BIZTONSÁGUNK ÁRA (Az Europol vizsgálata a jogállam szemszögéből) PhD értekezés
Dr. Holé Katalin egyetemi adjunktus Konzulens: Dr. Erdei Árpád egyetemi tanár
Budapest, 2007.
Tartalomjegyzék
BEVEZETÉS ............................................................................................................... 7 I. RÉSZ ...................................................................................................................... 12 1. Fejezet Legitimáció, bűntető-igazságszolgáltatás, Európai Unió ................................. 12 2. Fejezet Teóriák az egységes Európáról ........................................................................... 20 1. Az európai egység eszméje a II. világháború előtt........................................................................ 20 2. A II. világháborút követő korszak integrációs elméletei ............................................................... 24 3. A XX. század globális jogfejlődése és az európai integráció........................................................ 30
3. Fejezet A szuverenitás problémája és az alapjogvédelem, mint a legitimáció feltétele az Európai Unió jogának tükrében ..................................................................................... 32 1. A szuverenitás értelmezésének kérdései ....................................................................................... 32 2.Állami szuverenitás Európában ..................................................................................................... 37 2.1. A szuverenitás fogalma ......................................................................................................... 37 2.2. Az állami szuverenitás értelmezése az Európai Unió jogainak tükrében .............................. 40 3. Az emberi jogok védelmének fejlődése az Európai Unió elsődleges jogforrásainak tükrében ..... 52 3.1. Az emberi jogok védelmének szükségessége az Európai Unióban ....................................... 52 3.2. Az alapjogi szabályozás hiányának következményei, ........................................................... 54 a nemzeti alkotmánybíróságok válasza ........................................................................................ 54 3.3. Az emberi jogok védelmének kialakulása a luxemburgi bíróság joggyakorlata tükrében .... 58 3.4. Alapjogvédelem a tagállami aktusokkal szemben ................................................................. 64 3.5. Az emberi jogok védelmének fejlődése az Európai Unió ..................................................... 68 elsődleges jogforrásainak tükrében .............................................................................................. 68 3.6. Az Európai Unió Alapjogi Chartája ...................................................................................... 73
II. RÉSZ ..................................................................................................................... 82 4. Fejezet Az Europol ............................................................................................................ 82 1. A „szervezett bűnözés” elleni harc, mint az „európai büntetőjog” legitimációjának eszköze ...... 82 2. Az Europol születése és helye az Európai Unióban ...................................................................... 91
5. Fejezet Az Europol szervezete, működése az Európai Unió jogforrásainak tükrében93 1. Az Europol jogállása ..................................................................................................................... 93 2. Az Europol célja, hatáskörei, feladatai ......................................................................................... 95 2.1. Az együttműködés célja ........................................................................................................ 95 2.2. Az Europol hatásköre ............................................................................................................ 96 2.3. Az Europol feladatai ........................................................................................................... 101
6. Fejezet Az Europol felépítése ......................................................................................... 105 1. Az Uniós ügynökségek szervezeti felépítése .............................................................................. 105 2. Az Europol szervezeti felépítése ................................................................................................. 106 3. A nemzeti egységek (Liaison desk) ............................................................................................ 111 4. Az összekötő tisztek.................................................................................................................... 113 5. Az Europol tisztviselők jogállása ................................................................................................ 114 6. Az Europol tisztviselőinek diszkréciós és titoktartási kötelezettsége ......................................... 116 7. Az Europol szervezeti, pénzügyi ellenőrzése, a felelősség szabályai ......................................... 118
7. Fejezet Az Europol információs rendszere ................................................................... 126 1. Az Europol informatikai és adatelemző tevékenysége................................................................ 126 2. Az Europol információs rendszere .............................................................................................. 131 3. Az Europol információs rendszerének tartalma .......................................................................... 132 4. Az Europol információs rendszeréhez kapcsolódó jogosultságok .............................................. 134 5. Az Europol adatelemző tevékenysége során felhasználható további adatok .............................. 135
5
8. Fejezet Adatvédelem az Europol tevékenységében ...................................................... 140 1. Az adatvédelmi szabályozás nemzetközi keretei ........................................................................ 140 2. Az Europol Egyezmény adatvédelmi szabályozása .................................................................... 145 3. Titokvédelem az Europol tevékenysége során ............................................................................ 148 4. Az Europol tevékenysége során alkalmazott adatbiztonsági standardok .................................... 150 5. Az Europol harmadik államok és harmadik szervek számára ..................................................... 152 történő adattovábbításának szabályai .............................................................................................. 152 6. Az Europol Egyezmény tájékoztatáshoz való jogról szóló rendelkezései .................................. 155 7. Az Europolnál tárolt adatok helyesbítésének, törlésének szabályai ............................................ 157 8. Az adatfájlok tárolására és törlésére vonatkozó határidők szabályozása az Europol Egyezményben ........................................................................................................................................................ 158 9. Az Europol adatkezelésének ellenőrzése .................................................................................... 160
9. Fejezet Magyarország és az Europol ............................................................................. 165 1. Magyarország csatlakozása az Europol Egyezményhez, a tagság feltételeinek megteremtése ... 165 2. Az Europol Egyezmény végrehajtásának szervezete a magyar jogban....................................... 167 3. Az adatvédelmi ellenőrzés intézménye az Europol Egyezmény hazai végrehajtásában ............. 174
III. RÉSZ ................................................................................................................. 177 10. Fejezet Az Europol jövője „a szabadság, a biztonság, és a jog térségében” ............ 177 11. Fejezet Utópia vagy realitás? Az Europol és az Európai Ügyészség a Corpus Iuris büntetőeljárási modelljében ............................................................................................... 188 1. Az Európai Ügyészség felállításának célja ................................................................................. 188 2. A Corpus Iuris eljárási modellje ................................................................................................. 202
BIBLIOGRÁFIA ..................................................................................................... 216 FÜGGELÉK ............................................................................................................ 248
6
BEVEZETÉS Biztonságunk ára Az Europol vizsgálata a jogállam szemszögéből „A jogellenes dolgokat azonnal elintézzük. Az alkotmányellenesek kicsit tovább tartanak.” („The illegal we do immediately. The unconstitutional takes a little longer.”) Henry A. Kissinger, 1977.
Napjaink közjogi jogalkotásában – globális, regionális és nemzeti szinten egyaránt – általános tendencia, hogy a „biztonságra”, továbbá a „hatékonyságra” törekvés egyre hangsúlyosabb szerepet kap. Kiváltképp igaz ez az Európai Unióra, amely „a szabadság, a biztonság és a jog térsége” koncepció alapszerződésbe foglalásával a „biztonság” fogalmát quasi alkotmányos értékké emelte. Kétségtelen, hogy e fogalom hordoz az alaptörvény szintjén megragadható értéktartalmat. Általában elmondható, hogy a történelem minden korszakában az államhatalom egyes intézkedésének igazolására szolgált. Ennek ellenére a kifejezés bizonytalan tartalmú, meghatározása tudományos viták tárgya. A politológia tudományának egyik brit művelője, R. B. J. Walker eredeti megállapítása
szerint
Minisztériumának
„…[A]
biztonság
ami
hatáskörébe
tartozik.”
A
a
Bizonytalan
jogrendszert
Ügyek
áttekintve
megállapítható, hogy e frappáns kijelentés korántsem áll messze a valóságtól. A „biztonság” mögött ugyanis különféle érdekek, számos érték, illetve több alapvetően eltérő jellegű feladat teljesítése húzódik. A sokrétű értelmezési lehetőségek szemléletes példája az az ENSZ számára készített szakértői jelentés, mely „biztonságot” fenyegető veszélyként többek között az államok közötti és államokon belüli konfliktusokat, a transznacionális bűnözést, a természeti
7
környezet pusztulását, a nukleáris, radiológiai, vegyi és biológiai fegyverek terjedését említi.1 Az alkotmányjogi jogértelmezés ma – a jogbiztonságot szem előtt tartva – Európa-szerte egységesen azt az álláspontot követi, hogy bizonytalan tartalmú fogalmakra hivatkozva nem lehet az alapjogokat korlátozni. Az európai integráció joga mégis a „biztonság”, mint alapvető érték megóvásának egyik útját – az egzakt jogi kategóriaként ugyancsak meghatározhatatlan – „szervezett bűnözés” és „terrorizmus” elleni küzdelemben jelöli meg, s ebből a célból a bűnügyi együttműködés kormányközi alapokra épülő intézményrendszerének égisze alatt – más jogi instrumentumok mellett – életre hívta az Európai Rendőrségi Hivatalt (továbbiakban: Europol). Az Európai Unió nemzeti nyomozóhatóságai között zajló információcsere koordinatív központjaként felállított rendőrségre emlékeztető szervezetet a szakirodalom és a publicisztika már születésekor is egy majdani „európai FBI” csírájaként
emlegette.
Az
elmúlt
néhány
évben
az
Europol
operatív
jogosítványaira tekintettel – túllépte az eredetileg fő funkciójaként kijelölt információs központ szerepkört. A szervezet – a jogállam standardjainak megfelelő ellenőrzés nélkül működő – szupranacionális jellegű közbiztonsági és bűnügyi funkciókat egyaránt ellátó rendőrség jegyeit hordozza. Jóllehet a közbiztonság védelmét szolgáló rendészeti tevékenység természeténél fogva a társadalom értékeinek megóvását egyes alapjogok korlátozásával
biztosítja,
a
jogállami
rendőrség
léte
a
jogbiztonság
érvényesülésén, valamint a szabadság és a biztonság egyensúlyán alapul.2 Az Europol szervezeti, pénzügyi és adatvédelmi kontroll nélküli tevékenysége ma az információs önrendelkezési jogot érinti, s ezen alapjog korlátozását korántsem jellemzi a célszerűség, a hatékonyság, továbbá a törvényesség és a jogi garanciák (például a jogorvoslathoz való jog) érvényre juttatásának egyensúlya.
1
2005. az ENSZ közgyűlés számára készített szakértői jelentés a biztonságról Finszter Géza: A demokratikus jogállami rendőrség alternatívái a XXI. században. In: Rendőrség 2005. 7-22., 7. oldal 2
8
Európában a modern rendőrségek a nemzetállamok kialakulásának időszakában a XVII. és a XIX. század között jöttek létre, s a jogállam kialakulásának következményeként a XIX. század végére a közbiztonsági és bűnügyi rendőri feladatok markánsan elkülönültek egymástól. A közbiztonsági rendészet a közigazgatás részévé vált, még a bűnügyi nyomozás feladata a büntető-igazságszolgáltatás előkészítése lett. A rendészeti szervek alkotmányos struktúrába való beilleszkedésének feltétele a joguralom érvényesülése, a hatalmi ágak megosztása, valamint az emberi jogok tiszteletben tartása.3 A jogállam ezen követelményrendszere
tehát
a
rendőri
szervek
vizsgálatának
egyik
nélkülözhetetlen szempontja. Az előbbiekből kiindulva az Europolt - a megszokottól eltérően - nem a bűnügyi együttműködés rendszerében, hanem a jogállamiság szemszögéből vizsgálom. Az Europol Egyezmény, s annak végrehajtása a jogállam feltételrendszerének nézőpontjából elemezve olyan ellentmondásokat szemléltet, amely a klasszikus alkotmányjogi dogmatikát komoly kihívások elé állítja. Ilyen alapvető paradoxon, hogy a jogállam elveinek a tiszteletben tartása ma az Európai Uniós tagság feltétele, ám az integrációs jog kontextusában e doktrínák értelmezése – az Európai Unió egyéb céljai előtt meghajolva – egyre viszonylagosabbá válik. A nemzeti alkotmányok és az integráció joga – noha rendeltetésüknél fogva egymástól markánsan eltérő rendszerek – egymással kölcsönhatásban alakulnak. Noha a közösségi jog – az Európai Bíróság (a továbbiakban: luxemburgi bíróság) autonomista felfogása szerint – a nemzeti alkotmány mércéje szerint nem értelmezhető, a nemzetközi szerződéseken alapuló uniós jog alkotmányossága a tagállami alaptörvény rendelkezéseinek tükrében megkérdőjelezhető. Az európai bűnügyi együttműködés legitimációjának alapja az emberi jogok védelme, amelyet a kooperáció intézményeinek a jogállam elveivel összhangban álló ellenőrzése tesz teljessé. Az Europol jogállami szempontú 3
Finszter Géza: Az alkotmányos rendvédelem. In: Jogvédelem – rendvédelem, tanulmányok. (Szerkesztette: Szigeti Péter) RTF Alkotmányjogi és Közigazgatási Jogi Tanszék Budapest, 2007. 36-86., 37. oldal
9
vizsgálata tehát e kutatás alkotmányjogi megalapozását feltételezi, ezért dolgozatom első részében áttekintem az államelmélet, az alkotmányjog, valamint az Európai Unió intézményi jogának releváns kérdéseit. A legitimációra, valamint az európai integrációra vonatkozó elméletek rendszerezését, értékelését követően az állami szuverenitás problémáját4 a nemzeti alkotmányok értelmezésére hivatott fórumok és a luxemburgi bíróság közötti kompetenciarenddel kapcsolatos dilemmák bemutatásán keresztül elemzem. A közösségi jog érvényességéről való végső döntési joggal kapcsolatos vitát az integrációs jog technokratikus szemlélete, s az alapjogvédelmi rendszer hiánya váltotta ki. E gondolatmenetben szükségképpen felvetődnek az emberi jogok védelmével kapcsolatos aktuális kérdések, nevezetesen az Emberi Jogok Európai Bírósága (továbbiakban: strassbourgi bíróság), és a luxemburgi bíróság alapjogi jogvédelem tekintetében eltérő jogértelmezése, valamint e két bíróság közötti
kollízió
feloldását
megkísérlő
Alapvető
Jogok
Chartájának
a
rendelkezései. Az alkotmányjogi alapozást követően a tanulmány második részében a rendkívül összetett bűnügyi együttműködés rendszerének - mint utaltam rá csupán egyetlen intézményét, az Europolt vizsgálom részletesen. Szándékom nem a büntetőjogi kooperáció igen szövevényes rendszerének a vázlatos bemutatása, hanem sokkal inkább a büntetőjogi integráció egyéb lényeges vonásainak, alapvető problémáinak a megragadása. Ehhez az Europol remek iskolapéldaként szolgál. Az Európai Rendőrségi Hivatalról szóló Szerződés, jegyzőkönyvei, s a nemzeti végrehajtási jogszabályok dogmatikai elemzése során bemutatom a szabályozás ellentmondásait, hiányosságait, perspektíváit. E főként leíró jellegű részben részletesen vizsgálom az Europol funkcióját, szervezetét, ellenőrzését, információs rendszerét, az Europol Egyezmény adatvédelmi szabályozását, az információs önrendelkezési jog érvényesülését, valamint az Egyezmény hazai végrehajtását. 4
Ebben a dolgozatban az „állami” jelzőt néha a „nemzeti” jelző szinonimájaként használom. Nyilvánvaló, hogy a szuverenitás hordozója az állam, minthogy a nemzet alapvetően önazonosságon, kultúrán alapuló fogalom.
10
Dolgozatom harmadik részében az Europol jövőjét s a Hágai Programban megfogalmazott e témához kapcsolódó célkitűzéseket tárgyalom. Felvázolom az Europol jogállami standardoknak megfelelő ellenőrzési lehetőségeit, végül a tervezett Európai Ügyészségre vonatkozó koncepciókat és kétségeket. Munkám során a tételes jog vizsgálatán túl törekedtem a nemzetközi és a hazai szakirodalom minél szélesebb körű feldolgozására. Dolgozatomban a legitimációra vonatkozó és az integrációs elméletek feldolgozásától eltekintve elsősorban a tételes jogtudomány eredményeire támaszkodom, jogdogmatikai valamint összehasonlító jogi elemzéseket végzek. A kriminológia elméleteinek ismertetése, szintetizálása, a bűnügyi nyilvántartás kriminalisztikai szemléletű vizsgálata5 éppen a téma feldolgozásának normatív jellegű szemlélete miatt nem szerepel e dolgozatban. Célom, hogy rávilágítsak az integrációs jog egyes legitimációs válságot okozó elemeire, s a jogállami elvekkel való ellentmondások feloldásának lehetőségeire. A megóvottság egyúttal megfigyeltséget jelent,6 ezért elgondolkodtató, hogy „biztonságunkért” nem túl magas-e a jogállam bizonyos elveinek feladásával fizetett ár.
5
A XIX. század végén a bűnügyi adatok nyilvántartása az információkhoz való hozzáférés feltételeinek kialakulásával, az információközlés módszereinek fejlődésével párhuzamosan vált kriminalisztikai eszközzé. Lásd Finszter Géza: A magyar bűnügyi nyilvántartás helyzete és fejlesztésének lehetősége. In: Kriminológiai tanulmányok 43. szám, OKRI, Budapest, 2006. 39-60. oldal 6 Korinek L.: Tendenciák. In: Belügyi Szemle 2003. 1., 57. oldal
11
„Mindig ugyanarról van szó: a kommunikatív hatalomnak a legitim jog megteremtésével való bensőséges összekapcsolódásáról …” (Jürgen Habermas)
I. RÉSZ 1. Fejezet Legitimáció, bűntető-igazságszolgáltatás, Európai Unió Egy politikai rendszer, uralmi forma, s újabban jogintézmények legitimitásának bizonyítása vagy elvitatása kimondottan európai jelenség, elméleti paradigmák, normatív alapok, empirikus módszerek érvényességének próbaköve, gazdag érvanyaggal vívott szellemi, harci terep.7 A legitimáció – Volker Heins német politológus megfogalmazása szerint – sokkal inkább egy probléma kifejezése, semmint megfejtésére szolgáló fogalom, amely mögött elméletileg koherens tartalom rejtőznék.8 Ma sok mindent legitimálunk, amit korábban igazoltunk, s – különösen a politikai publicisztikában – gyakran komikusan, igen sokféle tárgyra alkalmazzák e fogalmat.9 A legitimáció hétköznapi jelentésén kívül, mint társadalomtudományi kategória történeti, szociológiai, erkölcsi, filozófiai, pszichológiai, közjogi tartalmat egyaránt hordoz, azonban van egy általános értelme: az uralom és a politikai rendszer jogosságának, illetve a hatalom valamely ténykedésének az igazolása.10 Az államelmélet, a politológia és a jogszociológia szakirodalmában a témát elemző szerzők általában egyetértenek abban, hogy a legitimáció és a legitimitás fogalmai kizárólag a politikai, az állami rendre vonatkoztathatók,11 a tételes
7
Vö.: Bayer József: A politikai legitimitás, Elméletek és viták a legitimitásról és a legitimációs válságról, Napvilág kiadó-Scientia Humana, Budapest, 1997. 7. oldal 8 Ld.: Volker Heins: Strategien der Legitimation das Legitimationsparadigma in der politischen Theorie. Verlag Westphälisches Dampfboot, Münster, 1990. 9 Vö.: Bayer: id. mű 13. oldal. Gondoljunk csak a politikusok körében nevetséges, bár igen divatos „önlegitimálás” szófordulatra. 10 Vö.: Bayer: id. mű 16. oldal 11 Vö.: Zsidai Ágnes: Legitimitás és legitimáció. In: Bódig-Cs. Kiss-Loss-Karácsony-Paczolay-PéteriSzabadfalvi-Szabó-Szigeti-Szilágyi-H. Szilágyi-Takács-Visegrády-Ződi-Zsidai: Államelmélet, Előadások
12
joggal foglalkozó kutatók azonban gyakran – a politikai rendszert meghatározó – egyes jogintézményekre is alkalmazzák e kategóriát.12 A legitimáció, legitimitás kifejezés dolgozatom egyik vissza-visszatérő „kulcsszava”, s minthogy a – tudományos irodalomban is többféle értelemben használt – kategóriák definiálása, érvényességi körük kijelölése a módszertan nélkülözhetetlen eleme, lényegesnek vélem e fogalom tisztázását, más kategóriáktól való elhatárolását, alkalmazási területének meghatározását. A legitimitási elv heurisztikus jellegű kategória – s mint végső érvényességi ok – konstitutív szerepet játszik a politikai rendszer és a jog típusainak
megalkotásában.
alkotmányjogi
értelemben
A
legalitás
–
a
normatív
hatalomgyakorlás
tartalmú
kifejezés
törvényességére
– és
jogszerűségére vonatkozó jogi terminus (formális legitimációnak is nevezik), míg a legitimitás és a legitimáció számos elméleti munkában összemosott fogalmai túlterjednek a hatalmat kölcsönző – akár természetjogi elveken alapuló – pozitív jogrenden. A legitimitás (vagy materiális legitimáció) a rendszer olyan állapotát jelöli, amikor annak jogossága, parancsainak érvényessége megfelel az emberek igazolási szükségleteinek, tehát hisznek annak helyességében. A legitimitás a legitimáció folyamatának eredménye, mely folyamatban érveket sorakoztatnak fel a rendszer igazolására, intézményesített mechanizmusokban biztosítják a hatalom előírásainak végrehajtását, és olyan teljesítményekre vagy ígéretekre (például gazdasági sikerekre, biztonságra, emberi jogok érvényesülésére) hivatkoznak, amelyek motiváló erőként hatnak a politikai rendszer elfogadására. A hatalom stabilitása elismerés függvénye, ha a rendszer alapintézményeit megkérdőjelezik, annak legitimitása kétségessé válik, ilyen legitimációs válságnak vagyunk tanúi.13 az Államelmélet és az állambölcselet témaköréből (szerkesztette: Takács Péter), Prudentia Iuris 8., Bíbor Kiadó, Miskolc, 1997. 331-341., 333. oldal 12 Ld. például: Hans-Jörg Albrecht: A biztonságkoncepció átalakulása és ennek következményei az európai bel- és jogpolitikára. In: Belügyi Szemle 2006/2. 3-26. oldal és Ligeti Katalin: Az Európai büntetőjog legitimációja. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet (szerkesztette: Gellér Balázs) Bibliotheca Iuridica, Az ELTE Állam- és Jogtudományi Karának tudományos kiadványai, Libri Amicorum 11., KJKKERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004. 373-388. oldal 13 A legitimitás (a legitimus szóval mutat rokonságot, a legalis szó pedig a lex genitívusából származik), mint normatív tartalmú kifejezés – etimológiailag – a római jogból származik: a rómaiak a „legitimus” fogalmával jelöltek minden olyan berendezkedést vagy intézményt, amely a jogrendnek megfelel. A
13
Max Weber paradigmája szerint az uralmi rend legitimitásának mértéke az „alávetettek” legitimitási hitétől függ, Luhmann a legitimitás megteremtésének mechanizmusait vizsgálja és úgy véli, hogy a legitimitás nem más, mint átlalános készség arra, hogy tartalmilag még meghatározatlan döntéseket bizonyos tűréshatáron belül elfogadjanak. Jürgen Habermas e két szemléletet egyeztetve úgy véli, hogy a jogszerű, legális állami-politikai rend akkor legitim, ha az uralom a jogrendszernek megfelelő működésén túl „elismert”, „ésszerű” intézményekre – például az emberi jogok tiszteletben tartására, a biztonságra, a gazdasági stabilitásra – való utalással igazolja fennállását.14 Habermas elméletében a különböző értékeket felvonultató igazolás során az adott érték elismerésre méltóságának igénye akkor válik érvényesíthetővé, ha a legitimációs értékeket meghatározott eljárás szerint kritikailag megvitatják, s a vita eredményeképpen konszenzusra jutnak.15 A hatalmi forma legitimitását igazoló értékek gyakran ellentmondásba kerülnek egymással: az emberi jogok oltalma például gyakran konfliktusba kerül a „biztonság” biztosítását célzó „hatékony” bűnüldözéssel, s a legitimációs
formula
könnyen
delegitimáló
tényezővé
válhat.
Az
alkotmánybíráskodás feladata az egyes alkotmányban biztosított jogok, egyéb alkotmányos érték védelme érdekében való korlátozása szükségességének, s arányos mértékének a meghatározása. A hatalom döntéseit – bármilyen érték igazolja – csak az legitimálja, hogy megfelelő, formális feltételeket teljesítő
kategória latin eredetű, normatív tartalma egészen a skolasztika megjelenéséig fennmarad. Aquinói Szent Tamás a hatalom megítélésének kritériumává annak erkölcsiségét tette. A későkolasztika államfilozófiai munkáiban a (dezignációs) kijelölési elméletek szerint a hatalmat Isten közvetlenül ruházza az uralkodóra, az átruházási (transzlációs) teóriák értelmében az államhatalom hordozója a nép, amely a hatalmat valamely „konstituáló aktuson” keresztül adja át a kormányzatnak. A klasszikus természetjogi és szerződéselméletekben a hatalom legitimitása a szerződést kötő egyénektől származik, s ha utóbb nem felel meg a természetjogi törvényeknek jogszerűtlen, tehát – egyes elméletek szerint – elvitatható. A legitimitás modern eszméje a XVI-XVII. századi francia állambölcseletben született meg. E korszak gondolkodói szerint az államhatalom akkor legitim, ha az a társadalom számára helyes és előnyös, tehát az általános közjót előmozdító kormányzást biztosít. A XIX. század közepének filozófusai, a doktrinerek a legitimitás kritériumát a jog, az igazságosság és az értelem elveihez kötik, majd a század végének paradigmaváltása átalakította és a mai napig meghatározza a legitimitásról való elméleti gondolkodást. A XX. század legitimitás elméletei közül a legjelentősebb Max Weber empirikus, Niklas Luhmann processzuális valamint Jürgen Habermas teóriája. Lásd: Zsidai: id. mű 330-334. oldalLásd még: Nótári Tamás: Karizmatikus és tradicionális legitimáció az ókori Rómában. Jogtörténeti Szemle 2007. 14 Vö.: Zsidai: id. mű 336-341. oldal, lásd még Bayer: id. mű 121 oldal 15 Ld.: Jürgen, Habermas: Legitimations probleme, im Spätkapitalismus, Frankfurt, Shurkamp, 1975.
14
eljárásban jönnek létre.16 A legitimáció hiánya tehát mindig a jog demokratikus eredetével kapcsolatos zavarra vezethető vissza, ezért az egyes jogintézmények legitimációja a jogállamiság egyik leglényegesebb feltétele. Az európai integrációval foglalkozó szakirodalom és politikai publicisztika már évtizedek óta hangoztatja, hogy a közösségi, valamint az uniós jogalkotás nem rendelkezik demokratikus legitimációval.17 Az Európai Unióban tapasztalható legitimációs válság legáltalánosabb oka a jogalkotás során tapasztalható „demokrácia deficit.” E jelenség igen különös, ugyanis az Unió – elvben – maga is elkötelezett a demokrácia iránt, mi több, ezt tagállamaitól is elvárja, hiszen kizárólag olyan európai állam kérheti felvételét az Unióba, amely tiszteletben tartja a tagállamok alkotmányos hagyományaiból származó közös uniós alapelveket: a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és alapvető szabadságok, valamint a jogállamiság elvét. Ezen alapelvek súlyos és folyamatos megsértését az Európai Unió szankcionálhatja. A demokrácia egyik lényeges feltétele a szabad választásokhoz való jog, s ebből következően a demokratikus legitimáció. A demokratikus legitimáció azt jelenti, hogy a közhatalmat gyakorló szerveknek, személyeknek a választások és kinevezések láncolatán keresztül folyamatosan visszavezethetőnek kell lenniük a szuverén népre. A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága a 30/1998. (VI. 5.) számú határozatában az uniós jog alkalmazhatóságának egyik feltételeként a demokratikus legitimációt jelölte meg. E döntéssel – mint Dezső Márta rámutatott – az a paradox helyzet állt elő, hogy a demokrácia hazánk és az Unió viszonyában kölcsönös előfeltétellé vált, s „ez az alkotmányos követelmény nem csorbulhat akkor sem, ha a Magyarország főhatalmából eredő jogosítványait, alkotmányos hatásköreinek gyakorlását az uniós tagság érdekében korlátozza”.18 A „demokrácia deficit” jelenség vizsgálata az Európai Unió intézményei 16
Vö.: Habermas: id. mű és Zsidai: id. mű 340. oldal Vö. Ligeti Katalin: id. mű 373. oldal 18 Dezső Márta: Európai jogrend – tagállami szuverenitás. In: Dezső Márta – Fűrész Klára – Kukorelli István – Papp Imre – Sári János – Somody Bernadett – Szegvári Péter – Takács Imre: Alkotmánytan I. Alapfogalmak, alkotmányos intézmények, 2. átdolgozott kiadás (szerkesztette: Kukorelli István) 2007, 135-143. 138-139. oldal 17
15
rendszerének átfogó elemzését igényli. Mivel ez meghaladja e dolgozat kereteit, a probléma címszavakban összefoglalva – a végrehajtó hatalom dominanciájára; a nemzeti kereteken túlterjeszkedett, demokratikus eljárásoktól függetlenült bürokráciára; az áttekinthetetlen döntéshozatalra; az emberi jogok védelmének a tagállami védelmi szinthez képest alacsonyabb standardjaira; az integráció vezérelvének (public philosophi) hiányára; valamint a jogalkotás során a gazdasági racionalitás minden más cél elé helyezésére vezethető vissza.19 A legitimációs válság további oka a „biztonság” – mint legitimációs formula – fogalmának átalakulása, s az emberi jogok védelmének hagyományos értékével szemben egyre hangsúlyosabbá válása. A „biztonságkoncepció” dominanciája a hatalmi ágak megosztásának összekuszálódásában is jelentkezik. A biztonság ugyanis tradicionálisan a végrehajtó hatalom ügye, így jelentőségének növekedése e hatalmi ág jogosítványainak erősödéséhez, ennek folytán az igazságszolgáltatás és a parlamentek szerepének csökkenéséhez vezet. A végrehajtó hatalom bővülő normaalkotási és diszkrecionális jogköre, az ügyek bíróságokon kívüli eldöntésének mind gyakoribbá válása a nemzeti jogokra is jellemző,20 hangsúlyozni kell azonban, hogy tagállami szinten az alapjogok alkotmányos korlátozásának kontrollja a nemzeti alkotmánybíróságok, illetve az alkotmány végső értelmezésére hivatott testületek révén biztosított. A demokratikus legitimáció hiánya – minthogy az Unióban kimutatható általános jelenségről van szó – az Európai Unió büntetőjogot, büntető eljárási jogot érintő jogalkotására is igaz. Az európai rendőrségi együttműködésre – a „hatékonyság” jegyében – az operativitás illetve a technikai szabályok túlzott hangsúlyozása, a formalizált, átlátható eljárások alóli kivétel, az egyéni jogok védelmét veszélyeztető informalitás, a rugalmasság (sőt gyakran az ötletszerű intézkedés) jellemző.21 E rendszer egyre inkább a rendőrállam jegyeit hordozza.22 19
Vö. Ligeti: id. mű és Chronowski Nóra: Integrálódó alkotmányjog. Dialóg Campus Kiadó – BudapestPécs, 2005. 122-123. oldal 20 Vö.: Albrecht: id. mű 23. oldal 21 Vö.: Albrecht: id. mű 13. oldal
16
A rendőrállam és a jogállam azonban egymást kizáró fogalmak. A rendőrállam tulajdonságai nemcsak a
rendőrség,
hanem az
egyéb állami szervek
tevékenységében is tetten érhetők, még akkor is, ha azok az adott kor joga szerint járnak el, mivel a törvények nem a szükségszerű minimumban, vagy nem elég pontosan szabályozzák az emberi jogok korlátozásának kereteit, „lex imperfekta” típusú szabályok és nem tartalmaznak megfelelő garanciákat a törvényesség betartására.23 A jogállamban ezzel szemben kifejezésre jut a jog primátusa az állam felett, az államnak az Alkotmányhoz és az alkotmányosan alkotott törvényekhez való kötöttsége. A jogállamiság elve elsősorban azt biztosítja, hogy a jog ad mértéket és formát az államhatalom gyakorlásának, ezért nem lehetséges az államérdeknek jogon túli, önkényes értelmezést adni. Ebből következik, hogy a közhatalmat gyakorló állami szervek korlátozott, az Alkotmányban és a törvényekben pontosan meghatározott kompetenciával rendelkeznek, amely betartása kötelező a számukra. A jog elsőbbségét az állami szervekkel szembeni eljárásokban is – főként a független bírói – jogvédelmi eszközök biztosítják. A jogállamiság magában foglalja azokat a történelmi fejlődés során létrejött jogállami alapelveket is (például a hatalommegosztás elvét, emberi jogok védelmét),
amelyek
értéktartalma
alapján
valamely
állam
jogállamnak
minősíthető. A jogállam tehát intézmények, eljárások és értékek sorát jelenti, 22
A rendőrállam, amely a német „Polizeistaat” kifejezésből ered voltaképpen rendészeti, igazgatási államot jelent. A mindenekelőtt rendészetet – és nem a szervezeti értelemben vett rendőrséget – jelentő Polizei eredetileg a jó közösségi rend fogalmával volt azonos. „Ebből logikusan következik, hogy a fogalom már keletkezésének idején, a XV. században kizárta a megfoghatóan létező helyi társadalom – például a városi polgárság – elfogadott értékeitől idegen akarat érvényesítését, így a tartományi fejedelem katonai felségjogait.” Szikinger István rámutat, a rendőrállam központi eleme a rendészet, amely hagyományosan a közrendet és a közbiztonságot fenyegető veszélyek közigazgatási eszközökkel való elhárítását jelenti. E kategóriába egyaránt belefér az élet minőségét javítani kívánó felvilágosult abszolutizmus valamint a politikai elnyomást törekvései középpontjába állító rendszer is. Az 1974-es Allgemeines Landrecht a rendészetet a veszélyelhárítás területére korlátozta, s ez új konfliktusokat vetett fel az alapjogokat súlyosan érintő tevékenységek elfogadható keretek közé szorítása terén, amelyeket később a közigazgatási bíráskodás – mint a végrehajtó hatalomtól független kontroll – jogfejlesztő szerepével fokozatosan a jogállami elvárásokhoz igazított. A rendőrállamhoz kapcsolódó jogintézményeket, fogalmakat (a rendészetet, a közrendet) azonban a jogállam a mai napig nem tudta konfliktusok nélkül saját struktúrájába illeszteni. Lásd: Szikinger István: Rendőrség a demokratikus jogállamban, Sík Kiadó Kft. 1998. 83-84. oldal 23 Vö.: Kertész Imre: Rendőrség, rendőrállam, jogállam I. rész, Belügyi Szemle 1998. 1. szám 3-11., 3. oldal
17
amelyek között materiális, institucionális – organizatórius és processzionális – elemek egyaránt megtalálhatók.24 A jogállam lényegének garanciáit az Alkotmány különböző szakaszaiban fogalmazza meg, illetve ezek a rendelkezések tartalmából felismerhetőek. A jogállamiság alapvető értékeit meghatározó elveket egyedi ügyekben a jogalkalmazó, nálunk az Alkotmánybíróság értelmezi.25 Bár ezen elveket az Alkotmánybíróság az Alkotmány valamely konkrét rendelkezésével való összhang alapján vizsgálja, a jogállamiság elve az Alkotmány konkrét szabályaihoz képest nem kisegítő másodlagos szabály, nem pusztán deklaratív szerepe van, hanem önálló alkotmányjogi norma, amelynek már puszta sérelme megalapozza valamely jogi rendelkezés alkotmányellenességét. A német eredetű „jogállamiság” (rechtstaat) kategóriájánál tágabban értelmezhető az angolszász jogból származó „jog uralma” (rule of law), amely azt jelenti, hogy nem csupán a tételes jog normáinak és az állami szervek működésének kell harmóniában lenniük az Alkotmánnyal, hanem a társadalom egészének tükröznie kell az Alkotmány fogalmi kultúrája és értékrendje egészét. A globális jog, az európai jog és a nemzeti jog egymásra hatásának következményeként26 a belső és a külső biztonság, az operatív és a stratégiai célú információgyűjtés, a represszió és a prevenció fogalmának összemosása, az egykor ezekhez rendelt önálló intézmények integrálása nem csak az uniós bűnügyi együttműködésben, hanem a nemzeti jog szintjén is tapasztalható, s konkrétan a nemzeti büntetőeljárások „elrendőriesítésében” jelentkezik.27 Albercht
rámutat
arra
a
különös
paradoxonra,
hogy
a
kibővült
biztonságkoncepció következményeként a bűnüldözés elfordul a bűncselekmény gyanújára épülő büntetőeljárás koncepciójától, helyette valamely vallás, etnikum, tevékenység jegyeire alapuló kockázati csoportokhoz kapcsolódik, ezáltal 24
Vö.: Petrétei József: Magyar alkotmány I., Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2002. 99. oldal 19/1992. (I. 30.) AB határozat V/2., lásd még: Holé Katalin: A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény magyarázata, I. kötet 40 oldal (szerkesztette: Holé Katalin-Kadlót Erzsébet), Magyar Hivatalos Közlönykiadó 26 Lásd Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog. In: Magyar Jog XLVIII. évf. 2001, 193212. oldal 27 Vö.: Albrecht: id. mű 4. oldal 25
18
ellentmondásba kerül az Európai Unió rasszizmus- és diszkriminációellenes politikájával.28 Az
Európai
Unió
nemzeti
szuverenitást
legmélyebben
érintő
jogintézményeivel – a kormányközi alapokon szerveződő között kül- és biztonságpolitikájával, valamint a rendőrségi és büntető-igazságszolgáltatás területén való együttműködéssel – kapcsolatos szkepticizmus oka sokáig „a hatékonyság” hiánya volt. A „biztonságkoncepció” érvényre juttatásának jogintézményei ugyanis a tagállamok alkotmányos előírásainak megfelelő ratifikációs eljárások függvényei és nem tartoznak a közösségi jog direkt végrehajtási rendszerébe. Napjainkban azonban „e probléma” a szuverenitás és alapjogok rovására kisebb-nagyobb zökkenőkkel a közösségi jog – születésük idején is vitatott – jogharmonizációs formuláinak (a kölcsönös elismerés, és az egyenértékűség
elvének),
a
bűnügyi
együttműködés
rendszerébe
„importálásával”, s a Közösség szabadságjogainak értelmezésére hivatott luxemburgi bíróság hatáskörének kiterjesztésével úgy látszik megoldódik, s a fejlődés kétségtelenül a jogegységesítés, így egy föderatív jellegű hatalom kialakulásának irányába mutat. A föderalista elméletek szerint az Unió jogintézményeinek legitimációs válságára egy – az emberi jogokat is magába foglaló – európai alkotmány elfogadása jelenthet megoldást. Az alapvető emberi jogok és a biztonság viszonyában az értékválasztás konfliktusa, s az értékek közötti egyensúly megtalálásának nehézsége jelzi, hogy a legitimáció folyamatában a hiba nem a hatalmi forma igazolására szolgáló érvekben van. „A szabadság, a biztonság, és a jog” értékeinek elfogadása, azok helyességébe vetett feltétlen hit ugyanis önmagában nem legitimálja a hatalom intézményeit. A jogállamiság elveivel összhangban lévő döntéshozatal rendszerének és az ellenőrzés szervezeti kereteinek a megteremtésével, az egyes jogintézmények, jogi kategóriák jogbiztonság
28
követelményeinek
megfelelő
Vö.: Albrecht: id. mű 23. oldal
19
dogmatika
kidolgozásával,
a
nyilvánosság, az átláthatóság biztosításával – ha hiszünk Habermasnak – minden bizonnyal elérhető a legitimitás.
