden ook effectief aangezocht om bepaalde thema's aan te kaarten in het desbetreffende parlement of bij een regeringslid. Daarbij werd er soms over de partijgrenzen heen geageerd ten voordele van de stad of gemeente van herkomst. Raymond Dispy (KPB), bijvoorbeeld, riep in 1970 in de Brusselse gemeenteraad op tot een dergelijke strategie als protest tegen een beslissing van de nationale regering om het budget voor de premetrowerken in de Brusselse Agglomeratie te beperken: "Je regrette ... de ne rien voir apparaître en ce qui concerne les Parlementaires de tous les partis, les Parlementaires bruxellois. Il faut les mettre tous au courant, pas uniquement ceux qui sont ici. ... [je voudrais] que cette motion ... soit retenue comme étant une possibilité supplémentaire d'intervention et de pression auprès du Gouvernement et que vous [de burgemeester] nous ferez part du résultat de vos efforts qui seront certainement importants en marge ou à côté de ceux que vous faites comme démarches auprès du Gouvernement".15 Parlementsleden konden op verschillende manieren druk uitoefenen ten voordele van hun gemeente of andere voordelen bekomen. Ze konden gebruik maken van interpellaties van en vragen aan regeringsleden om een bepaald probleem in hun gemeente aan te kaarten, onder de aandacht te brengen of om er tegen te protesteren. Daarnaast was er eveneens het werk in de parlementaire commissies waar de lokale beleidsmakers, via hun contacten dan wel via een dubbel mandaat, eveneens hun stem lieten horen (sommige van die tussenkomsten werden besproken door de Brusselse burgemeesters16). Amendementen of wetsvoorstellen konden ingediend worden om een op handen staande beslissing bij te sturen of te contesteren. Parlementsleden konden ook optreden als "expert" en gevraagd worden om het regeringswerk bij te schaven. Ze konden wegen op het wetgevend werk, daarbij gebruik makend van eigen expertise en/of technische documentatie van drukkingsgroepen. Zo viel het FDF in de Brusselse Gewestelijke Regering terug op lokale mandatarissen om de beleidsvoorstellen omtrent de lokale besturen te toetsen. Bovendien waren verschillende politici aangesteld op kabinetten of waren er goede contacten tussen kabinetsleden en bepaalde drukkingsgroepen. 17

14

Eigen bewerking van gegevens uit biografische fiches van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Notulen van de gemeenteraadszitting van Brussel-Stad, dd. 26 januari 1970, pp. 137-138. De Brusselse parlementsleden vergaderden op een informele manier onder elkaar toen de oprichting van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest nog niet gerealiseerd was. Regelmatig stonden daarbij vergaderingen met de Brusselse Gewestelijke Executieve op de agenda. AMBHG, APW, doos 23, brief van minister van het Brussels Gewest Paul Hatry aan Minister van Staat R. Henrion en senator G. Cudell, voorzitters van de "Assembleée des Parlementaires bruxellois", dd. 14 maart 1985. 16 Zie bijvoorbeeld de tussenkomst van burgemeester Pivin in de Kamercommissie Binnenlandse Zaken omtrent de politie: Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 21 februari 1990. 17 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, vergaderingen van de Conferentie van Burgemeesters voor 1976. Brief van Paul Courtoy aan de burgemeester van Brussel-Stad, dd. 9 juli 1976.

15

6

Voor het gemeentelijk niveau was de allocatie van de overheidsmiddelen van belang. De verdeling van de fondsen en de toelagen van de centrale staat over de verschillende "ondergeschikte besturen" kon door parlementsleden beïnvloed worden (Van Audenhove, 1990, 534). Ellen Wayenberg ontrafelde in haar studie de impact van de Vlaamse ChristenDemocratische parlementsleden op de bijsturing van het "Stedenfonds" (Wayenberg, 2005, 512). Er was echter nog een ander machtsmiddel dat de parlementsleden konden inzetten. De parlementen dienen immers de wetten goed te keuren. Brusselse parlementsleden hebben in het verleden niet nagelaten om tegen wetsontwerpen en wetsvoorstellen van de eigen partij te stemmen, indien het luik omtrent Brussel niet bevredigend was. Een Brusselse positionering over de partijgrenzen heen kwam daarbij voor. Dat was het geval bij de debatten omtrent de staatshervorming in 1970: "... malgré la participation PSB au gouvernement, la fédération bruxelloise de ce parti est pratiquement dans l'opposition; alors que les parlementaires PLP wallons et flamands font souvent l'appoint pour le vote de dispositions constitutionnelles révisées ou nouvelles, certains parlementaires bruxellois de ce parti adoptent une attitude déterminée d'opposition et amorcent un rapprochement avec le FDF".18 Ook in de jaren nadien werden gemeenschappelijke verklaringen ten voordele van het Brussels belang door de Brusselse federaties van de politieke partijen opgesteld en werd door Brusselse politici tegen regeringsvoorstellen gestemd. Die contestatiepositie van verschillende Brusselse politici in het parlement zorgde er wel voor dat de Brusselse belangenvertegenwoordiging geïsoleerd werd. Het spreekt voor zich dat een tegenstem des te belangrijker wordt naarmate de meerderheidspositie van de regerende coalitiepartijen geringer is. Niet alleen de parlementsleden zijn hierbij van belang; de aandacht van de lokale besturen voor de regering is misschien wel des te meer van tel. Leden van de regering (zowel op het nationale als gewestelijke niveau), met beslissingsmacht over de financiering van ondergeschikte besturen namen uiteraard een sleutelpositie in voor de lokale besturen. Het kon dan ook een groot voordeel zijn indien die sleutelfiguren de lokale problematiek genegen waren en zich wilden inzetten voor een verbetering van de lokale situatie. Bij de regionalisering van het Gemeentefonds19 in 1976 kon Brussel-Stad een bijkomende dotatie in de wacht slepen ter waarde van 4% van het Gemeentefonds. Deze speciale dotatie diende de lasten van de stad in haar hoedanigheid van hoofdstad te compenseren. Volgens schepen van financiën Ferdinand Lefère van Brussel-Stad had de stad de speciale dotatie enkel en alleen te danken aan Paul Vanden Boeynants (PSC), in de jaren 1970 verschillende malen een zwaargewicht in de nationale regering.20 Deze laatste stelde omtrent deze speciale dotatie: "... je les ai obtenus, pratiquement au prix d'une crise ministérielle. J'ai été démissionnaire à ce moment-là pour les obtenir".21 Naar het electoraat toe werden de persoonlijke ministeriële initiatieven (terecht dan wel onterecht) soms ook extra in de verf gezet. Naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen verspreidde de PS-afdeling in Jette recent een brochure waarbij er

18

Mabille (1985, 22-23). Het Gemeentefonds werd in 1860 opgericht omdat de nationale staat de octrooien van de gemeenten had afgeschaft. Het fonds moest dan ook voorzien in de basisfinanciering van de gemeenten. Zie bijvoorbeeld: Leroy en Thoulen (1993) 20 Notulen van de gemeenteraadszitting van Brussel-Stad, dd. 6 juni 1988, p. 286, schepen van financiën Ferdinand Lefère. 21 Notulen van de gemeenteraadszitting van Brussel-Stad, dd. 6 juni 1988, p. 293, Paul Vanden Boeynants. 19

7

een overzicht wordt gegeven van de projecten (en de financiële omvang daarvan) ten voordele van de gemeente die door de Brusselse PS-ministers waren binnengehaald.22 Lokale beleidsmakers durfden ook regeringsleden tegen elkaar in te zetten. Voornamelijk de Brusselse Gewestelijke Executieve (later de Brusselse Gewestelijke Regering) werd aangezocht door de lokale Brusselse beleidsmakers. Dat was bijvoorbeeld het geval bij een twistpunt tussen de gemeente Koekelberg en minister van werk en tewerkstelling Luc Van Den Brande (CVP) in 1988 omtrent het stelsel van gesubsidieerde contractuelen23. De Brusselse Burgemeesters vroegen Philippe Moureaux, PS-minister van Brusselse Aangelegenheden, om tussen beide te komen, hetgeen ook gebeurde.24 Deze strategie was niet beperkt in de tijd, noch verbonden aan één bepaalde politieke partij. Ook na de oprichting van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bleven lokale mandatarissen, de burgemeesters op kop, druk uitoefenen op regeringsleden om actie te ondernemen tegen andere centrale beleidsmakers. Zo ondernamen in juni 1993 verschillende Brusselse burgemeesters samen met Charles Picqué, minister-voorzitter van de Brusselse Hoofdstedelijk Regering, gezamenlijk een demarche naar Louis Tobback, Minister van Binnenlandse Zaken, en Melchior Wathelet, Minister van Justitie, in de nationale regering. De aanleiding hiervoor vormden de veiligheidscontracten25 die waren afgesloten tussen de nationale regering, de Brusselse Hoofdstedelijke Regering en verschillende Brusselse gemeenten.26 In 1986 haalde de toenmalige voorzitter van de Conferentie van Burgemeesters aan: "En fait, l'Exécutif Régional Bruxellois est, dans des conditions difficiles, l'avocat des communes bruxelloises au sein du gouvernement national". 27 De cumulatie van mandaten door regeringsleden kon lokale bestuurders ook tot voorzichtigheid nopen. Omtrent een protestactie van de Brusselse gemeenten, met het oog op het aanklagen van de vermindering van het Gemeentefonds voor de Brusselse Agglomeratie in 1986, weigerde Brussel-Stad mee te doen met de stakingsactie van de overige gemeenten omdat minister François-Xavier de Donnéa er eveneens gemeenteraadslid was. 28 De herkomst van een regeringslid uit een bepaalde stad of gemeente betekende echter niet noodzakelijk een voordeel voor die stad. Toen Paul Hatry (PRL) minister in de Brusselse Gewestelijke Executieve was, stootte hij op onbegrip en weerstand binnen de Conferentie van Burgemeesters omwille van zijn maatregelen naar de Brusselse gemeenten toe. François 22