2. Fejezet Teóriák az egységes Európáról „Amíg vannak nagy hatalommal rendelkező szuverén nemzetek, a háború elkerülhetetlen.” („As long as there are sovereing nations possessing great power, war is inevitable.”) (A. Einstein, 1945.) „Egyfajta Európai Egyesült Államokat kell építenünk.” („We must build a kind of United States of Europe.”) W. Churchill, 1946. szeptember 19., Zürich
1. Az európai egység eszméje a II. világháború előtt A történelem tanúsága szerint Európát az elmúlt évszázad közepéig inkább elkülönülések, megosztottságok és konfliktusok jellemezték, mintsem valamiféle közös cél vagy szellem harmóniája. E tagoltság elsősorban nyelvi, etnikai, kulturális, vallási és gazdasági okokban gyökeredzett, ám a jog szabályainak partikularitása
ugyancsak
lényeges
szerepet
játszott
a
megosztottság
kialakulásában és évszázadokon át megfigyelhető fennmaradásában.29 Az egyes régiók összefogására irányuló kezdeményezésekre a XX. században is jellemző volt, hogy az egységesítést erőszakkal kívánták kikényszeríteni. E jelenséget a Szovjetunió és a fasiszta Németország hegemón törekvései szemléltetik. Európa legújabb-kori történelme azonban azt bizonyítja, hogy a háborúnak vannak alternatívái, mi több, az egységgondolatok éppen a háború elkerülését célozták.30 Az egységes Európa teóriája korántsem a XX. század szellemi terméke. A nagy 29
Ld: Kecskés László: EK-jog és jogharmonizáció, Második átdolgozott kiadás, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1999., 15. oldal 30 Harmati Gergely: Integráció Európában. In: Egységes belbiztonsági és jogi térség Európában (szerkesztette: Tóth Árpádné Masika Edit) ISM, Budapest, 1999. 19-66. oldal
20
birodalmak – a Római Birodalom, illetve később a Német-római Császárság – feltámasztásának nosztalgikus eszméje már a késő középkortól kezdve jelen van az európai gondolkodásban. Az európai egység támogatóinak és szószólóinak érvelése minden korszakban azonos. A „föderalista” gondolkodók abból indulnak ki, hogy Európa már hosszú ideje létező „egyedülálló és azonosítható entitás”, így a kontinens államainak közös értékítélete van azzal kapcsolatban, mi a jó és mi a rossz, az embernek milyen kötelezettségei, jogai vannak, s miként kell berendezkednie a társadalomnak. Elmondható tehát, hogy Európa többé-kevésbé osztozik történelmében, teljesítményeiben, keresztény tradícióiban.31 Az európai integrációra vonatkozó egyik legutóbbi elképzelés a XIII. századból Pierre Dubois tollából származik. E javaslat lényege egy olyan egyházi elöljáróságokból és laikus hercegekből álló intézményesített nemzetközi bíróság felállítása, amely elméletileg képes békés úton megoldásokat találni az államok vitás kérdéseire, s végső esetben lehetővé teszi a Szentszék fellebbviteli fórumként való közreműködését.32 Az integráció gyakorlati létrehozásának feltételeit rögzítő első elmélet Antoine Marini francia üzletember nevéhez fűződik. Az ő ötlete alapján alakult ki az a terv, amely kölcsönös segítségnyújtás és meg nem támadás elvein kívül egy több-kevésbé pontosan meghatározott jogkörrel rendelkező intézményrendszert vázolt fel: az európai konföderáció terve egyesített intézményekre (bíróság, parlament), összevont hadseregre, valamint közös költségvetésre épült.33 A kontinensen – többek között tehát – már Dantė, Comenius, Alberoni kardinális, a természetjogi irányzatot képviselő Leibniz, Sain Pierre abbé, s a filozófus Jean-Jacques Rousseau valamint Immanule Kant is foglalkozott az egységes Európa gondolatával. Kant A jogtan metafizikai alapelemei című munkájában közös jog által rendezett föderális struktúráról ír, amely a népek 31
Ld.: Kecskés László: id. mű, 13-14. oldal, továbbá Király Miklós: Európa keresztény gyökerei és az Alkotmányos Szerződés. In: Iustum Aequm Salutare, 2006/3-4. 67-72., 67. oldal 32 Vö.: Harmati: id. mű 19-20. oldal 33 Vö.: Harmati: id. mű 20. oldal
21
szövetségét a társadalmi szerződés alapján valósítaná meg.34 Az Európai Egyesült Államok elnevezést pedig először 1849-ben Victor Hugo használta, aki „megálmodta” Európa népeinek közös államát, amelyet az óceánon túli föderációhoz, a „korlátlan lehetőségek hazájához” hasonlított.35 Az egységes Európa eszméje az elszigeteltségben rejlő kudarcok veszélyének felismeréséből táplálkozva – a „splendid isolation” eszményének ellentéteként – az angol gondolkodásban is megjelent. Az oxfordi Richard Zouche professzor már a XVII. század közepén azt javasolta, hogy az uralkodók kiküldött megbízottai együtt vitassák meg Európa közös ügyeit, William Penn pedig 1693ban felvetette az európai parlament gondolatát.36 A XX. század első felének spanyol társadalomfilozófusa, Ortega y Gasset, 1930-ban megjelent „A tömegek lázadása” című tanulmányában kifejtette, hogy a kontinens múltból örökölt intézményei a haladás akadályát jelentik, s a fejlődést nem a nemzetállam elavult intézményeinek reformálása, hanem az európai népekből létrehozott nagy nemzet keltheti életre.37 Ugyanebben az évben látott napvilágot a francia radikális Éduard Herriot műve is, amely „Az Európai Egyesült Államok” címet viselte. Pragmatikusabb megközelítésben vizsgálta Európa jövőjét Richard Coudenhouve-Calergi Páneurópa című munkájában. E szerző véleménye szerint csak a történelem tanulságaiból okuló liberális gondolkodásmód által vezérelt egységes Európa létrehozása biztosítja a túlélést a Szovjetunió és az Amerikai Egyesült Államok hatalmi törekvéseivel szemben.38 A II. világháborút megelőző időszakban az 1929-33-as világgazdasági válság hatására Európa államait a gazdasági és politikai befelé fordulás 34
Immanuel Kant: Az erkölcsök metafizikájának alapvetése, Gondolat Budapest 1991. 451. oldal Ezt a gondolatot Kant Az örök béke című munkájában részletesebben kifejtette. 35 Ld.: Mathijsen, P.S.R.F.: A Guide to European Community Law, London, 1990. 5. oldal, Kecskés László: id. mű 15. oldal, Gazdag Ferenc: Az integráció története. In: Európai Közjog és Politika (szerkesztette: Kende Tamás), Osiris-Századvég, Budapest, 1995. 19-42. oldal, 20. oldal (A „korlátlan lehetőségek hazája” kifejezés 1903-ból L. Max Galdbergtől származik, ezért csupán stilisztikai okokból használom.) 36 Ld.: Kecskés László: id. mű 15. oldal 37 Ld.: Mathijsen, P.S.R.F.: id. mű 5. oldal, Gazdag Ferenc: id. mű 20. oldal 38 Ld.: Kecskés László: id. mű 16. oldal
22
jellemezte, amely a nacionalizmus és egyes országokban a fasizmus kialakulásához vezetett. A témát elemző szakirodalom rámutat arra, hogy a korábban fennálló európai szabadkereskedelmi rendszer megszűnéséből fakadó gazdasági kapcsolatok hiánya miatt ökonómiai érdekek már nem korlátozták az államokat, ennek következtében Európa feltartóztathatatlanul sodródott egy újabb világháború felé.39 E korszak politikai problémáinak megoldására tett legjelentősebb javaslat Aristide Briand francia külügyminiszter 1930-ban előterjesztett, politikai intézmények létrehozására irányuló páneurópai terve. Ebben Briand egy olyan közös piac létrehozatalát javasolta, amely biztosítja az árúk, a tőke és a személyek szabad áramlását. Briand Európára vonatkozó koncepciójában azonban még korántsem szerepeltek a vámunióra, valamint nemzetek feletti gazdasági, politikai intézményekre szervekre vonatkozó elképzelések. Gustav Stresemann – aki 1923tól 1929-ig Németország külügyminisztere volt – szintén előterjesztette az európai együttműködésre vonatkozó kezdeményezését. A tervek azonban több okból is kudarcba fulladtak. A két világháború közötti politikai helyzetet jól szemlélteti, hogy Briand elképzelését azért támadták, mert úgy vélték, hogy Németország hátrányára a Versailles-i rendezést konzerválja, Stresemannét pedig azért, mert javaslatában e békerendezés Franciaország számára hátrányos lazítását vélték felfedezni.40 Nagy-Britannia továbbra is a gyarmatokhoz fűződő kapcsolatait és a hatalmi egyensúly politikai tradícióit részesítette előnyben.41 Ugyancsak az európai nagyhatalmak eltérő érdekein buktak el a harmincas évek tervezetei: a közép-európai térség rendezését célzó Beneš-javaslat, a dunai államok vámuniója valamint az 1932-es Tardieu-terv.42 A II. világháborút megelőző időszak elszigetelt integrációs törekvéseinek bukása azonban, főként a közgazdasági előfeltételek hiányára vezethető vissza. Az integrációnak elengedhetetlen feltétele 39
Pl.: Valki László: A Közös Piac szervezeti és döntéshozatali rendszere, Budapest, 1977. 44-45. oldal, Kecskés László: id. mű 17. oldal 40 Ld.: Kecskés László: id. mű 19. oldal 41 Ld.: Kecskés László: id. mű 18-19. oldal 42 Ld.: Gazdag Ferenc: id. mű 20. oldal
23
ugyanis, hogy a nemzetgazdaságok rendelkezzenek olyan ökonómiai mutatókat magába foglaló kiinduló bázissal, amely ebben az időszakban még hiányzott.43 Nyilvánvaló, hogy ezen a tényen sem a politika, sem pedig a tagjaikat elsősorban az értelmiség köréből toborzó, politikai befolyással nem rendelkező különféle egyesületek – például az 1926-ban Genfben alapított Európai Együttműködési Egyesület,
valamint
változtathattak.
az
Európai
Vámunió
–
kezdeményezései
sem
44
2. A II. világháborút követő korszak integrációs elméletei A II. világháborút követő időszak fellendülő integrációs törekvéseit a nemzeti legitimitás alapján formálódott politikai rendszerek csak ideiglenesen fékezték, a nemzetállami kereteket meghaladó eszmék politikai színezetet kaptak, s a fasizmussal szembeni ellenállási mozgalmakban is támogatásra találtak. Az 1940-es
évek
közepétől
Európa-szerte
igen
sokféle
egységgondolatot
szorgalmazó szervezet jött létre. Említésre méltó az angol United Europe Movement, a francia Conseil Francais pour l’Europe, a német Europa Band, valamint
a
konzervatív
Churchill,
a
szocialista
Léon
Blum
és
a
kereszténydemokrata Alice de Gasperi által vezetett, 1946-ban alakult European Union of Federalists. E szervezetek olyan Európa-eszményt hirdettek, amely az évszázadokra visszatekintő német-francia ellentétek feloldása mellett az Amerikai Egyesült Államoktól és a Szovjetuniótól egyenlő távolságot tartó, a hatalmi egyensúlyban az úgynevezett „harmadik erő” szerepét betöltő Európát jelenti.45 Ebből a politikai megfontolásból Winston Churchill 1946-ban a zürichi egyetemen tartott beszédében kifejtette, hogy „az európai család” számára olyan rendszert kell biztosítani, amelyben „békében, biztonságban és szabadságban élhet. Egyfajta
43
Ld.: Valki László: id. mű 44-45. oldal, Kecskés László: id. mű 16. oldal Ld.: Gazdag Ferenc: id. mű 20. oldal 45 Ld.: Kecskés László: id. mű 20. oldal 44
24
Európai Egyesült Államokat kell felépíteni.”46 Churchill Európa-eszményét ekkor még igen erős fenntartásokkal, kétkedve fogadták, hiszen egyrészt nyilvánvalóvá vált, hogy Nyugat-Európát nem lehet újraépíteni az Amerikai Egyesült Államok segítsége nélkül, másrészt csupán néhány állam (Franciaország, Németország és a Benelux államok) állt készen szuverenitásának részbeni feladására a létrehozandó szupranacionális intézmények javára.47 A II. világháború után az integrációt támogató mozgalmak között korántsem volt egyetértés, a létrehozandó politikai egység földrajzi kiterjedésében, valamint abban, hogy az újjászülető Európa föderális vagy konföderális formát öltsön.48 E
korszak
jelentősebb
európai
eszmeáramlatát,
integrációra a
vonatkozó
funkcionalizmust,
elképzeléseinek a
négy
föderalizmust,
a
neofunkcionalizmust, valamint a kormányközi megközelítést (realizmust) érdemes kiemelni. Hangsúlyozni kell azonban azt, hogy ezek az elméletek hozzájárultak ugyan az európai gazdasági, politikai folyamatok megértéséhez, fogalomrendszert teremtettek, ám csak az igazság csíráit tartalmazzák, éppen ezért nem képesek az integráció átfogó magyarázatára. Az európai funkcionalizmus atyja David Mitrany 1946-ban megjelent „Egy működő békerendszer” című művében összegzi az integrációra vonatkozó elképzeléseit. Mitrany szerint a létező politikai struktúra – sőt a regionális integráció is – háborúhoz vezet, mert az emberek csak akkor élnek békében, ha kielégítik szükségleteiket, s erre a nemzetállam már nem képes. Az alapvető igények kielégítése azonban politikamentes. A nemzetállamok nem pótolhatók, ezért nem felszámolásukra, hanem összefogásukra kell törekedni, s éppen a szükségletek kielégítésének politikamentes területei lehetnek az integráció kiindulópontjai. E területeken olyan nemzetek feletti „technokraták” által vezetett szektorális-funkcionális szervezetek létrehozását javasolta, mint például a második világháború után az ENSZ égisze alatt létrejött világélelmezési szervezet (Food and Agricultural Organization of the United Nations). Minthogy az ilyen 46
Ld.: Gazdag Ferenc: id. mű 22. oldal, Kecskés László: id. mű 20. oldal Ld.: Gazdag Ferenc: id. mű 25. oldal 48 Ld.: Gazdag Ferenc: id. mű 25. oldal 47
25
jellegű intézmények a nemzetállammal együttélve egyre inkább élvezik az érdekcsoportok támogatását, az állam iránti lojalitás fokozatosan átsiklik a szükséglet-kielégítések centrumába, a nemzetek feletti szférába. Az egyes területeken létrejött együttműködés pedig szükségszerűen és fokozatosan kiterjed más ágazatokra („spill-over”) is, s e folyamat már egyfajta világkormányként működő koordinatív szervezet létrehozását feltételezi, amely csak azokat a feladatokat látja el, amelyek a nemzetek feletti szinten hatékonyabban megoldhatók. A föderalisták – köztük Winston Churchill – célja egy az Amerikai Egyesült Államokhoz hasonló Egyesült Európa létrehozása volt. A föderalista gondolkodók alaptétele, hogy a nemzetállam szerveződésének elvei, intézményei és működési mechanizmusai a regionális együttműködés során is alkalmazhatók, ezért a politikai intézmények és garanciák kiterjesztését tűzték ki célul. Az Európai Gazdasági Közösségre, mint születő föderációra tekintettek: álláspontjuk szerint a leendő soknemzetiségű európai föderációt egy – a hatalommegosztás elvére épülő – többszintű kormányzat irányíthatja, amelyben az alacsonyabb szint de facto független csak a közösségeken túlterjedő ügyek vitelét koncentráló központtól.49 Az európai integráció legsokrétűbb elemzését a neofunkcionalista irányzat adja, amely – mint a szakirodalom rámutat – nem pusztán leíró elmélet, hanem pragmatikus ideológia is.50 Ez utóbbi eszmét képviselték a Közösség alapító atyjai, Schuman, Monnet, valamint Hallstein is. A neofunkcionalista iskola tanai Ernst B. Haas és Leon Lindberg amerikai szerzők tollából származnak, akik az Európai Szén- és Acélközösség megszületését és működését kutatták. Az irányzat a funkcionalizmus tételeire épít. Elfogadja, hogy a nemzetállam már nem elegendő a problémák felszámolására, az átalakulásnak fokozatosan kell végbemennie, politikamentes, technokratikus irányításra van szükség. A gazdaság egyes területein végrehajtott integráció az ágazatok összefonódása miatt 49
Ld.: Kende Tamás: Integrációs elméletek. In: Európai Közjog és Politika, szerkesztette: Kende Tamás, Osiris-Századvég, Budapest, 1995. 79-96. oldal, 83. oldal 50 Ld.: Kende Tamás: id. mű 85. oldal
26
áthúzódik más szektorokba is, a döntési központok áthelyeződésével pedig a polgárok, valamint az érdekcsoportok lojalitása és aktivitása az új – nemzetek feletti – központok felé irányul, ennek következtében a nemzetállam egyre inkább kimarad a politikából. A neofunkcionalista irányzat – a funkcionalizmussal ellentétben – azt hangsúlyozza, hogy a születő integrációnak, a békerendszer megvalósításán túl a külső biztonságot és jólétet is szolgálnia kell. A neofunkcionalista iskola a globális szemlélet elutasításával az integrációt elsősorban regionálisan Európában véli megvalósíthatónak, és – a hosszú érdekazonosságra figyelemmel – elutasítja a nemzeti politikai elit kizárásának gondolatát a funkcionális szükséglet-kielégítés irányításából.51 Az irányzat elméleti szempontból is legjelentősebb eredménye a fogalomrendszer finomítása, különösen az, hogy spill-over („átcsordulás”) fogalmán belül megkülönbözteti a funkcionális, a politikai, valamint az irányított „spill-over-t.” A „funkcionális spill-over” lényege, hogy a gazdaság bizonyos ágazatán belül végrehajtott integrációs lépés, más ágazatokban újabb integrációs szükségleteket eredményez, s ez később nem csupán a gazdaságra közvetlenül ható területeket érinti, hanem kihat például a büntetőjogra, büntető eljárásjogra, így az emberi jogokra is. A „politikai spill-over” értelmében az érdekcsoportok Brüsszel felé fordulnak; az „irányított spill-over” pedig azt jelenti, hogy az integráció mozgatóerejét nem pusztán a gazdasági mechanizmusok jelentik, hanem e folyamatra az egyes különböző tagtársadalmak elitjéből, horizontális és szektorális szolidaritás alapján szerveződő társadalmi csoportok is lényeges befolyással vannak.52 A neofunkcionalista irányzat fogalomrendszerének további fontos eleme az „engrenage” fogalma, amely a nemzeti bürokráciák „europanizálódását” takarja, és ennek hatására a döntéshozó elitek fokozatos integrálódása a döntéshozatal gyorsulását eredményezi. 51 52
Ld.: Kende Tamás: id. mű 86. oldal Ld.: Kende Tamás: id. mű 86-87. oldal
27
A válságokon keresztüli fejlődés elmélete ugyancsak a neofunkcionalista iskola lényeges tétele. E teória atyja Leon Lindberg rámutat arra, hogy az egyes szektorokban végbemenő egyenlőtlen fejlődés a tagállamokban válsághoz vezethet, s ilyenkor a tagállami vezetés az eredmények megmentése érdekében inkább továbblép az integráció elmélyítésében, mintsem kiválik a rendszerből. A „locking-in” koncepciója szerint ugyanis az integrációs folyamatból meghátrálni nehéz, visszafordulni pedig lehetetlen. A neofunkcionalizmus a szupranacionalitást a közösségek vezetésére vonatkoztatja, amely a közösség érdekében eljáró – és nem nemzetileg elkötelezett – technokraták kezében van, akik „nem tesznek meg mindent, hogy feltétlenül
megvétózzanak
bizonyos
javaslatokat,
ehelyett
megegyezések
elérésére törekednek a közös érdekeket minőségileg magasabb szintre juttató (up grading) kompromisszumok révén.”53 A kormányközi megközelítés az integrációs folyamat 1966. és 1985. közötti
mintegy
húsz
évig
tartó
megrekedésekor
–
az
úgynevezett
„euroszklerózis” idején vált népszerűvé. A realizmus élesen bírálja a nemzetállamot mellőző globális rendszer létrehozására tett kísérleteket, mivel figyelmen kívül hagyják a nemzetek sokszínűségét, hagyományait, a nemzeti bürokráciák fennmaradását. A kormányközi (realista) felfogás szerint az állam a belső és a nemzetközi politika területét egymástól elzáró politikai tényező, a nemzetközi kapcsolatok nemzeti érdekek által mozgatott kizárólagos szereplő. A nemzetközi kapcsolatok szövevényes rendszerében pedig az egyik állam nyeresége szükségszerűen eredményezi a másik veszteségét.54 Az európai integrációra vonatkozó egyes eszmeáramlatok egymással versengve, vagy egymást kiegészítve számos követőre és ellenzőre találtak. Igazságaikat, tévedéseiket és fogyatékosságaikat később maga az integráció intézménytörténete igazolta vagy korrigálta.
53 54
Ld.: Kende Tamás: id. mű 87. oldal Ld.: Kende Tamás: id. mű 87. oldal
28
Az integrációt dinamikus és öngerjesztő folyamatként értelmező neofunkcionalista irányzat feltételezéseinek zöme az olajválság hatására megdőlt, ám a 80-as évek végén a gazdaság felvirágzásával együtt eszméi feléledtek.55 Az európai integráció a funkcionalista Mitranyt cáfolva nem a politikamentes területekről indult – sőt a tapasztalatok azt tanítják, hogy a valóságban nincsenek konfliktusmentes területek –, hanem éppen ellenkezőleg: a politikai
célokat
gazdasági
eszközökkel
kívánták
megvalósítani.
A
funkcionalizmus szektorális megközelítése ugyan a mai napig jellemzi a Közösséget, ám az állam korántsem szorult ki a nemzetközi kapcsolatokból.56 Az „euroföderalista” irányzat jelentős hatását figyelhetjük meg az Európai Unió jogharmonizációs, jogegységesítési, alkotmányozási és intézményesítési törekvéseiben,
valamint
az
Európai
Bíróság
erősen
a
nemzeti
alkotmánybíróságokéhoz hasonló jogértelmezési tevékenységében, melynek során az alapító szerződéseket alkotmányos aktusokként értelmezi.57 A föderalizmusnak a hatalmi ágak megosztásával és az egyes szintek közötti hatáskörmegosztással kapcsolatos tanai azonban aligha jellemzik az európai intézményi
struktúrát.
Az
Unió
döntéshozatali
mechanizmusa
nem
a
hatalommegosztás klasszikus elveire épül. A Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás pedig jogilag nem szabályozott, s a szubszidiaritás elvének ingoványos értelmezése miatt e rezsim kétségtelenül a brüsszeli igazgatás egyre dominánsabbá válását tükrözi.58 Fontos
kiemelni,
hogy
éppen
a
neofunkcionalista
elmélet
eredménytelensége miatti csalódás nyert kifejezést a nizzai és laekeni kormányközi
konferenciákon,
ahol
a
55
szorosabb
politikai
integráció
Ld.: Kende Tamás: id. mű 88. oldal Ld.: Kende Tamás: id. mű 81. oldal 57 Az Európai Bíróság értelmezése szerint „… az EGK Szerződés noha nemzetközi egyezmény formájában kötötték, mégis a jog uralmán alapuló közösség alkotmányos chartája.” 294/83. Partie Ecologiste Les Verts v. European Parliament 1986. ECR. 1339. 58 Ld.: Kende Tamás: id. mű 84. oldal 56
29
megvalósításának
céljából
elhatározták
„euroszklerózis”
időszakában
az
Alkotmányos
Szerződés
megalkotását.59 Az
népszerűvé
vált
kormányközi
megközelítés pedig figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy a politikai kompromisszumok
több
szinten,
nem
egyszer
informális
egyeztetések
eredményeként születnek, és egyre nagyobb szerephez jutnak az ágazati transznacionális érdekek.60 A vezető irányzatok, a föderalizmus, a funkcionalizmus, és a neofunkcionalizmus integrációpárti ideológiája, valamint a realizmus ezzel ellentétes eszmeáramlata mellett még további két integrációval kapcsolatos elmélet említhető: a folyamatok puszta leírására koncentráló rezsimelmélet és a gazdasági összefonódásból és kölcsönös függésből kiinduló interdependencia elmélet, amely már olyan globális folyamatokat elemez, amelyekben az Európai Unió csupán egyetlen döntéshozó.61 3. A XX. század globális jogfejlődése és az európai integráció A XX. század második felében a világkereskedelem gyors ütemű növekedésének következménye a nemzetközi gazdasági kapcsolatok erősödése volt, amely mintegy előrejelzője, elindítója egy minőségileg új folyamatnak, a globalizációnak. A gazdasági kapcsolatok nemzetközivé válása életre hívta a nemzetközi gazdasági kapcsolatok jogát. A „nemzetközi” jelző az államközi viszonyokban azonban szuverén szereplőket feltételez. A nemzetközi gazdasági kapcsolatok joga nem kíván beleavatkozni az egyes államok belső viszonyaiba, hanem
csak
a
nemzetközi
elemet
tartalmazó
jogviszonyokra
–
a
jogösszehasonlítás módszerei, az összehasonlító jogtudomány egyre jelentősebb eredményeire támaszkodva – állapít meg irányadó normákat, míg a nemzetközi 59 Ld. Ligeti Katalin: Az európai büntetőjog legitimációja. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet (szerkesztette: Gellér Balázs) KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 373-387. 378. oldal 60 Ld.: Kende Tamás: id. mű 91. oldal 61 Ld.: Kende Tamás: id. mű 96. oldal
30
elemet nem tartalmazó tényállásokat továbbra is az egyes államok nemzeti jogára bízza. A „nemzetköziesedés”, „internacionalizáció”, minthogy az államok külső kapcsolataira utal – szemben a globalizációval –, összekapcsol, ám egyszersmind elválaszt, hiszen a kapcsolatrendszert az egyes államok érdekei alakítják. Az érdekek
egyeztetésének
folyamatában
–
a
globalizáció
folyamatának
előfutáraként – azonban mindig megjelentek bizonyos általános érvényű elvek, egyetemes célok, érdekek.62 Martonyi János kimutatja, hogy a globalizáció minőségileg eltérő folyamat, amely egyaránt hordoz pozitív és negatív értéktartalmat. A pozitív elem (amelyeket
univerzalizációnak
nevez)
az
univerzális,
abszolút
értékek
elismerését, elfogadását jelenti. Ilyen érték az alapvető emberi jogok elismerése és biztosítása, amely független az egyes – eltérő – nemzeti kultúráktól. A negatív elem a homogenizáció veszélye, amely a különböző nemzeti, közösségi kultúrák lassú elsorvasztásának képét vetíti elénk. A globalizáció folyamata mögött azonban olyan objektív tényezők (mint például a globális környezeti kockázatok, a tudományos, műszaki fejlődés) húzódnak meg, amelyek kultúrától, ideológiától, gazdasági, földrajzi tényezőktől független érdekközösséget hoznak létre. Martonyi János hangsúlyozza, hogy a globális jog tartalmának kialakításánál meg kell keresni azokat a közös értékeket és az egységet teremtő közös érdekeket, amelyek az emberiség javát („common good of mankind”) – s nem az egyes partikuláris érdekeket – szolgálják. A globális jog tartalmának kialakításánál meg kell őrizni az érdekek egyensúlyát, a kultúrák sokszínűségét, egyenjogúságát, s óvakodni kell attól, hogy e jog egyes érdekcsoportok, kultúrák dominanciájára épüljön, így a hegemonizáció eszközévé váljon.63 A globális jog jellemzője, hogy fokozatosan felbomlik a hagyományos területi elvre, a kizárólagos területi joghatóságra épülő Westfalia-i modell, s a zárt hierarchizált kelseni normarendszer kiegészül egy nyitott, többdimenziós, 62
Ld.: Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog. In: Magyar Jog, XLVIII. évfolyam, 2001. 193-212. oldal, 194. oldal 63 Ld.: Martonyi János: id. mű 195. oldal
31
többszintű normarendszerrel, amely túlmutat az állam által – alkotmányos rendjének megfelelően – kibocsátott jogi normákon. Ennek az univerzális értékeket és globális érdekeket védő jogi szabályozásnak – azonban a szubszidiaritás érvényesítése mellett – figyelembe kell venni a különböző helyzetek, adottságok eltéréseit.64
3. Fejezet A szuverenitás problémája és az alapjogvédelem, mint a legitimáció feltétele az Európai Unió jogának tükrében „Az alkotmány a nemzeti szabadság egyetlen forrása és garanciája.” („The constitution is the sole source and guarrantly of national freedom.” (C. coolidge) „Minden jogrendszerben létezniük kell bizonyos végső elveknek, amelyekből minden más elv levezethető, ők maguk viszont önmagukból nyerik létüket…” (I. W. Salmond)
1. A szuverenitás értelmezésének kérdései A globalizációra, valamint az európai szinten végbemenő alkotmányozási folyamatra figyelemmel napjainkban különösen időszerű a szuverenitás, s e tárgykörön belül a nemzeti alkotmányok integrációs joghoz való viszonyának a vizsgálata. Tudományos konferenciák, politikai, jogi fórumok, s nem utolsó sorban a szakirodalom mind gyakoribb témája, hogy a tagállamok alaptörvényei milyen szerepet tölthetnek be az integráció fejlődésében. Ebben a vetületben a szuverenitás értelmezése – mint jogelméleti, alkotmányjogi probléma – konkrét kérdéseket vet fel a nemzeti alkotmány végső értelmezésére hivatott testületek napi gyakorlatában. A tagállamok alkotmányai és az uniós jog viszonyának elemzésekor
alapkérdés,
hogy
a
nemzeti
alkotmány
védelmezőiként
megfellebbezhetetlen jogkörrel rendelkező alkotmánybíróságok értelmezhetik-e, s 64
Ld.: Martonyi János: id. mű 197. oldal
32
ha igen, milyen mértékben az Európai Unió jogi doktrínáit. Az Európai Bíróság (a továbbiakban luxemburgi bíróság) és a nemzeti alkotmány értelmezésére hivatott fórumok közötti konfliktusok alapja, hogy az alkotmánybíróságok mennyiben tekinthetik a tagállamok alkotmányában szereplő, emberi jogok védelmét szolgáló rendelkezéseket egyfajta „közrendi klauzulának”, amely határt szab a közösségi jognak.65 A tagállami alkotmánybíróságok jogértelmező tevékenységének elemzése tehát szükségképpen elvezet az emberi jogok védelmének kérdéséhez: ezen belül annak vizsgálatához, hogy az államok korlátozott szuverenitására, továbbá a szupremácia alapdoktrinájára figyelemmel a nemzeti alkotmánybíróságok biztosíthatják-e az alapjogok oltalmát az egyre technokratikusabbá váló uniós joggal szemben. A joggyakorlatot szemlélve ugyanis kétséges, hogy a négy alapszabadság őreként, az integráció érdekeit szem előtt tartó luxemburgi bíróság alkalmas az emberi jogi kérdések elfogulatlan mérlegelésére. E kérdéskör kulcsfontosságú, mert amennyiben az alapvető jogok védelme nincs biztosítva, csorbát szenved a jogállamiság felvilágosodás nyomán kikristályosodott garanciarendszere. Európában ma általános jelenség az alkotmányok demokratikus tartalmú modernizációja. Az európai alkotmányok összehasonlító elemzése rávilágít a jogállamiság erősítésére és az alaptörvények normatív tartalmának gazdagítására törekvő jogalkotási tendenciára.66 A jogállamiság elve – a tagállamok alkotmányos hagyománya – a jog legitimációjának alapköve, ezért logikusan felvetődik, hogy az Európai Unió intézményrendszerében miért nem érvényesül maradéktalanul a demokratikus legitimáció. Felmerül az is, hogy milyen megoldási lehetőségek kínálkoznak a sokat emlegetett demokráciadeficit felszámolására, s az emberi jogok védelmére. Az Alkotmányos Szerződés 65
Vö.: Sajó András: Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? A magyar Alkotmánybíróság és a közösségi jog elsőbbsége. In: Fundamentum, 2004. 3. szám, 89-96., 89. oldal 66 Takács Imre: Az alkotmány és az alkotmányosság fogalma. In: Dezső Márta – Fűrész Klára – Kukorelli István – Papp Imre – Somody Bernadette – Szegvári Péter – Takács Imre: Alkotmánytan. alapfogalmak, alkotmányos intézmények. 2., átdolgozott kiadás. (Szerkesztette: Kukorelli István) Osiris kiadó, Budapest, 2007. 21-34., 32. oldal
33
bukására figyelemmel a készülő „reformszerződés” hogyan orvosolhatja a legitimáció és az alapjogvédelem fogyatékosságait? Egy „európai alkotmány”67 föloldja-e az luxemburgi bíróság, az Európai Emberi Jogi Bíróság (továbbiakban strassbourgi bíróság) valamint a nemzeti alkotmánybíróságok közötti kollíziót és konfliktusokat? Az egymásból következő kérdések sora folytatható, s a kérdésekre adott eltérő válaszok szemléletbeli különbségekből fakadnak. Némi egyszerűsítéssel elmondható, hogy e dilemma két fő gondolatra épül: az egyik álláspont szerint „a nemzetek Európáját” kell megvalósítani, a másik pedig „a nemzetek feletti Európát” hirdeti.68 A föderalista elveket követők a nemzeti alkotmányokat az integrációs folyamatok fékezőiként tüntetik fel, mert úgy vélik, hogy a tagállamok alkotmányai nincsenek felkészülve az európai tendenciák kezelésére, s ennek oka, hogy szellemiségükben a nemzetállamok rendszerét követik. Az Európai Unió nemzetek feletti intézményi struktúrájában – e vélekedés szerint – „a szuverén nemzetállamok kora lejárt, Leviathán megöregedett […]”.69 A föderalisták az Európai Unió szupranacionális természetét, s e koncepciónak megfelelő jövőképét a Bizottság tagállamoktól független szerepével, a jogalkotás területén monopolhelyzetével, rendszerével,
a
a
Tanács
közvetlenül
döntéshozatalában választott
Európai
a
többségi
szavazás
Parlament
növekvő
szerepvállalásával, a luxemburgi bíróság integrációs érdekeket képviselő joggyakorlatával, valamint a közösségi jog szupremáciájával próbálják igazolni.70 A kormányközi szemléletet követők azon az állásponton vannak, hogy a nemzeti alkotmányok továbbra is igen jelentős szerepet töltenek be az „acquis 67
Kérdéses az is, hogy egyáltalán alkotmánynak nevezhető-e a készülő jogi dokumentum. Vö. Szájer József: Az alkotmányozási folyamat és annak vonatkozásai. In: És mi lesz az Alkotmánnyal? (Szerkesztette: Majtényi L. – Miklósi Z.) Budapest, Eötvös Kiadványként 2004. 68 Vö.: Martonyi János: A magyar nemzet sorsa és az európai fejlődés. In: Martonyi János: Európa, nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 125-163., 125. oldal 69 Vö.: Szilágyi Péter: A jogbölcselettel szembeni kihívások a harmadik évezred kezdetén – Magyarországról nézve, Magyar Közigazgatás, 2004. március, LIV. évfolyam 3. szám, 141-147., 141. oldal 70 Vö.: Trócsányi László: A nemzeti alkotmányok és az európai integráció. In: Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban, 11-18., 12. oldal
34
communaitaire” rendszerében. A nemzeti alkotmányjog kulcsfontosságú, minthogy az európai intézmények a tagállamoktól származtatják jogköreiket.71 Ezen irányzatot képviselő szerzők szerint – s magam is így gondolom –, az integráció a kormányközi úton fejlődik, s ezt a közösségi módszer csupán kiegészíti. Trócsányi László hangsúlyozza, hogy „az európai hierarchia felépítményében
alsó
szinten
álló
tagállamok
szuverenitása
mindenkor
meghatározó marad”, […] „a nemzeti alkotmányok a nemzeti szuverenitás legfőbb letéteményeseiként ellenőrei az európai integráció fejlődésének.”72 Ennek bizonyítékául szolgál, hogy az Európai Unió történetében eddig minden egyes szerződés ratifikációja során a tagállamok államtanácsi vagy alkotmánybírósági kontroll útján előzetesen megvizsgálták, hogy az adott szerződés összhangban van-e nemzeti alkotmányukkal, s ha nem, a ratifikációk előtt módosítani kellett az alaptörvényt. Az európai integrációs folyamatok ellenőrzésének még nagyobb lehetőségét biztosítja az egyes országok azon alkotmányos szabálya, mely szerint népszavazás útján döntenek az európai szerződések elfogadásáról.73 A Maastrichti Szerződést elutasító első ízben megrendezett dán, és a Nizzai Szerződés tárgyában tartott ír népszavazás, valamint az Alkotmányos Szerződés sorsa nem csupán az Unióba vetett bizalom gyengülését illusztrálja, hanem azt is szemlélteti, hogy „a közvetlen demokráciát nagy hiba lenne antik nosztalgiának vagy rousseau-i álmodozásnak tekinteni.”74 Van-e egyáltalán realitása az egyesült Európa eszméjének, egy „európai alkotmánynak”? Merre haladunk? A hatályos jogi rendezés milyen perspektívát kínál? Az európai integráció jövője voltaképpen ma is nyitott kérdés, egyre nyilvánvalóbb azonban, hogy az integrációs építkezés eddigi eszközrendszere 71
A hatályba nem lépett Alkotmányos Szerződés megfogalmazása szerint: az Unió „a tagállamok által az Alkotmányban ráruházott hatáskörök keretén belül jár el. 72 Vö.: Trócsányi: id. mű 12. oldal 73 Vö.: Trócsányi: id. mű 12. oldal 74 Kukorelli István: A parlament hatáskörének közjogi korlátai. In: Dezső Márta – Fűrész Klára – Kukorelli István – Papp Imre – Somody Bernadette – Szegvári Péter – Takács Imre: Alkotmánytan. alapfogalmak, alkotmányos intézmények. 2., átdolgozott kiadás. (Szerkesztette: Kukorelli István) Osiris Kiadó, Budapest, 2007. 341-343., 341. oldal
35
kimerült, kimerítette lehetőségeit és ezért új stratégiára, új megközelítésekre és új intézményi-jogi megoldásokra van szükség.75 Belátható, hogy Európának valamilyen formában egységet kell alkotnia, „ami nem jelenti azt – még a legelvakultabb föderalisták számára sem –, hogy észak-amerikai típusú olvasztótégellyé kellene válnia, hiszen ez már az eltérő hagyományok miatt sem lehetséges.”76 A probléma megoldására a hagyományos államkapcsolatok (államszövetség, szövetségi állam, föderáció, konföderáció) csak nagyon kevés tanulsággal szolgálhatnak, ugyanis a nagy regionális társadalmi-politikai egységek vagy a globális intézmények kialakulása azzal jár, hogy nincs hasonló példát kínáló egység.77 A tapasztalatok szerint a szövetségi államhoz a tagállamok jogrendjének és jogi kultúráinak erős homogenitása szükséges s erre az Egyesült Államok pozitív, a hajdani Szovjetunió pedig negatív példát szolgáltatott.78 Mindenekelőtt azonban nem szabad figyelmen kívül hagyni azt a kulcsfontosságú – s a kormányközi fejlődés útját igazoló – tényt, hogy az Uniót létrehozó alkotmányozó hatalmat továbbra is a tagállamok birtokolják. Ebből az következik, hogy az államszövetség csak akkor válhatna állammá, ha e pouvoir constituant-t
a tagállamok a
demokratikus
legitimáció követelményeire
figyelemmel átadnák az Unióban összefogott népek összességének. Akarjuk ezt? E kérdésre csak a közvetlen demokrácia jogintézménye (referendum) útján születhet legitim válasz. Jogi formában lefektetett akarat-elhatározás nélkül pusztán „bizonytalan átmenetek” révén azonban az „Európai Egyesült Államok koncepciójának” megvalósulása aligha képzelhető el.79
75
Vö.: Martonyi János: Közép-Európa és az Európai integráció. In: Martonyi János: Európa, nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 13-52., 19. oldal 76 Lásd: Martonyi János: Polgárosodás és Európai Integráció. In: Martonyi János: Európa, nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 164-169., 165. oldal 77 Vö. Szilágyi: id. mű 143. oldal 78 Karl Doehring: Állam és alkotmány az egységesülőEurópában. In: Államtan írások a XX. századi általános államtudomány köréből. (Szerkesztette: Takács Péter) Szent István Társulat, Budapest 2003. 894-910., 909. oldal 79 Hermann-Josef Blanke: A Maastrickti Uniós Szerződés. Lépés az európai szövetségi állam felé vezető úton? (1993) In: Államtan. Írások a XX. századi általános államtudomány köréből. Szerkesztette: Takács Péter. Szent István Társulat, Budapest, 2003. 867-893., 881. oldal
36
2.Állami szuverenitás Európában 2.1. A szuverenitás fogalma A
szuverenitás
fogalma
hétköznapi
értelemben
függetlenséget,
önállóságot, másnak alá nem vetettséget jelent, eredetileg alkotmányjogi terminus technikus volt, s csak később jelent meg a nemzetközi jog területén.80 E kategória tartalmának
meghatározására
számos
tudományág
(a
jogfilozófia,
az
alkotmányjog, a nemzetközi jog, a szociológia, a politológia) művelői kísérletet tettek, s a próbálkozások az adott diszciplínától, valamint a történelmi, politikai körülményektől függően igen sokféle eredményre vezettek.81 A különböző országokban, a történelem más és más korszakaiban az eltérő fogalmi megközelítésekből született válaszok azt bizonyítják, hogy a szuverenitásnak nincs egységes „világfogalma”, miközben paradox módon a nemzetközi kapcsolatok egész rendszere az államok „szuverén egyenlőségén” alapul.82 A különböző elméletek és a hatalomgyakorlás formáiban megnyilvánuló tényleges különbségek – különösen a XX. század közepétől kezdve – a szuverenitás fogalmának relativizálódását eredményezték.83 Kétségtelen azonban, hogy a szuverenitás elvont jogi fogalom, ezért különbséget kell tenni a jogi kategória és ennek szociológiai érvényesülése között, minthogy e kettő soha nem volt azonos.84 Stanley I. Benn szerint a szuverenitás normatív értelemben – kifejezheti
80
Vö.: Martonyi János: A magyar EU-tagság felé: integráció és nemzeti szuverenitás. In: Martonyi János: Európa, nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 53-67., 57. oldal 81 Vö.: Chronowski Nóra „Integrálódó” alkotmány, Dialóg Campus Kiadó, Pécs-Budapest, 2005. 47. oldal 82 Vö.: Dezső Márta: A szuverenitás fogalma, szuverenitáselméletek. In: Dezső Márta – Fűrész Klára – Kukurelli István – Sári János – Schmidt Péter – Takács Imre: Alkotmánytan (szerkesztette: Kukurelli István), Osiris-Századvég, Budapest, 1994. 79-106., 79. oldal; lásd még: Stanley I. Benn: A szuverenitás jelentésváltozatai. In: Államtan, Írások a XX. századi általános államtudomány köréből (szerkesztette: Takács Péter), Szent István Társulat, Budapest, 2003. 634-650. oldal 83 Dezső Márta: A szuverenitás fogalma és a szuverenitáselméletek. In: Dezső Márta – Fűrész Klára – Kukorelli István – Papp Imre – Somody Bernadette – Szegvári Péter – Takács Imre: Alkotmánytan. alapfogalmak, alkotmányos intézmények. 2., átdolgozott kiadás. (Szerkesztette: Kukorelli István) Osiris kiadó, Budapest, 2007. 133-135., 134. oldal 84 Vö.: Martonyi János: A magyar EU-tagság felé: integráció és nemzeti szuverenitás. In: Martonyi János: Európa, nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 53-67., 57. oldal
37
valamely norma legfelső voltát egy jogi hierarchián belül, amint azt egy jogász, vagy az látja, aki a mérlegelési szabadság jogi korlátait tanulmányozza; -
az alkotmány, mint normatív rend vizsgálata során vonatkozhat egy törvényhozó szerv mindenre kiterjedő vagy saját területén belül legfőbb hatáskörére;
-
kifejezheti egy jogrend önmagában megálló voltát az e rendben tevékenykedő jogász szemszögéből;
-
vonatkozhat a részleges rend egy sajátos fajtájára, melynek meghatározása jogrendszerről jogrendszerre változhat (s hasznossága e tekintetben a szakjogtudományra korlátozódik).