PS-afdeling Jette: "Les ministres socialistes du Gouvernement régional aident la commune de Jette". Brussel, brochure, januari 2006. 23 Gesubsidieerde contractuelen (gesco's) zijn statuten voor werklozen, die zowel bij de gemeenten, de OCMW's als de intercommunales aan de slag kunnen. De "hogere overheden" participeerden in de betaling van deze gesco's. 24 Waarbij Philippe Moureaux stelde: "Je vous propose de faire examiner de toute urgence ce dossier par nos collaborateurs afin de dégager une solution compatible avec les nécessités de la réglementation en vigueur et susceptible de ne pas léser les communes bruxelloises". Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, Brief van Philippe Moureaux aan Luc Van Den Brande, dd. 28 juli 1988 als bijlage bij de notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 28 september 1988. 25 De veiligheidscontracten werden gestart na 1991 en omvatten een "repressief" (premies voor politie en aankoop van materiaal) en een "preventief" (verbetering van de levenskwaliteit) luik. 26 Brusselse Hoofdstedelijke Raad, plenaire vergadering, dd. 12 juli 1993, p. 1124, mondelinge vraag van Martine Payfa. 27 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 24 december 1986, p. 2. 28 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 8 december 1986, p. 2.

8

Guillaume (PS-burgemeester van Evere) klaagde er over dat zelfs de PRL, de partij van Hatry, geen zeggenschap meer over hem had. 29 Veel factoren speelden een rol omtrent de invloed van nationale regeringsleden ten voordele van een bepaalde stad of gemeente. Omtrent het debat rond financiële steun aan de Brusselse gemeenten binnen de nationale regering in 1984 stelde Albert Demuyter (FDF-burgemeester van Elsene) vast dat Minister van het Brussels Gewest Paul Hatry volledig geïsoleerd stond binnen de nationale regering en alle steun kon gebruiken.30 Op het nationale niveau waren de verhoudingen binnen de regering van tel. Guy Cudell, burgemeester van Sint-Joost-ten-Node stelde voor om te dreigen met een regeringscrisis werd als drukkingmiddel, daarbij gebruik makend van de Brusselse Gewestelijke Executieve.31 4. Indirecte toegang. Het belang van de drukkingsgroepen. Steden en gemeenten maken in de eerste plaats gebruik van individueel lobbywerk om de besluitvorming van de "hogere overheden" te beïnvloeden. Ook voor de Brusselse situatie gaat dit op, hoewel Brussel-Stad zich misschien het meeste alleen positioneerde. Voor de allocatie van bepaalde overheidsmiddelen was de inbreng van de stad groot. Een voorbeeld daarvan is, of liever was, de machtspositie van de vier "grote" steden op het vlak van de verdeling van het Gemeentefonds voor de hervorming van 1976. Die steden (Brussel-Stad, Antwerpen, Gent en Luik) konden onder elkaar een deel van het fonds verdelen; ze bepaalden dus zelf onderling de verdelingscriteria. Tussen de grote steden was er na de hervormingen in het midden van de jaren 1970 contact om deze voordelige situatie opnieuw te bepleiten bij de nationale regering.32 Daarnaast bestonden er echter ook structurele verbanden in de vorm van drukkingsgroepen, die zich ondermeer toelegden op de beïnvloeding van zowel de beleidsontwikkeling als de beleidsuitvoering. De resultaten van die "indirecte" beïnvloeding waren afhankelijk van verschillende factoren. Zo bepaalde de omvang, de financiën, de expertise, maar ook de cohesie van de groep mee de invloed die kon uitgeoefend worden. De druk die er op de "hogere overheden" uitgeoefend kan worden door drukkingsgroepen maakt een wezenlijk onderdeel uit van de West-Europese democratieën (Witte, 1996, 207). Niet alleen socioeconomische of culturele drukkingsgroepen zijn hierbij actief, ook politieke/publieke drukkingsgroepen vallen binnen het overheidslandschap niet weg te denken. Publieke drukkingsgroepen hebben bovendien als voordeel op de private drukkingsgroepen dat hun status als "legitieme" vertegenwoordigers van democratisch verkozen publieke overheden een rol speelt (Page, 1991, 55). Verschillende drukkingsgroepen zijn in de weer om de Brusselse publiek-lokale belangen te verdedigen. De belangrijkste vereniging is misschien wel de Conferentie van Burgemeesters van de Brusselse gemeenten, die opgericht werd in 1874. Hoe was de Conferentie georganiseerd? In de hier geselecteerde periode ontmoetten de burgemeesters elkaar doorgaans om de tweeënhalf à drie weken om een aantal prangende problemen aan te kaarten. Dat kon gaan om aspecten van gemeentelijk belang, zoals vuilnisomhaling of lokale 29

Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de contactcommissie Conferentie van Burgemeester - Agglomeratie Brussel, dd. 28 november 1983, p. 1. 30 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 9 mei 1984, p. 4. 31 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 11 januari 1984, p. 2. 32 Stad Brussel: Begrotingsontwerp over 1976. Toelichting. Brussel, Verslag, 1977, p. 140.

9

veiligheid, tot essentiële kwesties van hogere orde zoals de financiering van de gemeenten en de staatshervorming/regionalisering. Het voorzitterschap werd voor periodes van 6 maanden waargenomen door een burgemeester, die afwisselend door één van de vier politieke families in Brussel (de socialistische familie, de liberale, de christen-democraten en het FDF), werd voorgesteld.33 Voor technische ondersteuning viel de Conferentie van Burgemeesters terug op de expertise van een andere drukkingsgroep met een groter aantal leden, de Vereniging van Steden en gemeenten, op de gemeentesecretarissen of op ad-hoc gemengde werkgroepen. De Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten, momenteel actief via drie geregionaliseerde vzw's, werd opgericht in 1913. Een eerste functie van beide verenigingen was informatieverzameling en informatieverstrekking. Als organisaties beschikken ze over een bepaalde deskundigheid. Dat kan zich uiten op het vlak van informatie, kennis en vaardigheid. Daarbij kunnen twee vormen worden onderscheiden: inhoudelijke en strategische deskundigheid (Van Noort, Huberts, Rademaker, 1987, 84). Daarbij kan eigen kennis en informatie worden opgebouwd, maar er kan ook een beroep gedaan worden op externe personen/instellingen. Lokale besturen werden met raad en daad bijgestaan, maar ook parlementsleden en regeringen werd technische documentatie toegestuurd. Beide verenigingen fungeerden echter ook als drukkingsgroepen, de verdedigers van de belangen van de lokale besturen. Welke middelen werden door de drukkingsgroepen ingezet? Naast het sensibiliseren van de publieke opinie (zie verder) was het bekomen van een onderhoud met de betrokken minister(s) één van de instrumenten bij uitstek om directe druk uit te oefenen. Nemen we de Conferentie van Burgemeesters van de Brusselse Agglomeratie als voorbeeld. Ofwel ging de Conferentie van Burgemeesters (volledig dan wel in delegatie) op audiëntie bij een betrokken minister, ofwel werd de minister uitgenodigd om een bepaald thema te komen toelichten op een vergadering van de Conferentie. Er hoefde overigens niet noodzakelijk een conflict aan de basis te liggen voor dergelijk contact. Ministers van verschillende regeringen werden door de Conferentie uitgenodigd voor een gedachtewisseling rond bepaalde thema's. Dat was het geval bij de activering van de eerste Brusselse Gewestelijke Executieve (van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest) in 1989. De Conferentie van Burgemeesters besliste op 20 september 1989 reeds alle 8 leden van de Executieve (afzonderlijk) uit te nodigen voor een eerste contact, te beginnen met de Minister-voorzitter.34 Eerder dat jaar had Philippe Moureaux, vice-premier en minister van Brusselse Aangelegenheden, contact opgenomen met de Conferentie van Burgemeesters omtrent "un tour d'horizon des problèmes financiers des 19 communes bruxelloises".35 De audiënties waren een belangrijk instrument voor de lokale Brusselse beleidsmakers, die bovendien een goede (en vaak snelle) toegang boden tot de besluitvorming op het uitvoerende machtsniveau. Guy Cudell stelde in 1986 vast: "Depuis quelques années, l'audience de la Conférence est devenue particulièrement importante tant auprès du Gouvernement qu'auprès la Région".36

33

Tot in 1973 werd het voorzitterschap van de Conferentie uitsluitend verzekerd door de burgemeester van Brussel-Stad. 34 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 20 september 1989, p. 3. 35 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 1 maart 1989, p. 1. 36 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 7 mei 1986, p. 8. De Conferentie van schepenen van sport van de Brusselse agglomeratie had een audiëntie gevraagd bij de Conferentie van burgemeesters, maar deze werd geweigerd.

10

Niet alleen de uitwisseling van visies en ideeën via audiënties maakt het belang van de Conferentie van Burgemeesters duidelijk. Naast de beleidsontwikkeling ging de aandacht van de burgemeesters ook naar de beleidsuitvoering. De Brusselse burgemeesters zorgden er angstvallig voor om betrokken te worden bij die beleidsuitvoering, zeker wat betreft de allocatie van de middelen. Ze wilden immers mee de verdeelcriteria van bepaalde fondsen of toelagen bepalen en dus de verspreiding van de middelen over de verschillende gemeenten. Ze maakte er daarom een halszaak van om in gemengde werkgroepen te zetelen: "... C'est une procédure qui devient de plus en plus courante.... Je [Léon Defosset] trouve que la Conférence des Bourgmestres devrait revendiquer sa présence en tant que telle dans des groupes de travail qui ont une incidence sur les 19 communes".37 In dergelijke werkgroepen zetelden dan leden van de regering en de betrokken kabinetten, naast vertegenwoordigers van de lokale besturen (al dan niet via de drukkingsgroepen). Opmerkelijk waren de pogingen van de Conferentie van Burgemeesters om dergelijke werkgroepen, maar ook begeleidingscomités (in het geval van saneringsplannen bijvoorbeeld) te domineren. Ze wilde immers de vergaderingen van dergelijke begeleidingscomités laten doorgaan in een gemeentehuis en onder het voorzitterschap van de betrokken burgemeester. Daarvoor werd een beroep gedaan op de "gemeentelijke autonomie" en op de tradities uit her verleden.38 Wat betreft de Brusselse (gewestelijke) situatie werd de Conferentie van Burgemeesters steevast betrokken bij de uitwerking van het beleid omtrent de Brusselse gemeenten. Of het nu gaat om de aanpassingen aan het Gemeentefonds of om bepaalde specifieke programma's, contactvergaderingen zorgden voor een uitwisseling van de visies en werkgroepen zorgden voor de specifieke uitwerking van het beleid. In bepaalde gevallen, zoals omtrent mobiliteit in 1985, belastte de nationale regering zelf de Conferentie van Burgemeesters met de opdracht om een globaal plan met concrete voorstellen uit te werken. 39 De Conferentie van Burgemeesters trad op als verdediger van de Brusselse belangen naar de politieke partijen toe. Omtrent de toekomst van de Franse Gemeenschap binnen het Belgisch model beraadde de Conferentie van Burgemeesters zich in 1989 of een eventuele herpositionering en aanpassing van deze instelling volledig aan de politieke partijen overgelaten moest worden dan wel dat de Conferentie zelf zich bezig diende te houden met de organisatie ervan in Brussel, gezien het belang van de bicommunautaire instellingen in de stad.40 De impact van de burgemeesters op de Brusselse besluitvorming noopte Michel Duponcelle (Ecolo) in 1992 tot een interpellatie van minister-voorzitter Picqué in de Brusselse Hoofdstedelijke Raad. Daarin stelde hij zich vragen bij de machtsconcentratie door een twintigtal politici en bijgevolg bij het democratisch deficit.41 Maar ook de Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten trachtte een essentiële positie in te nemen. Ze fulmineerde tegen de niet-vertegenwoordiging bij de uitwerking van het beleid dat de gemeenten aanbelangde. Dat was het geval bij de aanpassing van de verdelingscriteria van het Gemeentefonds in 1977. De Vereniging stelde dat ze in 1964, bij de vorige aanpassing van het Fonds, wel bij de uitwerking betrokken was geweest. De gemeenten waren toen zelfs 37

Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, Brief van Defosset aan Georges Désir, dd. 27 april 1988. Zie bijvoorbeeld: Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 24 juni 1983, verslag van de audiëntie van de Conferentie bij Paul Hatry, minister van het Brussels Gewest, p. 3. 39 AMBHG, APW, doos 24, Nota van de minister van het Brussels Gewest aan de leden van de Brusselse Gewestelijke Executieve, dd. 26 maart 1985. 40 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 20 september 1989, p. 6. 41 Brusselse Hoofdstedelijke Raad, bulletin van de interpellaties en mondelinge en dringende vragen, dd. 28 april 1992, p. 246, Michel Duponcelle. 38

11

vertegenwoordigd in de beheerraad van het fonds.42 De VBSG trachtte deze aanwezigheid ook te institutionaliseren. Zo vroeg deze vereniging in 1982 aan de Minister van Binnenlandse Zaken om systematisch betrokken te worden bij de besluitvorming omtrent het lokale beleid. De VBSG vond dat ze diende te fungeren als dè instelling bij uitstek voor advies voor alles wat de lokale besturen aanbelangde..43 Invloed kan bepaald worden door verschillende variabelen. Doorgaans wordt er uitgegaan van mankracht (de omvang van de aanhang van de groep), geld (financiële situatie), deskundigheid (informatie, kennis, vaardigheden) en relaties & contacten (lobbyen).44 Indien we de situatie van de Conferentie van Burgemeesters nagaan, stellen we vast dat deze organisatie wat de eerste twee variabelen betreft op het eerste zicht matig scoort. Het aantal burgemeesters is immers beperkt tot 19 en de inkomsten van de organisatie werden verzekerd via de gemeentekassen à rato van 1 BEF per inwoner per gemeente per jaar in 1973 (later aangepast).45 Zowel de omvang als de financiën van de organisatie zijn dus beperkt. De mobilisatiekracht van de Brusselse burgemeesters was echter groter dan men op het eerste zicht zou vermoeden. Ze konden immers beroep doen op het eigen gemeentepersoneel en/of op de bevolking om hun eisen desgevallend kracht bij te zetten. De beperkte financiën van de organisatie lieten bovendien wel toe om een aantal punctuele, specifieke mobiliserings- en sensibiliseringsacties op te zetten (zie verder). 5. Agendasetting, protestacties en contestatie. In het stadium van de beleidsontwikkeling werd getracht om bepaalde pijnpunten op de agenda van het centrale bestuur te krijgen. Niet alleen bij ministers in functie kon een onderhoud aangevraagd worden om de problemen van de lokale besturen te bespreken; ook bij de regeringsvorming werd niet nagelaten om de lokale verzuchtingen aan de orde te brengen. Toen Wilfried Martens (CVP) regeringsformateur was in 1979 stelde de Conferentie van Burgemeesters een memorandum op waarin de "catastrofale" financiën van de Brusselse gemeenten en de negatieve gevolgen van de regionalisering voor het Brussels Gewest werden aangekaart.46 Een dergelijk memorandum werd dan gekoppeld aan een audiëntie bij de formateur.47 Ook de politieke partijen zelf werden aangeschreven. Om de problematiek van de precaire gemeentefinanciën aan de kaak te stellen, schreef de Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten in 1982 naar alle partijvoorzitters, met de bedoeling een doorbraak te forceren binnen de nationale regering. De reacties van de partijen in dit specifieke geval bleven echter uit of waren ontwijkend.48 Een ander, zij het weinig gebruikelijk, middel was een brief schrijven naar de koning. Jan Béghin (schepen van jeugd en cultuur in Ganshoren in 1980) wilde hiermee de discriminatie van de Vlamingen in de meeste Brusselse gemeenten 42

Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters 1980, Verslag van de vergadering tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en een delegatie van de Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten, dd. 8 februari 1977. 43 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, 185/1, nota van de VBSG voor de Minister van Binnenlandse Zaken, overgemaakt op de audiëntie bij de minister dd. 27 januari 1982. 44 Van Noort, Huberts en Rademaker (1987, 74-88) 45 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 19 september 1973, p. 4. 46 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 16 januari 1979, p. 1. 47 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, perscommuniqué van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 16 januari 1979. 48 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, 185/1, notulen van de vergadering van het "Comité de direction" van de Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten, dd. 13 januari 1982.