Benn hangsúlyozza, hogy a szuverenitás normatív értelmezései történelmi, szociológiai elemzésekben nem alkalmazhatók problémamentesen.85 A jogi és politikai szuverenitás86 elválasztásán túl az alkotmányjog-tudomány egységes és oszthatatlan,
tehát
a
szuverenitás
államhoz
kapcsolt
felfogása,
illetve
oszthatóságának koncepciója között különböztet.87 A nemzetközi jog – a nemzetközi bíróságok eseti döntéseitől eltekintve nem dolgozott ki a társadalmi-politikai változásoknak megfelelő új fogalmat, s pozitív meghatározás hiányában az államok önállóan dönthetik el, hogy egy adott államot szuverénnek tekintenek-e vagy sem. A nemzetközi jogi definíció hiánya azonban nem jelenti az együttműködés akadályát, ugyanis nemzetközi dokumentumok rögzítik a koncepció elveit.88 A különböző álláspontok mellett a szuverenitás többé-kevésbé általánosan elfogadott fogalma szerint külső és belső szuverenitásról beszélhetünk. A külső (állami) szuverenitás értelmében az állam saját államisággal, függetlenséggel rendelkezik döntéseit külső kontroll nélkül hozza. (Ennek szabályait a nemzetközi jog határozza meg.) A belső szuverenitás az állami döntéshozó mechanizmusban
85
Vö. Stanley I. Benn: id. mű 649-650. oldal Vö.: A. V. Dicey: Law of the Constitution, 9. kiadás (Bevezetés az angol alkotmányba), Fordította: Tarnai János, Budapest, MTA 1902. 72. oldal 87 Vö.: Chronowski Nóra: id. mű 47. oldal 88 Vö.: Chronowski Nóra: id. mű 79. oldal 86
38
a legfőbb hatalmat, a hatalom végső letéteményesét, illetve az általa alkotott szabályokat (alkotmányt, törvény) jelenti az állam területén élő lakosságra.89 A szuverenitás alkotmányjogi vetületben, formális értelemben tehát a jogrend által alapított kompetencia, amely a jogi normák tartalma és érvényessége feletti végső döntési jog, avagy az utolsó szó kompetenciája, új funkciók és hatáskörök alapításának joga. E jogosítvány, mint „az utolsó szó kimondásának joga”, a nép szuverén hatalmához – s nem államhoz, vagy nemzetek feletti entitáshoz – kapcsolható. A szuverenitás tartalmi vonatkozásban a kompetenciák teljességét, a közhatalom megjelenését, a tartalmi jogosítványok mennyiségét és minőségét jelenti.90 Az írott alkotmányok általában a szuverenitás különböző formáit deklarálják, így többek között a népszuverenitást, és állami szuverenitást. A népszuverenitás azt jelenti, hogy minden hatalom – így az alkotmányozó hatalom is – a „népé”, amely e hatalmat képviseleti úton is gyakorolja. Az alkotmányozó hatalom gyakorlása útján születik a népszuverenitást megtestesítő alkotmány, amely meghatározza az állami szuverenitást, tehát az állam felségjogát, szerveit, s azok jogkörét.91 Az állam szuverenitása szükségképpen korlátozott: egyrészt a nemzetközi közösség, másrészt a közjogában megtestesülő „néppel” képzett politikai kötelék által. Kelsen monista elmélete szerint a jogrend különböző szintű normák hierarchiája. Ebből következik, hogy „az állam szuverenitása azt jelenti, hogy a nemzeti jogrend olyan rend, amely fölött nem áll magasabb rend. Egyetlen rendről tehető fel, hogy magasabb rendű a nemzeti jogrendnél, s ez a nemzetközi jogrend. Az a kérdés, hogy az állam szuverén-e vagy sem, egybeesik azzal, hogy a nemzetközi jog rendje magasabb rendű-e a nemzeti jognál.”92 Kelsen teóriája – miszerint egy adott területen egy időben nem lehet érvényben két ellentétes
89 90 92
Dezső Márta: id. mű 134. oldal Vö.: Chronowski Nóra: id. mű 48. oldal Vö.: H. Kelsen: General Theory of Law and State, 1945. 384. oldal
39
jogrend – a közösségi jogban kialakult európai monizmus koncepciójának alapját jelentette.93 2.2. Az állami szuverenitás értelmezése az Európai Unió jogainak tükrében Az európai integráció közegében az állami szuverenitás fogalma sajátos tartalmat nyert. Az Európai Unióhoz való csatlakozás a magyar alkotmányosság és alkotmányjog több évszázados hagyományainak megszakadását, a közjogi gondolkodás új áramlatainak befogadását, valamint a XXI. századi globális és regionális integrációs folyamatok hatására a nemzeti jog új kontextusba kerülését eredményezte.94 Az Európai Unió jogfejlődési tendenciájára figyelemmel a szerzők többsége ma a megosztható és többelemű szuverenitás-koncepció mellett foglal állást. Ennek megfelelően a szuverén állam főhatalma, az egyes állami felségjogok (a jogalkotás, a végrehajtás, az igazságszolgáltatás) összessége oszthatatlan, ám a hatalom gyakorlása megosztandó, s ez az egyes felségjogok különböző szervekhez való hozzárendelésében jelentkezik. Mindebből az következik, hogy az állami főhatalom nem engedhető át, az egyes felségjogok átengedése pedig az állam szuverenitását nem szünteti meg, csupán korlátozza, az átengedés korlátját az állam alkotmányos elvei, s az alapvető jogok jelentik.95 Az állami felségjogok átruházásának korlátait a tagállamok alaptörvényei jelölik ki. Magyarország Uniós tagságát megelőzően az Alkotmánybíróság azt a kérdést vizsgálta, hogy a magyar Alkotmány ad-e lehetőséget arra, hogy a Magyar Köztársaság a főhatalomból eredő joghatóságának kizárólagosságáról lemondjon, és az akkor még külföldi jognak minősülő közösségi jogot közvetlenül alkalmazni engedje. Az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) AB határozatában leszögezte, hogy az alkotmányos felhatalmazás hiányában az Országgyűlés nem jogosult az állami főhatalom kizárólagos joghatósága alá tartozó területen a territorialitás elvén túlterjeszkedni. Ebből következik, hogy a 93
Kelsen: id. mű 363. oldal Dezső Márta: id. mű 135 oldal 95 Vö.: Vörös Imre: A magyar Alkotmány euro-kompatibilitása, 11. oldal 94
40
csatlakozási szerződés alkotmányosságának formai kritériuma,
hogy az
alkotmányos felhatalmazás alapján történjen. Az Európai Unió írott alkotmánnyal rendelkező tagállamainak zöme az alaptörvény szintjén szabályozza a tagság következményeit, s ez a jogrendszerek belső koherenciájából származó követelmény, nem pedig az Unió elvárásaiból fakad.96 Vörös Imre szerint az állami felségjog átruházásának alapvető elvi korlátja a szubszidiaritás elve, tehát az átruházásra csak akkor kerülhet sor, ha arra közfeladatok ellátása érdekében van szükség, és a problémának a határokon túlnyúló (nemzetközi) dimenziója miatt ez elengedhetetlen. Követelmény, hogy az átruházás ne érintse az alkotmányos rend alapvető értékrendjét, a magyar Alkotmány struktúráját, s az alkotmányos rend alapjai ezt követően is biztosítva vannak. Végül az átruházás lényeges kritériuma, hogy a magyar Alkotmányban és a magyar jogrend részét képező nemzetközi emberi jogi tárgyú szerződésekben biztosított legyen az alapjogok védelme.97 Az Alkotmány 2/A §-t az alkotmánymódosításról rendelkező 2002. évi LXI törvény iktatta be. A rendelkezés szerint „(1) a Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétel érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a több tagállammal
közösen gyakorolhatja;
e
hatáskörgyakorlás
megvalósulhat
önállóan, az Európai Unió intézményei útján is. (2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” Egyidejűleg módosult az Alkotmány 6. §-a: az új (4) bekezdés szerint „(4) A Magyar Köztársaság az
96
Vö.: Chronowski Nóra: id. mű 175. oldal; lásd még Kecskés László: Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmánymódosítás folyamata. In: Európai Jog, 2003/1. 25-28. oldal 97 Vö.: Vörös Imre: id. mű 11. oldal
41
európai népek szabadságának és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében.”98 A magyar Alkotmány Európa klauzulája a jogtudomány éles bírálatát váltotta ki. Vörös Imre kimutatja, hogy egy állandóan változó integrációban, amely folyamatosan halad előre egy alapvetően kormányközi-államközi gazdasági integrációból a politikai-államszervezeti integráció útján, adott szerződéses struktúrára utalni hibás, és veszélyes is, hiszen az események akár hónapok alatt túlhaladhatnak rajta. Ezen túlmenően az alapító szerződésekre utaló fordulat mintegy alkotmányossági kritériumként „beemeli” e szerződéseket a magyar Alkotmánybíróság döntési kritérium-rendszerébe, ezért az Alkotmánybíróságnak adott esetben esetről esetre kellene eldönteni azt, hogy a mérték valóban az alapszerződésekből adódó szükségesség által megalapozott-e.99 Kritika tárgyát képezi a hatáskör-gyakorlás kérdése is, ugyanis a 2/A § szövege csak azt az esetcsoportot emeli be az Alkotmányba, amikor a többi tagállammal közösen gyakorlunk hatásköröket. Az „önálló”, Európai Unió intézményein keresztül történő hatáskör-gyakorlás részint értelmezhetetlen, mert nem derül ki belőle a legfontosabb elvi-alkotmányjogi tétel, az, hogy ki gyakorol itt önállóan hatásköröket: az Európai Unió vagy a Magyar Köztársaság.100 A szöveg súlyos fogyatékossága, hogy nem fedi le azt az esetet, amikor a hatáskörgyakorlásra többségi szavazás révén úgy kerül sor, hogy Magyarországot „leszavazzák”; kisebbségben marad ellenszavazatával, azaz: a döntés többségi szavazataránnyal a magyar álláspont ellenére születik meg. Ebben az esetben nincs szó közös hatáskör-gyakorlásról. A többségi szavazás egyértelműen egy föderatív közjogi struktúra csíráját jelzi, s az Alkotmány 2/A § szakasza erről az esetről nem rendelkezik, tehát ilyenkor a magyar Alkotmány szerint felvetődhet
98
Lásd: A Magyar Köztársaság Alkotmánya, 1949. évi XX. törvény 2/A § Lásd: Vörös Imre: id. mű 29. oldal 100 Lásd: Vörös Imre: id. mű 30. oldal 99
42
az alkotmányellenesség kérdése attól függően, hogy e döntés hogyan jelenik meg.101 Szakirodalmi álláspontok szerint a közös hatalom-gyakorlás tétele sokkal inkább illik Uniós jogforrásba, például egy quasi „európai alkotmányba”, mint a nemzeti alaptörvénybe. Az „Európai Unió intézményeire” való utalás pedig azért hibás, mert ilyen kategóriát az uniós jog nem ismer, hovatovább sem a luxemburgi bíróság, sem pedig a Bizottság nem olyan szerv, amelyben a hatáskörök közös gyakorlása történik. E szupranacionális szervek önállóan, saját hatáskörükben járnak el, s ezt jól illusztrálja a Bizottságban tevékenykedő magyar biztos, aki kétségkívül nem a Magyar Köztársaság képviselője, hanem – mint egy kormány minisztere – az Európai Unió biztosa.102 Véleményem szerint nem csak a fogalomzavarra, hanem a születő Uniós reformszerződésre tekintettel is elengedhetetlen a magyar Alkotmány európa-klauzulájának módosítása. A fogalmi tisztaság különösen azért lényeges, mert – mint Chronowski Nóra is rámutat – a közösségi jog és a nemzeti alkotmány között amúgy sem minden esetben egyértelmű a kompetenciarend.103 Az elmúlt másfél évtizedben a szuverenitás problémája az Európai Unió jogával összefüggésben mind a gyakrabban a tagállamok legmagasabb szintű bíróságai elé került, s MacCormick szerint ez arra utal, hogy a közösségi jog elsődlegességének doktrinája nem tekinthető olyan elvnek, mint ami szigorú hierarchiát kényszerít ki a jogrendszerben.104 Ebben az összefüggésben MacCormick egy monista jogrendszerről beszél, amelynek filozófiája az európai bírósági ítéletek dogmatikájában ölt testet. Kelsen monista álláspontja szerint az államok jogi egymás mellé rendelése csak felettük álló jogrendből indulhat ki,
101
Lásd: Vörös Imre: id. mű 30-31. oldal Lásd: Vörös Imre: id. mű 31. oldal; lásd még: Cuczai Jenő: Utószó. In: Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozása küszöbén, Budapest, 2003. 131-172. oldal 103 Vö.: Chronowski: id. mű 146. oldal 104 Vö.: Neil MacCormick: A Maastricht-ítélet: Szuverenitás – Ma. In: Államtan, Írások a XX. századi általános államtudomány köréből (szerkesztette: Takács Péter), Szent István Társulat, Budapest, 2003. 911-921., 211. oldal; lásd még: Mattias Kumm: Who is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe? Three comceptions of the relationschip between the German Federal Constitutional Court and the European Court of Justice in German Market Law Receiwe 36. 1999. 354. oldal 102
43
amelynek érvényessége nem függ az egyes államok akaratától.105 Az úgynevezett „európai monizmus” lényege tehát, a közösségi jog szupremáciája, miszerint e jogrend felülvizsgálatának kizárólagos letéteményese a luxemburgi bíróság, s a közösségi jog alkalmazásának elmulasztása nem igazolható a nemzeti alkotmány rendelkezéseivel. A pluralista koncepció szerint azonban a legmagasabb szintű bíróságok mind a nemzeti jog, mind a közösségi jog szintjén fenntartják maguknak a hatáskörök megállapítására vonatkozó értelmező hatáskört.106 A luxemburgi bíróság 1963-ban a Van Gend en Loos-ügyben107 a Közös Piacot alapító EGK Szerződés céljának értelmezésekor a monista álláspontot követve leszögezte, hogy „e Szerződés több mint egy megállapodás, mely pusztán kölcsönös kötelezettségeket keletkeztet a szerződő államok között. E szemléletet megerősíti a Szerződés preambuluma, amely nem csupán a kormányokra, hanem az emberekre is utal. Sajátosabban ugyancsak ezt támasztja alá az olyan intézmények alapítása, amelyek szuverén jogokkal rendelkeznek, s e jogok gyakorlása a tagállamokat és az állampolgáraikat egyaránt érinti. Ezen túlmenően meg kell jegyezni, hogy az államok polgárai összegyűltek a Közösségben, amely arra szólít fel, hogy együttműködjenek e Közösség működtetésében az Európai Parlament, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottság közvetítésével. Ebből az a következtetés vonható le, hogy a Közösség létrehozta a nemzetközi jog új jogrendjét, amelynek javára az államok noha korlátozott területen, ám korlátozták szuverén jogaikat, s ennek nem csak a tagállamok, hanem az állampolgárok is jogalanyai. Függetlenül a tagállamok jogalkotásától a közösségi jog ezért nem pusztán kötelezettségeket ró az egyénekre, hanem azt is célozza, hogy jogokat ruházzon rájuk, amelyek jogi örökségük részévé válnak.”108
105
Vö.: H. Kelsen: A szuverenitás fogalmának változása. In: Államtan írások a XX. századi általános államtudomány köréből (szerkesztette: Takács Péter), Szent István Társulat, Budapest, 2003. 603-614. oldal 106 Vö.: MacCormick: id. mű 211. oldal 107 26/62 Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen [1963] ECR1 108 „…[T]he Community constitutes a new legal order of international law for the benefit of which the states have limited their sovereign rights, albeit within limited fields, and the subjects of which comprise not only Member States but also their nationals.”
44
Egy évvel később a luxemburgi bíróság monista megközelítése markánsan jelentkezett az olasz alkotmánybírósággal kialakult konfliktusában. A dualista hagyományokkal rendelkező olasz jog szerint ugyanis a közösségi jog mint egyedi jogrend, a nemzeti jogtól elkülönülő, ám azzal együttélő normarendszer, s e két jogrendszer közötti koordinációt az olasz Alkotmány 11. cikke biztosítja. Ennek értelmében Olaszország „más államokkal való egyenlő feltételek mellett hozzájárul szuverenitása korlátozásához egy olyan rendszer létrehozása érdekében, amely biztosítja a békét és a nemzetek közötti igazságosságot, valamint előmozdítja és támogatja az ilyen céllal alakult nemzetközi szervezeteket.”109 Ezzel szemben a luxemburgi bíróság a Costa-Enel ítéletében110 kimondta, hogy „a közönséges nemzetközi szerződésekkel szemben a Római Szerződés létrehozta saját jogrendszerét, amely a Szerződés hatálybalépésével a tagállamok jogrendszerének integráns részévé vált, s amelyet bíróságaik alkalmazni kötelesek. … [A] Szerződés szövege és szelleme lehetetlenné teszi a tagállamok számára, hogy a kölcsönösség elve alapján létrejött jogrendszerrel szemben később egyoldalú intézkedéseket hozzanak. … [A] Szerződés egy független jogforrás, amelyet speciális és eredeti természetéből következően a nemzeti jog rendelkezése nem hatálytalaníthat.”111 „A Costa-Enel ítélet indoklásának meghatóan emelkedett szóhangzata már egyértelműen a sui generis jogrend tételét fogalmazza meg” – írja Vörös Imre. A közösségi jogot a nemzetközi jogba utaló tradicionalista felfogással szemben az autonomista megközelítés arra a következtetésre vezet, hogy a közösségi jog nem mérhető a tagállami alkotmány mércéjével, minthogy megelőzi azt. Az autonomista felfogás korlátait azonban a tagállami alkotmánybíróságok gyakorlata állapítja meg, s teszi – legalábbis az alapjogok
109
Lásd: Olasz Köztársaság Alkotmány 11. cikk; Chronowski: id. mű 99. oldal 6/64. Costa v. Ente Nazionale per L’Energia Elettrica (ENEL) [1964] ECR. 585. 111 („…[T]he Treaty an independent source of law, could not, because of its special an original nature, be overrides by domestic legal provisions[.]…”) 110
45
tekintetében – viszonylagossá.112 A luxemburgi bíróság autoritását támogató monista felfogással szembehelyezkedő alkotmánybírósági gyakorlat mellett felhozható egyik érv – mint Chronowski Nóra rámutat –, hogy európai szinten nem jött létre autonóm jogrendszer, így az uniós jog alkotmányjogi szempontból nem lehet abszolút elsődleges, ehelyett az alapító szerződéseken keresztül, a nemzeti jog alkotmányos szabályainak megfelelően kifejezett tagállami akarat, mint szuverén döntések rendszere rendelkezik elsőbbséggel. Az „európai monizmusnak” ellentmondó alkotmánybírósági gyakorlat a demokráciadeficit tényével is igazolható, hiszen a tagállami alkotmánnyal szemben miért élvezne elsődlegességet olyan jogi aktus, amely az uniós jog rendszerében kevésbé demokratikus jogalkotási eljárás eredményeként születik.113 Az Európai Unió joga áthatja a tagállamok nemzeti jogrendszerét. Az acquis communautaire fogalma azonban lényegesen tágabb: lényege a jogilag kötelező és nem kötelező szabályok összekapcsolása, tehát annak a fejlődési tendenciának az elismerése, hogy egyes szabályok előbb élnek, nyilatkozatok formájában jelennek meg, majd utóbb válnak jogilag kötelezővé. Az acquis communautaire tehát magába foglal minden szabályt, alapelvet, egyezményt, nyilatkozatot, határozatot, célkitűzést és gyakorlatot, amely az Európai Unióra vonatkozik, függetlenül attól, hogy jogilag kötelező-e avagy sem, illetve, hogy azt az Unió vagy a tagállamok fogadták el.114 A rendszerben azonban a közösségi jog a tagállamok jogrendszereivel egy sajátos szerkezetet is alkot. E struktúrát az elsődleges és másodlagos közösségi jogforrásokon túlmenően az Európai Bíróság által esetjogi módszerrel kialakított olyan doktrinák tartják össze, mint amilyen a „közösségi
jog
elsődlegessége”,
a
„közvetlen
hatály”,
a
„közvetlen
alkalmazhatóság”, az „értelmezési kötelezettség”, valamint az „asszimiláció”, a „kölcsönös elismerés” és az ehhez kapcsolódó „egyenértékűségi elv”.115 Ez 112
Lásd: Vörös Imre: id. mű 13. oldal Vö.: Chronowski: id. mű 103. oldal 114 Vö.: Kardos Gábor: A közösségi jog forrásai és működése. In: Európai Közjog és Politika (szerkesztette: Kende Tamás), Osiris, Budapest, 1995. 275-301. oldal 115 Vö.: Kecskés László: EU-jog és jogharmonizáció, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1995. 220-228. oldal Ez más szavakkal azt jelenti, hogy a két jogrend viszonyát nem a merev jogforrási 113
46
utóbbi elv – az acqui communairaire koncepcióját igazolva – igen jól illusztrálja az Uniós jog fejlődési útját. A luxemburgi bíróság Cassis de Dijon ítéletében116 megjelenő – amúgy ártatlan likőr nevét viselő – formula eredetileg a közösségi jog – a monista koncepció szerint – a nemzeti jog oldaláról megkérdőjelezhetetlen rendszerében a szabad kereskedelem védelmét célozta. A jogfejlődés következő lépcsőjeként az 1987-ben hatályba lépett Egységes Európai Okmány az EGK szerződést módosítva, annak 100/b Cikkeként, mint „a kölcsönös elismerés elvét” új jogharmonizációs technikaként vezette be. Az elv lényege, hogy a Tanács határozata alapján az egyik tagállamban érvényes előírásokat egy másik tagállamban meglévő előírásokkal egyenértékűnek „kell elismerni”.117 A „kölcsönös elismerés” doktrináját mintegy másfél évtizeddel később – a ma még kormányközi együttműködésen alapuló („harmadik pilléres”) bűnügyi együttműködés rendszerébe „importálták”, s „a módszer” – nem csekély alkotmányos aggályt okozva – a kettős inkrimináció követelményének félre tételében és az európai letartóztatási parancs (rém)képében jelentkezett. A bűnügyi együttműködés új jogintézményét végrehajtó nemzeti jogi normák néhány tagállamban nem kerülhették el az alkotmánybírósági kontrollt,118 sőt a pro futuro hatályú megsemmisítés sem volt példa nélküli.119 Mindennek ellenére az elv pályafutása korántsem ért véget, sőt az alapjogokat igencsak érintő büntető eljárási bizonyítás világában is alkalmazni kívánják.
hierarchia jellemzi, hanem a jogelvek és doktrinák által megfogalmazott funkcionális elsőbbség. E rendszerben az alárendelt, ám ellentétes jogi norma nem eleve érvénytelen mint a nemzeti jog hierarchikus rendszerében, hanem pusztán nem alkalmazható. 116 120/78 Rewe Central AG. V. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (1979) ECR 649. (1979) 3 CMLR 117 Vö.: Kecskés László: A közösségi jog közvetlen hatálya, elsőbbsége, az előfoglalás és a jogharmonizáció. In: Kende Tamás: Európai Közjog és Politika, Osiris, Budapest, 1995. 331-367., 363. oldal 118 Lásd: Mohácsi Barbara: Az Uniós bűnügyi együttműködés nehézségeinek egyik példája: A Német Alkotmánybíróság 2 – BvR/2236/04. sz. (2005. július 18.) döntése az Európai Elfogató Parancsról szóló törvényről. In: Collega Jogi szakmai folyóirat, 2006. 1. sz. 119 Lásd például: a lengyel Alkotmánybíróság P 1/05 számú ítélet, 2005. április 27. A lengyel Alkotmánybíróság megsemmisítette a lengyel büntetőeljárási kódex 607. §-át, ugyanis a lengyel alkotmány tiltja a saját állampolgár kiadatását.
47
A közösségi jog rendszerén belül a monista álláspont szerint a tagállami alkotmánybíróságoknak hatáskör hiányában el kell utasítaniuk a másodlagos közösségi jog alkotmányossági vizsgálatára irányuló kérelmeket. A közösségi jog és a nemzeti jogszabályok kollíziójának esetében a tagállami bíróságok attól függetlenül kötelesek mellőzni a közösségi joggal ellentétes tagállami jogszabályt, hogy alkotmánybírósági feladatot ellátó szerv nyilatkozott-e a kérdésben, illetve a nemzeti jogalkotó hatályon kívül helyezte-e a jogi normát.120 A nemzeti alkotmánybíróságok monista koncepcióval ellentétes gyakorlata némely vélemények szerint aláássa a közösségi jog egységességét. Ez az álláspont azonban figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy az alkotmánybírósági kontroll csak igen szűk közben érvényesül, s mindeddig a jogfejlődést kifejezetten elősegítő tanulságokkal szolgált az Uniós jogalkotás számára.121 A Német Szövetségi Alkotmánybíróság „Maastricht ítélete” egyike a leglényegesebb határozatoknak, amelyek a tagállamok szuverenitását és az Európai Unió intézményeinek legitimitását vizsgálják. Németországban a Maastrichti Szerződést követő egy évben öt kérelmet nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz a ratifikáló, valamint az Alkotmányt módosító norma érvényességének vizsgálatára. E kérelmek közül a testület egyedül az Alkotmány – választójogról rendelkező, a szuverenitás Bundestagra való átalakulásának jogi alapját jelentő – 38. szakaszát érintő panaszt találta elbírálhatónak. Az indítvány értelmében a ratifikációval sérül a demokrácia alapelve, mert a német alkotmány e rendelkezése nem teszi lehetővé állami felségjogok elvonását és európai szintre helyezését.
Jóllehet
az
Alkotmánybíróság
nem
állapított
meg
alkotmányellenességet, ítéletének indoklásában mégis meghatározta a hatáskörátruházás legitimitásának feltételeit. 120
Az Alkotmánybíróság azért sem állapíthatja meg a belső jogszabály közösségi joggal való összhangjának hiányát, mert minősítése erga omnes hatályú lenne, ezáltal megakadályozná a rendes bíróságokat, hogy az Európai Bíróság előzetes döntésének megfelelően határozzanak. Papp Imre: Az alkotmánybíróság feladat és hatáskörei. In: Dezső Márta – Fűrész Klára – Kukorelli István – Papp Imre – Somody Bernadette – Szegvári Péter – Takács Imre: Alkotmánytan. alapfogalmak, alkotmányos intézmények. 2., átdolgozott kiadás. (Szerkesztette: Kukorelli István) Osiris kiadó, Budapest, 2007. 452471., 459. oldal 121 Lásd: Gil Carlos Rodríges, Iglesias: Zur Verfassung der Europäischen Gemeinschaft, Europäische Grundrechte Zeitschrift 1996. Heft 5-6.
48
A határozat szerint a demokrácia alapelve nem akadálya annak, hogy a Német Szövetségi Köztársaság a szupranacionális elv alapján létrejövő szervezet tagja legyen, noha ennek az a feltétele, hogy a létrejövő államszövetségben is biztosítva legyen a néptől eredő felhatalmazás. A Bundestagnak tehát ennek megfelelő mértékben meg kell őriznie hatalmát. Az a jogszabály, amely a német jogban lehetővé teszi közösségi jog közvetlen hatályát és közvetlen alkalmazását, amennyiben nem fogalmazza meg világosan a szuverenitás átruházásának mértékét, általános felhatalmazást ad, ennek következtében alkalmas az állami szuverenitás csorbítására. Ezzel szemben – a német Alkotmánybíróság szerint – a Maastrichti Szerződés megfelelően világos és kiszámítható az Európai Unió hatásköreinek meghatározásában, s a közösségi szervek nem rendelkeznek olyan hatáskörrel, amely a demokrácia sérelmével korlátozná a Bundestag jogalkotói és ellenőrzési feladatait, valamint felelősségét. Az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy közösségi szervek döntései a német állampolgárok alapjogait is érinthetik, ezért e jogok megóvása érdekében a Német Szövetségi Alkotmánybíróság az Európai Közösségek Bíróságával együttműködve normakontrollt gyakorol a másodlagos közösségi jogszabályok alkalmazása felett.122 MacCormick rámutat: a Maastricht-ítélet legvitatottabb eleme, hogy a Bíróság megerősítette a német nép továbbra is létező szuverenitását, s ez összhangban van az Európai Unió hatásköreinek korlátozásával. A német Alkotmánybíróság tehát kifejezetten tagadta azt a tételt, hogy bármely uniós szerv, vagy maga az Unió rendelkezne a hatáskörök megállapítására vonatkozó hatáskörrel (competence-competence), mi több, kijelentette, hogy – Németország viszonylatában – ezzel ő maga rendelkezik. Amennyiben tehát német joghatóság alá tartozó ügyekben kérdésessé válna az európai hatáskörök külső korlátja, veszélybe kerülne a Szövetség bármely alkotmányos jogköre, a Szövetségi Alkotmánybíróságnak jogában áll fenntartani a német alkotmány alaptételeit, s kijelölni az uniós szervek Németország feletti hatáskörének határait. Ebben az esetben a Szövetségi Alkotmánybíróság nem tekinti kötelezőnek a luxemburgi 122
Lásd: Chronowski: id. mű 116. oldal
49
bíróság véleményét, mivel saját alkotmányos kötelezettségei kizárják e bíróságnak a német alkotmány alapvető rendelkezéseit sértő közösségi jog értelmezésére vonatkozó hatásköre elismerését, ugyanis az alkotmány végső demokratikus ellenőrzése a német nép joga. A
francia Alkotmánytanács (Conseil
Constitutionel) –
a német
Alkotmánybíróság döntéséhez hasonlóan – határozata szerint a Maastrichti Szerződés egyes rendelkezései sértik a francia nép alkotmányos szuverenitását, ezért e rendelkezéseket kizárólag a szuverenitás ilyen fokú korlátozására felhatalmazó népszavazás alapján, s alkotmánymódosítást követően lehetett volna elfogadni.123 A pluralista szemléletet követő – s ebben a rendszerben szilárd jogelméleti alapokkal rendelkező – német Szövetségi Alkotmánybíróság Maastricht-ítéletét, illetve a francia Alkotmánytanács hasonló szellemű határozatát a luxemburgi bíróság – Kelsen monizmus elméletét tükröző, a közösségi jog elsődlegességének elvét megfogalmazó – Costa-Enel döntésével összevetve arra a következtetésre jutunk, hogy a tagállamok nemzeti jogrendszerei és jogi örökségüknek ugyancsak részét képező európai közösségi joguk különböző, részben független, de egymásra ható rendszerek. Ebből következik, hogy az elkülönült rendszereknek megfelelő érvényességi feltételeken belüli hierarchikus érvényességi viszonyok nem eredményezik az egyik rendszer valamilyen univerzális felsőbbségét a másik fölött. Az értelmező hatáskör megállapítása minden normatív rendszer legfelsőbb szervének hatásköre, ezért a különböző rendszerek legfelsőbb szervei végső, autoritatív értelmezési joggal rendelkeznek valamennyi rendszer tekintetében. A közösségi jog szabályainak végső értelmezési joga a luxemburgi bíróságot illeti, ám a nemzeti jog szabályainak – így a közösségi jog érvényességének, valamint az adott jogrendszerben magasabb szintű érvényességi normák kölcsönös egymásra hatásának – interpretációs joga a tagállamok legmagasabb szintű 123
Vö.: Berke Barna: Közösségi jog, és a tagállamok jogrendszere, vonzások és taszítások, Magyar Jog 1995/4., lásd még: Berke Barna: Európai Unió, közösségi jog és nemzeti alkotmánybíráskodás, Jogállam 1996/1. 2. szám, 9-11. oldal
50
alkotmányos fórumait illeti. MacCormick hangsúlyozza, hogy a közösségi jog elsőbbségének elve nem téveszthető össze a tagállami jognak bármilyen célból történő közösségi jog alárendelésével. Ezért a nemzeti bíróságoknak nem szabad úgy értelmezniük törvényeiket, hogy nem veszik figyelembe a polgárok Európai Unióval kapcsolatos szándékait, ám a luxemburgi bíróságnak sem szabad a nemzeti alkotmányokra tekintet nélkül kiterjesztenie értelmező döntéseit.124 A tagállamok legfelsőbb jogértelmező fórumainak közösségi jogra vonatkozó állásfoglalásai azt sugallják, hogy az európai monizmussal szemben a pluralista szemlélet reális válaszutat kínál. A többszintű alkotmányosság elismerése azonban azzal a következménnyel jár, hogy e rendszerben nem határozható meg egyértelműen miként érvényesüljön egyszerre a koherens közösségi jog, és a nemzeti alkotmányos tradíciók tiszteletben tartásának követelménye. Nem feledkezhetünk meg viszont arról, hogy ha egy tagállam alkotmányos elveire hivatkozással elveti a közösségi jogforrás alkalmazását, az – a tapasztalatok szerint – akár az integráció jogának fejlődését szolgálhatja. Különösen jó példa erre az emberi jogok védelmének területén a német és az olasz alkotmánybírósági gyakorlat.