12

aan klagen.49 De Burgemeesters van de Brusselse Agglomeratie schreven eveneens naar de koning in 1986, toen de nationale regering besloten had de omvang van het Gemeentefonds te beperken.50 Eens de beleidsontwikkeling achter de rug was en er dus een bepaalde beslissing was genomen die lokale beleidsmakers tegen de borst stootte, werden andere middelen ingezet. Om druk uit te oefenen beperkten lokale besturen zich niet tot één enkel pressiemiddel; meestal werd een combinatie van verschillende strategieën aangewend afhankelijk van de situatie. Vaak werd dit gecombineerd met protest, een "... collectieve actie die gericht is op de realisering van bepaalde wensen en eisen met betrekking tot de besluitvorming door indirecte beïnvloeding van de gezagsdrager".51 Moties in de gemeenteraad kwamen geregeld voor als symbolisch protest tegen beslissingen van de "hogere overheden". Het ging echter om een bezwaarmiddel dat slechts sporadisch gebruikt werd. De meeste thema's die op de gemeenteraad te berde werden gebracht hadden immers betrekking op zeer lokale en specifieke problemen; polemieken en discussies omtrent meer algemene thema's (zoals de financiering van de lokale besturen of de federalisering) vormden eerder de uitzondering. Burgemeester Lucien Cooremans van Brussel-Stad pleitte er bovendien voor om dergelijke algemene discussies buiten de gemeenteraad te houden.52 Het aannemen van moties was dan ook een meer symbolisch verzet daar de motie op zich geen bestuursimplicaties had. De moties kaarten enkel een probleem aan en manen de betrokken beleidsmakers aan tot reflectie. Dergelijke protesten konden alleen dan wel in groep geformuleerd worden. Aan de verschillende Brusselse gemeenten werd in dit laatste geval gevraagd eenzelfde motie te stemmen op de gemeenteraad. Van protest kon overgeschakeld worden op contestatie. Het contesteren van de beslissingen van het centrale niveau kon op verschillende manieren gebeuren. Een eerste middel dat door de lokale besturen effectief werd ingezet was de staking. Gemeenten konden bepaalde overheidstaken ten voordele van de centrale staat niet langer uitvoeren. De Brusselse gemeenten gingen tot een dergelijke staking over in 1982. De directe aanleiding vormde de begroting van de nationale regering voor 1983 en kwam er na een oproep van de Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten. Het Gemeentefonds werd volgens de gemeenten onvoldoende gespijsd, hoewel verhogingen voorzien waren in de betrokken wetgeving. De Belgische gemeenten zouden daardoor in de periode 1973-1981 ca. 110 miljard BEF niet hebben ontvangen.53 Het gemeentelijke discours was het volgende: de nationale regering legde bepaalde taken op aan de lokale besturen, zonder daarvoor de nodige financiële compensaties te voorzien. De gemeenten zouden bijgevolg weigeren bepaalde taken ten voordele van de nationale overheid uit te voeren. Het ging voornamelijk om het verzamelen en verstrekken van informatie door de gemeenten ten behoeve van de nationale regering: statistieken voor de ministeries van Financiën en Binnenlandse Zaken, tussenkomsten van de lokale politie op het vlak van radio- en tv-taksen, antwoorden op enquêtes en verzoeken om informatie van de verschillende ministeries en de tussenkomst van de gemeente op het vlak van deurwaarders.54 49

Le Soir: "Un échevin flamand de Ganshoren s'était plaint auprès du Roi", dd. 2 mei 1980. Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 3 december 1986, p. 2. 51 Van Noort, Huberts en Rademakers (1987, 3). 52 Notulen van de gemeenteraadszitting van Brussel-Stad, dd. 27 september 1971, p. 509, Burgemeester Lucien Cooremans. 53 La Libre Belgique: "Le 'ras-le-bol' communal: les pouvoirs subordonnés se rebellent", dd. 9 september 1982. 54 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 15 september 1984, p. 2. 50

13

De eerste Brusselse gemeente die effectief dergelijke stakingsmaatregelen trof, was Etterbeek. Vanaf 9 september 1982 weigerde de gemeente de voornoemde overheidstaken uit te voeren. De actie werd in de geschreven pers betiteld met "de oorlog van de gemeenten tegen de Staat".55 Etterbeek stond niet alleen, want verschillende gemeenten volgden al snel.56 Chantage werd door sommige beleidsmakers niet geschuwd. Daarbij werd gedreigd met stakingen van langere duur in sectoren die gevoelig lagen bij de bevolking. De vuilnisomhaling en de brandweerdiensten zijn daar een mooi voorbeeld van. De Brusselse Agglomeratie was bevoegd voor beide domeinen, maar deze instelling kampte voortdurend met zware financiële problemen. Toen de Brusselse Gewestelijke Executieve (de voorloper van de Brusselse gewestelijke regering) in 1983-1984 weigerde om (volgens het Agglomeratiecollege) voldoende over de brug te komen met bijkomende financiële hulp, dreigde de Agglomeratie met een staking van de verschillende taken.57 De gevoeligheid van de bevolking hieromtrent noopte tot een snelle oplossing. De Brusselse gemeenten pasten hierbij ook de tactiek van de "kleine 'ville-morte'"58 toe. Het ging dan om het simpelweg sluiten van de gemeentehuizen. Als protest tegen de precaire gemeentefinanciën hielden de Brusselse gemeenten een "dag met gesloten deuren" op 11 december 1986. Het personeel zou weliswaar aanwezig zijn in het gemeentehuis, maar de burgers zouden niet toegelaten worden. Enkel de diensten van de burgerlijke stand en de veiligheid (politie) zouden functioneren. De gemeentevlag zou bovendien halfstok worden gehangen.59 Een dergelijke maatregel was niet alleen bedoeld om een beslissing van de centrale staat te contesteren en dus enkel gericht op centrale beleidsmakers. Charles Picqué, burgemeester van St-Gillis, haalde het belang van deze actie aan om de publieke opinie verder te sensibiliseren: "Tout doucement, l'opinion publique bruxelloise prend conscience de la dégradation - financière et sur le terrain - de la situation à Bruxelles. Il faut contribuer à renforcer cette prise de conscience".60 Albert Demuyter, voorzitter van de Conferentie van Burgemeesters tijdens de "dag met gesloten deuren", merkte omtrent de actie op: "[Il] constate que la solidarité des communes a été parfaite. Chacun a rempli ses engagements. L'action a été bien perçue par les médias et l'opinion". 61 Aansluitend bij dit type van actie bestond er "ongehoorzaamheid" op andere vlakken. De gemeenten konden beslissen om bepaalde instructies van de voogdijoverheid niet op te volgen. Dat was bijvoorbeeld het geval met verlagingen van bepaalde ontvangsten. Ondanks het feit dat de nationale regering had beslist om het Gemeentefonds te verminderen voor 1987, weigerden Elsene en Jette het nieuwe krediet over te nemen. In hun begroting voor 1987 namen ze dan ook het (hogere) bedrag op, dat eerder door de voogdijoverheid was

55

La Nouvelle Gazette: "Etterbeek ouvre le feu. La guerre déclarée à l'Etat par les villes et communes", dd. 11 september 1982. 56 La Dernière Heure: "Nonante-huit pour cent des communes belges partent 'en guerre' contre l'Etat", dd. 10 september 1982. 57 AMBHG, APW, doos 1, notulen van de vergadering van de Brusselse Gewestelijke Executieve, dd. 28 maart 1984, p. 11. 58 François Guillaume, burgemeester van Evere, verwees naar de operaties "ville morte" die eerder in Luik en Charleroi waren gehouden. Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 3 december 1986, p. 2. 59 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, perscommuniqué van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 8 december 1986. 60 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 3 december 1986, p. 2. 61 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 11 december 1986, p. 3.

14

doorgegeven. 62 Op andere ogenblikken werden kredieten, die door de gemeenten verwacht werden, maar die nog niet officieel toegekend waren door de regering, eveneens ingeschreven op de gemeentelijke begroting om druk uit te oefenen. Dat was het geval toen het gemeentebestuur van Schaarbeek in 1987 de successierechten, die dienden om de vermindering van het Brusselse Gemeentefonds te compenseren, wilde inschrijven op de begroting, nog vooraleer deze successierechten waren toegekend.63 Ook het personeelsbeleid van de lokale besturen ontlokte meermaals kritiek, de perikelen omtrent de taalwetgeving nog buiten beschouwing gelaten. Tijdens de economische crisis in het begin van de jaren 1980 bleef de gemeente Etterbeek personeel via tijdelijke statuten opnieuw benoemen, ondanks de herhaaldelijke schorsingen van de besluiten door de toezichthoudende overheid.64 6. Protesten, sensibilisering en mobilisering via media en bevolking. Een duidelijke "expressieve" strategie naar de buitenwereld toe zijn de maatregelen omtrent media en bevolking. Die media werden door de lokale besturen ingeschakeld, enerzijds om de publieke opinie te sensibiliseren, maar anderzijds om de bevolking te mobiliseren en zo druk uit te oefenen op een bepaalde regering. Verschillende lokale beleidsmakers onderhielden dan ook goede contacten met de pers. Na elke vergadering van de Conferentie van Burgemeesters waarop heikele thema's werden aangesneden of bepaalde beslissingen werden genomen, werd steevast een perscommuniqué uitgevaardigd. Maar ook individueel konden gemeenten hun ongenoegen ventileren in de pers via interviews. De media speelden hier gretig op in. Toen Daniel Ducarme, PRL-ministervoorzitter van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, in 2003 een aantal begrotingsuitgaven van de stad Brussel schrapte, schreeuwde burgemeester Freddy Thielemans (PS) moord en brand. In bepaalde kranten werd gewaagd van een open oorlog tussen stad en gewest.65 Bovendien zochten sommigen een nauwe band met bepaalde mediakanalen. Zo was de televisie een geschikt medium om veel burgers te bereiken. Dat was het geval toen de Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten de BRTN en de RTBF in 1982 aanzocht om uitzendingen te verrichten omtrent de precaire gemeentelijke financiën; een démarche die door de BRTN en de RTBF ontweken werd.66 Anderen zochten dan weer een meer structurele samenwerking. Zo stelde Georges Désir, burgemeester van St-Lambrechts-Woluwe, in december 1986 voor om vanuit de Conferentie van Burgemeesters (waarvan hij op dat ogenblik voorzitter was) Télé-Bruxelles structureel te financieren. De regionale televisiezender zat immers in geldnood en de RTBF wilde niet bijspringen: "Télé-Bruxelles souhaite obtenir une rémunération pour des services qui seraient rendus à la Conférence des Bourgmestres et/ou aux communes bruxelloises".67 Wat waren de diensten die Télé-Bruxelles kon leveren? De Brusselse televisiezender diende de visies van de 62

Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 3 december 1986, p. 2. 63 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 29 oktober 1986, p. 5. en Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 3 december 1986, p. 2. 64 AMBHG, APW, doos 2, nota van de minister van het Brussels Gewest aan de leden van de Executieve, dd. 19 april 1984. 65 La Libre Belgique: "La Région coupe les vivres à la capitale", dd. 20/08/2003, p. 7. 66 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, 185/1, Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten, notulen van het 'Comité de direction', dd. 8 december 1982, p. 1. 67 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 8 december 1986, p. 5, Georges Désir. Georges Désir zat in de beheerraad van Télé-Bruxelles als afgevaardigde van de Franse Gemeenschap. Van Apeldoorn (1985, 70).

15

Conferentie van de Burgemeesters te verspreiden, maar ze kon ook de (pressie)activiteiten van de Conferentie (zoals bijvoorbeeld de "dag met gesloten deuren" van 11 december 1986) onder de aandacht brengen. 68 De Beheerraad van Télé-Bruxelles zou daarvoor een bepaalde zendtijd voor de Conferentie van Burgemeesters reserveren.69 Charles Picqué, burgemeester van St-Gillis, verwoordde het zo: "Il serait utile de donner une bonne image de chaque commune bruxelloise".70 Anderen, zoals Richard Beauthier (burgemeester van Ganshoren), stelden echter hun veto tegen een dergelijke financiering, waardoor het voorstel naar de wachtkamer werd verwezen.71 Er kon ook overgegaan worden op meer diepgaande acties, die evenwel niet zo vaak voor kwamen. Een dergelijk stringent protestmiddel had betrekking op straatmanifestaties, die door de gemeenten georganiseerd werden. Daarbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen straatmanifestaties waarbij enkel het gemeentepersoneel werd ingeschakeld en straatmanifestaties die aan de hele Brusselse bevolking appelleerden. De Conferentie van Burgemeesters wilde zo een straatmanifestatie organiseren op 6 mei 1980, waarbij het gemeentepersoneel van alle Brusselse gemeenten èn de Brusselse bevolking betrokken dienden te worden. De bedoeling van de manifestatie was de precaire financiële situatie van de gemeenten aan te klagen, de werkgelegenheid in het Brussels Gewest te verzekeren en de nationale regering aan te zetten tot het verstrekken van meer financiële steun. Net voordat de manifestatie van start zou gaan werd het initiatief echter afgeblazen. Het FDF had immers een pamflet opgesteld waarin de situatie in de rand rond Brussel werd aangekaart, alsook de "flamingantische dominantie", het probleem van de gevraagde tweetaligheid van de ambtenaren en de "kolonisatie van Brussel door de CVP". Doordat het FDF zich zo sterk profileerde haakten verschillende gemeenten (met een andere politieke kleur) af. De politieke neutraliteit van de organiserende instantie, die de Conferentie van Burgemeesters de buitenwereld wilde voorspiegelen, kwam zo immers in het gedrang. Daardoor haakten ook de vakbonden en andere economische actoren af.72 De directe aanleiding voor de breuk vormde de aanval van het FDF op de CVP, waardoor Victor Guns, CVP-burgemeester van St-AgathaBerchem, zich niet langer schaarde achter de manifestatie.73 De houding van het FDF bracht dan ook zware discussies tussen de lokale beleidsmakers met zich. De partij bleef echter voet bij stuk houden en hield dan maar alleen de voorziene manifestatie op 6 mei. In andere gevallen werd het gemeentepersoneel gevraagd de straat op te gaan om te manifesteren voor het behoud van werkgelegenheid (binnen de lokale overheden) in het Brussels Gewest. Zo riep de Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten haar leden op om het gemeentepersoneel af te vaardigen naar de algemene vergadering van de organisatie, bij wijze van protest tegen de onderfinanciering van de gemeenten.74 68

Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 8 december 1986, p. 5, Georges Désir. 69 Daartegenover moest een financiële inbreng van 600.000 BEF vanwege de Conferentie van Burgemeesters staan. Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 19 november 1986, p. 6, Georges Désir. 70 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 8 december 1986, p. 5, Charles Picqué. 71 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 8 december 1986, p. 5, Richard Beauthier. 72 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, motie van de gemeenteraad van Evere, dd. 5 mei 1980 als bijlage bij de notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 22 april 1980. 73 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, perscommuniqué van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 2 mei 1980. 74 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 18 oktober 1982, p. 3 e.v.

16

In hetzelfde jaar van de grote straatmanifestatie in Brussel werd ook een volksraadpleging in Brussel voorzien door de Conferentie van Burgemeesters. Deze volgde op een aantal eerdere initiatieven, ondermeer vanuit PSC-hoek, waarbij de inwoners van bepaalde gemeenten aan een vragenlijst werden onderworpen.75 Het principe van een nieuw "referendum" werd goedgekeurd op de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters van 12 november 1980. Vanaf december 1980 gingen de gemeenten over tot deze (facultatieve) volksraadpleging.76 Aan de bevolking werden 7 vragen gesteld over de toekomst van het Brussels Gewest, maar ook over de geografische omschrijving van de gemeenten.77 Volgens cijfers van de Conferentie van Burgemeesters zou 40,03% van de bevolking deel genomen hebben aan de raadpleging (gemiddelde voor 18 gemeenten - voor Molenbeek zijn er geen cijfers). Een grote meerderheid van de respondenten sprak zich uit voor de uitbreiding van het Brussels Gewest en voor een evenwaardige behandeling van het gewest ten opzichte van Vlaanderen en Wallonië (cf. het discours omtrent een volwaardig gewest - "une région à part entière"). Veel minder inwoners kantten zich echter categoriek tegen de fusie van de gemeenten.78 7. Juridische verzoekschriften als laatste redmiddel? Het indienen van verzoekschriften door lokale besturen tegen de Belgische Staat bij de Raad van State behoort weliswaar tot de wettelijke procedures om een beslissing van een bepaalde regering aan te vechten, maar we hebben deze handelswijze toch onder beïnvloedingsstrategieën gecatalogeerd omdat lokale beleidsmakers dergelijke bezwaarschriften zelfs indienden indien op voorhand duidelijk was dat het resultaat negatief zou zien. Het indienen van een verzoekschrift bij de Raad van State kan dus (ook) als protestmiddel beschouwd worden. Een dergelijk rekest kon door één enkele gemeente ingediend worden, hetgeen overigens vaak gedaan werd om kosten te besparen.79 In andere gevallen, zoals bij het verzoekschrift tegen het Koninklijk Besluit van 30 juli 1985, dienden 4 Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, 185/1, VBSG: "Comité de direction", dd. 8 december 1982. 75 Jean-Louis Thys, burgemeester van Jette, en Michel Demaret, schepen van Brussel-Stad, hadden in de zomer van 1980 100.000 vragenlijsten (enkel in het Frans opgesteld) in de brievenbussen geplaatst in de gemeenten Jette, Ganshoren, Koekelberg, Molenbeek, Berchem, Wemmel en Brussel-Stad. Het FDF volgde enkele weken later met een analoge raadpleging in Etterbeek en St-Pieters-Woluwe. Le Soir: "Va-t-on inviter les Bruxellois à se prononcer (officieusement) sur l'avenir de leur région", dd. 28 oktober 1980. Le Soir: "Un mini-référendum éclairant au nord-ouest de Bruxelles", dd. 8 november 1980. 76 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, bijlage bij de notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 13 februari 1982, p. 2. 77 De eerste vraag had betrekking op de fusies van de gemeenten, de tweede op de uitbreiding van het Brussels Gewest. In de derde vraag werd gepeild naar de taalwetgeving en de bescherming van Franstaligen en Vlamingen. Vervolgens kwam de positie van Brussel ten opzichte van de twee andere gewesten en de principes van representativiteit binnen de Brusselse instellingen aan bod. In de 6de vraag werd gevraagd naar de voordelen waarover de Brusselaars dienden te genieten vergeleken met de twee andere gemeenschappen. De laatste vraag, tenslotte, peilde naar de ontvangst van inwoners door iemand van de eigen gemeenschap bij de Brusselse, Vlaamse en Franstalige openbare instellingen. Notulen van de gemeenteraadszitting van Brussel-Stad, dd. 15 december 1980, pp. 210-211. 78 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, bijlage bij de notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 13 februari 1982, p. 2. 79 Een rekest van alle Brusselse gemeenten samen was juridisch gezien niet nodig. Bovendien stelde Léon Defosset: "Un recours des 18 communes [Brussel-Stad genoot van een aparte voogdij] entraînerait des frais de procédure supplémentaires et inutiles". Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 2 oktober 1985, p. 2.