124
Vö.: MacCormick: id. mű 920-921. oldal
51
3. Az emberi jogok védelmének fejlődése az Európai Unió elsődleges jogforrásainak tükrében „A piacnak nincsenek erkölcsei.” („The market has no morality.”) M. Heseltine, 1988. „A demokrácia alapvető elve az egyén értéke és méltósága.” („The primal principle of democracy is the worth and dignity of the individual.”) E. D. Bellamy
3.1. Az emberi jogok védelmének szükségessége az Európai Unióban Az emberi jogok és az alapvető szabadságjogok tiszteletben tartása Európa államinak közös alkotmányos elve, a jogállamiság nélkülözhetetlen eleme, s napjainkban az európai uniós tagság feltétele. Az alapvető emberi jogok oltalmának eszméje a XVII-XVIII. században, a felvilágosodás hatására jelent meg az európai gondolkodásban, s – mint forradalmi deklarációban, majd a nemzeti alkotmányokban megjelenő normák – ekkor még az egyén jogainak megóvását célozta az államhatalommal szemben. A II. világháború után – a természetjogi filozófia újjáéledésének következményeként mind globális, mind európai szinten – az egyes országok saját alkotmányos garanciái mellett – kiépültek a nemzetközi jogvédelem eszközei is. A nemzetközi közösség és az európai államok a történelem tanulságaiból okulva elismerték, hogy az emberi jogok védelme fontos feladat, és ezt nem elég csupán nemzeti szinten biztosítani, ugyanis az egyén akár azzal az állammal szemben alapjogi védelemre szorulhat, amelynek állampolgára. E felismerésből fakadóan a XX. század második felére az alapvető jogok olyan univerzális értékké váltak, amelyek védelmét mindenkor, mindenhol, mindenki számára biztosítani kell, s korlátozásukra csak meghatározott és szigorú feltételek mellett kerülhet sor. Az európai – regionális – szintű alapjogvédelem garanciarendszerének megszületése az Európa Tanács égisze alatt zajlott: 1950-ben „az európai országok hasonló felfogású kormányai, melyek a politikai hagyományok, eszmék,
52
a szabadság és a törvények uralma közös örökségével rendelkeznek”, elfogadták az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok védelméről szóló Egyezményt (a továbbiakban Európai Emberi Jogi Egyezmény). Az Európa Tanács tagjai – kormányközi megközelítésben – „a nagyobb egység megvalósítását tűzték célul”, „figyelembe véve, hogy e cél elérésének egyik módszere az emberi jogok és alapvető szabadságjogok megóvása és továbbfejlesztése.” Ma az Európai Emberi Jogi Egyezményhez csatlakozó államok egyúttal alávetik magukat a strassburgi bíróság joghatóságának is az Egyezmény ratifikálása, tehát nem csupán az alapvető jogok elvi elismerését jelenti. E bíróság jogértelmező tevékenységének eredményeként formálódó esetjog – alapjogi értelemben – az európai jogalkalmazás zsinórmértéke. Az Európai Emberi Jogi Egyezmény igen hatékony jogvédelmi mechanizmusának lényege, hogy magánszemélyek, magánszemélyek egyes csoportjai, s nem kormányzati szervek közvetlenül fordulhatnak a strassbourgi bírósághoz, ha úgy vélik, hogy ezen Egyezményben biztosított jogaik sérülnek. Az Európai Gazdasági Közösség megalakulásakor nem sorolta feladatai közé az alapvető emberi jogok védelmét. Ennek oka, hogy az EGK-t politikai célokból ugyan, ám a gazdasági integráció érdekében hozták létre. Az alapító atyák ennek megfelelően és értelemszerűen csak a gazdasági célkitűzések megvalósulását elősegítő kérdésekre, az árúk, a szolgáltatások, a személyek, és a tőke szabad áramlása megteremtésére koncentráltak, s az alapjogvédelem területét nem tekintették idetartozónak. Úgy vélték, hogy a gazdasági integráció a piaci szereplőket fogja érinteni, és természetéből kifolyólag emberi jogi kérdéseket nem is fog felvetni.” Mindez persze nem jelenti azt, hogy a tagállamok elhanyagolták volna az emberi jogok védelmét. Ezek az országok mind részesei lettek az Európai Emberi Jogi Egyezményének, s ezzel elismerték az európai szintű garanciák szükségességét, ám egyúttal úgy gondolták, hogy az alapjogvédelem területén elegendő a regionális kooperáció e formája, valamint az ENSZ keretében megvalósuló globális együttműködés. Minthogy a közösségi szabályozás igénye fel sem merült, az alapító szerződések nem tartalmaztak
53
emberi jogokkal kapcsolatos rendelkezéseket, kivéve néhány, a közösség gazdasági
céljai
szempontjából
jelentős
alapvető
jogot,
például
a
mozgásszabadság, az állampolgárságon vagy a nemen alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmát, valamint az egyenlő munkáért egyenlő bér elvét. Az 1950-es évek végén az alapítók még nem láthatták előre, hogy a Közösség olyan hatalomra tesz szert, jogosítványai olyan mértékben megerősödnek, hogy mindezek ellensúlyozására szükség lesz az emberi jogok közösségi szintű védelmére. 3.2. Az alapjogi szabályozás hiányának következményei, a nemzeti alkotmánybíróságok válasza Az integráció alapítását követő néhány év elteltével nyilvánvalóvá vált, hogy a gazdasági célok megvalósítása során a Közösség tevékenysége az alapvető emberi jogokat is érinti. Az integráció fejlődésével a közösségi intézmények egyre tágabb hatásköröket kaptak, s napjainkban aligha van olyan jogterület, amelyet az integrációs jog ne érintene. A közösségi intézkedésekkel szemben azonban az egyén nem élvezhette azon jogainak védelmét, amelyek saját nemzeti jogában hosszú történeti fejlődés eredményeként alakultak ki, és váltak alkotmányos alapértékekké.125 A
nemzeti
jogvédelem
eszközei
a
közösségi
joggal
szemben
alkalmatlannak bizonyultak az emberi jogok védelmére, s kezdetben a luxemburgi bíróság – erre vonatkozó autoritását tagadva – kifejezetten elutasította, hogy ítéleteiben a tagállamok alkotmányos elvei érvényesüljenek, minthogy a közösségi jogban ekkor még nem létezett olyan általános szabály, amely garantálná az alapvető jogok megtartását.126 E tény különösen azt követően vált nyilvánvalóvá, hogy a luxemburgi bíróság a Costa v Enel ítéletben127 megfogalmazta a közösségi jog elsőbbségének elvét, amelynek értelmében senki 125
Weller Mónika: Az alapjogi karta és a polgárok Európája, Fundamentum/2000. 4. szám, 77. oldal Case 1/58 Stark v. High Authority (1959) ECR 17, cases 36-38/59, 40/59 President v. High Authority (1960) ECR 423. 127 Flaminio Costa v Enel C-6/64 ECR 1141. 126
54
nem hivatkozhat a nemzeti jog szabályaira a közösségi intézkedésekkel szemben. Ez viszont az emberi jogok vonatkozásában azt jelentette, hogy – mivel közösségi szintű alapjogi garanciarendszer ekkor még nem volt, a tagállami szabályozás pedig a szupremácia elvének megfelelően alulmaradt a közösségi joggal szemben – a Közösséget jogalkotása során nem kötötték olyan korlátok, mint a tagállamokat. Ebből az következett, hogy „egy emberi jogi szempontból üres közösségi jog felsőbbsége az emberi jogokat védő (de a közösségi intézmények útján kikényszeríthetetlen) nemzeti jogokkal szemben meglehetősen élesen vetette fel az értékválasztás kérdését is.”128 A tagállamoknak ugyanis – megfelelő szintű közösségi védelem hiányában – választaniuk kell saját alkotmányos garanciáik és a közösségi jog között. A nemzeti alkotmánybíróságok feladata az alkotmány védelme, az alapvető jogok megóvása, ezért a választásuk nem volt meglepő. 1974-ben a Német Szövetségi Alkotmánybíróság az emberi jogok területén igen komoly fenntartásokat fogalmazott meg a közösségi jog elsődlegességével szemben. Az úgynevezett „első So lange” esetben az Alkotmánybíróság kimondta,
hogy
semmilyen
alkotmánymódosítás
nem
csökkentheti
az
Alkotmányban igen magas szinten biztosított emberi jogok védelmét. A német alkotmánybíróság pluralista felfogása szerint a közösségi jog olyan autonóm jogrend, amely önálló jogforrásokkal és jogértelmező fórummal rendelkezik, ugyanakkor a német jog által ugyancsak rendezett jogviszonyokat szabályoz. E két jogrendszer értelmezésére két különböző intézmény jogosult, minthogy a közösségi jog a német jogrend részévé vált, a német alkotmánynak alávetett, s az alkotmányos alapjogok a közösségi jog korlátját képezik. Ezért mindaddig, amíg a közösségi jog nem biztosítja megfelelő szinten az emberi jogok védelmét, és nem tartalmazza e jogok olyan katalógusát, amely az Alaptörvény alapjogi listájának megfelel, addig a német alkotmánybíróságnak jogában áll felülbírálni a
128
Kardos Gábor: Az emberi jogok védelme az Európai Unió keretében, Acta Humana 1994. No. 14. 32. oldal
55
közösségi jogszabályt, ha az valamelyik alkotmányos alapjogba ütközik.129 Ez az álláspont azon az elven alapul, hogy a „szuverenitás egy részéről való lemondás nem jelentheti az alapvető alkotmányos jogok korlátozását.”130 Meg kell jegyezni azonban, hogy ebben a döntésében a Szövetségi Alkotmánybíróság azt is leszögezi, hogy az Alaptörvény a helyes értelmezés szerint nem az állami hatáskörök átruházását engedi meg, hanem – alkotmányos korlátozások mellett – megnyitja a német jogrendszert a közösségi jog előtt azáltal, hogy a nemzeti jogalkotás korábban kizárólagos kompetenciáját szűkítve lehetőséget ad más jogrendszerből
származó
normák
közvetlen
alkalmazására.131
A
német
alkotmánybíróság határozata Európa szerte vitákat robbantott ki, mivel a nemzeti alkotmánybíróság kontrollja alá helyezte a közösségi jogot. A
Szövetségi
Alkotmánybíróság
álláspontja
később
a
közösségi
jogfejlődésre tekintettel átalakult, bár pluralista alapfilozófiája változatlan maradt. A „második So lange” döntésben a testület kimondta, hogy a közösségi jog az emberi jogoknak a német alkotmánnyal lényegében azonos védelmi szintjét biztosítja. Az alapjogok védelme nyilvánvalóan nem lehet azonos a nemzeti jog megoldásaival, s ez nem is követelhető meg, azonban az emberi jogok védelmének a német alkotmány standardjainak megfelelő minimumszintjét kell biztosítani. A döntés leszögezte továbbá, hogy mindaddig, amíg a közösségi jog és a luxemburgi bíróság a közösségi hatáskörökkel szemben általánosan biztosítja az emberi jogok védelmét, s e jogvédelem oltalmazza az alapjogok tartalmának lényegét, a Szövetségi Alkotmánybíróság lemond azon jogáról, amelynek alapján a másodlagos közösségi jog alkalmazhatóságáról dönthet, s a továbbiakban a közösségi jogot nem vizsgálja az alapjogok nemzeti mércéjén. A német alkotmánybíróság ugyanakkor elvárja, hogy a luxemburgi bíróság a közösségi jog 129
Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratstelle für getreide und Futtermittel, 2 Bv. L 52/71, 37 BVerfGE 271 (1974) 2 CMLR 540, 1974. 130 Kecskés László, Lomnici Zoltán, Maczonkai Mihály: Az Európai Közösségek Bírósága, HVG-ORAC Lap- és könyvkiadó Kft. Budapest, 2000. 100. oldal 131 Chronowski Nóra: „Integrálódó” alkotmányjog, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2005. 110. oldal
56
általános elveit és az alapvető jogok védelmét ne a tagállamokban érvényesülő elvek legalacsonyabb szintjén határozza meg, hanem az emberi jogok legigényesebb fejlődését garantálja, s ennek érdekében a nemzeti alkotmányokon kívül vegye figyelembe az Európai Emberi Jogi Egyezmény joggyakorlatát is. A Szövetségi Alkotmánybíróság hangsúlyozta azonban azt is, hogy az alapvető jogok védelme területén hatáskörét fennállónak tekinti, s ezt a Közösség jogszabályaival kapcsolatban minden olyan esetben gyakorolja, amikor a luxemburgi bíróság nem biztosít a német alkotmány által kötelezően előírt jogvédelemnek megfelelő szintű védelmet.132 A „harmadik So lange döntés” azt bizonyítja, hogy a német Alkotmánybíróságnak az emberi jogok védelmével kapcsolatos álláspontja nem változott.133 Az olasz Alkotmánybíróság 1973-ban a Frontini ügyben kimondta, hogy az Alkotmány 11. cikkének felhatalmazása nem vonatkozik az állami szuverenitás olyan korlátozására, amely a közösségi intézményeket feljogosítaná a tagállami alkotmányok alapvető elveinek, valamint az elidegeníthetetlen emberi jogoknak a megsértésére. Az testület azt is hangsúlyozta, hogy az alapvető alkotmányos elvek és jogok az alapító szerződés ilyen értelmezése ellenére is biztosítottak lennének, ugyanis az Alkotmánybíróság folyamatosan ellenőrzi azt, hogy a Szerződés megfelel-e az alapvető elveknek.134 Több mint másfél évtizeddel később az olasz Alkotmánybíróság a Fragd ítéletben leszögezte, megvizsgálhatja, hogy a közösségi jog összeegyeztethető-e az olasz alaptörvény elveivel, így az emberi jogokkal. A dualista tradícióknak megfelelően ebben az esetben az Alkotmánybíróság az olasz csatlakozási szerződést ratifikáló törvény alkotmányosságát vizsgálja.135 Az európai integráció jogában a Maastrichti Szerződés hatályba lépéséig az alapító szerződések nem tettek említést az alapvető emberi jogokról, s 132
Wünsche Handelsgesellschaft, 2 Bv. L 196/83, 73 BVerfGE 339, (1987) 3 CMLR 225, 1986. Vö.: Benke Barna: Európai Unió, közösségi jog és nemzeti alkotmánybíráskodás, Jogállam 1996/1-2. 18-20. oldal 134 Frontini-Ministero delle Finanze, Judgement of 27, December 1973. [1974] CMLR 386. 135 Fragd (S.p.a.) v. Amministrazione delle Finanze, Judgement of 21 April 1989 [1990-1] Foro Italiano 1855, Lásd még: Várnay Ernő-Papp Mónika: Az Európai Unió joga, KJK KERSZÖV Kiadó, Budapest, 2003. 243-244. oldal 133
57
felhatalmazás hiányában másodlagos jogforrások sem születhettek. A közösségi jog szupremáciájának a Costa-Enel döntésben lefektetett doktrínája a nemzeti alkotmányokban biztosított alapvető emberi jogok tükrében viszonylagossá vált, s e problémával szembe kellett nézni. Ennek megfelelően a közösségi szintű jogvédelem kidolgozásában az elsődleges szerep a luxemburgi bíróságra hárult. 3.3. Az emberi jogok védelmének kialakulása a luxemburgi bíróság joggyakorlata tükrében A közösségi jog alapjogi védelmének fejlődésében nagy szerepük volt azoknak az ügyeknek, amelyek a ’60-as években kerültek a luxemburgi bíróság elé. E jogviták központi kérdése a közösségi aktusok és a tagállamok alkotmányaiban lefektetett elvek közötti kollízió feloldása volt. A luxemburgi bíróság kezdetben elutasította az ilyen ügyek vizsgálatát arra hivatkozva, hogy nem feladata a nemzeti alkotmányos elvek érvényesítése,136 s azon álláspontra helyezkedett, hogy a szerződéses rendelkezésekkel szemben nem lehet a közösségi jogon kívüli jogelveken alapuló kifogásokat támasztani még akkor sem, ha e jogelvek minden tagállamban megegyeznek. A luxemburgi bíróság korai joggyakorlata is azt bizonyítja, hogy jelentős ellentmondás keletkezett az európai jogfejlődés két alapvető tendenciája, a gazdasági integráció, és az emberi jogok védelme között.137 A nemzeti alkotmánybíróságok – válaszként a luxemburgi bíróság álláspontjára – kiterjesztették hatáskörüket a közösségi jog alkotmányosságának vizsgálatára. Az integráció egységességét veszélyeztető tagállami tendenciák szemléletváltásra ösztönözték a luxemburgi testületet.138 E bíróság tevékenysége ekkor alapozta meg a közösségi alapjogvédelem azon elveit, melyek a XX. század utolsó évtizedében az elsődleges közösségi jogban jelentek meg. 136
Például: Friedrich Stork & Cie v. High Authority of the European Coal and Steel Community C-1/58 (1959) ECR 17. 137 Kardos Gábor: A közösségi jog forrásai és működése. In: Európai Közjog és politika, (szerkesztette: Kende Tamás), Osiris-Századvég, Budapest, 1995. 275-301. oldal, 290. oldal 138 Vö.: Chronowski: id. mű 56. oldal
58
A luxemburgi bíróság korábbi joggyakorlatának változását elsőként a Stauder-ügy szemléltette.139 Jóllehet a Bíróság nem vizsgálta meg konkrétan, hogy az emberi méltóság, mint alapvető jog sérült-e, s a kérdést más szemszögből elemezte, a közösségi emberi jogi védelem fejlődésének szempontjából az ügynek alapvető jelentősége volt. Ez volt az első olyan eset, amikor a Testület nem utasította el a kérelem vizsgálatát azzal, hogy a nemzeti jog alapján meglévő alapjogvédelem érvényesítése nem tartozik a feladatai közé, sőt, a korábbi elutasító magatartása helyett ítéletében nyíltan kifejtette, hogy „az alapvető jogok tiszteletben tartása a Bíróság által védett jog egyik általános jogelve.”140 A változás második lépcsőfokát az Internationale Handelsgesellschaftügy141 jelentette, amikor a luxemburgi bíróság konkrétan elemezte azt is, hogy a közösségi jogi rendelkezés sérti-e valamelyik – a közösségi jog részét képező – alapvető jogot. A luxemburgi testület – korábbi monista dogmatikáját meg nem hazudtolva – leszögezte, hogy a nemzetei jog figyelembe vétele a közösségi intézkedések érvényességének megítélésekor káros következményekkel járhat a közösségi jog érvényességére és hatékonyságára. A közösségi intézkedések érvényességét csakis a közösségi jog tükrén keresztül lehet vizsgálni, s a Szerződésből eredő jogot nem lehet a nemzeti jog fényében felülbírálni. Ennélfogva a közösségi intézkedések érvényességét vagy hatásait nem érinti az, ha szembenállnak akár egy tagállam alkotmányában lefektetett alapvető emberi jogokkal, akár a tagállamban érvényesülő alkotmányos elvekkel. Noha a közösségi jog elsőbbségét a luxemburgi bíróság ennyire radikálisan ritkán fogalmazta meg, emellett azt is megvizsgálta, hogy nincsenek-e a tagállamok alkotmányos alapelveihez hasonló garanciák a közösségi jogban. A Bíróság – minthogy a közösségi jog elsődlegességét soha meg nem tagadta – nem fogadta el a nemzeti jogra való hivatkozást, ám az alapjogok sérelmének 139
Erich Stauder v. City of Ulm – Sozialamt C-29/69 (1969) ECR 419 Vö.: Weller Mónika: Emberi jogok és európai integráció. In: Az Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, ACTA HUMANA STUDIOSORUM, Fiatal kutatók emberi jogi tanulmányai sorozat, Budapest, 2002. 91. oldal 141 Internationale Handelsgesellschaft mbh v Einfuhr- und Vorratsstelle für getreide C-11/70 (1970) ECR 1125 140
59
vizsgálatát sem utasította el, hanem az esetben kifejezetten azzal foglalkozott, hogy emberi jogok védelmét milyen más, vagyis közösségi jogforrás felhívásával lehetne megalapozni.142 A luxemburgi bíróság a Stauder-ügyben lefektetett elvét megerősítve kimondta, hogy az alapvető jogok tiszteletben tartása a közösségi jog általános elveinek szerves részét képezi, és ezeket a Bíróság védelemben részesíti. Ebben az esetben a Testület már nem állt meg itt, hanem azzal is foglakozott, hogy honnan, milyen jogforrásból lehet az általános jogelveket megismerni. Ezzel kapcsolatban pedig megállapította, hogy ezen elveket a tagállamok alkotmányos hagyományai inspirálták („inspired by the constitutional traditions common to the member states”),143 vagyis a nemzeti alkotmányok vizsgálatán keresztül jutunk el hozzájuk. Hangsúlyozandó ez az érvelés nem jelenti azt, hogy a luxemburgi bíróság a tagállamok alkotmányait a közösségi jog forrásának tekintené. A jog közösségi védettsége vonatkozásában ugyanis nem a tagállami alkotmányok többsége által biztosított garancia a döntő, valamely azaz a per megnyeréséhez nem elég azt kimutatni, hogy a közösségi szabály egy tagállami alkotmányos előírással ellentétes, hanem az is szükséges, hogy a luxemburgi bíróság a kérdéses jogot a jog általános elveként ismerje el.144 A döntés hangsúlya azonban a közös alkotmányos tradíciókra esik, ugyanis – mint később az esetjog igazolta – mindebből nem következik, hogy a Bíróság folyamatosan az alapjogvédelem maximum-standardját köteles biztosítani,145 vagy, hogy a konkrét tagállam alkotmányát figyelembe kell vennie.146 Az alapvető jogokkal kapcsolatban a Bíróság ismét megerősítette a közösségi jog általános elveit képező alapjogok védelmét. Az Internationale 142
Internationale Handelsgesellschaft mbh v Einfuhr- und Vorratsstelle für getreide C-11/70 (1970) ECR 1125, 143 Internationale Handelsgesellschaft mbh v Einfuhr- und Vorratsstelle für getreide C-11/70 (1970) ECR 1125, C-11/70 (1970) ECR 1125 (4) bekezdés 144 Vö.: Kecskés László, Lomnici Zoltán, Maczonkai Mihály: Az Európai Közösségek Bírósága, HVG ORAC Lap-és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2000. 97-98. oldal 145 44/79, Hauer v Land Rheinland-Pfalz [1979] ECR 3727 146 Grogan-case, C-159/90. Society of the Protection of Urban Children Ireland [1991] ECR I-4685, Lásd még: Cronowski: id. mű 57. oldal
60
Handelsgesellschaft-ügynél a Nold ügyben147 hangsúlyosabban mondta ki, hogy „e jogok őrzése során a Bíróság köteles figyelembe venni a tagállamok közös alkotmányos hagyományait és ezért nem tarthat fenn olyan intézkedéseket, melyek nem állnak összhangban ezen államok alkotmányai által elismert és védett alapvető jogokkal.”148 Ezúttal azonban még ennél is tovább lépett, mert a közös alkotmányos hagyományokon túl a közösségi jogvédelem területén követendőnek ismerte el azokat az emberi jogi tárgyú nemzetközi szerződéseket is, amelyeket a tagállamok aláírtak vagy, amelyek kidolgozásában részt vettek („international treaties for the protection of human rights on which the member states have collaborated or of which they are signatories”). A Nold eset eredményeként tehát bővült az emberi jogi védelemmel kapcsolatban alkalmazható quasi jogforrások köre. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatban különösen lényeges, hogy a döntés értelmében nem csupán azon egyezmények tartoznak e kategóriába, amelyeket a tagállamok ratifikáltak, hanem azok is, amelyek meghozatalában közreműködtek. Hangsúlyozni kell azonban, hogy – éppen úgy, mint a tagállamok alkotmányos hagyományai esetében – a Bíróság a nemzetközi egyezményekre nem, mint a közösségi jog közvetlen forrására utal, hanem e szerződéseket olyan dokumentumoknak tekinti, amelyek alapvető értékeket hordoznak és minden tagállamban elfogadott közös elveket fogalmaznak meg. Az említett esetek kiválóan illusztrálják, hogyan dolgozta ki a Bíróság az emberi jogok védelmét a közösségi aktusokkal szemben. 1969 óta elismert tétel, hogy az alapvető jogok védelme a Közösség általános jogelvei közé tartozik. A hatékony jogvédelem szempontjából viszont egyáltalán nem mindegy, hogy pontosan mit is takar az általános jogelv kifejezés, vagyis melyek azok az alapvető jogok, amelyeket a luxemburgi bíróság a közösségi jog részeként elismer. Ennek megállapítását segítik azok a források, amelyeket ugyancsak a 147
J. Nold, Kohlen- und Baustoffgrosshandlung v Comission of the European Communities, C-4/73 (1974) ECR 491 (13) bekezdés 148 J. Nold, Kohlen- und Baustoffgrosshandlung v Comission of the European Communities, C04/73 (1974) ECR 491.
61
közösségi esetjog határozott meg: a tagállamok közös alkotmányos hagyományai, valamint azok az emberi jogi tárgyú nemzetközi egyezmények, amelyek kidolgozásában a tagállamok részt vettek vagy amelyeknek részesei. A luxemburgi bíróság által leggyakrabban hivatkozott szerződések az Emberi Jogok Európai Egyezménye, továbbá annak jegyzőkönyvei, az Európai Szociális Charta, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, valamint a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet által elfogadott néhány egyezmény. A tagállamok alkotmányos hagyományai és a nemzetközi jog emberi jogok védelméről szóló szerződései azonban csupán megismerési (és nem jog) források, amelyekből a luxemburgi bíróság autonóm módon vezeti le a közösségi jog részét képező alapvető jogokat és védelmük módját.149 E jogok oltalma és a hozzájuk közel álló jogelvek fokozatosan alakult ki a Bíróság esetjogában, s e doktrínáknak a közösségi szervek eljárásában is érvényesülniük kell. Jóllehet a luxemburgi bíróság sokszor nem az alapjog sérelmére hivatkozó fél javára ítélt, az eset körülményeinek vizsgálata, illetve a döntéshozatal során elismerte az érintett jogot a közösségi jog elveként, és esetlege még a jog tartalmát, sőt lehetséges korlátait is megfogalmazta. A luxemburgi bíróság a közösségi jog részét képező alapvető jogként ismerte el például a magán- és családi élethez való jogot, a fizikai integritásba való jogot, a szabad vallásgyakorláshoz való jogot, a véleménynyilvánítás szabadságát, az együttéléshez való jogot, a meghallgatáshoz való jogot, valamint a jogorvoslathoz való jogot. A közösségi jogban érvényesülő jogelvek között a legfontosabbak: a jogbiztonság, a visszaható hatály tilalma, az egyenlő elbírálás elve, az arányosság elve, a kétszeres eljárás tilalma, továbbá a méltányosság. Az alapvető jogok közösségi elismerése hosszú ideig csak a Bíróság joggyakorlatában jelentkezett, ezért – a szakirodalom szerint – nincs konkrét támpontunk annak meghatározására, hogy közösségi jogban mely jogok tekinthetők alapvető jogoknak.150 Több szerző151 hangsúlyozza, hogy az általános 149 150
Vö.: Sonnevend Pál: Alapvető jogaink a csatlakozás után, Fundamentum/2003. 2. szám 27. oldal Sonnevend: id. mű 27. oldal
62
jogelvek fogalma nem olyan jogokat takar, amelyek valamennyi tagállam alkotmányos hagyományaiban szerepelnek, sőt valamiféle közös nevezőt sem jelent a tagállamok jogai között. Ugyanakkor, ha egy jog csak egy tagállam alkotmányában található meg, a többiben viszont nem általánosan ismert, akkor nem sok esély van arra, hogy ezt a Bíróság általános jogelvként fogadja el. Tény azonban, hogy a Bíróság mindig a konkrét ügy kapcsán, az említett megismerési forrásokat alapul véve, ám elsősorban a közösségi jog természetére, s nem az alapjogra tekintettel dönt a hivatkozott jogok sérelmét illetően. Erre figyelemmel helytállónak Kardos Gábor álláspontját tartom, amely szerint „az általános jogelvnek általában elfogadottnak kell lennie, és olyan megoldásról kell gondoskodni, amely a legmegfelelőbb a közösségi jogrend érvényesülése szempontjából, egyúttal megszüntetve, illetve csökkentve a tagállamok belső jogrendszerei közötti különbségeket.”152 A Hauer eset153 igen jó példája annak, hogy a luxemburgi bíróság milyen módon alkalmazza a tagállamok alkotmányos hagyományainak kategóriáját, illetve
a
nemzetközi
megvizsgálásakor.
Az
szerződéseket eset
egy
adott
középpontjában
a
alapjog
tartalmának
tulajdonhoz
való
a jog
sérthetetlensége állt, s a Bíróság a tulajdonra vonatkozó szabályozások boncolgatásával felállította a tulajdonjog közösségi szintű korlátozásának kritériumait.154 151
Például: Sonnevend Pál, Kardos Gábor Kardos Gábor: Emberi jogok egy új korszak határán – Az emberi jogok nemzetközi védelmének néhány problémája a hidegháború elmúltával, T-Twins Kiadó, 1995. 119. oldal 153 Liselotte Hauer v Land Rheinland-Pfaltz C044/79 (1979) ECR 3727 154 A Bíróság a tulajdonjog szabályozásával kapcsolatban megvizsgálta az Emberi Jogok Európai Egyezményét, illetve az ahhoz fűzött első jegyzőkönyvet. Ezek szerint „minden természetes vagy jogi személy jogosult arra, hogy békés körülmények között élvezze vagyonát.” Az Egyezmény azt is kimondja, hogy „senkit sem szabad megfosztani vagyonától a közérdeket és azon körülményeket kivéve, amelyeket a törvény és a nemzetközi jog általános elvei határoznak meg.” Ugyanakkor lehetővé teszi azt, hogy az állam olyan jogszabályokat alkosson, amelyeket „szükségesnek ítél a vagyon általános érdekkel összhangban álló hasznosításának az ellenőrzése vagy az adók, egyéb járulékok vagy büntetések megfizetésének a biztosítására.” Ezzel kapcsolatban megállapítható, hogy a szóban forgó szabályozás, mely megtiltja az új szőlőtőkék telepítését, nem fosztja meg a tulajdonost a vagyonától – hiszen Hauer asszony nem veszítette el a földjét, afölött továbbra is rendelkezhet – viszont e vagyon a felhasználását mindenképpen korlátozza. Az ilyen korlátozást azonban az első jegyzőkönyv a köz érdekében lehetővé teszi. Ebből a szempontból a rendelet nem sérti a tulajdonjogot. A Bíróság nem állt meg az Egyezmény vizsgálatánál. Ahhoz, hogy a tulajdonjogra vonatkozó közösségi gyakorlatot megalkossa, mindenképpen meg kellett néznie a tagállamok alkotmányos rendelkezéseit is. Elegendőnek ítélte három állam 152
63
3.4. Alapjogvédelem a tagállami aktusokkal szemben Az Európai Bíróság először a közösségi aktusokkal szemben fejlesztette ki az emberi jogok védelmét, és ezt a Közösség jogalkotó hatalmának korlátjaként fogta fel. Később nyilvánvalóvá vált, hogy az egyént a közösségi intézkedések végrehajtása során a tagállamok intézkedéseivel szemben is megilleti az emberi jogok védelme. Az elv megjelenésében gyakorlati megfontolások is szerepet játszottak. Az ugyanis nyilvánvaló, hogy egy olyan tagállamot, amely megsérti az emberi jogokat, nem választanának a letelepedés helyeként, s ez károsan befolyásolná az alapszabadságok érvényesülését. A Bíróság ezért fokozatosan kiterjesztette az emberi jogok védelmét, és a tagállamok aktusaival szemben is alkalmazta. A Közösség bírósága először azokkal a tagállami intézkedésekkel szemben lépett fel, amelyek valamilyen, az alapító szerződésekben biztosított szabadságot sértettek. A Rutili-ügyben155 a munkavállalók szabad mozgását, így a mozgásszabadságot, mint alapvető emberi jogot korlátozó tagállami intézkedést értékelte. Megvizsgálta a közrend fogalmát is, minthogy a Római Szerződés szerint a Közösségen belül biztosítani kell a munkavállalók szabad mozgását, amely csak a közrend, a közbiztonság, illetve a közegészségügyi sérelme esetén korlátozható. Az első kérdés, amelyet a Bíróságnak meg kellett válaszolnia, az volt, hogy a közrend alapján indokolt korlátozás alkalmazható-e egyedi hatósági aktusokra is. Megállapította, hogy csak akkor lehet az egyén jogait a közrendre,
alkotmányának vizsgálatát: az NSZK-ét, Olaszországét és Írországét. Megállapította, hogy mindezeket egybevetve a tagállamokban is lehetséges a tulajdonjog korlátozása, mégpedig a tulajdon társadalmi funkcióira, a közjóra és a társadalmi igazságosságra tekintettel. Azt is megállapította, hogy a Közösség valamennyi bortermelő országában léteznek korlátozó jogszabályok az ültetvények létesítéséről, a fajtaválasztékról, a művelési módszerekről, és ezeket sehol sem tekintik a tulajdonjog megsértésének. Mindezek alapján a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy természetesen a közösségi jogban is elismert védelemben részesített alapvető jog a tulajdonhoz való jog, azonban ez – akár a tagállamokban – a Közösségen belül is korlátozható, amennyiben ezt a korlátozást a Közösség által előmozdítani kívánt általános érdek igazolja, a korlátozás arányos az elérendő célhoz képest, és a védett jog lényegi tartalmát nem érinti. Ennek megfelelően a Bíróság megállapította, hogy a kérdéses szabályozás nem sérti a tulajdonhoz való jogot. 155 Roland Rutili v Ministre de l’intérieur C-36/75 (1975) ECR 1219.
64
vagy a közbiztonságra hivatkozva korlátozni, ha ezek az indokok az érintett személy magatartásán alapulnak. A második kérdés az volt, hogy mi számít az alapjogok indokolt korlátozásnak. Ezzel kapcsolatban a Bíróság hangsúlyozta, hogy kizárólag a jogszabályi
következményeknek
(ideértve
a
közösségi
jogban
foglalt
jogkövetkezményeket is) megfelelő korlátozások engedélyezhetők. Ami az anyagi jogi szabályozást illeti, itt a tagállamok változatlanul szabadon nemzeti kívánalmaiknak megfelelően határozhatják meg a közrend követelményeit. A közrend fogalmát azonban szigorúan kell értelmezni. A Bíróság itt az Emberi Jogok Európai Egyezményének gyakorlatára utalt, mely szerint a jogok „csak olyan mértékben korlátozhatók, amennyire az érdekek védelméhez az szükséges egy demokratikus társadalomban.” Eljárási jogi szempontból a korlátozás akkor nem sérti az alapvető jogokat, ha az érintett személyt tájékoztatták azokról a tényekről, amelyek alapján vele szemben korlátozást alkalmaztak. Ugyanakkor a határozattal szemben biztosítani kell a jogorvoslati jogot. Végül meg kellett vizsgálni azt is, hogy lehetséges-e olyan korlátozás, amely az állam felségterületének csak egy részén (konkrétan négy megyében) tiltja meg az alapjog gyakorlását, a tartózkodást. Ezzel kapcsolatban a Bíróság a jól bevált állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalmát hozta fel, vagyis ilyen korlátozás csak akkor lehetséges, ha az állam saját állampolgárai tekintetében is alkalmaz ilyen szankciót.156 A Rutili-ügy még nem is annyira a mozgásszabadsággal, inkább a munkavállalók szabad mozgásával, mint közösségi alapszabadsággal volt kapcsolatos. A későbbiekben azonban a Bíróság már kifejezetten a tagállamok általi alapjogsértéseket is vizsgálta, és kiterjesztette a védelmet a tagállamok közösségi
jogot
alkalmazó,
majd
a
közösségi
intézkedéseire is.
156
Roland Rutili v Ministre de l’intérieur C-36/75 (1975) ECR 1219.
65
szabályokat
végrehajtó
A II. Defrenne ügyben a Bíróság – figyelemmel arra, hogy az emberi jogokat nem csak a közösségi szerveknek, hanem a tagállamoknak és a magánszemélyeknek is tiszteletben kell tartaniuk – leszögezte, az a tény, hogy a Szerződés bizonyos rendelkezéseinek címzettjei a tagállamok, nem akadályozza meg, hogy e rendelkezések egyidejűleg jogokat ruházzanak azokra az egyénekre, akik érdekeltek az így meghatározott kötelességek teljesítésében.157 A luxemburgi esetjog értelmében a tagállami intézkedések két csoportja vonható vizsgálat alá. Az egyik csoportot azon aktusok alkotják, amelyek a Közösség érdekében, illetve felhatalmazása alapján, a közösségi jog végrehajtása során keletkeztek,158 míg a másik csoportba a közösségi alapszabadságokat igazolható ok nélkül akadályozó intézkedések tartoznak.159 A Bíróság – a Wachauf esetben – a közösségi előírásokat végrehajtó nemzeti szabályozással kapcsolatban hangsúlyozta, hogy a tagállamokat ebben a körben megilletheti a mérlegelési jog, s az alapvető jogokat e mérlegelési jogkör gyakorlása során is kötelesek tiszteletben tartani. Leszögezte azonban a Bíróság azt is, hogy az általa elismert alapvető jogok nem abszolút jellegűek, azokat társadalmi funkciójuknak megfelelően kell vizsgálni.160 Az emberi jogok védelme – mint a legitimitás egyik feltétele – az egyik leglényegesebb kérdés. Minden jogállamban – akár az angolszász „rule of law”, akár a német „rechtsstaat” koncepciójára épül – szükségképpen jelen van az államhatalom egyéni jogok érdekében történő korlátozása.161 Noha a közösségi jogot a jogállamiság több évszázados alkotmányos hagyományaival rendelkező tagállamok hívták életre, e jogrend rendeltetésénél fogva mégis nélkülözi az alapjogi szabályozást. Ebben a vonatkozásban az Európai Közösségnek a jogállamiságára
emlékeztető
vonásai
az
Európai
Bíróság
jogértelmező
tevékenysége folytán alakultak ki. 157
43/75 Defrenne v SA Belge de Navigation Aèrienne 1. [1976] ECR 471. Wachauf v Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft C-5/88 (1989) ECR 2609 159 C-260/89 Elliniki Radiophonia Tileorissi (ERT) [1991] ECR 1-2925 160 Wachauf v Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft C-5/88 (1989) ECR 2609 (Válogatott ítéletek az Európai Bíróság esetjogából, I. kötet. (szerkesztette: Gátos György, Király Miklós, Tóth Tihamér), KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest 2001.) 161 Chronowski: id. mű 54. oldal 158
66
A Bíróság gyakorlatában megjelent eljárási-, gazdasági-, valamint személyes szabadságjogokat magába foglaló „általános jogelvek” kategóriája folyamatosan fejlődik, és a közösségi a tagállami intézkedésekkel, valamint más személyekkel szemben is jogvédelmet biztosít. E folyamatosan alakuló – ám a korábbi döntések kötőerejének szabályát nem ismerő „precedensekre” épülő – jogvédelmi rendszert azonban számos kritika éri. Kardos Gábor találóan rámutat arra, hogy „bármennyire is kiábrándítónak hathat, […] az emberi jogok közösségi védelmének doktrínáját az Európai Közösség Bírósága nem az emberi jogok érvényesítése iránti feltétlen elkötelezettségétől fűtve, hanem a közösségi jog tagállami jogok feletti szupremáciájának védelme érdekében alakította ki.”162 Egyetértek azzal az állásponttal, hogy a kötetlen luxemburgi esetjog alapjogvédelmi mechanizmusa – a nemzeti joggal összevetve – igen „gyenge lábakon áll”, ugyanis csupán a közösségi jogintézményekre vonatkozik, nem tehetne különbséget alkotmányos és egyéb szabályok között, sőt nem egyértelmű az sem, hogy az az alapvető jogok elsődleges vagy másodlagos jogforráshoz tartoznak-e. Mindebből az következik, hogy az emberi jogok érvényesülése gyakran az Európai Bíróság szemléletétől, s az ügyhöz fűződő érdekétől függ. A tagállamokban magas szinten védett emberi jogok éppen e nemzeti standardok miatt alacsonyabb fokú oltalomban részesültek, vagy – közösségi jogként – nem nyertek elismerést. Az is előfordult, hogy a tagállamok által kötött nemzetközi szerződések magasabb védelmi szintet biztosítottak, mint a Közösség standardjai, s ezért a tagállamoknak a nemzetközi és a közösségi kötelezettségek közötti válaszút
problémájával
kellett
szembenézniük.
Az
alapjogi
dogmatika
kiforratlanságára utal az is, hogy a luxemburgi bíróság esetjoga nem határozta meg az egyes jogok lényeges tartalmát. Ezáltal a korlátozás és az indokolt beavatkozás határa bizonytalan, s az arányosság alkalmazásának elvei ugyancsak kidolgozatlanok.163
162
Kardos Gábor: Fórum – Hozzászólás az Európai Alkotmányról folyó vitához. Fundamentum 2003/2. szám 80. oldal 163 Chronowski: id. mű 59-60. oldal
67
3.5. Az emberi jogok védelmének fejlődése az Európai Unió elsődleges jogforrásainak tükrében A közösségi jogban az emberi jogok védelmének rendszerét az Európai Bíróság fejlesztette ki, ezért nem meglepő, hogy a tételes jogi szabályozás hosszú ideig sokkal kisebb jelentőségű volt. Az európai gazdasági integráció alapító szerződései – néhány, a közösségi szabadságok érvényesülését biztosító alapvető jogtól eltekintve – nem tartalmaztak emberi jogi rendelkezéseket. A 70-es évektől kezdődően azonban a Közösség intézményei számára is egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy az alapvető emberi jogokra vonatkozó tételes jogi normák megalkotása a politikai legitimáció elengedhetetlen feltétele. A normatív szabályozás fejlődése – amelynek talán leghaladóbb fejleménye az Európai Unió Alapjogi Chartájának, majd az ezt is magába foglaló – a ratifikáció vizsgáján megbukott – Alkotmányos Szerződésnek a megalkotása még a bírósági jogfejlesztésnél is lassúbb folyamat volt. A fejlődés első lépéseként az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság 1977-ben nyilatkozatot adottak ki. Ebben kijelentették, hogy „elsődleges fontosságot tulajdonítanak az emberi jogoknak, illetve tevékenységük során tiszteletben tartják őket, ezzel megerősítve és jóváhagyva a Bíróságnak az emberi jogok védelmében kifejtett tevékenységét.” E nyilatkozat – éppen úgy, mint az Európai Bíróság eseti döntései – az alapvető jogok két forrását említi: a tagállamok alkotmányait és az Emberi Jogok Európai Egyezményét. Az alapjogvédelem területén említésre méltó még - az Európai Tanács 1978. áprilisi koppenhágai nyilatkozata a demokráciáról, - az Európa Parlament, a Tanács, a tagállamok képviselői és a Tanács 1986. júniusi nyilatkozata a rasszizmus és az idegengyűlölet ellen, - a külügyminiszterek 1986. júliusi közleménye az emberi jogokról, továbbá az Európai Parlament 1989. áprilisi nyilatkozata az alapvető jogokról és szabadságokról.