17

gemeenten een rekest in. Die gemeenten stonden dan voor elk van de vier grote politieke families in de Brusselse agglomeratie.80 De procedures bij de Raad van State werden weliswaar besproken op de vergaderingen van ondermeer de Conferentie van Burgemeesters, maar het indienen van verzoekschriften bleek doorgaans een individuele gemeentelijke zaak. Stadssecretaris P. Brichet raadde de burgemeester van Brussel-Stad af gezamenlijke initiatieven bij de Raad van State op te starten. Er waren niet alleen juridische bezwaren, maar ook de ervaringen uit de Tweede Wereldoorlog riepen bij sommigen nare herinneringen op. Eerder had Paul Courtoy, directeur-generaal van de dienst Betwistingen van de Stad Brussel, een analoog advies aan de burgemeester afgeleverd: "Pour le surplus, il m'appartient de porter à votre connaissance que la Ville a toujours assuré seule sa défense devant le Conseil d'Etat ou les tribunaux de l'ordre judiciaire et qu'à une exception, elle n'a jamais participé à une défense collective en même temps que d'autres communes. La seule exception que je connaisse, est la liquidation du Grand Bruxelles où les 18 autres communes ont donné mandat à la Ville de les défendre devant la Cour militaire, participant de ce fait également aux frais de cette procédure".81 De Stad Brussel zag dus weinig in een collectieve verdediging bij de Raad van State en protesteerde dan ook via individuele rekesten. Maar was het indienen van verzoekschriften door Brusselse gemeenten tegen de Belgische Staat bij de Raad van State een vaak gebruikt middel? De arresten van de Raad van State werden tot en met 1983 gebundeld uitgegeven door de afdelingen bevoegdheidsconflicten & administratie van de Raad van State, voorzien van verschillende indexen.82 Na 1983 werden de arresten echter niet meer gebundeld en is een opsporing per verzoekende partij veel minder evident. We analyseerden de verzoekschriften van de Brusselse gemeenten voor de even jaren in de periode 1970-1982 en voor het jaar 1975. Ook de rekesten van de Brusselse agglomeratie werden onderzocht. We selecteerden wel enkel die verzoekschriften waarbij het gemeentebestuur zelf als verzoekende partij optrad. Rekesten die individueel door gemeentelijke personeelsleden werden ingediend, zijn dus niet opgenomen. Wat betreft de acht jaren die we onderzochten dienden (naast de Brusselse agglomeratie) 14 gemeenten verzoekschriften in tegen de Belgische Staat bij de Raad van State. Daarbij valt een grote differentiatie op omtrent het aantal verzoekschriften voor de verschillende gemeenten. De kopgroep werd gevormd door Elsene (20 verzoekschriften), Schaarbeek (16), Etterbeek (12) en Brussel-Stad (12). Tien andere gemeenten dienden 1 à 9 verzoekschriften in tijdens de 8 geselecteerde jaren. Vijf gemeenten kwamen dus helemaal niet voor. Opvallend is echter de situatie voor de Brusselse Agglomeratie, met niet minder dan 57 verzoekschriften.

80

Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 2 oktober 1985, p. 2. 81 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, 322/1, Brief van Paul Courtoy, directeur-generaal van de dienst Betwistingen aan stadssecretaris P. Brichet, dd. 2 oktober 1972. 82 Raad van State: Verzameling der arresten van de Raad van State. Heule, 1970-1983 (jaarlijks).

18

Figuur 1: Aantal verzoekschriften door Brusselse lokale besturen (gemeenten en agglomeratie) tegen de Belgische Staat bij de Raad van State83

120 100 # Brusselse gemeenten + agglo # rekesten BRU19

80 60

# rekesten lokale besturen

40 20 0 1970 1972 1974 1975 1976 1978 1980 1982

De meeste verzoekschriften hebben betrekking op het gemeentepersoneel: het gaat dan om disputen omtrent het taalgebruik, promoties, wedden, pensioenen, enz. De complexe situatie in Brussel zorgde alleszins voor veel stof tot conflict. Een aantal andere verzoekschriften heeft dan weer betrekking op het bouwen en verkavelen. Bouwvergunningen zorgden in bepaalde gevallen voor onenigheid tussen de betrokken besturen. Daarnaast vormden ook bepaalde beslissingen van de voogdijoverheid aanleiding tot protest. Het gaat dan om verlengingen van de beslissingstermijn waarover de dienst toezicht beschikte om uitspraken te doen over gemeentelijke beslissingen, over bepaalde uitgaven op de gemeentelijke begrotingen, leningen, gemeentelijke vzw's, enz. Wat waren de resultaten van de verzoekschriften die door de Brusselse lokale besturen tegen de Belgische Staat werden ingediend bij de Raad van State? Wat betreft de 8 geselecteerde jaren valt op dat het grootste aantal verzoekschriften (41%) leidde tot een vernietiging van de geviseerde regeringsbeslissing. In 10% van de gevallen werd een deel van een regeringsbeslissing vernietigd. In meer dan de helft van de gevallen was er dus sprake van op zijn minst een gedeeltelijke vernietiging van een regeringsbeslissing. Bovendien leidde een klein percentage van de rekesten (5%) tot een heropening van de debatten. Slechts iets meer dan een kwart van de verzoekschriften van de Brusselse lokale besturen werd verworpen. Aan ca. 12% van de rekesten werd door één van de partijen afstand gedaan.

83

Voor sommige jaren konden we ook het totaal aantal verzoekschriften voor alle Belgische lokale besturen vinden. Voor andere jaren was dat niet evident omwille van het ontbreken van een index.

19

Figuur 2: Resultaten van de verzoekschriften van de Brusselse lokale besturen tegen de Belgische Staat bij de Raad van State84

5%

1% 4%1% 26%

12%

verwerping vernietiging deels vernietiging, deels verwerping afstand van het geding heropening debatten

10%

geen grond tot uitspraak aanpassing arrest nietverklaring verzoekschrift

41%

8. Tijdelijke coalities, samenwerking en tegenwerking door lokale actoren. De gemeentebesturen konden in de eerste plaats individueel ageren en reageren, maar de beperkte Brusselse geografische schaal en de structurele ontmoetingen via bepaalde verenigingen zorgt er ook voor dat de lokale beleidsmakers op regelmatige basis rond de tafel zitten. Verschillende factoren bepalen eerst en vooral of een groep tot actie overgaat, wat de modaliteiten daarvan zijn en welke strategie gehanteerd wordt. De (politieke) heterogeniteit in de samenstelling van de Conferentie van Burgemeesters en het consensusmodel dat gehanteerd werd, impliceerden dat een collectieve actie vanwege deze drukkingsgroep niet altijd evident was. De verschillende politieke strekkingen binnen de Conferentie van Burgemeesters brachten met zich dat de leden niet altijd op dezelfde lijn stonden. Daarbij konden ook nog eens communautaire tegenstellingen naar voren komen, zoals het geval was toen Victor Guns burgemeester van Ganshoren was. Als enige Nederlandstalige burgemeester (CVP) was hij soms geïsoleerd binnen de Conferentie, zoals bijvoorbeeld bij het referendum dat sommige lokale beleidsmakers wilden houden omtrent de toekomst van Brussel in 1981. De activiteiten van de Conferentie van Burgemeesters worden dan ook in globo gekenmerkt door hun defensieve karakter. Dat betekent dat de burgemeesters wel samen op de bres stonden om hun belangen te verdedigen, maar tot veel (beleids)coördinatie en gemeenschappelijke initiatieven kwam het niet.85 Daarop entte zich de positionering van Brussel-Stad ten opzichte van de andere 18 Brusselse gemeenten. De stad wees immers regelmatig op haar unieke karakter en hoofdstedelijke rol en trachtte zo een politiek en 84

Gemiddelde voor 1970, 1972, 1974, 1975, 1976, 1978, 1980 en 1982. De Conferentie van Burgemeesters zag dat evenwel anders. Ze haalde een resem aan initiatieven aan om haar "dynamiek" te staven. De voorzitter van de Conferentie stelde op 20 september 1989: "En créant l'Intercommunale Bruxelloise de Distribution de l'Eau, la Conférence a prouvé qu'elle pouvait agir valablement". Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 20 september 1989, p. 6.