68
Az EK külkapcsolataiban is érvényesíti az emberi jogok védelmét, ezt példázza a III. és IV. Loméi Megállapodás, amely a fejlődő országokkal való kedvezményezett bánásmódot az emberi jogok érvényesüléséhez kapcsolja.164 Az 1986-os Egységes Európai Okmány preambuluma utal az Európai Emberi Jogi Egyezményre, valamint az Európai Szociális Chartára. Mégis az alapjogvédelem első fontos állomásának mégis az Európai Uniót alapító 1992-es Maastrichti Szerződést tekinthetjük, amelynek a 6. cikke szerint „az Unió tiszteletben tartja az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok Védelméről szóló Európai Egyezményben lefektetett alapvető jogokat és mivel azok a tagállamok alkotmányos hagyományaiból erednek, azokat a közösségi jog általános alapelveinek tekinti.”165 E cikk jelentősége, hogy elsődleges jogforrásban fogalmazta meg az emberi jogok tiszteletben tartásának követelményét. A Maastrichti Szerződés ugyanakkor nem tartalmazott részletes szabályozást az alapjogokra vonatkozóan, így aligha lehetett szilárd alapja a Bíróság előtti eljárásnak. Az Uniós Szerződés, noha átveszi a luxemburgi esetjogból a „közösségi jog általános elvei” terminológiát, ezek forrásaiként kevesebbet ismer el, mint az Európai Bíróság. A tagállamok alkotmányos hagyományai mellett ugyanis csak az Európai Emberi Jogi Egyezményt említi, nem pedig általában a nemzetközi szerződések lényegesen tágabb kategóriáját, mint ahogyan azt a Bíróság a Nold-ügyben tette. A Maastrichti Szerződés emberi jogi vonatkozású rendelkezéseinek módosítását az Unió bővítésével kapcsolatos aggodalmak motiválták. A tagállamok tartottak attól, hogy a csatlakozni kívánó országokban az emberi jogok tiszteletben tartása és érvényesülése még mindig nem elég meggyőző,166 ebből a megfontolásból további garanciákat építettek az alapító szerződésbe. Az Amszterdami Szerződés 6. cikke megerősíti, hogy „az Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben 164
A közösségi jog forrásai és működése. In: Európai közjog és Politika (szerkesztette: Kende Tamás), Osiris, Budapest, 1995. 275-301., 294. oldal 165 Lakatos István: Az emberi jogok kérdése az Európai Unióban, Acta Humana 2002. No. 48. 50. oldal 166 Lakatos: id. mű 50. oldal
69
tartásának elvén alapul.”167 A leglényegesebb változást azonban a Szerződés 7. cikke jelentette, amelynek alapján az alapvető jogok súlyos és tartós megsértése esetén felfüggeszthető a tagállam tagsági jogainak gyakorlása. E szankció alkalmazásának előfeltétele, hogy a Tanács egyhangú határozata szerint az adott tagállam súlyosan és tartósan megsértette a 6. cikk (1) bekezdésében foglalt elveket. A Tanács minősített többséggel dönthet az alapító szerződések alkalmazásából eredő, az érintett tagállamot megillető bizonyos jogok felfüggesztéséről, ide értve ezen tagállam kormánya képviselőjének a Tanácsban való szavazati jogát is, s ugyancsak minősített többséggel határozhatja el e szankció visszavonását, ha az alapjául szolgáló helyzet megváltozott.168 A 7. cikket később – kritikák hatására – a Nizzai Szerződés módosította. Az új változat szerint „a Tanács, a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament vagy a Bizottság indoklással ellátott javaslata alapján, tagjainak négyötödös többségével és az Európai Parlament hozzájárulásának elnyerését követően megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 6. cikk (1) bekezdésében említett alapelveket, és megfelelő ajánlásokat tehet a tagállamnak. Mielőtt ilyen megállapítást tenne, a Tanács meghallgatja a kérdéses tagállamot, és – ugyanezen eljárásnak megfelelően – független személyeket kérhet fel arra, hogy ésszerű határidőn belül készítsenek jelentést a kérdéses tagállamban fennálló helyzetről.”169 E módosítással nem érintett rendelkezések változatlanok maradtak, vagyis a Tanács továbbra is egyhangúlag megállapíthatja, hogy valamely tagállam tartósan és súlyosan megsértette a 6. cikk (1) bekezdésében foglaltakat, és minősített többséggel határozhat a tagállam Szerződésből eredő jogainak 167
Emberi jogok, (szerkesztette: Halmai Gábor, Tóth Gábor Attila), Osiris Kiadó, 2003. 180. oldal 2000-ben a Szabadságpárt ausztriai hatalomra kerülése miatt komoly politikai feszültségek keletkeztek Ausztria és a többi tagállam között. Minthogy tényleges emberi jogi jogsértésre nem került sor, a 7. cikk alkalmazása nem jöhetett szóba, az ugyanis nem alkalmas a vélt jövőbeli jogsértések elkerülésére. A tagállamok viszont 2000. január végétől felfüggesztették Ausztriával a kétoldalú miniszteri szintű kapcsolatokat, de ez Ausztria uniós tagságát nem érintette, 2000. szeptemberében pedig a szankciókat is megszüntették. Vö.: Emberi jogok, (szerkesztette: Halmai Gábor, Tóth Gábor Attila), Osiris Kiadó, 2003. 180. oldal 169 A magyar alkotmányjog európai uniós forrásai – szöveggyűjtemény, (szerkesztette: Dezső Márta, Vincze Attila), Osiris Kiadó, Budapest, 2004. 20. oldal 168
70
felfüggesztéséről, továbbá ugyanígy határozhat a szankciók megszüntetéséről is. A cikk újítása, hogy már akkor is felléphet az Unió, ha valamelyik tagállamban az emberi jogok megsértésének csak a veszélye áll fenn. Persze ebben az esetben szankciók még nem alkalmazhatók. Ezt a Nizzai Szerződés is csak abban az esetben engedi meg, ha már megállapítást nyert az, hogy a tagállam ténylegesen tartósan és súlyosan megsértette az alapvető jogokat. A 49. cikk azt is leszögezi, hogy csak azok az államok kérhetik felvételüket az Európai Unióba, amelyek tiszteletben tartják a 6. cikk elveit. Az emberi jogok tiszteletben tartása tehát az Unióhoz való csatlakozás alapvető követelménye. Az Unió alapító szerződései, s ezek módosításai, noha az elsődleges jogforrások szintjén deklarálták az emberi jogok védelmét, az alapjogvédelem garanciális természetű problémáit még mindig nem oldották meg. Az említett rendelkezések ugyanis csak az emberi jogok védelmének követelményét fektették le anélkül, hogy konkrétan megneveznék e jogokat, s pontosan meghatároznák a tartalmukat. Ebben a kérdésben csupán a luxemburgi bíróság gyakorlatára lehet támaszkodni. Ez viszont nem felel meg a jogállamiság elveinek, mert „nem tud maximális szintű jogbiztonságot nyújtani a védelem foka és tartalma tekintetében.”170 Az egyén – ebből következően – nem tudhatja előre, hogy milyen jogokat élvez a közösséggel szemben, s a garanciák bizonytalanok. Az Európai Bíróságot ugyanis saját döntése nem köti, így fennáll annak a lehetősége, hogy a Bíróság a közösségi körülmények változásaihoz igazodva módosítja e jogok terjedelmét. A védelemben részesített emberi jogok körének pontos meghatározását az Amszterdami és a Nizzai Szerződésekkel bevezetett módosítások is sürgették, hiszen a tagállamoknak pontosan ismerniük kellett azokat az alapvető értékeket, amelyek megsértése esetén számolni kellett a 7. cikkben szereplő szankciókkal. Mindezek alapján nyilvánvaló, hogy a jogbiztonság feltétele egy olyan jogi dokumentum megalkotása, amely nevesíti, és pontosan meghatározza az Európai 170
Weller: id. mű 100. oldal
71
Unió által védelemben részesített alapvető emberi jogokat. E felismerésből fakadóan 1999. végén megkezdődött az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban Alapjogi Charta) a kidolgozása, amelyet – egy év múlva – 2000. decemberében Nizzában hirdettek ki. Az Alapjogi Charta kihirdetése egy olyan jogi dokumentum megszületését jelentette, amely az integráció történetében első ízben katalógusszerűen rögzíti a védelemben részesített emberi jogokat.171 A jogi szakirodalomban publikált vélemények szerint azoknak, akik „az Európai Unió Alapjogi Chartájáról az Unió és egyúttal a tagállamok alapjogvédelmét teljes egészében és átfogó módon szabályozó dokumentumot vártak … csalódniuk kellett.”172 A nizzai értekezletig ugyanis a tagállamok nem tudtak teljesen megegyezni abban a kérdésben, hogy az Alapjogi Charta az alapító szerződések részévé váljon-e, vagy politikai deklarációként jelenjen meg. Végül megmaradt ünnepélyes nyilatkozatnak, nem lett az elsődleges joganyag része, így sem nemzetközi, sem pedig közösségi jogi értelemben nem kötelező. Jóllehet a Valéry Giscard d’Estaing vezette alkotmányozó Konvent az Alapjogi Chartát teljes egészében beillesztette az Alkotmányos Szerződés tervezetébe, így e Szerződés hatályba lépése esetén az alapvető jogok az Unió legmagasabb jogforrási szintjén lettek volna szabályozva, a történelem ironikus fordulataként az Alkotmányos Szerződést, s vele együtt Chartát egyes tagállamok választópolgárai visszautasították.
171
Mivel a Charta része az Alkotmány-tervezetnek, részletesebb ismertetésére a következő fejezetben térek ki. 172 Szalayné dr. Sándor Erzsébet: Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról, Európai Jog, 2003/2. szám 11. oldal
72
3.6. Az EurópaiUnió Alapjogi Chartája 3.6.1. Az Alapjogi Charta szerkezete Az Alapjogi Charta a legújabb nemzetközi jogfejlődést követi, az alapvető emberi jogok mellett szabályozza a szociális, kulturális jogokat is. Alapvetően szintetizáló természetű dokumentum, hatalmas mennyiségű írott és íratlan joganyagot, joggyakorlatot kodifikál. E jogok listájának összeállítói figyelembe vették az Európai Emberi Jogi Egyezményt és a strassbourgi bíróság joggyakorlatát, és természetesen erőteljesen támaszkodtak a luxemburgi bíróság joggyakorlatában kifejlesztett jogokra, s az ezek védelmével kapcsolatos tételekre. Felhasználták az írott közösségi jogban meglévő egyes releváns rendelkezéseket, ezt szemlélteti például a környezethez való jog, és választójog megfogalmazása. Mindezek mellett az Alapjogi Charta néhány újítást is tartalmaz, ilyen például a megfelelő igazgatáshoz való jog. A dokumentum nem rendelkezik a jogok érvényesítési mechanizmusáról, kikényszerítésük tehát egyrészt a tagállami bíróságok előtt, másrészt az Európai Bíróság előtt történhet. Az Alapjogi Charta Preambulumból és hét fejezetből, összesen 54 cikkből áll. A Preambulum is hivatkozik a tagállamok alkotmányos hagyományaira és a nemzetközi szerződésekre, mint az Unió által tiszteletben tartott jogok megismerési forrásaira. Külön kiemeli az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok Védelméről szóló Európai Egyezményt, valamint az Unió és az Európa Tanács által elfogadott chartákra. Ezek mellett pedig hivatkozik a luxemburgi és a strassbourgi bíróság esetjogára is. A Preambulum után hat fejezetben sorolja fel az alapvető jogokat, a hetedik fejezetben pedig az Alapjogi Charta értelmezésére és alkalmazására fogalmaz meg rendelkezéseket.
73
3.6.2. Az Alapjogi Chartában szabályozott jogok listája Az I-VI. fejezet hat alapérték köré rendezve határozza meg azokat a jogokat, amelyeket az Európai Unió szerveinek, illetve az uniós joganyag végrehajtása során a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk. Az I. fejezet öt cikke az emberi méltóság, mint alapérték köré rendezi az alapvető emberi jogokat. Ide tartozik az emberi méltósághoz való jog, az élethez való jog, a személyi sérthetetlenséghez való jog, a kínzás és embertelen vagy megalázó bánásmód és büntetés tilalma a rabszolgaság és a kényszermunka tilalma. Az élethez való jog körében a Charta külön kimondja a halálbüntetés és kivégzés tilalmát. A II. fejezet, ami a Szabadságok címet viseli, nemcsak a klasszikus szabadságjogokat tartalmazza, mint például a szabadsághoz és biztonsághoz való jogot, gondolat-, lelkiismeret és vallásszabadság jogát, a véleménynyilvánítás és tájékozódás jogát, gyülekezési és egyesülési szabadságot, hanem a menedékjogot, a kitelepítés, kiutasítás, kiadatás elleni védelemhez való jogot is. A 19. cikk megtiltja például a kollektív kiutasítást, továbbá kimondja, hogy „senki nem telepíthető ki, utasítható ki vagy adható ki olyan államba, ahol súlyosan fenyegeti az a veszély, hogy halálra ítélik, kínozzák, vagy más embertelen bánásmódnak vagy büntetésnek vetik alá.” A III. fejezet az egyenlőséggel kapcsolatos jogokat foglalja össze, ennek megfelelően a törvény előtti egyenlőséget, valamint az igen széles körűen megfogalmazott diszkrimináció tilalmát, amelyen belül a 21. cikk külön is kiemeli az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalmát. Újdonságként szerepel a gyermekek, idősek és fogyatékkal élők jogainak biztosítása. A gyermekek jogaival kapcsolatban az Alapjogi Charta kiemeli, hogy a gyermekeknek joguk van a véleményüket szabadon kifejezni, amit az őket érintő ügyekben életkoruknak és érettségüknek megfelelően figyelembe kell venni, joguk van a védelemhez és gondoskodáshoz, valamint a mindkét szülővel való rendszeres, személyes és közvetlen kapcsolattartáshoz.
74
A IV. fejezet a szolidaritás mint alapérték köré csoportosítva tartalmaz munkavállalással kapcsolatos jogokat, ilyenek például kollektív tárgyalások joga, az indokolatlan elbocsátással szembeni védelem, a tisztességes és igazságos munkafeltételekhez való jog; a szociális biztonsággal kapcsolatos jogok (szociális biztonság, szociális segítség, egészségvédelem), továbbá külön rendelkezést tartalmaz a környezetvédelemmel és a fogyasztóvédelemmel kapcsolatban, előírva ezeknek az Unió politikáiba való integrálását valamint magas színvonalú biztosítását. Az V. fejezet a kifejezetten az uniós polgárokra vonatkozó polgárjogokat tartalmazza, így tartalmazza az aktív és passzív választójogot az európai parlamenti választásokon és a helyhatósági választásokon; az európai ombudsmanhoz fordulás jogát, mely az Unió szerveinek, hivatalainak, intézményeinek tevékenysége során felmerülő hivatali visszásságok elleni védelmet szolgálja; az Európai Parlamenthez való petíciós jogot, a szabad mozgás és tartózkodás jogát a tagállamok területén; a diplomáciai és konzuli védelemhez való jogot, mely szerint bármely uniós polgár jogosult bármely tagállam diplomáciai vagy konzuli hatóságainak védelmét igénybe venni olyan harmadik ország területén, ahol az állampolgárságuk szerinti tagállam nem rendelkezik képviselettel. Ez a fejezet tartalmazza még a megfelelő ügyintézéshez való jogot, ami magában foglalja az ügyek részrehajlásmentes, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül való elintézését, ezen belül a meghallgatáshoz való jogot, az iratokba
való
betekintés
jogát
és
a
döntésekre
vonatkozó
indoklási
kötelezettséget, valamint a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítéséhez való jogot, és azt a jogot, hogy az Alkotmány bármely nyelvén írásban lehessen fordulni az Unió intézményeihez. A VI. fejezet az igazságszolgáltatással kapcsolatos jogokat foglalja össze. A hatékony jogorvoslathoz való jog szerint, akinek az Unióban biztosított jogát vagy szabadságát megsértették, joga van a bíróság előtti jogorvoslathoz. A tisztességes tárgyaláshoz való jog szerint „mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által korábban létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen,
75
nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja”. A 48. cikk rendelkezik az ártatlanság vélelméről és a védelemhez való jogról, a 49. a bűncselekmények és büntetések törvényességének és arányosságának elveiről, az 50. pedig a kétszeres eljárás és kétszeres büntetés tilalmáról. A felsorolásból is látszik, hogy az Alapjogi Charta kimerítően tartalmazza az alapvető jogokat, összhangban áll a tagállamok alkotmányos hagyományaival és az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel is. A klasszikus emberi jogok mellett azonban megfogalmaz egészen új keletű elveket is, mint például az idősek, a fogyatékkal élők jogainak védelme, a klónozás tilalma, fogyasztóvédelem; valamint az általános alapjogokon túl tartalmazza a csak uniós polgárokat megillető jogokat is. 3.6.3. Az Alapjogi Chartában szereplő jogok értelmezése és alkalmazása Az Alapjogi Charta VII. fejezete külön rendelkezéseket tartalmaz a Chartában szereplő jogok értelmezéséről és alkalmazásáról. Ezek szerint a rendelkezések címzettjei az Unió intézményei, szervei, hivatalai és ügynökségei, valamint a tagállamok, amikor az Európai Unió jogát alkalmazzák. A Charta lehetővé teszi a jogok korlátozását. Erre azonban csak törvényben, a jogok lényeges tartalmának érintetlenül hagyásával kerülhet sor akkor, ha ez az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak, szabadságainak védelmét szolgálja, és ez a korlátozás az elérendő céllal arányos. Az alapjogok korlátozásának ezen kritériumait már a luxemburgi bíróság is megfogalmazta. A különbség a tagállamokban elismert korlátozásokhoz képest abban áll, hogy itt a szükségesség és arányosság tesztnél elsősorban a közösségi célokat kell figyelembe venni. A további cikkek az alapvető jogok terjedelmével, értelmezésével kapcsolatban adnak iránymutatást. A Charta itt a tagállamok alkotmányos hagyományait és az Emberi Jogok Európai Egyezményét hívja segítségül. A tagállamok alkotmányaival kapcsolatban arra az álláspontra helyezkedik, hogy
76
amennyiben
az
Alapjogi
Charta
„a
tagállamok
közös
alkotmányos
hagyományaiból eredő alapvető jogokat ismer el, akkor ezeket a jogokat e hagyományokkal összhangban kell értelmezni”. Ez a rendelkezés gyakorlatilag ismét a bírói értelmezésnek nyit utat, hisz a luxemburgi bíróság lesz a jogosult majd a Chartában szereplő jogok tartalmának a tagállami hagyományokkal összhangban való megállapítására. E cikk tartalma nem számít újdonságnak, hiszen a Bíróság eddig is a tagállami hagyományokra tekintettel vizsgálta az egyes alapjogokat. Ugyanakkor ennek a követelménynek a megfogalmazását fontosnak tartom abból a szempontból, hogy egy-egy konkrét ügy kapcsán, amikor egy alapjog esetleges sérelmével kapcsolatban kell dönteni, a luxemburgi bíróságnak elkerülhetetlenül állást kell foglalnia az adott jog terjedelmét, határát illetően, és a tagállamokkal való konfliktusok elkerülése érdekében fontos, hogy figyelembe vegye azok hagyományait. Az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel kapcsolatban az 52. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy amennyiben valamely jog az Alapjogi Chartában és az Európai Emberi Jogi Egyezményben is szerepel, akkor e jog tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni az Egyezményben foglaltakkal, kivéve, ha a Charta kiterjedtebb védelmet biztosít. A rendelkezéssel ezek a jogok az Unióban is ugyanolyan abszolút és magas szintű védelmet élvezhetnek, mint az Európai Emberi Jogi Egyezmény keretei között, és ez irányadó, amikor például esetleges korlátozásuk megengedhetőségéről kell dönteni. Ez azért is nagy a jelentőségű, mert ily módon talán összhangba kerülhet az uniós emberi jogi szabályozást az Egyezménnyel. 3.6.4. Az Európai Emberi Jogi Bíróság és a luxemburgi bíróság viszonya A luxemburgi bíróság esetjogának vizsgálata rávilágít, hogy a közösségi jog jelen állapotában hagy némi kívánnivalót az alapvető jogok védelme tekintetében, noha az utóbbi évtized jogfejlődésének eredményeként az emberi
77
jogok a közösségi jog részévé váltak, sőt, az Európai Bíróság adott esetben ezekre hivatkozva ítéleteket is hoz. Nem vitás, hogy néhány európai alkotmánybírósági döntéséből okulva az alapjogokat a közösségi jog azért építette be saját rendszerébe, hogy ne kelljen a nemzeti alkotmányokhoz fordulni ezek védelme érdekében. Ezzel a közösségi jogfejlődés egy újabb konfliktust hozott létre az Emberi Jogok Európai Egyezményével, mert nyilvánvaló kollízió áll fenn a két rendszer között.173 A büntetőjogász számára a strasbourgi bíróság jogértelmezése a büntetőjogi, büntetőeljárási jogi jogalkotás és jogalkalmazás zsinórmértéke, a luxemburgi bíróság pedig – mint azt az esetjog is igazolja – elsősorban integrációs érdekeket képvisel;
az
alapjogi
jogvédelem
tekintetében
igen
visszafogott
és
ellentmondásos. Az Európai Alkotmányos Szerződés hatályba lépésével ez a helyzet megváltozott volna, ugyanis az Európai Unió Alapjogi Chartája e dokumentum része volt. Egyes szerzők szerint a Charta a legkényesebb jogállami ízlésnek is megfelel, mások szerint vannak ugyan hiányosságai, de a mai állapotnál mindenképpen magasabb védelmi szintet biztosít az Európai Unió jogában. Az Alkotmányos Szerződés szerint az Európai Unió – mint jogi személy – alkotmányos felhatalmazást kapott volna arra, hogy csatlakozzon az Emberi Jogok
Európai
Egyezményéhez.
A
metaforikus
értelemben
„Európai
Alkotmánynak” nevezett dokumentum bukása azonban rávilágított annak nemzeti szuverenitása visszavezethető legitimációs problémáira. Napjainkban egy reformszerződés elkészítése van folyamatban. Az Uniónak az Európai Emberi Jogi Egyezményhez való csatlakozása azonban nem csak a politikában, hanem a szakirodalomban is vitatott.174 Kétségtelen ugyanakkor, hogy a csatlakozás lehetősége jogértelmezés kérdése. A csatlakozás pedig olyan intézményi jogi kötelezettségeket róna az Unióra, amely lehetetlenné tenné azt a fajta 173
Vö.: Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog, Magyar Jog 2001. 4. szám, 193-203., 201. oldal 174 Vö.: Myjer, Egbert: Csatlakozhat-e az Európai Unió az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Tanács-i Egyezményhez, Magyar Jog, 2007. 3. szám, 170-176. oldal
78
pragmatikus, technokratikus alapjogi ítélkezést, amely eddig a luxemburgi bíróságot jellemezte. A luxemburgi bíróság esetjoga – az uniós normák értelmezésének forrásaként – továbbra is fennmaradna, ám ha alapjogok tekintetében e bíróság nem követné a strassbourgi bíróság jogértelmezését, akkor az a paradox helyzet állna elő, hogy az Európai Unió az Európai Emberi Jogi Egyezmény
megsértéséért
Strassbourgban
beperelhetővé
válna.
Az
Egyezményhez való csatlakozás ugyanis nem csupán a jogok teoretikus elismerését jelenti, hanem azt is, hogy a csatlakozó aláveti magát az Európai Emberi Jogi Bíróság joghatóságának. Az Alapvető Jogok Chartája egyaránt kötelezettségeket ró az Unió intézményeire és a tagállamokra mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás tekintetében. Nyilvánvaló, hogy ha közvetlenül hatályosuló – például a belső piacra vonatkozó – jogot alkalmaznak a tagállami szervek, akkor kötelesek figyelembe venni annak normatív környezetét is, azaz az alapvető jogokat. Sőt maga a jogalkotási tevékenység is az alapvető jogok által meghatározott. Amennyiben tehát uniós jogforrást ültet át a nemzeti jogalkotó saját rendszerébe, akkor nem csupán az adott jogforrás szabályait kellene közvetlenül figyelembe vennie, hanem – háttérszabályként – az „Alkotmány” alapjogi rendelkezéseit is. A kérdéses jogok korlátozására csak abban az esetben kerülhetne sor, ha az elengedhetetlen, arányos és az Unió általános céljait vagy mások jogainak, szabadságainak a védelmét szolgálja. Mindebből következik, hogy a tagállammal szembeni alapjogi kötöttségek akár majd rendes bírósági eljárás tárgyát is képezhetik. (Ennek a közigazgatási aktusok bírósági felülvizsgálata során lesz jelentősége.) Az Alapjogi Chartával kapcsolatos egyes optimista vélemények szerint végre megoldódnék az a vita, amely évtizedekig jellemezte a luxemburgi bíróság, valamint a tagállami alkotmánybíróságok közötti feszültséget.175
175
Vö.: Sonnevend Pál: Alapjogvédelem a csatlakozás után. In: És mi lesz az Alkotmánnyal? (szerkesztette: Majtényi L.-Miklós Z.) Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2004. 138. oldal
79
A strassbourgi bíróság hivatása pedig egy az Alkotmányos Szerződés rendelkezéseihez hasonló szabályokat tartalmazó dokumentum esetleges hatályba lépését követően sem veszít jelentőségéből, hiszen – ha a szabályozás lényege nem változik – a luxemburgi bíróság továbbra sem rendelkezik hatáskörrel például
egy
tagállami
nyomozóhatóság
által
végrehajtott
intézkedés
arányosságának a felülvizsgálatára, amennyiben az a nemzeti jog által meghatározott. Az emberi jogok oltalma az alapjogvédelem garanciarendszere a jogállami büntetőjog alapja. Az alkotmányossági követelmények európaszerte a büntető hatalommal való „takarékossága”, tehát annak feltétlenül szükséges mértékű és arányos igénybevételére ösztönöznek. Ez vonatkozik a bűncselekmények körének kijelölésére, az igénybe vehető büntetések és egyéb jogkövetkezmények megválasztására, a bűncselekmény miatti felelősségre vonás megállapításának alapelveire, eszközeire, a büntetések és az intézkedések végrehajtásának módjára.176 Jóllehet a tagállamok közös alkotmányos hagyományain alapuló emberi jogok védelme ma az uniós tagság kritériuma, az európai büntetőjogi integrációt mégsem az alkotmányos elvek és büntetőjogi garanciák jellemzik, hanem a belső piac működőképességének fenntartását szolgáló érdekek érvényre juttatása.177 Az európai büntetőjog jogállami alapjainak megőrzésére alapított Frankfurti Fórum megállapítása szerint „az európai büntetőjogot érintő eddigi javaslatok olyan belpolitikai eszközt jelentenek, amely az absztrakt fenyegetés szólamaival (például a „szervezett bűnözés”) a polgári jogok csorbítását eredményezheti – elsősorban a büntetőeljárásban…” A Frankfurti Fórum szerint ezért „egyesével kell kidolgozni az intézményesített hatalomgyakorlás eljárási standardjait és a bírósági ellenőrzést. Az Europol és az OLAF felett ügyészi felügyeleti jogot és független bírói kontrollt kell teremteni. Az információszerzési és nyomozási jogköröket pontosan el kell választani egymástól […], az Európai 176
Vö. Palánkai Tiborné: Az Alkotmánybíróság büntetőjogi tárgyú határozatai; a büntetőjog kodifikációjának alkotmányjogi összefüggése. (Büntetőjogi Kodifikáció 2202. 3-4. szám) 177 Karsai Krisztina: Az európai büntetőjogi integráció alapkérdései. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapestt 2004. 241. oldal
80
Unió büntetőjog területén gyakorolt hatásköreit pedig az alapszerződések módosításával kell pontosítani.”178 Nyilvánvaló, hogy a Frankfurti Fórum büntetőjogászainak tizenegy tézisét részben az Europol „ihlette”. Az Europol Egyezmény tanulmányozása azonban nem csupán az Európai Unió büntetőjogi jellegű intézményeivel kapcsolatos kritikák jogosságáról győzi meg az olvasót, hanem rávilágít az Unióban tapasztalható legitimációs válság egyes okaira is.
178
A Frankfurti Fórum 2001-ben alakult. Alapító tagjai: Peter-Alexis Albrecht, Stefan Braun, Günter Frankenberg, Klaus Günter, Wolfgang Naucke, valamint Spiros Simitis: Karsai Krisztina: id. mű 240-241. oldal
81
II. RÉSZ 4. Fejezet Az Europol
„Aki kész szabadságát a biztonságért feláldozni, az előbb-utóbb mindkettőt el fogja veszteni.” Benjamin Franklin
1. A „szervezett bűnözés” elleni harc, mint az „európai büntetőjog” legitimációjának eszköze
Az ezredfordulót követő években az Európai Unió fejlődését az integrációs tartalom mélyülése, a közösségi joganyag és az intézményi rendszer továbbépítése, valamint a nemzetközi stabilitás és biztonság erősítése jellemzi. A szakirodalomban e folyamat katalizátoraként egyrészt az új tagországok felvételével bekövetkezett területi növekedést, a belső piac bővülését, a migráció fokozódását, másrészt olyan – egzakt jogi kategóriákkal meg nem határozható, ebből következően pontosan nem mérhető, a jog eszközeivel csak korlátozottan kezelhető – globális veszélyforrásokat emlegetnek, mint a „szervezett bűnözés”, vagy a „nemzetközi terrorizmus”. Ez utóbbi fogalom – különösen a biztonságpolitikát globálisan átalakító, ezért történelmi mérföldkőnek számító – az Egyesült Államokat ért 2001. szeptember 11-i terrortámadásokat követően számos jogi instrumentum igazolására szolgált.179 Minthogy az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája még napjainkban is nehézkesen artikulálódik, a biztonságot érintő kihívások főként az első- és a harmadik pillérben kerülnek feldolgozásra.180 Az Európai Bizottságban, az Európai Parlamentben, továbbá az 179
Ld. Horváth Zoltán-Sinka László: Az Egyesült Államokat ért terrortámadások hatása az uniós bel- és igazságügyi együttműködésre. In: Európai Tükör 2001/6. 139-149. oldal 180 Deák P.-Szegedi L.: Magyar alkalmazkodási tapasztalatok a biztonság- és védelempolitika terén az Európai Unió 2004. évben hozott döntései tükrében. Tanulmány. Biztonságpolitikai és Honvédelmi Kutatások Központja Közhasznú Alapítvány, Budapest, 2005. 2. és 55. oldal
82
Unió más intézményeiben – így a gazdasági és szociális bizottságban – zajló viták jól szemléltetik a „belső biztonság”, a „szervezett bűnözés” és a „terrorizmus”181 fogalmainak kiemelkedő szerepét. Ma mindhárom terminus technikus a nemzetállami kontroll európai szintre emelésének dinamikus programját követő európai politika legitimációs formulájaként szolgál.182 Évekkel azelőtt, hogy „a szervezett bűnözés” elleni fellépést az Amszterdami Szerződés jogi koncepcióvá emelte, a szerzők többsége azt az álláspontot képviselte, hogy a „’szervezett bűnözés’ kifejezés egy kriminológiai terminus technikus, amelyet Sutherland és más amerikai kriminológusok az USAbeli maffiabűnözés jelzésére használnak, így az ennek sajátosságait nem hordozó bűnözési jelenségek (kódolt) jelzésére használni félrevezető, kivéve, ha megmondjuk: nem azt értjük rajta, amit a kriminológiában eddig szokás volt, s azt
181
Az Európai Unió Tanácsa 1993 óta tárgyalja a szervezett bűnözésről szóló összefoglaló jelentéseket. E jelentések összeállításánál nehézségeket okoz, hogy a tagállamoknak nincs egységesen elfogadott meghatározásuk a szervezett bűnözés fogalmáról. A legtöbb tagállam büntetőjoga ezt a kérdést a bűnszövetség vagy a „conspiracy” körébe utalja, noha ezek egymástól eltérő fogalmak. Az Európai Unió szakértői csoportja 1994-ben – az angol, a holland, valamint a német meghatározásra figyelemmel – összefoglalta a szervezett bűnözést jellemző 11 kritériumot: 1. kettőnél több személy együttműködése; 2. előre meghatározott feladatmegosztással; 3. hosszabb vagy meghatározatlan időre; 4. fegyelmi és ellenőrzési formák alkalmazásával; 5. súlyos bűncselekmények elkövetésével vannak gyanúsítva; 6. nemzetközi szinten működnek; 7. erőszakot vagy megfélemlítésre alkalmas módot alkalmaznak; 8. kereskedelmi vagy üzletszerű struktúrákat használnak; 9. pénzmosással foglalkoznak; 10. igyekeznek befolyást gyakorolni a politikára, a médiára, a közigazgatásra, az igazságszolgáltatásra vagy a gazdaságra; 11. pénz és/vagy hatalom megszerzése a céljuk. Szervezett bűnözőnek tekintendő a csoport, ha a 11 ismérv közül legalább hat jellemzi, közülük az 1l., 5. és 11. sorszámú feltétlenül és még leginkább három más. Az Európai Unió 1997. évi jelentése óta a 3-as számúval bővült, és így négyre nőtt a kötelezően meghatározó kritériumok száma. Az Európai Unió meghatározása csupán jelentések készítéséhez vagy statisztikai számbavétel céljára alkalmas, törvényi tényállás megfogalmazásához legfeljebb csak támpontot nyújthat. Forrás: Kollár Ildikó: Igazságügyi együttműködés bűnügyekben az Európai Unió tagállamai között. In: Egységes Belbiztonsági és Jogi térség Európában, Bel- és Igazságügyi Együttműködés az Európai Unióban, Szerkesztette: Tóth Árpádné Masika Edit, ISM, Budapest, 1999. 251-288. oldal, 280. oldal 182 Albrecht, P.A.-Braum, S.: Az európai büntetőjog fejlődésének hiányosságai. In: Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-Gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények 6. (szerkesztette: Lévay M.-Kígyóssy K.). Miskolc, 2004. 120-146., 141. oldal (A „szervezett bűnözés” és a „terrorizmus” mellett az Európai Unió pénzügyi érdekeinek a védelme is a szupranacionális büntetőjog legitimációjának eszköze. Lásd részletesen 6. fejezet.)
83
is, hogy közelebbről mik annak a jelenségnek a jellemzői, amit e kifejezéssel jelezni kívánunk.”183 A kriminálmorfológiai és kriminalisztikai tapasztalatok hatására egyre elterjedtebbé vált az a felfogás, hogy a bűnözésnek létezik egy az általánosnál kiterjedtebb, jellegében ugyancsak eltérő változata, amelyet a szokásosnál nagyobb mértékű szervezettség jellemez, s ezért hasonlít az amerikai kriminológiában „organized crime”-ként ismert jelenséghez, jóllehet, attól számos szempontból eltérő jegyeket hordoz.184 Bár a „szervezett bűnözés” kriminológiai fogalmának meghatározására irányuló kutatások eredményeként körvonalazódtak a bűnöző szervezetek strukturális ismérvei, a korrupcióval, a „terrorizmussal” való kapcsolatuk, a gazdasági és a pénzügyi életre gyakorolt hatásuk – tartalmi, statisztikai, terminológiai – bizonytalanságok miatt aligha segítették elő a konkrét jogi kategória megalkotását.185 Bócz Endre rámutat, hogy a kriminológiai meghatározások tudományos igényű definíciók, ám a jogászokétól eltérő szemlélettel és más – szervezet-szociológiai, valamint szociálpszichológiai – fogalomrendszerrel
közelednek
a
problémához.186
Minthogy
e
jelenség
meghatározásakor nem a jogtudomány dogmatikai módszertana dominált, álláspontom szerint igen komoly fenntartásokra ad okot, ha e kutatási eredményeket a jog fogalomrendszerébe adaptáljuk. Más szerzők ugyancsak radikálisan vélekednek e fogalmakról. Albrecht szerint „a szervezett bűnözés” nem más, mint egy divatos büntetőpolitikai
183
Bócz Endre: A szervezett bűnözésről és a bűnszervezet fogalmáról. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet (szerk.: Gellér Balázs). KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 79-101., 81. oldal 184 Bócz Endre: id. mű 81. oldal 185 Ld. Bedő Csaba: A terrorizmus ellen Magyarországon és az Európai Unióban, Belügyi Szemle 1999/12.; Boed, Roman: United States Legislative Approach to Extraterritorial Justidiction in Connection with Terrorism. In: C. Bassiouni (Hrsg.). International Criminal Law, Band 2, Procedural and Enforcement Mechanism, 2. Aufl., Ardsley New York, 1999. 145-176. oldal; Horváth Zoltán-Sinka László: Az Egyesült Államokat ért terrortámadások hatása az uniós bel- és igazságügyi együttműködésre. In: Európai Tükör 2001/6. 139-149. oldal; Kertész Ágnes-Novák Napsugár: A nemzetközi bűnözés mint biztonságpolitikai kihívás. In: Társadalom és Honvédelem 2000/3. 185-196. oldal; Kertész Imre: A szervezett bűnözés és a büntetőjog harmonizációja az Európai Unióban, Európai Tükör – Műhelytanulmányok (Integrációs Stratégiai Munkacsoport) 29. szám; Rónyai Rita: A terrorizmus elleni küzdelem az Európai Unióban I., Az Európai Unió tagországainak közös érdekei és védelme. In: Belügyi Szemle 2004/5. 92-103. oldal 186 Bócz Endre: id. mű 89. oldal
84
kifejezés, amelynek az Amerikai Egyesült Államokbeli amerikai modellek képezik a hamis racionális-empirikus gyökerét, és amelynek átvétele nélkülözi az európai társadalmi viszonyok valós szociális-politikai alapját. „… Mi több, jogi koncepciójával az Európai Unió megalapozhatja a nemzeti büntetőjog befolyásolására és tartós megváltoztatására irányuló hatalmi
pozícióját,
közvetetten hatályos, kötelező erejű jogforrásokon keresztül való együttműködés által.” Albrecht hangsúlyozza, hogy a büntetőjog területén az európai integráció ilyen tendenciája a nemzeti jogalkotó hatáskörének elvonásához, így a tagállami szuverenitás, a legitimitás és a demokrácia sérelméhez vezet.187 Az „európai büntetőjog”
(e
kategóriát
hangsúlyozottan
csak
„munkafogalomként”
használom)188 legitimációs válsága két tényezőre vezethető vissza: az egyik a demokrácia-deficit, amely – mint Ligeti Katalin rámutat – nemcsak az „európai büntetőjogra”, hanem a teljes európai jogalkotásra igaz. A probléma másik eleme, hogy e joganyagot korunk kihívásaira adott „modern” jogalkotói válaszok formálják, ennek következményeként a klasszikus büntetőjogi dogmatika szemszögéből
abszurd,
„bűnösség
veszélyeztető tényállások fokozott
nélküli
bűncselekmények”,
használata,
absztrakt
egyes határokon átnyúló
bűncselekmények esetében a jogi tárgy elmosottsága, valamint a jogi személy büntetőjogi felelősségének megteremtése jellemzi.189 187
Albrecht-Braum: id. mű 144-145. oldal Ebben a dolgozatban az „európai büntetőjog” terminológiájával kapcsolatos szakirodalmi vitákra nem térek ki. Álláspontom szerint „európai büntetőjog”, mint egzakt jogi kategória nem létezik, ugyanis nincs egységes európai büntetőkódex, büntető eljárási jog. A kifejezés munkafogalomként, többféleképpen értelmezhető. Történeti-összehasonlító jogi szemszögből jelentheti a felvilágosodás korának eszmevilágában született büntetőjogi, büntető eljárási jogi elveknek megfelelő jogot „a racionalitást, a büntetőjog terén a kiszámíthatóságot, az előreláthatóságot, az önkény kizárását a törvényhozás és a jogalkalmazás szférájában.” Bárd rámutat, hogy a racionalitás, amelyhez az emberi jogok elismerése társul a büntetőjogi beavatkozás korlátok közé szorítását jelenti. Lásd: Bárd Károly: Európai büntetőpolitika. In: Tények és kilátások (Tanulmányok Király Tibor tiszteletére) Szerkesztette: Erdei Árpád, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1995. 149-158., 149. oldal. Normatív szempontból „az európai büntetőjog” az Európai Tanács és az Európai Unió büntetőjogot, büntető eljárási jogot érintő jogi instrumentumait takarja, továbbá – mint jogi koncepció – az integráció büntetőjogi, büntető eljárási jogi jogharmonizációs törekvéseit jelenti. Albrecht szerint e fogalom még csak nem is jogi koncepció, hanem lehullott korlátok – s ezen a szabadságjogokat érti – újraépítésének módját írja le, amely csak egy európai alkotmány elfogadása útján legitimizálható. Vö.: Albrecht: id. mű. Az „európai büntetőjog” fogalmával kapcsolatos szakirodalmi viták – véleményem szerint – legigényesebb magyar feldolgozását lásd: Karsai Krisztina: Az európai büntetőjogi integráció alapkérdései, KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004. 5067. oldal. 189 Ligeti Katalin: Az európai büntetőjog legitimációja. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet. (szerkesztette: 188
85
Kiss Norbert
az
európai
büntetőjogot
érintő társadalomfilozófiai
„válságirodalom” nyomán találóan úgy sommázza a jelenséget, hogy „a büntetőjog a bűnös-keresés kényszerében van, miközben a vikárius és a kollektív felelősség különböző formáival az egyén felelőtlenebbé válásának folyamata indult el.”190 A felvilágosodás korának hagyományait hordozó, az állam büntetőhatalmának korlátait kijelölő, a jogállamiság nélkülözhetetlen elemét jelentő – történeti-összehasonlító jogi értelemben – európai büntetőjogot tradicionálisan jellemző „nullum crimen
sine lege” elve,
a személyi
szabadságjogok, valamint a büntetőeljárási jog meghatározó alapelvei háttérbe szorulnak. Ez utóbbiak között említendő az ártatlanság vélelme és a bizonyítási teher doktrínája. Helyette a „belső biztonságot” veszélyeztető, bizonytalan tartalmú kifejezésekkel fémjelzett jelenségek elleni „hatékony” fellépés dominál. A „hatékonyság” pedig – könnyű belátni – ugyancsak relatív fogalom. A hagyományos büntetőjogi felfogáshoz képest bizarr tendenciák a szakirodalom éles kritikáját váltják ki, s e fejlődési folyamattal kapcsolatos tagállami aktivitás – de még a szolidaritás kinyilvánítása is – olyan belpolitikai viták alapja lehet, amelyek a nemzeti parlament és a kormány, sőt a nemzeti parlament és az Európai Parlament közötti látens konfliktus kialakulásához vezet.191 A büntető anyagi jog területén zajló integráció elkerülhetetlenül e „büntetőjog üzemeltetéséhez” szükséges szervezeti formák megteremtését feltételezi. Nyilvánvaló, hogy az Unió sem találhat fel új megoldásokat, ezért egy rendőrségre emlékeztető szerv létrehozásában lelte meg az utat, amelynek végállomása – a tervek szerint – egy föderális rendőrség felállítása. Különösen figyelemreméltó, hogy e törekvést – a leghatásosabb eszközzel – különböző veszélyek felidézésével igyekszik legitimálni. Gellér Balázs) KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 373-387., 373. oldal; Arnull, Anthony: The Rule of Law in the European Union. In: Anthony Arnull-Daniel Wincott (Hrsg.): Accountability and Legitimacy int he European Union, Oxford, 2002. 239-255. oldal 190 Kis Norbert: Gondolatok a bűnösségi elv hanyatlásáról. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet. (szerkesztette.: Gellér Balázs) KJK-Kerszöv Kft. Budapest, 2004. 321-346., 323. oldal; Wunenburger, J.J.: Le procés de la culpabilité et les méthamorphoses de la culpabilité in Droit. 1989/5. 87-96. oldal; Riesman, L.: La foule solitaire, Arthaud, Paris, 1964. 191 Deák Péter-Szegedi László: id. mű 55. oldal
86
Az európai integráció fejlődési irányának egyik legszemléletesebb példája tehát az Europol,192 mert e szerv esetében a jogirodalomban egységesen nem definiált, éppen ezért önkényesen értelmezhető „nemzetközi szervezett bűnözés” és „terrorizmus” elleni „hatékony” fellépés érdekében a legitimáció úgyszólván minden követelménye csorbát szenved. Az Európai Unió intézményi struktúrája és az Europolra vonatkozó jogforrások elemzése rávilágít arra, hogy a XXI. században az Európai Rendőrségi Hivatal megfelelő – szervezeti, működési, pénzügyi, adatvédelmi – kontroll nélkül működő szerv. Az Europol a határokon átnyúló „szervezett bűnözés” elleni küzdelem jegyében a harmadik pillér keretei között jött létre, ebből következik, hogy – e korlátlan diszkrécióval rendelkező szerv – nem tartozik a Közösség intézményei közé, sem pedig azok ellenőrzése alá. A
végrehajtó hatalom Európában általában követett
hierarchikus
rendszeréből következő utasítási jog – mint a demokratikus legitimáció közvetítésének eszköze – hiányzik. Az Európai Rendőrségi Hivatal munkatársaira vonatkozó, az Egyezményhez fűzött immunitási jegyzőkönyv szabályai szerint pedig az Europol alkalmazottai – hivatali cselekményeikkel kapcsolatban – mentességet élveznek a tagállamok joghatósága alól.193 Jogállásuk szabályozása – figyelemmel tevékenységük jellegére, az általuk kezelt információk természetére, mennyiségére és részletességére – aggályosnak tekintendő, s ennek időről időre hangot is adnak az Egyezmény bírálói.194 192
Egyezmény az Európai Rendőrségi Hivatalnak az Európai Unióról szóló Szerződés K.3. cikke alapján történő létrehozásáról. Megjelenés: OJ C 316.27.11 1995. OJ /1999. 96/8. (Magyarországon a 2006. évi XV. törvény hirdette ki.) 193 Az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europol alkalmazottainak kiváltságairól és mentességeitől szóló Jegyzőkönyv. (Magyarországon a 2006. évi XV. törvény hirdette ki.) Hailbronner, Kay: Die Immunitaet von Europol-Bediensteten. In: Juristenzeitung, 1998. 283-289. oldal; Hölscheidt, Sven-Schotten, Thomas: Immunitaet für Europol-Bedienstete. Normalfall oder Sündenfall? In: Neue juristische Wochenschrift (NSZK) 1999. 52. Vol. 39. No. 2851-2855. oldal 194 L. pl. Baldus, M.: Europol und Demokratieprinzip. In: Zeitschrift für Rechtspolitik 1997. 286-290. oldal; Bull, Hans P.: Das Europäische Polizeiamt-undemokratisch und rechtsstaatswidrig? Deutsche Richterzeitung, 1998.; Fisahn, Andreas: Europol – Probleme der Kontrolle, Kritische Justiz, 1998.; Fontanaud, Daniel: Les accords de Schengen, Documentation française, Paris, 15 mars 1996.; Frowein, J.Krisch, N.: Der Rechtsschutz gegen Europol. In: Juristenzeitung 1998. 589-597. oldal; Gle, S.: Kontrolle über Europol und seine Bedienstete. In: Europarecht, 1998. 748-766. oldal; Petri, T.: Die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: European Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Recthswissenschaft, 1998. 441-459.oldal; Petri, T.: Europol, Nomos Verlag, Baden-Baden, 2001.; Holé
87
A jogállamiság elvéből – mint a legitimitás alapjából – levezethető jogbiztonság egyik feltétele az emberi jogok tiszteletben tartása. Ennek része, hogy az állam kizárólag akkor korlátozhatja az alapjogot, ha egy másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték oltalma ezt szükségessé teszi, és e jogvédelem egyéb formában nem lehetséges. Ahhoz, hogy egy alapjog korlátozása alkotmányos legyen, a másik alapjog, érték, vagy szabadság védelme, illetve egyéb alkotmányos cél nem elegendő, hanem az is szükséges, hogy e korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek. Az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlyának megfelelő arányban kell állnia a törvényhozó e korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.195 Az alapjogok korlátozásával kapcsolatban az Alkotmánybíróság által kifejtettek az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlatában és minden jogállamban érvényesülnek, ám hogy mennyire nem így van ez az Europol vonatkozásában, jól illusztrálja az információs önrendelkezési jog szempontjából végzett vizsgálódás. Az Európai Rendőrségi Hivatal feladata a tagállamok közötti információ cseréjének elősegítése, az operatív adatok megszerzése és elemzése, a tagállami hatóságok nemzeti egységeken keresztüli, késedelem nélkül történő tájékoztatása minden őket érintő információról és az adott bűncselekmények között feltárt összefüggésekről.196 Az Europol kiskapukkal teli „gumiszabályokon” alapuló, adatvédelmi szempontból
megfelelő
ellenőrzés
nélküli
működése
az
információs
önrendelkezési jogot, a személyes adatok és a magántitok védelmét mélyen érinti. E szervezet tevékenységének igazolásaként az Egyezmény preambuluma az Uniós Szerződésben meghatározottak megvalósítását, ennek érdekében a tagállami bűnüldöző hatóságok működési „hatékonyságának” növelését, továbbá a „terrorizmus”, a „tiltott kábítószer-kereskedelem”, és a „nemzetközi bűnözés Katalin: Bűnügyi együttműködés Európában, Kriminológiai és kriminalisztikai tanulmányok XXXVI. 1999. 273-283. oldal; Holé Katalin: Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Unió kívánalmai, Magyar Jog 2003/3. 140-146. oldal 195 30/1992. (V. 26.) AB határozat, 5/1999. (III. 31.) AB határozat, 26/1999. (IX. 8.) AB határozat 196 Europol Egyezmény I. cím 3. cikk (1) bekezdés
88
egyéb súlyos formái” elleni küzdelemben való együttműködés fokozását hangsúlyozza.197 Számos szerző állítja – s magam is így gondolom –, hogy a jogállami büntetőjog vívmányainak csorbítása nem áll arányban az ily módon elérhető esetleges, s igen gyakran kétségbe vonható bűnüldözési előnyökkel.198 „A fokozódó bizonytalanság azonban mégis védelmezésére sarkall, arra, hogy minden lehetséges módon újfajta biztonságot teremtünk” – írja Farkas Ákos. A számítástechnika robbanásszerű fejlődése következtében az információáramlás és feldolgozás új dimenziói nyíltak meg, s „ma már az jelenti a hatalmat, hogy az elektronikus adatbázisok fölött kié a monopólium, ki férhet hozzájuk, ki, milyen terjedelemben
engedélyezi
a
hozzáférést,
a
különböző
adatbázisok
összekapcsolását.” Az információbirtokos külső ellenőrzése a hatalmi ágak egyensúlyának egyik alapkérdése, s napjainkban alkotmányos problémaként a büntető-igazságszolgáltatás rendszereiben is jelentkezik. A „terrorizmus”, valamint a „nemzetközi”, a „szervezett”, a „kábítószeres” és az ezekhez „kapcsolódó” bűnözés elleni hatékony fellépés nem egyszer az emberi jogok tiszteletben tartásának évszázadokra visszanyúló hagyományaira épülő, s ebben az értelemben európai büntetőjog garanciáinak rovására történik. A célszerűségi és alkotmányossági szempontok körültekintő mérlegeléséhez, az elengedhetetlen egyensúly megteremtéséhez szükséges politikai és jogalkotói érzékenység hiánya viszont a legitimáció elvesztésének veszélyével járhat.199 Ennek fényében igen találó Albrecht azon metaforikus megállapítása, miszerint „’a szervezett bűnözés’ jelenti az ellenséget Európa centrumában, amely körül újjáépültek a szabadság korlátai.”200 Paradoxon, hogy éppen a közös alkotmányjogi hagyományokból 197
Europol Egyezmény preambulum Például az európai büntetőjog jogállami alapjainak megőrzésére létrehívott Frankfurti Fórum 11 tézisben foglalta össze elméletét. A fórum alapítói: Peter-Alexis Albrecht, Stefan Braum, Günter Frankenberg, Klaus Günter, Wolfgang Naucke, Spiros Simitis. Vö.: Karsai Krisztina: Az európai büntetőjogi integráció alapkérdései. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 240 oldal 199 Farkas Ákos: id. mű 62-66., 66. oldal 200 Albrecht-Braum: id. mű 146. oldal, Bócz Endre a „terrorizmus” és a „szervezett bűnözés” fogalmának meghatározásával kapcsolatban rámutat, hogy az ésszerű az lenne, „ha az anyagi büntetőjog fogalomrendszere számára a szervezett bűnözés problematikája a „bűnszervezet” büntetőjogi (normatív) fogalmának kidolgozásával és a bűnszervezet szervezése, vezetése és az abban való részvétel büntetendővé nyilvánításával lezárulna, és ami ezen túlmegy, az a kriminalisztika és a kriminológiai „vadászterülete” maradna azzal, hogy a tanulságok a büntetés kiszabása keretében hasznosítandók.” Erre 198
89
építkező európai integrációban, „a szabadság, a biztonság, és a jog térségében” a belső biztonság megteremtése gyakran a jogbiztonság sérelmével jár.201 Ma az Európai Unió büntetőjogi és intézményi erőfeszítései – a közösség gazdasági sikereire tekintettel – racionálisan nehezen háríthatók el. A büntetőjogi integráció megteremtésére irányuló jogi instrumentumok elfogadása azonban nem járhat a jogállami megoldások feladásával. A modern alkotmányoknak az állami szervek, valamint az igazságszolgáltatás szervezetére és működésére vonatkozó elvi tételei büntetőjog és a büntető eljárási jog alapvető elvei a felvilágosodás koráig visszanyúló jogi hagyományokban gyökereznek, s e több évszázados múltra visszatekintő normák – még ha a jogtechnikai megoldások változtak is – kiállták
az
idő
próbáját.