85

20

financieel sterkere positie te bekomen, met allerhande disputen met de andere Brusselse gemeenten tot gevolg. De strijd om het voorzitterschap van de Conferentie van Burgemeesters (een monopolie van Brussel-Stad tot 1973; nadien een rotatiesysteem) is er slechts één voorbeeld van. Om de uiteenlopende politieke constellaties en soms conflicterende opvattingen tussen de gemeenten (met verschillende intergemeentelijke conflicten tot gevolg) nog buiten beschouwing te laten. De relaties tussen individuele en collectieve pressie- en protestactoren die de Brusselse gemeentelijke belangen verdedigen worden gekenmerkt door verschillende vormen. Die relatievormen kunnen verschillen naargelang het onderwerp van actie, maar ze kunnen ook doorheen de tijd evolueren. W.J. van Noort, L.W. Huberts en L. Rademaker maakten de volgende indeling (1987, 21). Tabel 3: relatietypes omtrent pressie- en protestactoren

positieve relatie negatieve relatie

Veelvuldige/intensieve interactie samenwerking conflict

Weinig/geen intensieve interactie informele taakverdeling concurrentie

Een positieve relatie en een uitgebreide samenwerking kenmerkte doorgaans de verhouding tussen de Brusselse Gewestelijke Executieve en de Brusselse burgemeesters. Vele Brusselse regeringsleden hadden een lokale achtergrond. In de periode 1989-2004 was 41% van de Brusselse Gewestelijke Regering lid van een College van Burgemeester en Schepenen op het ogenblik van aanstelling. Slechts een kwart, voornamelijk Vlaamse politici, oefende geen lokaal mandaat uit. Audiënties en vergaderingen tussen de Brusselse burgemeesters en de Brusselse regering kwamen frequent voor en de Conferentie van Burgemeesters werd bij belangrijke beleidsdaden omtrent de lokale besturen betrokken bij de besluitvorming. Conflicten kwamen weliswaar regelmatig voor tussen de verschillende "Brusselse" overheidsniveaus. De uiteenlopende visies van één of verschillende gemeenten, de agglomeratie en/of het Brussels Gewest zorgden voor onenigheid, waarbij we de situatie van de gemeenschappen nog buiten beschouwing laten. Partijpolitieke en persoonlijke tegenstellingen zorgden voor confrontaties. Zo was de koers die het College van de Brusselse Agglomeratie (gedomineerd door het FDF) vaarde in 1984 een doorn in het oog van de Brusselse Gewestelijke Executieve (een coalitie van PRL, PSC en PVV). PRL en FDF zaten voorheen samen in de meerderheid binnen de Agglomeratie, maar het FDF ging uiteindelijk met de PS verder. De Brusselse Gewestelijke Executieve smeedde dan ook plannen om de macht van het FDF binnen de Brusselse Agglomeratie te breken.86 Maar doorgaans stonden de Brusselse politici samen op de bres indien de Brusselse belangen in gevaar waren. Persoonlijke conflicten konden dus op bepaalde tijdstippen voor een spanning zorgen, maar de Conferentie van Burgemeesters beschouwde de Brusselse Gewestelijke Executieve als de beste partner om de lokale belangen te verdedigen op een hoger niveau. Richard Beauthier, burgemeester van Ganshoren, stelde in januari 1986 als voorzitter van de Conferentie van Burgemeesters dan ook onomwonden omtrent de Gewestelijke Executieve: "La Conférence

86

AMBHG, APW, doos 1, notulen van de vergadering van de Brusselse Gewestelijke Executieve, dd. 28 maart 1984, p. 11.

21

[des Bourgmestres] est un organe technique qui doit tendre à obtenir de l'Exécutif bruxellois qu'il soit son porte-parole au sein du gouvernement [national]".87 De positieve relatie binnen het Brusselse milieu wat betreft de verdediging van de Brusselse belangen valt echter niet zomaar door te trekken naar de Belgische situatie. Witte raven zijn de Brusselse politici, op het lokale en gewestelijke niveau, die de onderfinanciering van Brussel door de centrale staat niet aan de kaak stellen. Op het Belgische niveau hebben de lokale Brusselse beleidsmakers het heel wat moeilijker om hun wensen er door te drukken. De voor de Brusselse gemeenten dramatische herschikking van het Gemeentefonds in 1976 en alle problemen die gepaard gingen met de oprichting van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest spreken daarbij voor zich. Gedeelde belangen kunnen er voor zorgen dat verschillende actoren gezamenlijk ten strijde trekken. Wat betreft de lokale Brusselse situatie stonden voornamelijk de Conferentie van Burgemeesters en de Vereniging van Steden en Gemeenten (en later de Brusselse gewestelijke tak hiervan) in de schijnwerpers. In geval van specifieke, punctuele dossiers gingen beide verenigingen samen op pad. Die tijdelijke coalities zetten zich echter niet om in een structurele samenwerking, hoewel daartoe wel verschillende oproepen werden gedaan. In 1979 wilde de VBSG zelfs een van haar werknemers deeltijds ten dienste stellen van de Conferentie van Burgemeesters.88 Tot een dergelijke associatie kwam het echter niet. Albert Demuyter, voorzitter van de Conferentie van Burgemeesters, pleitte wel voor een geprivilegieerde relatie maar niet voor een gemeenschappelijke structuur.89 Ook de federatie van gemeentesecretarissen deed een analoge oproep in 1988, maar tot een meer duurzame samenwerking kwam het niet.90 Verschillende lokale drukkingsgroepen of verenigingen fungeerden in sommige gevallen als concurrenten voor elkaar, zelfs indien het doel hetzelfde was. Zo stonden de Conferentie van Burgemeesters van de Brusselse Agglomeratie en de Vereniging van Stad en Gemeenten (Corebru) niet altijd op dezelfde lijn, hetgeen een toenadering in de weg stond. In bepaalde specifieke dossiers wilde de Conferentie van Burgemeesters de leden van Corebru/VBSG dan ook buiten het overleg met de Brusselse regering houden.91 Ook de houding van de burgemeesters ten opzichte van andere gemeentelijke actoren valt op. Sommige burgemeesters zagen in de verenigingen van schepenen concurrenten, net zoals in de voorzitters van de OCWM's overigens, waarbij ze trachten om als enige overlegorgaan erkend te worden door de hogere overheden. Guy Cudell stelde "... que la Conférence des Bourgmestres n'est plus interlocuteur valable pour une série de choses. Par contre, on assiste à des interventions de plus en plus fréquente d'échevins. Les bourgmestres s'efforcent de trouver des ressources pour leurs communes alors que des échevins se réunissent pour envisager des dépenses. Il faut constater que l'Exécutif a reçu les présidents des CPAS, un autre Secrétaire d'Etat les échevins des Classes moyennes".92 En eerder:" Cudell: Trouve que 87

Stadsarchief Brussel, kabinet van de Burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 15 januari 1986, p. 3, Richard Beauthier. 88 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 8 mei 1979, p. 2. 89 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 27 maart 1979, p. 6, Albert Demuyter. 90 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 22 juni 1988, p. 3. 91 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 6 juli 1988, p. 5. 92 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 10 september 1986, p. 7.

22

les Conférences d'échevins constituent un démantèlement du pouvoir communal et de la Conférence des Bourgmestres. ... Depuis quelques années, l'audience de la Conférence est devenue particulièrement importante tant auprès du Gouvernement qu'auprès la Région. Il serait fâcheux que cette audience soit démantelée par divers organismes qui chacun à leur tour souhaiteraient rencontrer les autorités. Les bourgmestres représentent les collèges". 93 Maar niet alleen de schepenen werden geviseerd. Toen minister van Binnenlandse Zaken Louis Tobback in 1989 directe gesprekken voerde met de Brusselse Conferentie van politiecommissarissen, waarbij de Conferentie van Burgemeesters van de Brusselse Agglomeratie buiten werd gesloten, stond deze laatste op haar achterste poten. De burgemeesters stuurden een boze brief naar de minister om er op te wijzen dat de lokale politionele bevoegdheid onder hun functie sorteerde en dat zij bijgevolg de enige wettelijke gesprekspartner waren.94 De positionering van de Brusselse burgemeesters werpt tegelijk een licht op de machtsstrijd in de lokale politieke arena en op het belang van het gemeentelijk niveau binnen het Brussels model. 9. Besluit. Steden en gemeenten verdedigen zowel individueel als collectief hun belangen bij de centrale overheid, waarbij de beleidsontwikkeling en de beleidsuitvoering geviseerd worden. Contacten met volksvertegenwoordigers en regeringsleden zorgden er voor dat aan lokale wensen en verzuchtingen tegemoet werd gekomen of dat op zijn minst lokale thema's op de agenda werden geplaatst. De cumulatie van mandaten door volksvertegenwoordigers (voor de Brusselse Hoofdstedelijke Raad gemiddeld 68%) en regeringsleden en de impact van regeringsleden uit de eigen gemeente of regio speelden een rol bij de besluitvormingsbeïnvloeding. Leden van één bepaalde regering werden "ingezet" tegen de nationale regering of tegen een andere deelstaatregering. Audiënties met centrale beleidsmakers zorgden er voor dat de visies van lokale besturen duidelijk werden gemaakt. In een later stadium trachten de lokale overheden in werkgroepen aanwezig te zijn om zo het beleid te sturen. Indien er beslissingen werden genomen die niet strookten met de lokale visie, dan werden protest- en contestatiemiddelen ingezet. Het kon variëren symbolische protesten (zoals moties in de gemeenteraad) tot stakingen. Via de media, straatmanifestaties en referenda werden de publieke opinie en de bevolking gesensibiliseerd en zo nodig gemobiliseerd. Een laatste middel bestond in verzoekschriften tegen de Belgische Staat bij de Raad van State, waarvan de helft op zijn minst gedeeltelijk succesvol was. Een breed scala aan pressie- en protestmiddelen werd dus door de Brusselse lokale beleidsmakers ingezet. Het verdedigen van die Brusselse belangen was een zware onderneming. Niet alleen waren er de financiële uitdagingen en besparingen die door de centrale overheid werden opgelegd; de problematiek omtrent de oprichting en het statuut van het Brussels gewest en de Brusselse gemeenten zorgde jarenlang voor een onzekere situatie. Dat zorgde lange tijd voor een isolatie van de Brusselaars zowel in het nationale parlement als binnen de nationale regering. Maar op het Brussels niveau was de situatie anders. Hoewel op intern vlak partijpolitieke en persoonlijke conflicten voorkomen, werden de rangen doorgaans gesloten indien de Brusselse belangen naar buiten toe moesten worden verdedigd. 93

Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 7 mei 1986, p. 8. De vergadering van schepenen van sport van de Brusselse agglomeratie had een audiëntie gevraagd bij de Conferentie van burgemeesters, maar deze werd geweigerd. 94 Stadsarchief Brussel, kabinet van de burgemeester, Brief van de Conferentie van Burgemeesters aan de minister van binnenlandse zaken, dd. 24 november 1989, als bijlage bij de notulen van de vergadering van de Conferentie van Burgemeesters, dd. 22 november 1989.

23

Termen als osmose en symbiose worden door bepaalde beleidsmakers gebruikt om de verhouding tussen gewest en gemeenten in Brussel te beschrijven. De beperkte geografische schaal zorgde alleszins voor veelvuldige contacten. De aanwezigheid van "municipalisten" in de Brusselse Hoofdstedelijke Regering vergemakkelijkte de toenadering tussen beide overheden. De gewestelijke aandacht voor de Brusselse lokale besturen had echter een dubbel effect. Alain Delcamp wijst er op dat de gevoeligheid voor de gemeenten op het gewestelijke niveau tegelijk meer aandacht voor de lokale besturen genereert en bijgevolg meer inmenging door middel van gewestelijke initiatieven met zich brengt (Delcamp, 1993, 234). Claude Michel (PRL) had het zelfs karikaturaal over het Gewest als bouwheer en de gemeenten als aannemers, waarmee de ontmanteling van de lokale besturen door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest werd beoogd.95 Wat betreft de verhoudingen tussen de lokale Brusselse actoren vallen tijdelijke coalities op, maar ook conflicten en concurrentie, waarbij de pogingen van de burgemeesters om de lokale politieke arena te domineren in het oog springen. De pressie- en protestmiddelen geven dan ook zicht op de Brusselse gemeentelijke dynamiek en de rol van de burgemeesters, maar werpen ook een licht op het fragiele raderwerk van gewichten en tegengewichten waarop het Brussels model gestoeld is. Lijst van Afkortingen. AMBHG: Archief Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest APW: Archief Pierre Wyvekens BRTN: Belgische Radio en Televisie - Nederlandse uitzendingen COREBRU: Comité Régional bruxellois CVP: Christelijke Volkspartij FDF: Front Démocratique des Franophones Gesco: Gesubsidieerde contractuelen KPB: Kommunistische Partij België OCMW: Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn PLP: Parti de la Liberté et du Progrès PRL: Parti Réformateur Libéral PS: Parti Socialiste PSB: Parti Socialiste belge PSC: Parti social chrétien RTBF: Radio-Télévision belge de la Communauté Française VBSG: Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten

Bibliografie. ACKAERT (J.), De burgemeesterfunctie in België. Analyse van haar legitimering en van de bestaande rolpatronen en conflicten. Leuven, doctoraatsverhandeling KUL, 2006. BUELENS (J.), "Brussel: verloren kind in een (v)echtscheiding", in C. DEVOS, ed., Ménage à trois. Quo vadis Belgica? Gent, Academia, 2006, pp. 249-258. BUELENS (J.) en DESCHOUWER (K.), Proeven van Brussel. Een onderzoek naar fusies en de wisselende houding tussen gemeente en gewest, Brussel, 1997, onderzoeksrapport in opdracht van A. Van Asbroeck, Vlaams minister belast met Brusselse Aangelegenheden. DELCAMP (A.), Les institutions de Bruxelles, Brussel, Bruylant, 1993.

95

Brusselse Hoofdstedelijke Raad, plenaire vergadering dd. 19 oktober 1989, p. 151, Claude Michel.

24

DESCHOUWER (K.), "De dorpen van de hoofdstad", Tijdschrift voor Sociologie, 1988, pp. 263-302. DESCHOUWER (K.), "Partijsystemen in beweging. Enkele kanttekeningen bij de partijpolitieke verhoudingen in de 19 gemeenten sinds 1964", in E. WITTE, ed., Het probleem Brussel sinds Hertoginnedal, Brussel, VUBPress, 1989, pp. 87-98. DESCHOUWER (K.) en BUELENS (J.), “De gemeenten en de lokale politiek in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”, Res Publica, 1997, 1, pp. 89-99. DEXIA, Lokale financiën. De lokale overheden in de Europese Unie. Brussel, Dexia, 2005. FIERS (S.), “Carrièrepatronen van Belgische parlementsleden in een multi-level omgeving (1979-1999)”, Res Publica, 2001, 1, pp. 171-192. KLUWER, Gemeentelijk zakboekje, Antwerpen, Kluwer, 1989-2004. LEHOUCQ (N.) en VALCKE (T.), De fonteinen van de Oranjeberg. Politiek-institutionele geschiedenis van de Provincie Oost-Vlaanderen van 1830 tot nu, Gent, 1997, vol. 2. LEROY (J.) en THOULEN (M.), Gemeentebeleid. De financiële middelen: het gemeentefonds, Brugge, Vanden Broele, 1993. MABILLE (X.), "Les partis politiques à Bruxelles", Courrier hebdomadaire du CRISP, 1985, nrs. 1086-1087. MARES (A.), Een databank van 'politiek Brussel'. De Vlaamse politieke aanwezigheid in Brussel-19 op gemeentelijk en gewestelijk vlak, 1946-1995, Brussel, VUB-Centrum voor de Interdisciplinaire Studie van Brussel, 1998. MUGHAN (A.), "Belgium: all periphery and no centre?", in: Y. MENY en V. WRIGHT, eds., Centre-periphery relations in Western-Europe, London, Allen&Unwin, 1985, pp. 273299. PAGE (E.C.), Localism and centralism in Europe. The political and legal bases of local selfgovernment, Oxford, Oxford University Press, 1991. PAGE (E.C.) en GOLDSMITH (M.J.), "Centre and locality: functions, access and discretion", in E.C. PAGE en M.J. GOLDSMITH, eds., Central and local government relations. A comparative analysis of West European unitary states, London, Sage, 1987, pp. 1-11. PETERS (K.), Verdeelde macht. Een onderzoek naar invloed op rijksbesluitvorming in Nederland. Amsterdam, Boom, 1999. VAN APELDOORN (R.), "Les télévisions locales et communautaires", CH du CRISP, nr. 1075-1076, 1985, 70 p. VAN AUDENHOVE (M.), Geschiedenis van de gemeentefinanciën in de economische, financiële en sociale evolutie van België, 1918-1985, Brussel, Gemeentekrediet, 1990, vol. 2, 534 p. VAESEN (J.), Tussen interactie en autonomie. De financieel-politieke verhouding tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de gemeenten, 1994-2000. Brussel, VUBPress, 2004. VAN NOORT (W.J.), HUBERTS (L.W.) en RADEMAKER (L.), Protest en pressie. Een systematische analyse van collectieve actie. Assen, Van Gorcum, 1987. WAYENBERG (E.), “Political localism in Flanders” in H. REYNAERT, e.a., eds., Revolution or renovation? Reforming local politics in Europe. Brugge, Vanden Broele, 2005, pp. 499-521. WITTE (E.), Politiek en democratie, Brussel, VUBPress, 1996.

25