A
liberális
jogállam
eszméjének
megfelelő
igazságszolgáltatás alapja az emberi és állampolgári szabadságjogok, valamint a klasszikus processzuális elvek érvényre juttatása. Ezeknek az alapvető jogoknak és elveknek a jogalkotó számára továbbra is zsinórmértékként kell szolgálniuk. Ezt alátámasztja az is, hogy a jogállamiság normáinak tiszteletben tartását a nemzeti alkotmányok mellett az Európai Unió is megköveteli. Ugyanakkor az integráció
működésében
kimutatható
„demokrácia
deficit”,
valamint
a
célszerűségre törekvés általános jelensége az egyes intézményekre is hatással van. Az állami szuverenitást leginkább érintő bűnügyi együttműködés kormányközi koncepcióra épülő területén egy – vertikális együttműködési modellt követő, a szupranacionalizmus jegyeit hordozó – rendőri szerv, az Europol szervezetének és működésének a vizsgálata rávilágít arra, hogy a kritikák és az elismerések mennyiben állják meg a helyüket. azonban az – integrációs szervezetek jogalkotási tevékenységének ismeretében – kevés esélyt lát. A „terrorizmus” fogalmának meghatározásával kapcsolatos problémák vizsgálata során Gellér Balázs megállapítja, hogy a legtöbb terrorcselekmény alapvetően köztörvényes bűncselekmény, és az elkövetők sajátos indítéka, politikai motivációja miatt válik terrorcselekménnyé, tehát nem más, mint politikailag motivált köztörvényes bűncselekmény. Ld.: Gellér Balázs József: A terrorizmus elleni harc egyes kérdései az anyagi büntetőjog szemszögéből. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet, (szerkesztette: Gellér Balázs), KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 241-263., 254. oldal, J. Chirac 1986-ban megállapította: „A terrorizmus olyan szisztematikus háborús fegyverré vált, amely nem ismer határokat, és ritkán van arca.” Forrás: Besznyák István-Besznyák Rita: Politikai és történelmi idézetek, Medicina Könyvkiadó Rt., Budapest, 2006. 133. oldal 201 Nelles, Ursula: A harmonizációhoz vezető út – Az összeütközéshez vezető út? Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerkesztette: Lévay Miklós-Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004.
90
2. Az Europol születése és helye az Európai Unióban Az 1980-as évek végén a „nemzetközi szervezett bűnözés” jelentős mértékű felerősödésének a hangsúlyozása nyilvánvalóvá tette, hogy e bűnözési forma elleni fellépés érdekében elengedhetetlen a rendőri együttműködés fejlesztése. Az Europol felállításának ötletét 1991-ben, a Tanács luxemburgi ülésén, Helmut Kohl német kancellár vetette fel. Kohl kancellár javaslata, az FBI-hoz hasonló, európai rendőrségi szervezet létrehozására irányult.202 A tagállamok képviselői egyetértettek abban, hogy az egységesülő gazdaságnak – a Római Szerződés szelleméhez kapcsolódóan – egyfajta közösségi szintű védelmet kell biztosítani, a belső határok megnyitásával elveszett szűrőrendszert szorosabb együttműködésen alapuló, – vertikális – ennek megfelelően a korábbinál hatékonyabb bűnüldözéssel kell ellensúlyozni.203 Az Európai Rendőrségi Hivatal felállításáról 1992-ben első ízben az Európai Uniót alapító Maastrichti Szerződés VI. Címe K1. cikkének 9. pontja rendelkezett, amely – a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem és a nemzetközi bűnözés más súlyos formái elleni fellépés érdekében – a rendőrségi, és szükség esetén a vámügyi együttműködés egyes területeit, továbbá az uniós szintű információcserét egy Európai Rendőrségi Hivatal (European Police Office, Europol) keretében kívánta megvalósítani.
202
Ld.: Ligeti Katalin: Büntetőjog és bűnügyi együttműködés az Európai Unióban, KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004. 141. oldal 203 Ld.: Eördögh Árpád: A nemzetközi bűnügyi és bűnüldözési együttműködés különös tekintettel az Európai Unió bel- és igazságügyi együttműködésére, (Maastrichti Szerződés K1. cikk 9. pontja) in.: Egységes Belbiztonsági és Jogi Térség Európában (Bel- és Igazságügyi Együttműködés az Európai Unióban) szerkesztette: Tóth Árpádné Masika Edit, ISM, Budapest, 1999. 303. oldal; Eördögh Árpád: Az Európai Unióval folytatott rendőri együttműködés és szervezett bűnözés elleni fellépés. In: Belügyi Szemle 2000/3. 101-112. oldal; Eördögh Árpád: Rendőri együttműködés a szervezett bűnözés elleni fellépésben. In: Collega, Szakmai folyóirat joghallgatók számára 1998/6. 29-35. oldal; Vö.: Ábrahám Márta: Az Europol működésének dilemmái. In: Belügyi Szemle 2000/1. 107-122. oldal
91
A tagállamok a Maastrichti Szerződésben foglaltak megvalósítása érdekében 1995. július 26-án aláírták az Europol Egyezményt,204 amely az elhúzódó ratifikációs eljárások miatt – évekkel később – 1998. október 1-én lépett hatályba.205 A szervezet tényleges és teljes körű működése 1999. július 1-én vehette kezdetét. A szerződő tagállamok tisztségviselői számoltak azzal, hogy az egyezmény megalkotásához és ratifikációjához hosszú évek szükségesek. Ezt az időszakot hidalta át a TREVI-miniszterek206 koppenhágai határozatával, az 1993. június 3án hágai székhellyel létrehozott Európai Kábítószeregység (EDU – Europol Drugs Unit), amely ideiglenesen az Europol egyes hatásköreit gyakorolta a kábítószeres bűnözés elleni küzdelem területén. Az EDU 1994. január 3-án kezdte meg működését. E szervezet előkészítette az Europol későbbi tevékenységét, megkezdte feladatainak végrehajtását,
valamint
kidolgozta
az
Europol
működéséhez
szükséges
funkcionális és szervezeti szabályokat. Minthogy az EDU nem rendelkezett jogosítvánnyal arra, hogy személyes adatokat tároljon, tevékenységi köre eléggé szűkre szabott volt. Az idő előrehaladtával feladatai bővültek, kiegészültek többek között a radioaktív- és nukleáris anyagokkal való illegális kereskedelem, az
embercsempészet,
a
gépjárműlopások,
valamint
az
ezekkel
a
bűncselekményekkel összefüggő pénzmosás elleni fellépéssel. Később az emberkereskedelem (1996-tól), továbbá a terrorizmus elleni fellépés (1999-től) is e szervezet hatáskörébe tartozott.207 A hosszadalmas ratifikációs eljárásokra tekintettel az EDU mandátumát több alkalommal meghosszabbították, s amikor az Europol megkezdte munkáját, beleolvadt a szervezetbe. 204
Egyezmény az Európai Rendőrségi Hivatalnak az Európai Unióról szóló Szerződés K3. cikke alapján történő létrehozásáról. Megjelent: OJ C 316.27.11.1995. és OJ 1999.c) 91/8. old. (Magyarországon a 2006. évi XIV. törvény hirdette ki.) 205 Ugyanezen a napon az Europol első ünnepélyes ülését Karl Schlögl osztrák belügyminiszter nyitotta meg. 206 A „TREVI” a francia „Terrorisme, Radicalisme, Violance Internationale” elnevezés rövidítése. A TREVI a tagállamok bel- és igazságügy-minisztereinek informális jellegű munkacsoportja – mint a Közösség tagállamai közötti együttműködés csírája – 1976-ban jött lére. 207 ld.: Ligeti Katalin: id. mű 141. oldal; Dános Valér- Bobák Artúr: Az európai rendőri együttműködés. Europol, Budapest, 2000.; László Zoltán: Az Európai Unió tagországainak nemzetközi rendőri együttműködése, az Europol. In.: Rendvédelmi Füzetek 2002/22.
92
Minthogy az Europolt az Európai Unió harmadik pillérébe illeszkedő jogforrás, a tagállamok közötti egyezmény hozta létre, minden, e szervezettel kapcsolatos döntéshez az egyezményben részes valamennyi tagállam egyetértése szükséges.208 Amennyiben a tagállamok között keletkezik vita az Europol Egyezmény végrehajtásával kapcsolatban, a felmerült kérdésben a Tanács dönt. Abban az esetben, ha a vita hat hónapon belül nem zárul le, az érintett tagállamok kötelezettsége, hogy meghatározzák azokat az elveket, amelyek szerint a vitás kérdést – és esetlegesen előforduló hasonló jellegű kérdéseket – a jövőben rendezni kívánják.209 Az Európai Rendőrségi Hivatal tehát a kormányközi együttműködés talaján épült fel, a hatályos szabályozás szerint olyan uniós ügynökség, amely az Unió intézményeitől elkülönül, jogállását, feladatait, hatásköreit és operatív cselekvési lehetőségeit ugyancsak ez a státus határozza meg.210
5. Fejezet Az Europol szervezete, működése az Európai Unió jogforrásainak tükrében „Ha a szabadság utáni vágy szétrombolja a rendet, akkor a rend utáni vágy szét fogja rombolni a szabadságot.” W. Durant
1. Az Europol jogállása Az Europol Egyezmény 26. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy az Europol jogi személyiséggel rendelkező szervezet. Az Interpolhoz hasonlóan a nemzetközi jog alanya, nem pedig az Európai Unió egyik szerve. Minden 208
Vö.: Europol Egyezmény 43. cikke Vö.: V. cím 40. cikk (1), (2). bekezdések 210 A büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködési ügynökségeket abból a célból hozták létre, hogy segítsék az EU-tagállamokat a szervezett nemzetközi bűnözés elleni harcban. Ezen uniós ügynökségek közé tartozik még az Europolon kívül például az Eurojust, a Frontex, az OLAF, az újonnan létrejött Alapjogi Ügynökség, valamint a CEPOL is. Hangsúlyozni kell azonban, hogy mind a Tanácsban, mind pedig az Európai Parlamentben megkezdődött az előkészítése az Europol Európai Unió intézményi struktúrájába való integrálásának. 209
93
tagállamban az adott állam joga szerint megilleti a jogi személyekre vonatkozó jog- és cselekvőképesség, tehát az aktív és passzív perbeli jogképesség is, valamint az a lehetőség, hogy harmadik államokkal saját nevében szerződéseket kössön. Az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek, és az Europol alkalmazottainak kiváltságairól és mentességeiről szóló Jegyzőkönyv 2. cikke alapján – amennyiben az adott tagállam ratifikálja – az Európai Rendőrségi Hivatal mentességet élvezhet a bírósági eljárás, kutatás, lefoglalás, igénybevétel, elkobzás és a beavatkozás más formája alól.211 Az Europol Egyezményt az elmúlt évtizedekben sokszor módosították, a legutóbbi módosítás-hullám a biztonságpolitikát globálisan átalakító, az Egyesült Államokat ért 2001-es terrortámadásokat követően indult meg. Az Europol működésében jelentősebb változást eredményezett az Európai Rendőrségi Hivatal feladatainak a pénzmosással szembeni fellépéssel történő kiegészítéséről szóló Jegyzőkönyv,212 Europolnak,
a
közös
Szervei
Jegyzőkönyv,213
nyomozócsoportokról szóló
tagjainak,
igazgatóhelyetteseinek
és
az
az
Europol
alkalmazottainak kiváltságairól és mentességéről szóló Jegyzőkönyv, valamint az Európai Közösség Bíróság általi előzetes döntése útján történő értelmezéséről szóló Jegyzőkönyv.214 Említést érdemel még az 1998. november 3-i „jegyzőkönyv csomag”, amelynek keretében az Európai Rendőrségi Hivatal és harmadik államok kapcsolattartási szabályainak a cizellálására, illetve az Europol által folytatott adatkezelést érintő adatvédelmi rendelkezések átalakítására került sor.215 Az Amszterdami szerződés előirányozta, hogy hatálybalépésétől számított öt éven belül az Európai Rendőrségi Hivatal a nemzeti rendőrségek nyomozási tevékenységének
támogatása
és
összehangolása
211
érdekében
operatív
Vö.: Europol Egyezmény V. cím 26. cikk (2), (3) bekezdések, továbbá az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europol alkalmazottainak kiváltságairól és mentességéről szóló Jegyzőkönyv 2. cikk. (E Jegyzőkönyvet Magyarországon a 2006. évi XV. törvény hirdette ki.) 212 Ld.: 2000/C 358/01 213 Ld.: 2002/C 312/01 214 Ld.: OJ C 299 9. 10. 1996. 215 Ld.: 1999/C 26/01, illetve 1999/C 26/02, 1999/C 26/03 és 1999/C 26/04. (Magyarországon a 2006. évi XIV. törvény hirdette ki.)
94
jogosítványokat kap.216 Ennek megfelelően 2002. november 28-án kelt Jegyzőkönyv értelmében az Europol közös nyomozócsoportokban vesz részt, koordinatív, operatív tevékenységet végez, s a tagállamokat nyomozás megindítása, lefolytatása céljából megkeresheti.217 2. Az Europol célja, hatáskörei, feladatai 2.1. Az együttműködés célja Az Europol Egyezmény preambulumában megjelölt célok nagyrészt egybecsengenek az Uniós Szerződésnek a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködést szabályozó VI. címében írtakkal.218 Az Egyezmény – bevezető soraiban – a tagállamok közötti szolidaritás növelésének szükségességére, a közrendre és a közbiztonságra, az egyre komolyabb problémává váló terrorizmusra, az illegális kábítószer-kereskedelemre, illetve a nemzetközi bűnözés súlyos formáira, e cselekmények visszaszorítása érdekében a tagállamok közötti rendőri együttműködés fokozására, egy folyamatos és hatékony
információcsere-rendszer
kialakításának
igényére,
valamint
a
személyhez fűződő jogok és a személyek védelmének követelményeire,219 mint az Europol létrehozásának okaira hivatkozik. A preambulum az Europol céljaként az Uniós szerződésben meghatározottak megvalósítását, ezáltal a tagállami bűnüldöző hatóságok működési hatékonyságának növelését, továbbá a súlyos nemzetközi
bűnözés,
illetve
a
terrorizmus
elleni
küzdelemben
való
együttműködés fokozását hangsúlyozza. E célok megvalósítása érdekében – a vertikális együttműködési modellnek megfelelően – az Egyezmény kimondja,
216
Vö.: Európai Unióról szóló Szerződés 30. cikk (2) bekezdés Jegyzőkönyv az Európai Rendőrségi Hivatal létrehozásáról szóló Egyezmény (Europol Egyezmény), és az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és alkalmazottainak kiváltságairól és mentességéről szóló Jegyzőkönyv módosításáról. (Magyarországon a 2006. évi XV. törvény hirdette ki.) 218 Vö.: A Maastrichti Szerződésben K.3. cikk 219 Vö.: Europol Egyezmény bevezető hivatkozások; Aschmann, Gerrit: Europol aus Sicht der Lander, Peter Lang Verlag, Frankfurt, 2000. 217
95
hogy az Európai Rendőri Hivatal minden tagállamban egy nemzeti egységgel áll összeköttetésben.220 2.2. Az Europol hatásköre Az Europol működési területeit – mint korábban már utaltam rá – az Egyezmény az illegális kábítószer-kereskedelem, a radioaktív anyagok illegális kereskedelme, az emberkereskedelem, és az embercsempészet, a gépjárműveket érintő bűnözés, továbbá a terrorizmus elleni küzdelemben jelöli meg, s a későbbi együttműködés keretében – az Egyezmény hatálybalépésétől számított 2 éven belüli határidőre – a Konvenció előirányozta az Europol működési körének progresszív módon történő kiterjesztését az emberi élet és testi épség, a személyi szabadság,
valamint
a
polgárok
javai
ellen
irányuló
„terror
jellegű”
cselekményekre is. E területeken túlmenően a Tanácsnak – egyhangú döntéssel – joga van az Egyezmény 2. cikkéhez csatolt Függelékben felsorolt, gyakran pontatlanul körülírt cselekményeket is az Europol hatáskörébe utalni.221 Jó példa
220
Vö.: Europol Egyezmény I. cím 1. cikk Vö.: Europol Egyezmény I. cím 2. cikk (1), (2) bekezdések. Az Egyezmény 2. cikkéhez csatolt Függelék azon súlyos nemzetközi bűncselekmények listáját tartalmazza, amelyekkel az Europol, a 2. cikk (1) bekezdése szerinti céljainak megőrzése mellett foglalkozhat azokon kívül, amelyek már említésre kerültek a 2. cikk (2) bekezdésében. - Élet, testi épség és személyes szabadság elleni bűncselekmények: szándékos emberölés, súlyos testi sértés; emberi szervekkel és szövetekkel történő illegális kereskedelem; emberrablás, személyi szabadságtól való jogellenes megfosztás és túszejtés, rasszizmus és idegengyűlölet. - A vagyon és köztulajdon elleni bűncselekmények, továbbá csalás: szervezett lopás; kulturális javakkal való illegális kereskedelem, beleértve a régiségeket és műtárgyakat is; csalással kapcsolatos bűncselekmények; zsarolás és védelmi pénz szedése; iparjogvédelmi jog megsértése és termékhamisítás; hivatalos okmányok hamisítása és ezekkel való kereskedelem; pénz- és fizetőeszköz hamisítása; számítógépes bűnözés; korrupció. - Tiltott kereskedelem és környezetkárosító bűncselekmények: tiltott fegyver-, lőszer- és robbanóanyagkereskedelem; veszélyeztetett állatfajokkal történő illegális kereskedelem; veszélyeztetett növény- és fafajtákkal történő illegális kereskedelem; környezettel kapcsolatos bűncselekmények; hormonokkal és növekedést gátló szerekkel (testépítő anyagok) való illegális kereskedelem. Az a körülmény, hogy a 2. cikk (2) bekezdése szerint az Europol megbízható azzal, hogy a fentiekben felsorolt bűnözési formákkal foglalkozzon, azt eredményezi, hogy az Europol az ezekhez kapcsolódó pénzmosási cselekmények és az ezekkel összefüggésben álló bűncselekmények vonatkozásában is hatáskörrel rendelkezik. Ami az Egyezmény 2. cikkének (2) bekezdésében felsorolt bűnözési formákat illeti, - a nukleáris és radioaktív anyagokkal kapcsolatos bűncselekmény az 1980. március 3-án, Bécsben és New Yorkban, a hasadóanyagok fizikai védelméről aláírt egyezmény 7. cikkének (1) bekezdése szerinti bűncselekményeket, amely az EURATOM-szerződés 197. cikkében és az 1980. július 15-i, 80/836-os Euratom irányelvben meghatározott nukleáris és/vagy radioaktív anyagokat érintik. 221
96
erre a „környezetkárosító bűncselekmények” („harm to the environment”) kategóriájának a „környezettel kapcsolatos bűncselekmények” bizonytalan fogalmával való „pontosítása”. Az Europol tevékenységi köre tehát a bűnözés meghatározott formáihoz igazodik, kiterjed továbbá ezen bűnözési formákhoz kapcsolódó pénzmosásra, valamint bármely más e keretek között elkövetett bűncselekményre. Az ilyen úgynevezett „kapcsolódó bűncselekmények” olyan cselekmények lehetnek, amelyeket azért követnek el,
hogy az Europol feladatkörébe tartozó
cselekmények elkövetéséhez szükséges eszközöket megteremtsék, az ilyen cselekmények elkövetését megkönnyítsék, illetve, amelyek felderítése azért szükséges, hogy az Europol hatáskörébe tartozó cselekmények ne maradjanak büntetlenül.222 Az
Európai
Rendőrségi
Hivatal
mindazon
esetekben
elláthatja
feladatköreit, amikor az Egyezményben meghatározott bűncselekmények, bűnözési formák, két, vagy több tagállamot érintenek, tényleges támpontok vannak egy „szervezett bűnözői struktúra” fennállására („there are factual indications that an organised criminal structure is involved”), valamint ha a bűncselekmények számaránya, jelentősége és következményei miatt szükséges a közös tagállami fellépés.223 Jóllehet az Europol a szubszidiaritás – igen
- „Embercsempészet”: olyan cselekmények, amelyeket szándékosan és jövedelemszerzési céllal végeznek, hogy az Európai Unió tagállamainak felségterületére történő beutazást, az ott való tartózkodást vagy munkavállalást a tagállamok előírásait és feltételeit megszegve megkönnyítsék. - Emberkereskedelem: egy személy tényleges és jogellenes alávetése más személyek akaratának erőszak, fenyegetés és megtévesztés alkalmazásával és egy függőségi viszony kihasználásával, különösen az alábbi céllal: prostituáltak kizsákmányolása, kiskorúak kizsákmányolása, kiskorúakkal szembeni nemi erőszak vagy elhagyott gyermekkel folytatott kereskedelem. - „Gépjárművekkel kapcsolatos bűncselekmény: személygépkocsik ellopása és külföldre csempészése, teherautók, traktorok, autóbuszok, motorok, lakókocsik, mezőgazdasági munkagépek, építőipari gépjárművek, teherautók vagy traktorok rakományai vagy teherautók egyes részei, valamint az ezekre vonatkozó orgazdaság. - „Pénzmosási cselekmények”: az Európa Tanács 1990. november 8-án, Strasbourgban a pénzmosásról, továbbá a bűncselekményekből származó jövedelmek felderítéséről, elkobzásáról és bevonásáról aláírt egyezmény 6. cikkének (1)-(3) bekezdései szerinti bűncselekmények; 2. cikkben és a függelékben felsorolt formákat az illetékes nemzeti hatóságok a mindenkori állam jogszabályai szerint ítélik meg. (Magyarországon a 2006. évi XIV. törvényhez csatolt melléklet tartalmazza az egyes bűncselekményeknek megfelelő tényállások listáját.) 222 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 2. cikk (3) bekezdés 223 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 2. cikk (1) bekezdés
97
kiterjesztően értelmezhető – elvének megfelelően csak olyan feladatokat végezhet, amelyeket a tagállamok nem, vagy csak nem megfelelő hatékonysággal tudnak elvégezni, s e tevékenysége során tiszteletben kell tartania egyes országok szuverenitását, az Európai Rendőrségi Hivatal hatáskörére vonatkozó 2. cikk a kiterjesztő értelmezés olyan lehetőségét kínálja, amely az eredetileg is tágan interpretálható szubszidiaritás és tagállami szuverenitás sérelméhez vezethet. Az Egyezményben meghatározott bűncselekmények vonatkozásában az egyes nemzeti jogok implementáló jogszabályai – a magyar joghoz hasonlóan – a jogbiztonság
garanciájaként
tartalmaznak
olyan
listát,
amely
e
bűncselekményeknek megfelelő, nemzeti büntetőjogi tényállásokat tartalmazza, ám e megfeleltetési lista gyakran következetlen. Magyarországon az Europol Egyezményt kihirdető 2006. évi XIV. törvény melléklete például a bűncselekmények tárgyi súlyát figyelmen kívül hagyva a környezettel kapcsolatos bűncselekmények vonatkozásában gondatlan alakzatot, s a kábítószerrel való visszaélés esetében az előkészületet is magában foglalja.224
224
Melléklet a 2006. évi XIV. törvényhez E törvény 2. §-a szerinti Egyezmény – e törvény 6. §-a és a 8. §-a szerinti Jegyzőkönyvekkel módosított – 2. cikkében és az ehhez csatolt meghatározott bűncselekményfajtákhoz a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvényben megállapított alábbi bűncselekmények tartoznak: Az Europol Egyezmény, valamint Az egyes bűncselekményfajtákhoz tartozó Btk. Jegyzőkönyveivel módosított 2. cikkében és az Tényállások ehhez csatolt mellékletben megjelölt bűncselekményfajták szándékos emberölés, súlyos testi sértés emberölés 166. § testi sértés 170. § emberi szervek és szövetek tiltott kereskedelme emberi test tiltott felhasználása 173/1. § emberrablás, személyi szabadságtól való jogellenes kényszerítés 174. § megfosztás és túszejtés személyi szabadság megsértése 175. § emberrablás 175/A. § rasszizmus és idegengyűlölet nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoport tagjai elleni erőszak 174/B. § közösség elleni izgatás 269. § apartheid 157. § szervezett lopás bűnszövetségben vagy üzletszerűen elkövetett lopás 316. § kulturális javak – ideértve a régiségeket és orgazdaság 326. § műtárgyakat is – tiltott kereskedelme visszaélés kulturális javakkal 216/B. § csalással kapcsolatos bűncselekmények csalás 318. § zsarolás és védelmi pénz szedése zsarolás 323. §
98
Nyilvánvaló továbbá, hogy a magyar Büntető Törvénykönyv 174. §-ában meghatározott kényszerítés szubszidiárius tényállása – már tárgyi súlyánál fogva – sem ekvivalens az Europol Egyezményben rögzített emberrablás, személyi szabadságtól való jogellenes megfosztás és túszejtés kategóriáival. Az Egyezmény 2. cikkében meghatározott feltételek olyan fogalmakra építenek, amelyeknek nincs egzakt meghatározásuk, egységes értelmezésük nem alakult ki a joggyakorlatban, mi több jelentésükről a tudományos szakirodalom sem ad útmutatást. A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága kimondta, hogy a „nemzetközi bűnüldözés”, a „gyermekkorú ellen irányul”, a „szervezett
iparjogvédelmi jog megsértése és termékhamisítás
hivatalos okmányok hamisítása és hamisított okirattal való kereskedés pénz és más fizetőeszközök hamisítása számítógépes bűnözés
Korrupció fegyverek, lőszerek és robbanóanyagok tiltott kereskedelme veszélyeztetett növényfajok és fafajták tiltott kereskedelme környezettel kapcsolatos bűncselekmények
hormontartalmú anyagok és növekedésserkentők tiltott kereskedelme Terrorizmus emberkereskedelem, embercsempészet
Pénzmosás
radioaktív
anyagok
pénzhamisítás 304. § készpénz-helyettesítő fizetési eszközzel visszaélés 313/C. § számítástechnikai rendszer és adatok elleni bűncselekmény 300/C. § számítástechnikai rendszer védelmét biztosító intézkedés kijátszása 300/E. § vesztegetés 250. § vesztegetés nemzetközi kapcsolatban 258/B. § visszaélés robbanóanyaggal vagy robbanószerrel 263. § természetkárosítás 281. § környezetkárosítás 280. § természetkárosítás 281. § környezetre veszélyes elhelyezése 281/A. §
hulladék
jogellenes
más,
tiltott kábítószerkereskedelem nukleáris és kereskedelme
szerzői vagy szerzői joghoz kapcsolódó jogok védelmét biztosító műszaki intézkedés kijátszása 329/B. § jogkezelési adat meghamisítása 329/C. § iparvédelmi jogok megsértése 329/D. § közokirat-hamisítás 274. §
tiltott
terrorcselekmény 261. § emberkereskedelem 175/B. § embercsempészet 218. § visszaélés kábítószerrel [282/A. §, 282/B. § (2)-(4), (6), (7) b) pont] visszaélés robbanóanyaggal vagy robbanószerei 263. § visszaélés lőfegyverrel vagy lőszerrel 263/A.§ fegyvercsempészet 263/B. § visszaélés radioaktív anyaggal 264. § pénzmosás 303. §
99
elkövetéssel”,
a
„terror
jellegű”,
a
„kábítószernek
minősülő
anyaggal
kapcsolatos”, a „közbiztonságot súlyosan megzavarja”, a „fegyveres elkövetéssel valósul meg” kifejezések jelentős részének tartalma nehezen tisztázható vagy bizonytalan, némelyek meghatározása pedig éppen törvényhozási viták tárgya lehet. A legkülönbözőbb „jogfogalmakhoz és tág értelemben vett bűncselekmény típusokhoz”
illesztett:
„kapcsolatos”,
„kapcsolatba
hozható”,
„jellegű”
kifejezések pedig eleve megengedhetetlenül tág határok közötti, előre kiszámíthatatlan, egyes esetekben akár ötletszerű jogértelmezésre adnak lehetőséget. Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy e kategóriák „nem felelnek meg a normavilágosság követelményének, nem tükrözik egyértelműen és világosan a törvényhozói akaratot, nem küszöbölik ki az önkényes jogértelmezés lehetőségét. (…) Ez a helyzet viszont bizonytalan, kiszámíthatatlan
és
ellenőrizhetetlen
döntések
meghozatalára
vezet.”225
Nyilvánvaló, hogy e probléma az Europol Egyezmény végrehajtása során is jelentkezik. Minthogy maga az Egyezmény – jóllehet, a jogközelítés szándékával – gyakran általános, ám bizonytalan jelentésű fogalmakat tartalmaz, igen nehéz e kategóriák egzakt megfelelőjét megtalálni a nemzeti jogban. Megjegyzem, az Europol Egyezmény nem közösségi jog, hanem – a harmadik pillér egésze alatt létrejött – nemzetközi közjogi megállapodás, s nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály utólagos alkotmányossági vizsgálata a szerződést kihirdető jogszabály részévé vált nemzetközi szerződés alkotmányellenességének vizsgálata is
225
Vö.: 940/B/2003. AB határozat (ABh1., ABH 2003, 525, 536-537.) Az Alkotmánybírósághoz egy bírói kezdeményezés és egy indítvány érkezett a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény és a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény egyes, a titkos információgyűjtésre és a titkos adatszerzésre vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában. Indítványozó ezen kívül a Be. rendelkezéseivel összefüggésben, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kezdeményezte. Egy további bírói kezdeményezés a jövedéki adóról és a jövedéki termék forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. CXXVII. törvény 111. § (2) bekezdés g) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az Alkotmánybíróság az ügyeket szoros összefüggésükre figyelemmel egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
100
kiterjedhet. Ebben az esetben az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg.226 2.3. Az Europol feladatai Jürgen
Storbeck
az
Europolnak
négy
fő
funkcióját
emelte
ki
tanulmányában: az Europol egyszerre információs központ, a nyomozások és bevetések
koordináló
büntetőeljárásban konferenciaközpontja.
központja,
központi
résztvevő
elemző
szervek
egység,
valamint
a
tapasztalatcseréjének
227
Az Egyezmény eredetileg nem ruházta fel operatív nyomozási jogkörrel az Európai Rendőrségi Hivatalt, nem hozott létre európai rendőrséget, „csupán” egy központi adatgyűjtő, tároló és elemző egységet. Ennek alapvető célja a bűnüldözés koordinációja, az Európai Uniós Szerződésben megfogalmazottak megvalósítása, a tagállami hatóságok működési hatékonyságának növelése, az együttműködés fokozása a nemzetközi bűnözés súlyos formái elleni harcban, különösen a szervezett bűnözés területén, illetve a terrorizmus elleni küzdelemben, valamint ott, ahol a bűncselekmények jelentősége miatt a tagállamok közös intézkedésére van szükség. Kohl kancellár kezdeményezése egy „európai FBI” felállítását célozta. Az Európai Rendőrségi Hivatal – noha rendelkezik bizonyos mértékű operatív hatáskörrel – ma még nem nemzetek felett álló rendőrség. Feladata a tagállamok közötti információ cseréjének elősegítése, az információ és az operatív adatok megszerzése és elemzése, a tagállamok illetékes hatóságainak a nemzeti egységeken keresztüli, késedelem nélkül történő tájékoztatása minden őket érintő információról és a bűncselekmények között feltárt összefüggésekről. A tagállamokban
folyó
nyomozások
segítésének,
226
a
releváns
információk
Papp Imre: id. mű 455. oldal Ld.: Jürgen Storbeck: A szabadság, a biztonság és az igazságosság övezete. In: Belügyi Szemle, 2000. 3. sz. 52-57. oldal; Feyer, Harald: Europol – Bedeutung für die Justizpraxis, Krimilalistik – unabhängige Zeitschrift für die kriminalischtische Wissenscharft und Praxis, 2/2003. 227
101
megosztásának és nemzeti egységekhez történő eljuttatásának legfontosabb eszköze egy számítógépes információs rendszer, amely közvetlenül elérhető a nemzeti egységek és az összekötő tisztek számára. Ezeken
túlmenően
nyomozóhatóságok
az
Európai
tevékenységének
Rendőrségi
hatékonyabbá
Hivatal tétele
a
tagállami
érdekében
a
nyomozások során hasznosítható stratégiai ismereteket nyújt, tanácsadást végez, illetve elősegíti az ilyen jellegű speciális információkhoz való hozzáférést, valamint összefoglaló jelentéseket készít a tagállamokban folyó munkáról. Az Europol – az Egyezmény, illetve az igazgatótanács által meghatározott kereteken belül – a rendelkezésre álló eszközökkel, az illetékes hatóságok tisztségviselőinek képzése révén, tárgyi eszközökkel, szervezési tanácsadással, bűnmegelőzéssel kapcsolatos módszerek ismertetésével, krimináltechnikai, tudományos ismeretek, nyomozástechnikai ajánlások átadásával ugyancsak támogathatja a tagállamok bűnüldöző tevékenységét.228 Az európai bűnügyi együttműködés egyre szorosabbá válását jelzi, hogy az Európai Rendőrségi Hivatal ma már operatív jellegű jogosítványokkal rendelkezik. Az Europol Egyezmény módosításáról szóló 2002. november 28-án kelt Jegyzőkönyv alapján az Europol alkalmazottai támogatói minőségben részt vehetnek
olyan
közös
nyomozócsoportokban,
amelyeket
a
közös
nyomozócsoportokról szóló 2002. június 13-i kerethatározat229 1. cikkének vagy az Európai Unió tagállamai közötti kölcsönös bűnügyi jogsegélyről szóló 2000. május 29-i egyezmény230 13. cikkének megfelelően állítottak fel, amennyiben e csoportok olyan bűncselekményeket vizsgálnak, amelyekben az Európai Rendőrségi Hivatal az Europol Egyezmény 2. cikk alapján hatáskörrel rendelkezik. Az Europol tisztviselői – azon tagállam nemzeti joga által előírt korlátok
között,
ahol
a
közös
nyomozócsoport
működik,
valamennyi
tevékenységben részt vehetnek, így a közös nyomozócsoport tagjaival történő 228
Vö.: Europol Egyezmény I. cím 3. cikk (1)-(3) bekezdés Jegyzőkönyv az Európai Rendőrségi Hivatal létrehozásáról szóló egyezmény (Europol Egyezmény), és az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek, és alkalmazottainak kiváltságairól és mentességéről szóló Jegyzőkönyv módosításáról. 3/a cikk 230 Official Journal R 326C, 21/11/2001 229
102
információcserében is. Az Europol alkalmazottai azonban semmilyen kényszerítő intézkedésben nem vehetnek részt. Az
Európai
Rendőrségi
Hivatal
tisztviselőinek
egy
közös
nyomozócsoportban való részvételének végrehajtási szabályait az Europol igazgatója, továbbá a közös nyomozócsoportban résztvevő tagállamok illetékes hatóságai közötti megállapodásban a nemzeti egységek bevonásával kell rögzíteni.
E
megállapodásokra
vonatkozó
rendelkezéseket
az
Europol
igazgatótanácsa – tagjainak kétharmados többségével – határozza meg. Az
Europol
alkalmazottai
feladataikat
a
közös
nyomozócsoport
vezetőjének irányítása alatt végzik, és közvetlen kapcsolatot tarthatnak e csoport tagjaival. Az Egyezménynek megfelelően az Europol számítógépes rendszerének bármely alkotóeleméből információkat szolgáltathatnak a közös nyomozócsoport és kiküldött tagjai részére. (Közvetlen kapcsolat esetén az Europolnak erről egyidejűleg tájékoztatnia kell a csoportban képviselt tagállamok nemzeti egységeit,
valamint
azokat
a
tagállamokat,
amelyek
az
információkat
szolgáltatták.) Az Europol a tagállamokat nyomozás meghatározott esetekben való megindítása, lefolytatása vagy összehangolása céljából megkeresheti, e megkereséseket a tagállamoknak kellő megfontolásban kell részesíteniük. Abban az esetben, ha a tagállamok az Europol megkeresésének nem tesznek eleget, kötelesek döntésükről és annak indokairól az Europolt tájékoztatni, kivéve, ha azért nem tudják indokaikat közölni, mert ez alapvető nemzetbiztonsági érdekeket sértene, vagy a folyamatban lévő nyomozás eredményességét illetve személyek biztonságát veszélyeztetné. Az Europol megkereséseire adott válaszokat, valamint a nyomozás eredményeiről az Europolnak nyújtott tájékoztatást az Europol Egyezményben megállapított rendelkezéseknek és a vonatkozó nemzeti jogszabályoknak megfelelően a tagállamok illetékes hatóságain keresztül kell továbbítani. Az
Európai
Rendőrségi
Hivatal
operatív
jogosítványokkal
való
felruházásának első állomását a közös nyomozócsoportok létesítése jelenti. A fejlődési tendencia ismeretében egyet kell érteni Farkas Ákossal abban, hogy az
103
Europol „egyre inkább kezd hasonlítani egy európai FBI-ra, mint egy nagy számítógépes adatbázisra”.231
231
Vö.: Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban, Osiris Kiadó, 2001. 97. oldal
104
6. Fejezet Az europol felépítése 1. Az Uniós ügynökségek szervezeti felépítése Az európai uniós ügynökségek – amelyek közé a harmadik pillér égisze alatt létrejött ügynökségeket is sorolhatjuk – méretüket, feladataikat tekintve jelentősen eltérnek ugyan egymástól, általánosságban mégis elmondható róluk, hogy alapstruktúrájuk közös és működésük hasonló.232 Az Európai Rendőrségi Hivatal szervezete az ügynökségek felépítéséhez igazodik, ám e szervezet a tipikus, ugyanis nem tartozik az uniós intézmények kontrollja alá. Mindegyik ügynökség egy igazgatási tanács/igazgatóság irányítása alatt áll, amely az ügynökség alapvető feladatának, és a rendelkezésre álló forrásoknak, illetve a politikai prioritásoknak megfelelően meghatározza az általános
iránymutatásokat,
továbbá
elfogadja
a
munkaprogramot.
E
vezetőtestület összetételét az ügynökséget létrehozó jogforrás határozza meg. Az ügynökség képviselője az igazgatási tanács/igazgatóság, vagy a Miniszterek Tanácsa által kinevezett ügyvezető igazgató, aki felelős az ügynökség összes tevékenységéért,
valamint
az
ügynökség
munkaprogramjának
megfelelő
végrehajtásáért. Az igazgatási tanács/igazgatóság és az ügyvezető igazgató közötti hatáskörmegosztást az ügynökséget létrehozó rendelet rögzíti, amit adott esetben az ügynökség eljárási szabályzata pontosíthat. Az ügyvezető igazgató munkáját költségvetési bizottság segíti. Az ügynökség belső ellenőrzését a legtöbb esetben vagy a Bizottság pénzügyi ellenőre, vagy – amennyiben az eljárási szabályzat arról úgy 232
Az első ügynökségeket (az Európai Szakképzés-fejlesztési Központ és az Európai Alapítvány az Életés Munkakörülmények Javításáért) már a 70-es években létrehozták. Második generációjuk a földrajzi decentralizáció iránti igényre és műszaki és/vagy tudományos természetű új feladatokkal való megbirkózás iránti szükségletre nyújtottak megoldást. Legtöbbjük 1994-ben, illetve 1995-ben kezdte meg tevékenységét, a harmadik generáció pedig 2003. decemberében. Az egyes ügynökségek célkitűzései összetettek és változatosak, meghatározott egyedi funkciókat látván el. Ilyen ügynökség például: az Európai Gyógyszerértékelő Ügynökség, a torinói Európai Képzési Alapítvány, a Belső Harmonizációs Hivatal, a Közösségi Növényfajta-hivatal, az Európai Repülésbiztonsági Ügynökség, az Európai Unió Szerveinek Fordítóközpontja, s az újonnan létrejött Alapjogi Ügynökség. A bűnügyi együttműködés területén említést érdemel még az Eurojust, az OLAF, valamint a CEPOL.
105
rendelkezik – az ügynökség által kinevezett pénzügyi ellenőr hajtja végre. Az Európai Közösségek Számvevőszéke azonban minden esetben elvégzi az ügynökségek külső ellenőrzését. E főszabálytól eltérően alakul az Európai Közösségek Számvevőszékének hatásköre az Europolt illetően. Ennek a pénzügyi ellenőrzését a Számvevőszék elnökének javaslata alapján, a Számvevőszék által kinevezett három tagból álló közös pénzügyi ellenőrző bizottság végzi.233 Ugyanakkor az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europol alkalmazottainak kiváltságairól és mentességeiről szóló Jegyzőkönyv a pénzügyi eszközök korlátozások alóli mentességéről rendelkező – sokak által aggályosnak tartott – 5. cikke kimondja, hogy az Europol anélkül, hogy bármely pénzügyi ellenőrzés, szabályozás, pénzügyi tranzakciókkal kapcsolatos értesítés vagy moratórium alá vetnék, szabadon birtokolhat, vagy adhat el bármely fajta valutát az engedélyezett csatornákon keresztül, és tetszőleges pénznemben számlát vezethet. Az ügynökségek legtöbbjének finanszírozása közösségi eszközökből történik, amit e célra az Európai Unió általános költségvetéséből bocsátanak rendelkezésre. Az Europol szervezeti felépítése, működése, finanszírozási rendszere – a szervezet sajátosságaiból fakadó eltérésektől eltekintve – az uniós ügynökségek struktúráját, működési sémáját követeli. 2. Az Europol szervezeti felépítése Az Europol szervei a igazgatótanács, az igazgató, a pénzügyi ellenőr, valamint a pénzügyi bizottság.234 Az igazgatótanács – mint az Europol legfőbb döntéshozó irányító testülete – az Egyezmény értelmében gondoskodik az Europol konvencióban lefektetett célkitűzések eléréséről, meghatározza az összekötő tisztviselők jogosultságait és kötelezettségeit, egyhangúlag dönt az egyes tagállamok által az Európai 233 234
Vö.: Europol Egyezmény V. cím 36. cikk (2) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény 27. cikk.
106
Rendőrségi Hivatalba delegálható összekötő tisztviselők számáról, gondoskodik a személyes adatok kezelésével kapcsolatos végrehajtási szabályok megalkotásáról. E testület meghatározza a harmadik államokkal, illetve más hatóságokkal való kapcsolattartás szabályait, az Europol adat-indexáló rendszerének kialakításával kapcsolatos részlet szabályokat, a közösségi ellenőrző intézmények részére állásfoglalásokat, észrevételeket fogalmazhat meg, valamint megvizsgálhatja a Közösség ezen intézményei által meghatározott problémákat. Az igazgatótanács feladatkörébe tartozik az is, hogy megalkossa az információs rendszerből történő adatszolgáltatás engedélyezésének ellenőrzésével kapcsolatos szabályokat. Az igazgatótanács – mint vezetőtestület – közreműködik az igazgató és helyettese kinevezésénél, illetve felmentésénél, s felügyeli tevékenységüket. E feladatkörében javaslatokat tehet, véleményezési joga van, valamint személyesen meghallgathatja az igazgatót és helyetteseit. Az igazgatótanács közreműködik a titokvédelmi megállapodások és rendelkezések kidolgozásánál, ugyancsak részt vesz az Europol költségvetési tervének kidolgozásában. Ennek keretében határozattal dönt az ötéves költségvetési tervről és a pénzügyi ellenőr kinevezéséről, továbbá felügyeli annak tevékenységét. Az Európai Rendőrségi Hivatal és valamelyik tagállam, illetve két, vagy több tagállam között felmerült a körözési rendszer adatainak helytelen, vagy
jogosulatlan
feldolgozásával
kapcsolatos
vitás
kérdésekben
az
igazgatótanács dönt kétharmados többséggel, továbbá végrehajtja a Tanács által meghatározott további feladatokat.235 Az igazgatótanácsba minden tagállam egy tagot delegálhat, és minden tag egy szavazattal rendelkezik. Az Egyezmény azonban lehetőséget biztosít az igazgatótanács tagjainak arra, hogy teljes jogkörrel – azaz szavazati joggal – rendelkező helyettest állítsanak. A tagok, illetve az őket helyettesítők szakértő segítségét is igénybe vehetik egyes kérdéseknek az igazgatótanácsban történő megtárgyalásakor. A Bizottság egy tagja szintén jogosult az igazgatótanács ülésein tanácskozási joggal részt venni. Az Europol Janus-arcúságát szemlélteti 235
Vö.: Europol Egyezmény V. cím 28. cikk (1)
107
az a szabály, hogy e testület úgy is dönthet, miszerint bizonyos kérdéseket – mivel közösségi szerv nem gyakorol ellenőrzést felette – a Bizottság képviselőjének távollétében kíván megtárgyalni.236 Az igazgatótanács elnöke mindig annak az államnak a delegáltja, amely állam a Tanácsban az elnöki tisztet ellátja. Az elnök hívja össze az igazgatótanács üléseit és ő terjeszti elő a napirendet. Az igazgatótanács évente kétszer ülésezik, s minden évben köteles – egyhangúlag – jelentést elfogadni a tagállamok Europolon keresztül megvalósult együttműködésről, továbbá az Európai Rendőrségi Hivatal gazdálkodásáról, és személyügyi politikájáról. A szervezet döntéshozatali rendszerének egyik sajátossága, hogy a szavazás esetén a tartózkodás célszerűségi megfontolásokból nem akadálya annak, hogy az igazgatótanács olyan kérdésben határozzon, amely egyhangú döntést igényel. Az Europol igazgatótanácsa által elfogadott jelentést az elnök a Tanács elé terjeszti.237 Az Europol szervezeti vezetését az igazgató látja el, akit a Tanács – az igazgatótanács állásfoglalását követően – az Európai Unióról szóló szerződés VI. címében rögzített eljárás szerint egyhangúlag választ meg négyéves időszakra. Az igazgatói tisztség egy alkalommal – újabb négy évre – megújítható. Az igazgató tevékenységét helyettesek segítik. A helyettesek számáról a Tanács dönt és az igazgatóra vonatkozó szabályok szerint, illetőleg az igazgató megbízásának időszakára meg is választja őket.238 A helyettesek konkrét feladatait az igazgató határozza meg. Az igazgató az Európai Rendőrségi Hivatal képviselője. Ő felelős az Europol feladatainak végrehajtásáért, a folyamatos működésért, a személyzeti politikáért (például az Europol tisztviselőinek a Tanács által meghatározott keretek közötti kiválasztásért), a költségvetési tervek előkészítéséért, és az
236
Vö.: Europol Egyezmény V. cím 28. cikk (2)-(5) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény V. cím 28. cikk (6)-(10) bekezdések 238 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 29. cikk (1)-(2) bekezdések 237
108
elfogadott költségvetés, továbbá valamennyi, az Europol Egyezmény, illetve az igazgatótanács által számára meghatározott feladat végrehajtásáért.239 Az igazgató hivatali tevékenységéért jogilag az igazgatótanácsnak felelős, amelynek ülésein tanácskozási joggal vesz részt. A Tanács az Európai Unióról szóló szerződés VI. Címében előírt eljárás szerint kétharmados szavazati többséggel – az igazgatótanács állásfoglalását követően – az igazgatót illetve helyetteseit felmentheti.240 Az Europol szervezeti felépítése az igazgatónak, illetve helyetteseinek alárendelt, tevékenységi körök szerint kialakított részlegekre épül. Ennek megfelelően az Europol alapvetően négy szerkezeti egységre osztható: van három igazgatósága, valamint az Europol összekötő tisztek (a liaison officers) alkotta iroda, kvázi negyedik egységként. Az összekötő tisztek nem Europol alkalmazottak, hanem a tagállamok bűnüldöző hatóságait képviselik. E negyedik egység közös megnevezése Europol Liaison Bureau, amelyet a tagállamok szervezeti egységei az összekötő irodák (Liaison desk) alkotnak. Egy-egy irodában 1-9 személy dolgozik. Külön igazgatóhelyettes vezeti a Szervezett bűnözés elleni igazgatóságot (Serious Crime Department, SCD), az Információmenedzsment- és technológiai igazgatóságot. Külön igazgatóságot alakítottak ki a személyügyi, képzési, kommunikációs, pénzügyi feladatok ellátására is.241 Ez utóbbi a „Hivatal” (Corporate Governance Department, CG), ennek a szervezetében működik az Europol igazgatójának titkársága. A Szervezett Bűnözés Elleni Igazgatóságon belül az egyes bűnüldözési feladatokat ellátó részlegeket különböző tárgykörök szerint alakították ki. Ennek megfelelően külön osztály foglalkozik a szervezett bűnözői csoportokkal, a kábítószer bűnözéssel, a személy elleni bűncselekményekkel, a gazdasági bűnözéssel,
a
pénzügyi
bűncselekményekkel,
239
a
terrorizmussal,
és
a
Vö.: Europol Egyezmény 29. cikk (3) bekezdés. A szervezet első igazgatója egyébként, az előd szervezetnek tekintett EDU (Európai Kábítószer Egység) korábbi vezetője, Jürgen Storbeck lett. Az Egyezmény alapján az első igazgató hivatali megbízása öt évre szólt. 240 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 29. cikk (1), (2) bekezdések 241 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 29. cikk (4), (6) bekezdések
109
pénzhamisítással. Ezen Igazgatóság keretei között működik a mintegy 100 fős elemző osztály, valamint a koordinációs feladatokat ellátó titkárság.242 Az Információmenedzsment- és technológiai Igazgatóság felelős a szervezet számítástechnikai működéséért, a belső szoftverfejlesztéséért, s ők üzemeltetik az Europol információs rendszert (Europol Information System, EIS). E szervezeti egységen belül működik a titokvédelmi iroda is.243 Az Europol szervezeti keretébe tagoltan – az információs osztály szervezeti alárendeltségében – működnek továbbá a harmadik államok és szervezetek Europol mellé telepített irodái. Az Europolnak az Uniós belüli országokkal és nemzetközi szervezetekkel való kapcsolata stratégiai-technikai illetve operatív jellegű lehet. A szorosabb, operatív együttműködési megállapodás a vonatkozó adatvédelmi előírások betartásával mindkét fél részére lehetővé teszi a személyes adatok átadását, tehát az ilyen típusú adatok cseréjét is. A stratégiai együttműködés esetén a személyes adatok áramlása egyirányú: az adott államok küldhetnek ilyen adatokat az Europolnak, e szervezet azonban nem garantálja a viszonosságot.244 Az Europol 242
A részlegek különböző kódokat kaptak elnevezésük rövidítéseként, így például a személyi, a tárgyi forrásokat kezelő részleg RS kóddal jelölendő, az információ-technológiai feladatokat ellátó részlegek kódjele IT. A személyi, tárgyi forrásokat kezelő részlegen belül 5 alegység működik: a) az emberi erőforrással foglalkozó (személyügyi) részleg, kódjele: RS1; b) a pénzügyi működési forrásokkal foglalkozó (anyagi-technikai) részleg, kódjele: RS2; c) az általános szolgáltatások részlege, kódjele: RS3; d) az épület fenntartási részleg, kódjele RS4; továbbá a biztonsági részleg, kódjele RS5. Forrás: az Europol hivatalos honlapja: www.europol.eu.int/index 243 Vö.: Salgó László: Az Europol a szervezett bűnözés és a terrorizmus ellen, Rendészeti Szemle, 2007/4. 3-20, 5-6. oldal; Feyer, Harald: Europol – Bedeutung für die Justizpraxis, Krimilalistik – unabhängige Zeitschrift für die kriminalischtische Wissenscharft und Praxis, 2/2003. 244 Az Europol jelenleg 14 unión kívüli állammal és kilenc nemzetközi szervezettel tart fenn kapcsolatot. A 2007. január 1-jei állapot szerint a következő államokkal van az Europolnak operatív együttműködési megállapodása: Bulgária és Románia, továbbá Norvégia, Izland, az Egyesült Államok, Kanada, Svájc és Horvátország. Folyamatban van a tárgyalás Monacóval és Ausztráliával. Stratégiai megállapodást kötött az Europol Kolumbiával, Törökországgal és Oroszországgal, emellett folyamatban vannak a tárgyalások Moldáviával, Albániával, Bosznia-Hercegovinával, Macedóniával, Ukrajnával, Montenegróval, Liechtensteinnel és Kínával. (A Bosznia-Hercegovinával kötött megállapodást még nem hirdették ki.) Macedóniával 2007. január közepén megtörtént a dokumentum aláírása, amely a macedón parlamenti ratifikáció után léphet hatályba. Az Europolnak a következő nemzetközi szervezetekkel van együttműködési megállapodása: Interpol (Lyon, Franciaország), Eurojust (Hága, Hollandia), World Customs Organization (WCO) (Brüsszel, Belgium), Office Européen de Lutte Anti-Fraude (OLAF) (Brüsszel, Belgium), United Nations Office on Drugs and Crime (UN/ODC) (Bécs, Ausztria), Collége Européen de Police (CEPOL) (Bramshill, Nagy-Britannia), Europoen Central Bank (ECB) (Strasbourg, Franciaország), European Drugs Monitoring Centre (EMCDDA) (Lisszabon, Portugália), Európa Tanács (Brüsszel, Belgium). A felsorolt szervezetek közül az Interpollal az az Eurojusttal operatív, míg a többi szervezettel stratégiai együttműködési megállapodása van.
110
alkalmazottainak létszáma körülbelül négyszáz, ebből mintegy 180 alkotja a Szervezett bűnözés elleni igazgatóságot.245 3. A nemzeti egységek (Liaison desk) Az Europol és a tagállamok közötti információcsere az Europol Nemzeti Egységeken keresztül (ENU) zajlik, az összekötő tisztviselői hálózat segítségével. Az Egyezmény előírja, hogy minden tagállamnak létre kell hoznia, vagy ki kell jelölnie egy nemzeti egységet,246 amelynek útján az Europol kifejtheti tevékenységét. Az ilyen nemzeti egységek képezik az egyetlen, kizárólagos összekötő kapcsot247 az Európai Rendőrségi Hivatal és a tagállamok illetékes hatóságai között.248 A nemzeti összekötő szervek és a saját tagállamuk más hatóságai közötti kapcsolat az adott állam nemzeti jogának alávetett. A tagállamok kötelessége, hogy megteremtsék azokat a feltételeket, illetve megtegyék mindazon intézkedéseket – akár jogalkotási intézkedést is –, amelyek a nemzeti összekötő szerv hatékony működéséhez szükségesek.249 Az Europol Egyezmény értelmében a nemzeti egység feladatai közé tartozik, hogy saját kezdeményezéseként is ellássa az Europolt a feladatai teljesítéséhez szükséges információkkal és operatív adatokkal, ezen adatokat naprakészen tartsa, saját nemzeti jogának megfelelően rendszeresen elemezze, 245
Salgó László: id. mű 10-11. oldal Magyarországon ezt a feladatot az 1999. évi LIV. törvénnyel létrehozott Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központ látja el. A NEBEK szervezetileg a rendőrségbe integrált egység, amely magában foglalja az Europol nemzeti egységen kívül az Interpol Magyar Nemzeti Irodát, a SIRENE irodát (a schengeni együttműködést koordináló egységet), valamint integrálja nemzetközi rendőri együttműködés más platformját is. (Például a SECI – a dél-kelet európai bűnüldöző hatóságok együttműködését koordináló szervezet – magyarországi irodáját.) Lásd részletesen Magyarország és az Europol című fejezetben 247 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 4. cikk (1)-(3) bekezdések; Kelemen Csaba: Az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol). In: Országos Rendőr-Főkapitányság, Tájékoztató, 1995/10. 24-27. oldal; László Zoltán: Az Európai Unió tagországainak nemzetközi rendőri együttműködése, az Europol. In.: Rendvédelmi Füzetek 2002/22.; Santiago, Michael: Europol and police cooperation in Europe. Lewiston N. Y.: E. Mellen, 2000 (Criminology studies 11.); Vermeulen, Gert: A European judicial network linked to Europol? In search of a model for structuring trans-national criminal investigations in the EU. In: Maastricht Journal of European and Comperative Law (Hollandia), 4. Vol. 1997. No. 4. 346-372. oldal 248 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 4. cikk (4) bekezdés 249 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 4. cikk (5) bekezdés
246
111
értékelje, valamint továbbítsa az illetékes nemzeti hatóságokhoz. A nemzeti egység feladata továbbá, hogy választ adjon az Europoltól érkező információ, operatív adat, és felvilágosítás kérésére, intézze, megküldje az Europolhoz érkező információk, operatív adatok és elemzések iránti kéréseket, megkereséseket, illetve továbbítsa az automatizált adatbázis felhasználási körébe tartozó információkat az Europolhoz. E feladatait a nemzeti egységnek úgy kell ellátnia, hogy biztosítsa az Europol és a nemzeti egység közötti információcsere jogszerűségét, valamint az adatok biztonságát.250 Mindezen kívül a nemzeti egységek részt vesznek a közös nyomozócsoportokkal kapcsolatos koordináló feladatokban.251 A nemzeti egység tehát operatív hatáskörrel nem rendelkezik, fő feladata a kapcsolattartás, információtovábbítás az Europol és a tagállam között, ezen kívül elemzi a tagállami bűnüldözési adatokat különös tekintettel az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekményekre. A tagállami szerv mindezek alapján éves jelentéseket készít, amelyeket az Európai Rendőrségi Hivatal hágai központjához továbbít, valamint koordinálja az Europol kezdeményezte közös akciók végrehajtását is. A nemzeti egységek – mint összekötő hatóságok – tagállami szervek, amelyek az adott tagállam belső joga alapján végzik tevékenységüket, s működésük költségeit ugyancsak a tagországok viselik. A nemzeti összekötő szerv akkor tagadhatja meg az Europol, illetve a többi tagállam irányában az egyezmény alapján fennálló kötelezettségek teljesítését, ha az alapvető nemzetbiztonsági érdeket sértene, folyamatban lévő nyomozás eredményességét, vagy személyek biztonságát veszélyeztetné, illetve olyan információt érintene az együttműködés, amelyek az állambiztonság területén speciális hírszerző szervekre vagy konkrét hírszerzési tevékenységre vonatkozó információkat érintene.252 250
Az adatvédelmi előírásokat tekintve ugyanakkor nemzeti jog, valamint az Europol Egyezményében foglalt szabályozás hatálya alatt is állnak. 251 Vö.: Jegyzőkönyv az Európai Rendőrségi Hivatal létrehozásáról szóló Egyezmény (Europol Egyezmény), és az Europolnak szerveinek, tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és alkalmazottainak kiváltságairól és mentességeiről szóló Jegyzőkönyv módosításáról. 3/a cikk. 252 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 5. cikk (1), (2) bekezdések, valamint 4. cikk (5) bekezdés
112
4. Az összekötő tisztek Az Európai Rendőrségi Hivatal tényleges tevékenysége és az Európai Unión belül megvalósuló rendőri együttműködés szempontjából kiemelkedő jelentőségű az összekötő tisztek intézménye. Az európai bűnügyi együttműködés történetében először az informális TREVI-együttműködés keretében került sor összekötő tisztek cseréjére. A jogi rendelkezések hiánya miatt az együttműködés informális rendszerét igen sok kritika érte, ezért a Schengeni Egyezményben sor került ezen intézmény szabályozására is. Az Europol Egyezmény 5. cikke az Európai Rendőrségi Hivatalhoz küldött összekötő tisztségviselőkről rendelkezik. Az Egyezmény értelmében minden nemzeti összekötő szerv legalább egy összekötő tisztviselőt delegál az Europol központjába. Az összekötő tisztviselők számát és a tagállamok szerinti megoszlásukat az igazgatótanács egyhangúlag határozza meg. Az összekötő tisztviselők – az Europol Egyezmény eltérő speciális szabályozásának hiányában253 – a nemzeti jog előírásainak megfelelően végzik tevékenységüket, minthogy az őket delegáló nemzeti összekötő szerv megbízottjai. E Janus-arcú szabályozásnak alárendelt tisztviselők saját nemzeti joguk, illetve az Europol működését meghatározó előírások keretei között a delegáló állam érdekeit képviselik az Európai Rendőrségi Hivatalban.254 Az Europol központja nemcsak fogadhat, hanem önállóan is küldhet összekötő tiszteket az egyes nemzeti egységekhez, vagy nemzetközi szervezetekhez.255 Az összekötő tisztviselők feladata, hogy támogassák az Europol és a küldő állam közötti információcserét. Ennek keretében továbbítják a delegáló nemzeti összekötő szervtől származó információkat az Europolhoz, illetve az Europoltól származókat a nemzeti összekötő szervhez, együttműködnek továbbá az Europol tisztviselőivel
azon
információk
szolgáltatásában,
253
és
azon
adatok
Az Amszterdami Szerződés kötelezte a tagállamokat, hogy legkésőbb 2004. április 30-ig küldjenek összekötő tiszteket minden más tagállamba. 254 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 5. cikk (3) bekezdés 255 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 30. cikk (1) bekezdés
113
feldolgozásában, elemzésében, amelyek az őket delegáló államot érintik.256 Az összekötő tisztviselők egyidejűleg támogatják a tagállami összekötő szervek közötti információcserét, illetve koordinálják az információk alapján szükségessé váló intézkedéseket. Az Europol felé irányuló információáramlás folyamatának kezdete a tagállami hatóságok által végzett bűnügyi hírszerző, felderítő munka, amelynek eredményeként az információ a hírszerző nemzeti adatbázisba kerül.257 Az Europolt gyakran éri kritika a tagállamokkal való nem eléggé gördülékeny kapcsolattartása miatt, ugyanis az információáramlás esetenként nem a leggyorsabb. Az információk, adatok nem mindig vagy nem a megfelelő formában, számos esetben késve jutnak el a címzettekhez, bár ez a tagállam irányából történő információáramlásra is igaz. Az összekötő tisztviselők, amennyiben ez feladataik ellátásához szükséges, jogosultak az Europol által kezelt adatokhoz – a hatályos előírásoknak megfelelően – hozzáférni, továbbá a feladataik ellátásához szükséges mértékű kiváltságokkal, illetve mentességgel rendelkeznek.258
5. Az Europol tisztviselők jogállása
256
Magyar viszonylatban ez a „fontos és bizalmas munkakörök” betöltéséhez előírt ún. „C típusú”, vagyis legmélyebb nemzetbiztonsági ellenőrzést jelenti. 257 Az Europol-mandátum alá eső illetve nemzetközi koordinációt igénylő információk az Europol Nemzeti Egységhez kerülnek. Az Europol Egyezmény nem szabályozza – nem is szabályozhatja – a nemzeti szintű elektronikus összeköttetés védettségi szintjét. (Magyarországon a védettség a büntetőeljárásokban a belső rendőrségi hálózat, a minősített információk továbbítása során pedig a legszigorúbb biztonsági normáknak is megfelelő, fizikailag elkülönített, zárt kommunikációs hálózat garantálja.) Salgó László: id. mű 9. oldal, Magyarországon ez az adatbázis a rendőrségnél és a határőrségnél kezdeményezett büntetőeljárásokban a Robotzsaru-szoftver, valamint a rendőrségnél a titkos információszerző tevékenység során a Polygon szoftver. 258 Erről az Európai Unióról szóló szerződés V. 3. cikke és az Europol Egyezmény 41. cikkének (3) bekezdése alapján az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europol alkalmazottainak kiváltságairól és mentességeiről szóló Jegyzőkönyv rendelkezik. Gle, S.: Kontrolle über Europol und seine Bedienstete. In: Europarecht, 1998. 748-766. oldal; Hailbronner, Kay: Die Immunitaet von Europol-Bediensteten. In: Juristenzeitung, 1998. 283-289. oldal; Hölscheidt, Sven-Schotten, Thomas: Immunitaet für Europol-Bedienstete. Normalfall oder Sündenfall? In: Neue juristische Wochenschrift (NSZK) 1999. 52. Vol. 39. No. 2851-2855. oldal
114
Az Európai Rendőrségi Hivatalról szóló Egyezmény az Europol tisztségviselőire
vonatkozóan
a
közösségi
tisztviselőknél
megszokott
szuverenitási, és lojalitási klauzulát rögzít. Ez kimondja, hogy az Europol igazgatója, helyettesei, illetve tisztviselői tevékenységüket az Egyezményben meghatározott célkitűzések elérése érdekében az ott meghatározott keretek között végzik, és ennek során semmilyen kormányzattól, hatóságtól, vagy szervezettől nem kérhetnek, illetve fogadhatnak el utasítást, kivéve, ha maga az Egyezmény másként rendelkezik. Az Europol Konvenció nem érinti az Uniós szerződés VI. címében foglalt – azaz a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó – rendelkezéseket.259 Így az Europol tisztviselői a hatályos jog szerint egy kormányközi együttműködésre irányadó nemzetközi egyezmény által létrehozott – a közösségi szervektől független – intézmény munkatársai. A közösségi szervek általi utasíthatóság hiánya miatt azonban – mint a későbbiekben kifejtem – gyakran éri kritika az Europolt, ugyanis az utasítási jogkör a számonkérhetőség, így a legitimitás egyik elemének garanciája.260 Az Europol tisztségviselői csak olyan személyek lehetnek, akik hazájukban átestek a megfelelő biztonsági ellenőrzésen, és akikkel kapcsolatban az ellenőrzés kockázati tényezőt nem tárt fel. A tisztségviselők és az összekötő tisztek kötelesek tartózkodni minden olyan magatartástól, véleménynyilvánítástól, amely az Europol tevékenységét veszélyeztetné. Az Europolnak és a tagállamoknak meg kell tenniük a szükséges intézkedéseket a titkos információk védelmére. Amennyiben az Európai Rendőrségi Hivatal „kényes” feladattal bíz meg valakit, akkor – az igazgatójának kérésére – a tagállamoknak biztosítaniuk kell az érintett személy (tisztviselő) biztonsági ellenőrzését, amelyet a nemzeti előírások szerint kell elvégezni. A nemzeti előírások szerint illetékes hatóság csupán az Europolt tájékoztatja az ellenőrzés eredményéről, amelyet az Europol köteles elfogadni. Az Europol és a 259 260
Vö.: Europol Egyezmény V. cím 32. cikk (1) bekezdés Ld.: Az Europol szervezeti, pénzügyi ellenőrzése, felelősségi szabályok c. fejezetben
115
tagállamok csak olyan személyt bízhatnak meg adatfeldolgozással, aki speciális képzésben részesült, továbbá átesett az előírásoknak megfelelő biztonsági ellenőrzésen, és akikkel kapcsolatban az ellenőrzés nem tárt fel kockázati tényezőt.261 Az Europol Egyezmény előírását a magyar jog szerint a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvényben szabályozott nemzetbiztonsági védelemre és ellenőrzésre vonatkozó rendelkezések teljesítik.262 6. Az Europol tisztviselőinek diszkréciós és titoktartási kötelezettsége Az Egyezmény az Europol tisztviselőinek, alkalmazottainak a szervezet hatékony működéséhez nélkülözhetetlen diszkréciós és titoktartási kötelezettséget ír elő. A diszkréciós kötelezettségnek megfelelően az Európai Rendőrségi Hivatal szervei, tagjai, az igazgató, az igazgatóhelyettesek, az alkalmazottak, valamint az összekötő tisztviselők kötelesek tartózkodni minden olyan tevékenységtől, illetve vélemény kifejtésétől, amely kárt okozhat, vagy veszélyeztetheti az Europol tevékenységét.263 261
Vö.: Europol Egyezmény V. cím 31. cikk (2), (3) bekezdések Hazai viszonylatban ez a „fontos és bizalmas munkakörök” betöltéséhez szükséges „C típusú”, vagyis a legmélyebb nemzetbiztonsági ellenőrzést jelenti, melynek célja, hogy az ilyen jellegű munkakörbe jelölt, illetve az ilyen munkakört betöltő személyek megfelelnek-e az állami élet, valamint a nemzetgazdaság jogszerű működéséhez szükséges, valamint – ebben az esetben – a nemzetközi kötelezettségvállalásokból fakadó biztonsági feltételeknek. E feltételek vizsgálata – az 1995. évi CXXV. törvény értelmében – azon kockázati tényezők, körülmények, információk felderítését jelenti, amelyek felhasználásával a fontos és bizalmas munkakört betöltő személyek tevékenysége jogellenes céllal befolyásolhatóvá, illetve támadhatóvá válik és ezáltal a nemzetbiztonságot sértő, veszélyeztető helyzet állhat elő. A jelölt személy ellenőrzését, kinevezését megelőzően, előzetes írásbeli hozzájárulását követően kell lefolytatni, és legalább ötévenként ismételni kell. Az ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat az érintett személlyel konzultálhat, referens személyt hallgathat meg, felhasználhatja a személyügyi nyilvántartások és a korábbi ellenőrzések adatait, adatkezelési rendszerekben adatellenőrzéseket végezhet, és amennyiben a szükséges adatok más módon nem szerezhetők be, titkos információgyűjtési eszközöket és módszereket alkalmazhat. Az ellenőrzés során megszerzett információk és adatok alapján a nemzetbiztonsági szolgálat biztonsági szakvéleményt készít, amely valamennyi felmerült biztonsági kockázati tényezőt tartalmazza. E szakvéleményt az illetékes miniszter ellenjegyzi. A nemzetbiztonsági szolgálat a szakvéleményről tájékoztatja a kezdeményezőt. Az ellenőrzés befejezéséről, valamint a biztonsági szakvéleményben foglaltakról – kivéve a bűncselekmény elkövetésére utaló körülményeket – a kezdeményező tájékoztatja az érintett személyt, aki az általa valótlannak tartott megállapításokkal kapcsolatban panasszal élhet. Az ellenőrzéshez kitöltött kérdőív, valamint az ellenőrzés során a szolgálatok által beszerzett adatok államtitoknak minősülnek. Nyíri Sándor: Az Europol szervezete és működésének elvei. In: Belügyi Szemle 1997/2. 17-25. oldal 263 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 32. cikk (1) bekezdés 262
116
A titoktartási kötelezettség szerint ugyanezen személyek, szervek, továbbá akik az adatok bizalmas kezelésére vagy titoktartásra kötelesek, a feladatok teljesítése közben szerzett információkat, és adatokat nem szolgáltathatják ki illetéktelen személynek, azokat nem hozhatják nyilvánosságra. E kötelezettség az Egyezmény szerint nem vonatkozik olyan jelentéktelen tényekre vagy információkra, amelyek jelentőségüknél fogva még nem kívánnak titoktartást. Megjegyzem, az utóbbi bizonytalan tartalmú szabály alkalmazása nem lehet problémamentes, ugyanis az, hogy mi számít jelentéktelen ténynek, csak a konkrét ügy vonatkozásában ítélhető meg, s a korábban irrelevánsnak vélt információ később igen lényeges ténynek bizonyulhat, amelynek „kifecsegése” büntetőjogi felelősség megállapításnak alapja lehet. E diszkréciós és titoktartási kötelezettség a hivatalból vagy szervezetből való kilépés és a tevékenység megszűnése után is érvényben marad.264 Az Europol szervei, tagjai, igazgatója, igazgatóhelyettesei, alkalmazottjai, az összekötő tisztek és bárki, akit titoktartás kötelez, nem tanúskodhatnak, vagy szolgáltathatnak bizonyítékot bíróság előtt, illetve nem peres eljárásban, és nem nyilatkozhatnak olyan tényekről, amely feladatuk teljesítése során jutott tudomásukra. Az igazgató vagy az igazgatótanács az ügytől függően megkeresheti a tagállami bíróságot, más illetékes szervet, hogy hozzák meg az Europol birtokában lévő információ titkosságát biztosító, a nemzeti jognak megfelelő intézkedéseket. Ilyen lehet például, hogy változtassanak a tanúvallomástétel módjain, illetve, amennyiben a nemzeti törvények ezt megengedik, lehetséges legyen bármiféle nyilatkozat, tanúvallomás megtagadása az adatra vonatkozóan. Abban az esetben, ha a tagállam jogrendszere tartalmazza a tanúvallomás megtagadásának jogát, akkor a tanúvallomásra felkért személyeknek az Europol igazgatójától (az igazgató esetében az igazgatótanácstól) engedélyt kell kérnie annak megtagadására. Amennyiben egy összekötő tisztet az Európai Rendőrségi Hivataltól kapott információra vonatkozó tanúvallomásra szólítanak fel, úgy az 264
Vö.: Europol Egyezmény V. cím 32. cikk (2) bekezdés
117
engedélyt az őt delegáló tagállam beleegyezése után adják meg. Fennállhat annak a lehetősége, hogy a bizonyítási eszköz olyan információra terjed ki, amelyet egy tagállam szolgáltatott az Europol részére, illetve nyilvánvalóan érint egy tagállamot, ilyenkor az engedély megadása előtt be kell szerezi ezen ország álláspontját. Az engedély megadása csak abban az esetben tagadható meg, ha ezt az Europol vagy az érintett tagállam magasabb rendű, védelmet igénylő érdekeinek oltalma szükségessé teszi.265 A titoktartás biztosítására az Egyezmény előírja, hogy e kötelesség megszegését a tagállamoknak – az asszimiláció elvének megfelelően – úgy kell kezelniük, mint a nemzeti joguk által meghatározott hivatali és szolgálati titoksértést. A tagországoknak – az Egyezmény hatálybalépésének napjáig – be kellett
vezetniük
a
titoktartási
kötelezettség
megszegésére
vonatkozó
rendelkezéseket és szabályokat, biztosítaniuk kellett, továbbá, hogy ezek a szabályok azokra az alkalmazottaikra is vonatkozzanak, akik munkavégzésük során kapcsolatba kerülnek az Europollal. A magyar büntetőeljárási jogban az állami- és szolgálati titok megőrzésének kötelezettsége hagyományosan az úgynevezett abszolút tanúzási akadályok közé tartozik, tehát, nem hallgatható ki az a tanú, aki az ilyen típusú titok alól nem kapott felmentést. Az államtitok és szolgálati titok megsértése pedig bűncselekménynek minősül.266 7. Az Europol szervezeti, pénzügyi ellenőrzése, a felelősség szabályai
265
Vö.: Europol Egyezmény V. cím 32. cikk (3) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény V. cím 32. cikk (4) bekezdés. Az Egyezmény szabályainak megfelelnek nemzeti jogunk a tanú vallomástételének akadályaira vonatkozó rendelkezései. A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény 81. § (2) bekezdése értelmében államtitoknak vagy szolgálati titoknak minősülő tényről nem hallgatható ki tanúként az, aki a titoktartási kötelezettség alól nem kapott felmentést. Ebben az esetben az államtitokról és a szolgálati titoktól szóló 1995. évi LVX. törvényben meghatározott minősítő, az ügyész, illetőleg a bíróság megkeresése előtt dönt a felmentés megadásáról vagy a titoktartási kötelezettség fenntartásáról. A Be. előírja, hogy a felmentésre irányuló megkeresésben azonosításra alkalmas módon meg kell jelölni azokat a kérdéseket, amelyekre a felmentést kérik. E rendelkezések megsértésével kihallgatott tanú vallomása a Be. 78. § (4) bekezdése értelmében nem vehető figyelembe. Az államtitok és a szolgálati titok büntetőjogi védelmét a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény XV. fejezetének III. címében meghatározott tényállások – államtitoksértés (221. §), szolgálati titoksértés (222. §), államtitoksértés feljelentésének elmulasztása (223. §) – biztosítják. 266
118
Az Európai Unió intézményi struktúrája, az Europolra vonatkozó, jogforrások vizsgálata rávilágít, hogy az Európai Rendőrségi Hivatal a jogállamiság feltételeinek megfelelő ellenőrzés nélkül működik. Ellentmondásos, hogy a demokráciának, a jog uralmának, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelmének bölcsője Európa, s a formálódó európai szuperrendőrség éppen e tradíciókkal kerül konfliktusba. A kontinens országairól általában elmondható, hogy bár történelmük során nemegyszer letértek az alkotmányos hagyományok szabta útról, a tanulságokból okulva a jogvédelem egyre modernebb rendszerét igyekeztek kiépíteni. Napjainkban azonban az Európai Unió jogalkotását „a szabadság, a biztonság és a jog térségének” megteremtése kapcsán a biztonság és a szabadságjogok megóvásának konfliktusában elsősorban a biztonságra törekvés jellemzi. E tendenciát a végrehajtó hatalomhoz kapcsolódó, de még a hierarchikus ellenőrzést is nélkülöző szupranacionális rendőri hatalom egyre dinamikusabbá válása tükrözi. A harmadik pillér égisze alatt létre jött Europol nem közösség szerv, nem áll a Közösség intézményeinek ellenőrzése alatt. Tevékenységének egyfajta általános kontrollja a Miniszterek Tanácsa hatáskörébe tartozik, s ezen intézmény keretei között, a Bel- és Igazságügyi Tanács rendelkezik döntő befolyással. E felügyeleti tevékenység tartalma azonban csupán annyi, hogy a Tanács állapítja meg
az
Europol
Egyezmény
végrehajtási
szabályait,
valamint
az
információáramlás szabályrendszerét, jóváhagyja az adatvédelmi kontrollt ellátó közös ellenőrző hatóság eljárási szabályzatát, gyakorolja a vezetők kinevezésére, felmentésére vonatkozó hatáskörét és megállapítja a költségvetést.267 Az Európai Parlament szerepe az ellenőrzésben igen csekély. Az Egyezmény 34. cikke alapján az Európai Parlamentet minden évben tájékoztatni kell az Europol tevékenységéről, s az elkészített jelentést a Tanács elnöksége továbbítja a Parlamentnek. Minthogy e jelentés terjedelmével kapcsolatban nincsenek pontos rendelkezések, a széles értelmezési lehetőségek következtében 267
Vö.: Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban, Osiris Kiadó, Budapest, 2001. 9697. oldal
119
kétséges ezen ellenőrzési eszköz hatékonysága. A jelentések tartalmának megítélésénél nem feledkezhetünk meg a személyes adatok védelméről, mint a bűnügyi együttműködés fontos alaptételéről, amely az Europol esetében határok közé szorítja a jelentés készítőjét, hiszen e tájékoztatás nem sértheti az érintett magánszemélyek személyhez fűződő jogait. Ezen kívül a Parlament szűk jogosítványai közé tartozik, hogy az Europollal kapcsolatos, egyedileg megfogalmazott kérdésekben a Tanácshoz forduljon, és döntést hozzon. Az egyes tagállamok ratifikációs eljárásának vizsgáján megbukott Alkotmányos Szerződés a tagállami parlamenteknek is lehetőséget biztosított volna arra, hogy az Uniós Szerződés alapján ellenőrizzék az Európai Rendőrségi Hivatalt. E kettős parlamenti kontroll bevezetése a jelenlegi állapothoz képest mindenképpen haladást jelentene, ám elgondolkodtató, hogy e rendőri szervezet az operatív jogosítványok kiterjesztése miatt nem kíván-e hatékonyabb ellenőrzést.268 Az Europol Egyezmény későbbi esetleges módosításához e dokumentum szerint ugyancsak a Parlament hozzájárulására lenne szükség. Az Europolra vonatkozó jogforrások önkényes értelmezésének kontrollját a luxemburgi székhelyű Európai Bíróság jelentheti. Az Europol Egyezményhez fűzött 1996. évi Kiegészítő Jegyzőkönyv értelmében a Bíróság előzetes döntés keretében értelmezheti az Egyezmény rendelkezéseit.269 Az Európai Bíróság esetjogának böngészése során azonban arra a következtetésre juthatunk, hogy ilyen jellegű kérelmekkel aligha találkozunk. Az
Európai
Rendőrségi
Hivatal
munkatársaira
vonatkozó,
az
Egyezményhez fűzött immunitási jegyzőkönyv270 szabályai szerint az Europol 268
Holé Katalin: Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Unió kívánalmai, Magyar Jog 2003/3. 140-146. oldal 269 Jegyzőkönyv az Európai Unióról szóló Szerződés K. 3. cikke alapján kidolgozott az Európai Rendőrségi Hivatal létrehozásáról szóló Egyezménynek az Európai Közösségek Bírósága általi előzetes döntés útján történő értelmezéséről. 270 Az Európai Unióról szóló Szerződés K. 3. cikke és az Europol Egyezmény 41. cikkének (3) bekezdése alapján az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europol alkalmazottainak kiváltságairól és mentességeiről szóló, 1997. június 19-én kelt Jegyzőkönyv, és az Európai Rendőrségi Hivatal létrehozásáról szóló egyezmény (Europol Egyezmény), és az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és alkalmazottainak kiváltságairól és mentességeiről szóló Jegyzőkönyv módosításáról készült, 2002. november 28-án kelt Jegyzőkönyv kihirdetéséről. E Jegyzőkönyv Magyarországon a 2006. évi XV. törvény hirdette ki.
120
alkalmazottai hivatali cselekményeikkel kapcsolatban nem tartoznak a tagállamok joghatósága alá. Jogállásuk szerint – figyelemmel tevékenységük jellegére – az általuk kezelt adatok természetére, mennyiségére és részletességére, aggályos. A rendőri együttműködést irányító szervezet alkalmazottai csaknem teljesen mentesek a jogi és gazdasági szabályok alól, miközben az Európai Unió tagállamaiban megszokott és elvárt nyilvánosságot, átláthatóságot garantáló, demokratikus kontrollhoz képest az ellenőrzés meglévő szintje nem elégséges, sőt gyakorlatilag hiányzik.271 Az Egyezmény 38. cikke a nem megfelelő – jogosulatlan, jogtalan – adatkezeléssel kapcsolatos károkért viselt felelősség szabályait rögzíti, míg a 39. cikk az egyéb károkozásokért viselt felelősségről rendelkezik. A 38. cikk szerint a nem megfelelő adatkezelésből eredő károkért minden tagállami szerv nemzeti joga szerint felel, amennyiben a kár az Europol által tárolt adat jogi, vagy ténybeli fogyatékosságának,
hibájának
következménye.
A
károsult
a
kár
bekövetkezésének helye szerinti államban, az adott állam joga szerint illetékes bíróság előtt léphet fel. Az eljárásban az adott állam nem hivatkozhat a felelősség alóli mentesülés érdekében arra, hogy egy másik tagállamtól, vagy az Európai Rendőrségi Hivataltól maga is helytelen adatokat kapott.272 Az Europol szerveinek, illetve tisztviselőinek a szerződések körében okozott károkért fennálló felelőssége a szerződésre irányadó jog szerint, míg a szerződésen kívüli károkozásért viselt felelősség az előbbiekben már kifejtett – a nem megfelelő adatkezeléssel kapcsolatos károkozásért viselt – felelősség szabályainak megfelelően alakul. Ezen a téren az Europol olyan mértékben felel a szervei, tisztviselői által a feladataik ellátásával összefüggésben okozott károkért, amilyen mértékben a közrehatásuk megállapítható. A károsult az Europollal szemben közvetlenül jogosult fellépni, az eljárásra jogosult bíróságot pedig a polgári és kereskedelmi ügyekben az eljárásra, illetve a végrehajtásra jogosult 271
Vö.: Gle, S.: Kontrolle über Europol und seine Bedienstete. In: Europarecht, 1998. 748-766. oldal; Hailbronner, Kay: Die Immunitaet von Europol-Bediensteten. In: Juristenzeitung, 1998. 283-289. oldal; Hölscheidt, Sven-Schotten, Thomas: Immunitaet für Europol-Bedienstete. Normalfall oder Sündenfall? In: Neue juristische Wochenschrift (NSZK) 1999. 52. Vol. 39. No. 2851-2855. oldal 272 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 38. cikk (1) bekezdés
121
bíróságok illetékességének meghatározásáról szóló 1968. szeptember 27-i Brüsszeli Egyezmény alapján kell megjelölni. Az igazgatótanácsnak döntési jogköre az Europol belső szervezetével kapcsolatos kérdésekre korlátozódik. Az Europol státuszával és jogosítványaival kapcsolatos kérdésekben csupán véleményezési joga van. (Például egyhangú döntéssel határoz a tárgymutatós rendszerre vonatkozó tervezet részleteiről;273 viszont az igazgató kinevezése és felmentése kérdésében csak előzetes vélemény adására jogosult.)274 Az Europol igazgatója az Europol tisztviselők felettese, és velük szemben kizárólagos utasítási jogköre van. Sem az igazgató, sem pedig az Europol alkalmazottai nem utasíthatók a kormány, hatóságok, a nem Europolhoz tartozó személyek, sőt még az Uniós szervek által sem.275 Ez a rendelkezés, hasonlóan az Europol-tisztviselők immunitásához, heves kritikára ad okot.276 Az Europol működésének költségeit a tagállamok fedezik, mégpedig a Közösség előző évi bruttó hazai össztermékéből (GDP) való részesedésük arányában.277 Az öt évre szóló költségvetés tervezetét az igazgatótanács egyhangúlag köteles elfogadni, majd azt a Tanács legkésőbb a tárgyév június 30ig megtárgyalja, és amennyiben azzal egyetért, jóváhagyja. A költségvetés végrehajtásáért az Europol igazgatója felel, a bevételek, és kiadások szabályszerűségét pedig az igazgató mellett tevékenykedő pénzügyi főellenőr
273
Vö.: Europol Egyezmény 28. cikk (1) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény 29. cikk (1) bekezdés 275 „Az igazgató, az igazgatóhelyettesek és az Europol dolgozói tevékenységüket az Europol céljainak és feladatainak megfelelően végzik, nem fogadhatnak el utasításokat semmilyen kormánytól, hatóságtól, szervezettől vagy az Europolon kívül álló személytől, kivéve, ha jelen Egyezmény eltérően nem rendelkezik az Európai Unióról szóló Szerződés VI. cikkében foglaltak sérelme nélkül.” Europol Egyezmény 30. cikk 276 Baldus, M.: Europol und Demokratieprinzip. In: Zeitschrift für Rechtspolitik 1997. 286-290. oldal; Bull, Hans P.: Das Europäische Polizeiamt-undemokratisch und rechtsstaatswidrig? Deutsche Richterzeitung, 1998.; Fisahn, Andreas: Europol – Probleme der Kontrolle, Kritische Justiz, 1998.; Frowein, J.-Krisch, N.: Der Rechtsschutz gegen Europol. In: Juristenzeitung 1998. 589-597. oldal; Kröger, Nicoletta: Europol – Europaisches Polizeamt und Individualrechtsschutz – Vereinbarkeit mit Grundgesetz und Europaischer Menschenrechtskonvention? Verlag Peter Lang, Frankfurt am Main, 2004.; Petri, T.: Die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: European Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Recthswissenschaft, 1998. 441-459. oldal 277 Az ennek kiszámítására vonatkozó részletes szabályokat a Tanács 89/130 EK. Irányelve rögzíti. (Az Európai Rendőrségi Hivatal költségvetése 2007-ben 67.894.000 Euró.) 274
122
felügyeli. E tisztviselők mellett konzultációs, előkészítő tevékenységet ellátó költségvetési bizottság működik, amelybe minden tagállam egy tagot delegál.278 A költségvetési ellenőrzés további intézménye egy három tagból álló bizottság, melyek tagjait – mint korábban említettem – az Európai Közösségek Számvevőszéke, a Számvevőszék elnökének javaslata alapján három évre nevezi ki, s amely a költségvetés végrehajtásáról szóló zárszámadás helyességét ellenőrzi.279 Az Europol jogállásából következik, hogy az Európai Közösségek Számvevőszéke meglehetősen szűkre szabott jogosítványokkal rendelkezik e szervezet vonatkozásában. Az Europol költségvetését az igazgató tanács véleményének megszerzése után, a Tanács egyhangú döntésével fogadja el. Az Europolra vonatkozó joganyag vizsgálata során, amennyiben a jogi kontroll
rendszerét
összehasonlítjuk
a
nemzeti
rendőrségek
ellenőrzési
modelljével, lényeges különbségeket tapasztalhatunk.280 A nemzeti rendőrségek – szemben az Europollal – nem utasításoktól függetlenül intézkednek, hanem végrehajtó hatalom részeként a hatóságok hierarchiájába épülnek be, amelyek csúcsán a kormány tagja, a miniszter áll, aki a parlamentnek beszámolási kötelezettséggel, jogi, politikai felelősséggel tartozik. A Kontinens országaiban a nemzeti rendőrségek nyomozási cselekményeiket jogilag az ügyészségnek alárendelve végzik, európai szintű ügyészség ellenben jelenleg nem létezik. Az Europol tevékenysége elleni bírósági fellépés az Europol tisztviselők immunitása folytán ugyancsak korlátozott. Végül az ellenőrzéssel összefüggésben említésre méltó az úgynevezett negyedik hatalmi ág szerepe is: a nemzeti rendőrségek kontrolljához a körzeti és országos médiák tudósításai, tájékoztatásai is jelentős mértékben hozzájárulnak, míg az európai nyilvánosság – ha egyáltalán létezik – elhanyagolható. Megjegyzem, Európában egyedül – a koordinatív igazságszolgáltatási rendszer részeként – az angol rendőrség felett nincs központi irányítás. Ott az 278
Vö.: Europol Egyezmény V. cím 35. cikk (1)-(8) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény V. cím 36. cikk (1)-(3) bekezdés 280 Vö.: Farkas Ákos: Ki ellenőrzi az ellenőrt? A szervezett és a kábítószer-bűnözés elleni különleges nyomozási eszközök alkalmazásának problémái. In: Belügyi Szemle, 2000. 2. szám 62-66., 66. oldal 279
123
1964. évi Police Act a decentralizálás hagyományos elvét követve, a rendőri erőket regionálisan, megyei szinten telepíti. Felettük a rendőrség vezetői, a helyi közigazgatás, valamint a Home Office gyakorol ellenőrzési jogosítványokat, az 1985-ben létrehozott Crown Prosecution Service feladata pedig kizárólag a vádképviseletre korlátozódik.281 Az eltérések alapján még nem jelenthető ki, hogy kielégítő vagy hiányos az Europol ellenőrzése. E következtetéshez a feladatok különbözőségét is vizsgálni kell. A nyilvános politikai viták legtöbbször az Europol-rendőrök immunitásáról282 szólnak, míg a jogi viták az utasítások alóli mentesség és a demokratikus legitimitás kérdései körül forognak.283 A kritikák szerint minthogy az Europol nem utasítható, korlátlan diszkrécióval rendelkező, ellenőrizhetetlen intézmény, amely szakmai és politikai utasítások nélkül működik, hiányzik a nemzeti vagy az európai jogalkotó testületektől származó demokratikus legitimáció. A német Alkotmánybíróság 1993 októberében a Maastricht-ítéletben284 rögzítette az európai intézmények demokratikus
legitimációjához
szükséges
követelményeket.
E
követelményrendszer alapján – éppen egy, a Maastrichti Egyetemen tartott konferencián – megkísérelték az Europol legitimitását igazolni, és a szervezet demokráciadeficittel való vádolását elhárítani. A „kísérlet” persze az ellenkező helyzetet szemléltette.
281
Vö.: Farkas Ákos: Ki ellenőrzi az ellenőrt? A szervezett és a kábítószer-bűnözés elleni különleges nyomozási eszközök alkalmazásának problémái. In: Belügyi Szemle, 2000. 2. szám 62-66., 66. oldal 282 Gle, S.: Kontrolle über Europol und seine Bedienstete. In: Europarecht, 1998. 748-766. oldal; Hailbronner, Kay: Die Immunitaet von Europol-Bediensteten. In: Juristenzeitung, 1998. 283-289. oldal; Hölscheidt, Sven-Schotten, Thomas: Immunitaet für Europol-Bedienstete. Normalfall oder Sündenfall? In: Neue juristische Wochenschrift (NSZK) 1999. 52. Vol. 39. No. 2851-2855. oldal 283 Baldus, M.: Europol und Demokratieprinzip. In: Zeitschrift für Rechtspolitik 1997. 286-290. oldal; Bull, Hans P.: Das Europäische Polizeiamt-undemokratisch und rechtsstaatswidrig? Deutsche Richterzeitung, 1998.; Fisahn, Andreas: Europol – Probleme der Kontrolle, Kritische Justiz, 1998.; Frowein, J.-Krisch, N.: Der Rechtsschutz gegen Europol. In: Juristenzeitung 1998. 589-597. oldal; Kröger, Nicoletta: Europol – Europaisches Polizeamt und Individualrechtsschutz – Vereinbarkeit mit Grundgesetz und Europaischer Menschenrechtskonvention? Verlag Peter Lang, Frankfurt am Main, 2004.; Petri, T.: Die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: European Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Recthswissenschaft, 1998. 441-459. oldal 284 B Verf Gee 89., 155. oldal
124
A
kontinentális
közigazgatásban
a
legitimáció
egyik
általános
követelménye a végrehajtó szervek hierarchiája, s e hierarchia rendje szerint az egymás alá rendelt szervek utasításának lehetősége. A rendszer csúcsán a kormány áll, amely a parlamentnek felelős. Az állami tisztviselők, köztisztviselők hivatali cselekményeinek legitimációját személyi kiválasztás, illetve megbízások, és utasítások által a kormány közvetíti. Az utasítási jogkör, mint a legitimáció közvetítésének fontos alkotórésze, hiányzik az Europolnál. Ez ahhoz a végkövetkeztetéshez vezet, hogy az elméletileg végrehajtó hatalomra jellemző feladatokat ellátó Európai Rendőrségi Hivatal a demokratikus legitimáció tekintetében nem felel meg – többek között – a német alkotmányjogi követelményeknek.285 A Maastricht ítélettel azonban a német alkotmánybíróság a demokrácia alapelvével összeegyeztethetőnek nyilvánította a Bizottság, mint európai uniós intézmény szabadságát. Ez az elméleti fejtegetés akár megalapozhatná, hogy az Europol legitimációjának kérdését ne az általános alapelvekhez, hanem a Bizottság függetlenségéhez viszonyítsuk. Az összehasonlítás problémája azonban abban rejlik, hogy a Bizottság esetében nem lehet tisztán elkülöníteni a törvényhozó és a végrehajtó hatalomhoz tartozó funkciókat. Így például a Bizottság az európai jogalkotás „motorja”, alkotórésze, normakezdeményezési joga van, ugyanakkor hatósági jogosítványai – különösen a versenyjog területén – , tipikus végrehajtói funkcióra utalnak. Az elemzés rámutat, hogy éppen ez a kettősség teszi elengedhetetlenné a kormányzati ellenőrzés, mint a legitimáció közvetítésének eszköze (a Parlament közreműködése a Bizottság tagjainak kinevezése során; a bizalmatlansági indítvány lehetősége), valamint a hatósági ellenőrzés (a Tanács utasítási és érvénytelenítési hatásköre) megkülönböztetését. Mindezek alapján a Bizottság függetlensége nem ad alapot arra, hogy egy
285
Kröger, Nicoletta: Europol – Europaisches Polizeamt und Individualrechtsschutz – Vereinbarkeit mit Grundgesetz und Europaischer Menschenrechtskonvention? Verlag Peter Lang, Frankfurt am Main, 2004.; Petri, T.: Die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: European Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Recthswissenschaft, 1998. 441-459. oldal
125
tipikusan a végrehajtó hatalomhoz sorolható szerv, az Europol utasítások nélkül működjön.286 Álláspontom szerint az Európai Unióra általában jellemző legitimációs válság Europol vonatkozásában halmozottan kimutatható. E szervezet átlátható, ellenőrizhető
működésének
megteremtése
mellett
elengedhetetlen
az
alapjogvédelmi garanciák kialakítása is, ez pedig kizárólag az Europolnak az Európai
Unió
jogállami
követelményeknek
megfelelően
átalakított
intézményrendszerébe történő integrálása útján képzelhető el.
7. Fejezet Az Europol információs rendszere „A nagy testvér figyel.” („Big brother is watching.”) G. Orwell
1. Az Europol informatikai és adatelemző tevékenysége Az Europol működésének alapját a szervezet által kialakított és működtetett automatizált információs rendszer képezi. Az információs rendszer feladata, hogy lehetővé tegye a tagállamok, valamint az Europol birtokába került adatok gyors ellenőrzését, tárolását, szükség szerinti továbbítását, elemzését. Igen lényeges adatvédelmi előírás, hogy az Europol által vezetett nyilvántartások, a nemzeti egységek adatbázisainak kivételével nem kapcsolhatók össze más közösségi vagy tagállami adatbázissal. Az információs rendszer – szimplifikálva – az Europol által vezetett központi nyilvántartásból, és az ahhoz kapcsolódó – a nemzeti összekötő szerv által kezelt – adatbázisból áll. Jürgen Storbeck rámutat, hogy az Europol számítógépes rendszerének kialakítása nem csupán rendszerezetté tette és meggyorsította az Európai Unión belül a rendőrségi információk cseréjét, hanem 286
Petri, T.: Die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: European Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Recthswissenschaft, 1998. 441-459. oldal
126
kiépített egy koordinációs, elemzésre szolgáló központot is, amely a nemzeti ismereteket egymáshoz kapcsolja és egyre modernebb felderítési lehetőségeket dolgoz ki a tagállamok számára.287 A rendszer „agya” a Hágában üzemeltetett információs központ, amely online kapcsolatban áll – többek között – a tagállami összekötő szervekkel, a Schengeni Információs Rendszer (SIS rendszerrel), az Interpollal, valamint az ENSZ Bűnügyi és Igazságügyi Információs Hálózatával. Az információs hálózat fenntartásán kívül igen lényeges az Europol elemző, javaslattevő szerepe is.288 Az Europol által kidolgozott „az Európai Unió szervezett bűnözés helyzetét bemutató fenyegetettségi jelentés” (Organized Crime Threat Assessment, OCTA) biztosítja annak a lehetőségét, hogy a tagállamok információt kapjanak a biztonságot érintő, azzal kapcsolatos tényezőkről. A tagállamoktól származó jelentések alapján az Europol rendszeresen stratégiai elemzéseket végez például a szervezett bűnözés súlypontjainak, területi megoszlásának, a résztvevő személyi körnek az alakulásáról, és ezzel összefüggésben ajánlásokat fogalmaz meg a szervezett bűnözés elleni nemzeti intézkedések megtételére.289
287
Vö.: Jürgen Storbeck: Az Europol és az Európai Unió küszöbön álló bővítésére tett előkészületi intézkedések, in.: Belügyi Szemle, 2004/5. 52-57., 52. oldal, vö.: Europol Egyezmény I. cím 3. cikk (3) bekezdés 288 Az Europolnak különböző operatív és stratégiai projektjei (munkaprogramok) vannak. Ezek közül a legfontosabb a bűnelemző munkafájl (Analytical Work, AWF). 2007 januárjában összesen 16 AWF-ben folyt szakmai munka, a szervezett bűnözői csoportokkal, kábítószerrel, személyek elleni bűncselekményekkel, gazdasági és vagyon elleni bűncselekményekkel, terrorizmussal, valamint pénz- és bankkártya-hamisítással kapcsolatban. Az említett munkafájlokba érkező információkat az Europol Egyezmény szerint értékelni kell. Ez a nemzetközileg ismert úgynevezett 4 x 4-es információ-osztályozási rendszer alapján történik, amelynek első része a forrás megbízhatóságát (A, B, C vagy X), második része a forrás információtól való távolságát mutatja meg (1, 2, 3 vagy 4). E szisztéma használatával az információcserében részt vevő szervek pontos képet kapnak az adott információ bizonyosságáról, hitelességéről. Hangsúlyozni kell, hogy az információosztályozás nem az információ valóságtartalmát vizsgálja, hanem a forrás megbízhatóságára, valamint a forrás információtól való távolságára vonatkozik. Salgó László: id. mű 6. oldal 289 Ezt a szakzsargonban – az angol elnevezéssel Intelligence-led Policing-nek, a kezdőbetűkből – ILP koncepciónak nevezik. E koncepció szerint a bűnözés elleni harc nem pusztán az egyes ügyek felderítésére korlátozódik, hanem információelemzés eredményeként kimutatja, hogy milyen fenyegetettséget jelentenek a legfontosabb bűnözői csoportok, azonosítja a legismertebb tagjaikat, majd aktív felderítési tevékenységével – az egyes bűncselekményektől függetlenül – elvezet a fő tettesek leleplezéséhez, továbbá bíróság elé állításához. Jürgen Storbeck: id. mű 56. oldal; Az OCTA-jelentés „legfontosabb megállapításai” a szervezett bűnöző csoportok négy fő kategóriáját definiálta:
127
Az első OCTA-jelentés 2006-ban készült el. Az Európa Tanács 2004 novemberi döntése értelmében a hágai program részeként a korábbi a szervezett bűnözés helyzetéről készített jelentést (Organized Crime Report, OCR) 2006-tól az OCTA-nak kellett felváltania. A hágai program az Europol feladatává tette e jelentés elkészítését, s a Tanács döntése szerint az a tagállamok szerveinek segíteniük kell az Europolt az adatgyűjtés során. A korábbi szabályozásnak megfelelő, elsősorban statisztikai adatok vizsgálatára épülő jelentések helyett az OCTA az adatszolgáltatóktól beszerzett legfrissebb információk alapján készül.290 Az új rendelkezések értelmében az OCTA elkészítéséhez, a tagállamokon kívül nemzetközi szervezetek is hozzájárulnak. Így az Europol felhasználja a gazdasági élet és a civil szervezetek szakmai tapasztalatát, továbbá a tudomány eredményeit is. A holisztikus megközelítésnek megfelelően az OCTA alapját a szervezett bűnözést befolyásoló tényezők minél szélesebb elemzése képezi, s elsősorban a szervezett bűnözés elleni fellépésre koncentrál. Az OCTA célja annak meghatározása, hogy e bűnözési forma „milyen mértékű fenyegetettséget jelent” egy adott régióban. A „fenyegetettségi szint” egzakt tudományok művelői 1. Elsősorban területi alapon szerveződött, homogén csoportok, amelyek nemzetközi szinten működnek. Olyan csoportok sorolhatók ide, amelyek képesek az unión belül is elfedi, mint például az olasz ’Ndrangheta, bizonyos holland, brit és belga szervezett bűnözői csoportok. 2. Főként etnikailag egynemű csoportok, amelyek felsőbb vezetése és anyagi javai külföldön, az Európai Unió határain kívül vannak. Ilyenek az albán, orosz ajkú, török, kolumbiai és marokkói csoportok. 3. A dinamikusan változó szervezeti felépítésű csoportoknak nincs állandó, meghatározott és ezáltal megismerhető szervezetük. Ezek a csoportok gyorsan képesek átalakulni, mindig megtalálják a megfelelő működési formát (ha például elfognak egy magasabb szintű vezetőt, gyorsan képesek pótolni, és az új formában tovább működni). Emiatt a jogalkalmazó szerveknek igen nehéz a csoport felderítése. Ezek közé tartoznak például a nigériai szervezett bűnözői csoportok. 4. A csoportok a szervezeten belüli, etnikai hovatartozás nélküli, szigorúan meghatározott feladatkörök szerint működnek, és ezek is képesek az Unión belül elrejteni vezetőiket, valamint anyagi javaikat. Ebbe a típusba tartoznak például a nemzetközi motoros bandák. A szervezett bűnözői csoportok az Európai Unió régióiban jellemzően a következő eloszlás szerint találhatók: - Délkeleti régió: etnikai albán szervezett bűnözés; - Délnyugati régió: északnyugat-afrikai szervezett bűnözés; - Északkeleti régió: balti országok és az orosz ajkú szervezett bűnöző csoportok; - Atlanti régió: általában az adott ország hazai szervezett bűnöző csoportjai. (Ebben a felosztásban Magyarország a délkeleti régióhoz tartozik.) A jelentés az egyes bűncselekmény-kategóriákat különböző régiókba sorolta. Forrás: Salgó László: id. mű 13. oldal. 290 A korábbi OCR (Organized Crime Report) statisztikai adatai a jelentés publikálásakor gyakran több, mint egy évesek voltak. Ld.: Salgó László: id. mű 12.oldal
128
számára
értelmezhetetlen
kategória,
meghatározására
nincs
egységes
mértékrendszer, illetve egységesen elfogadott tudományos koncepció. Ezért az Europol – mint Salgó rámutat – abban „az úttörő” szerepben van, hogy az OCTAval kapcsolatban magának kell ezeket a mértékeket meghatároznia, valamint ki kell dolgoznia a vizsgálat, az információ-feldolgozás és az elemzés „új” módszereit.291 Az Európai Rendőrségi Hivatal a szervezett bűnözésről szóló jelentések, és a kapcsolódó ajánlások elkészültét követően rendszeresen tanácskozik a tagállamok nemzeti összekötő szerveinek és adott esetben – közvetlenül – a rendőri szerveinek a vezetőivel is. A tanácskozás, illetve a megfogalmazott ajánlások keretei között az Europol felhasználja a tagállamok által rendelkezésre bocsátott felderítési adatokat is, s az ezekből levont következtetések a prevenciós, megelőzési célkitűzések hatékonyabb érvényre juttatását szolgálhatják. A Te-Sat292 (Terrorism Trends and Situation Report) a terrorizmus helyzetét és tendenciáit elemző éves jelentést 2006-ig az Európai Unió soros elnöksége készítette az Európai Parlament részére. 2006 júniusa óta szintén az Europol feladatai közé tartozik, ezért várhatóan e dokumentum szerkezete és tartalma is egységesebb lesz. A Te-Sat nyilvános, mindenki által elérhető. E konzultatív, információs együttműködés, illetve koordináció mellett az Europol konkrét esetben szakértői, vagy technikai segítséget is nyújthat az Unió területén folyó nyomozások, operatív tevékenységek támogatására. Ugyancsak jelentős az Europol által nyújtott hivatali segítség. Ebben kiemelkedő szerepet játszik az úgynevezett multiügynökségi (multi agency) bevetési lehetőség. Ennek a lényege, hogy az Europolhoz delegált összekötő tisztek valamely tagállam erre irányuló kérése esetén segítséget nyújtanak az őket delegáló államban. Így például meghatározzák azokat a hatóságokat, amelyekhez a konkrét ügyben 291
Alapvető – jóllehet a magyar gyakorlatban eddig ismeretlen – elemzési módszerek az OCTA készítésében: Political Economic Strategic Technological (PEST/EL) – Analysis, Gazdasági, Szociológiai, Technológiai, Környezeti elemzés, ennek szűkebb és tágabb változata, valamint a Strenght Weakness Opportunities Threats (SWOT) Analysis – Erősségek, Hátrányok, Lehetőségek, Fenyegetés elemzés. Ld.: Salgó László: id. mű 12. oldal 292 Az első Te-Sat 2007. áprilisában jelent meg.
129
fordulni lehet, felvázolják a különböző intézményekkel való együttműködés lehetőségeit, tájékoztatást adnak a nemzeti jogszabályokkal, intézményi struktúrával kapcsolatban.293 A jogfejlődés irányát szemlélteti, ezért ismételten hangsúlyozni kell, hogy napjainkra az Europol – még ha egyelőre csak jelzés értékkel is, de – túllépett a puszta információs központ szerepkörén. Tisztségviselői közös nyomozócsoport tagjaként konkrét bűncselekmények felderítésében is részt vállalhatnak, továbbá eljárást kezdeményezhetnek az illetékes tagállam bűnüldöző hatóságainál. A közös nyomozócsoportokról rendelkező az Europol Egyezményt is módosító 2002. november 28-i Jegyzőkönyv ugyanis lehetőséget biztosít arra, hogy az Europol tisztviselői támogatóként részt vegyenek a közös felderítő egységekben, amennyiben ezek olyan bűncselekményeket nyomoznak, amelyekre az Europol hatásköre kiterjed. E támogatói részvétel keretében az Europol tisztviselői a közös nyomozócsoport működési területén irányadó nemzeti jog, valamint a tagállam és az Europol közötti megállapodás szabta határokon belül minden nyomozási tevékenységben részt vehetnek, azonban mint már utaltam rá, nem vehetnek részt kényszerintézkedések
foganatosításában.
A
kényszerítő
intézkedések
kategóriájába tartozó jogintézmények köre, s ezen intézmények szabályozása, tagállamonként eltérő lehet, ezért egy esetleges eljárási szabálysértés megítélése nehézségeket okozhat, ha a kényszerintézkedés foganatosításának helye szerint irányadó nemzeti jog és az ügyet tárgyaló „fórum” joga különbözik. Ezt a kérdést garanciális okokból tisztázni kell. Az előzőekben említetteken kívül a tagállamok hatóságai kötelesek foglalkozni minden Europol származó megkereséssel, amely nyomozás kezdeményezésére, koordinálására, vezetésére irányul. Amennyiben a tagállamok illetékes hatóságai ezt elvetik, kötelesek döntésükről, és annak indokairól az Europolt tájékoztatni.
293
Vö.: Jürgen Storbeck: id. mű 56. oldal
130
2. Az Europol információs rendszere Az Europol által működtetett információs rendszer sajátossága, hogy a tagállamok információs rendszereire, azaz a tagállamokból a nemzeti egységek közvetítésével, valamint az összekötő tisztek közreműködésével érkező adatokra épül. A nemzeti összekötő szervek, illetve az összekötő tisztviselők az adatgyűjtés és az adatok továbbítása során saját nemzeti jogszabályaiknak megfelelően járnak el. Az Europol igazgatójának és helyetteseinek, az Europolhoz delegált tisztségviselőknek, valamint a nemzeti egységeknek, továbbá az összekötő tiszteknek az információs rendszerben rögzített adatokhoz közvetlen hozzáférési jogosultságuk van. A nemzeti egységek hozzáférési joga azonban a rendszerben rögzített személyekre vonatkozó információk tekintetében csak a személyi azonosító adatokra terjed ki, a teljes körű információt a meghatározott célra irányuló megkeresés keretében az összekötő tiszteken keresztül kaphatják meg.294 Az Europol felelős az információs rendszer vezetéséért, üzemeltetéséért, tehát technikai és személyi értelemben megfelelő működéséért, s ezek biztosítása érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket, továbbá ellenőrzi, hogy a nemzeti összekötő szervek az Egyezményben foglaltaknak megfelelően teljesítike az adatszolgáltatást.295 A tagállami egységek felelőssége kiterjed az információs rendszerben történő szabályszerű kommunikációra, különösen az Europol Egyezmény 25. cikkében foglalt adatbiztonsági szabályok betartására, illetve betartatására, az olyan adatkezelések vonatkozásában, amelyeket az adott állam adatfeldolgozó berendezéseivel végeznek. Ezen kívül nemzeti összekötő szerv felel az Europol Egyezmény 21. cikkében foglalt felülellenőrzés végrehajtásáért, valamint általában az Europol Egyezményben foglaltak maradéktalan betartásáért.296
294
Vö.: Europol Egyezmény II. cím 7. cikk (1) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény II. cím 7. cikk (2) bekezdés 296 Vö.: Europol Egyezmény II. cím 7. cikk (3) bekezdés, továbbá Europol Egyezmény I. cím 2. cikk 295
131
3. Az Europol információs rendszerének tartalma Az információs rendszerben tárolt adatok tekintetében alapvető korlát, hogy az Europol – a célhoz kötöttség elvének megfelelően – csak olyan adatokat gyűjthet, tárolhat, illetve dolgozhat fel, amelyek az Europol Egyezményben meghatározott feladatok teljesítéséhez szükségesek. [Ebbe a körbe tartoznak a 2. cikk
(3)
bekezdésének
2.
pontja
szerinti,
úgynevezett
„kapcsolódó
bűncselekményekre” vonatkozó információk is.] Az információs rendszerbe azon személyek adatai vihetők fel, akiket a tagállam nemzeti joga szerint olyan bűncselekmények elkövetésével, vagy olyan bűncselekményben való bűnrészességgel vádolnak, amelyre az Europol hatásköre kiterjed. Rögzíthetők továbbá az ilyen bűncselekmények miatt elítéltek, valamint azon személyek adatai, akik esetében – a nemzeti jog szabályai alapján – „komoly tények” igazolják, hogy az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekményt követtek el.297 Az Egyezmény a II. cím 8. cikk (1) bekezdésének 1. pontjában külön kategóriaként kezeli a nemzeti jog alapján az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekményekkel vádolt személyek körét, azonban kérdéses, hogy mit takar a 2. pontban a nemzeti jog szabályai alapján az ilyen bűncselekmények elkövetését igazoló „komoly tények” fogalma.298 Minthogy az Egyezmény szövege nem az „alapos gyanú”, illetve „megalapozott gyanú” – európai büntető eljárási jogban általában elterjedt, s az eljárási jog dogmatikájában megszokotott – terminológiát használja, felmerülhet, hogy a jogalkotói szándék új, az alapos/megalapozott gyanúnál tágabb, kategória megalkotására irányult. (Ennek indoka lehet, hogy így olyan személyek adatai is nyilvántartásba vehetők, akik ellen – például büntethetőséget kizáró vagy megszüntető ok miatt – nem indulhat büntetőeljárás.) 297
Vö.: Europol Egyezmény II. cím 8. cikk (1) bekezdés Az Egyezmény francia szövege szerint: „aux personnes pour lesquelles certains faits graves justifient au regard du droit national la présomption qu’elles commett rout des infractions relevant de la compétence d’Europe conformément a’la article 2. Az Egyezmény angol nyelvű fordítása szerint: persons who there are serious grounds under national law for believing will commit criminal offences for which Europol is competent under Article 2. Az Egyezmény német fordítása a „schwerwiegende Tatsachen” kifejezést használja a „komoly tények” fogalmára. 298
132
Ez a lehetséges értelmezés azonban jogállami szempontokra figyelemmel tarthatatlan. Az Egyezmény úgy rendelkezik, hogy bűncselekmények elkövetését igazoló „komoly tények” körét a nemzeti jog szabályai szerint kell megítélni, ezért nyilvánvaló, hogy e kategória tartalmának bizonytalanságát hatványozzák a jogrendszerek különbözőségeiből fakadó eltérő értelmezések. E bizonytalan tartalmú fogalom igen komoly adatvédelmi problémákat vet fel, mi több, ugyancsak veszélyezteti a jogállamiság alapját jelentő jogbiztonságot, ezért kívánatos lenne, hogy a jogalkotó legalább támpontokat adjon e kategória értelmezéséhez. A megjelölt személyek tekintetében csak az Egyezményben meghatározott adatok (név, leánykori/születési név, álnév; születési hely/idő; állampolgárság; nem; továbbá, amilyen körben ez szükséges további azonosításra alkalmas ismérvek, mindenekelőtt a meg nem változtatható külső testi jegyek) vihetők be a rendszerbe. Ezen adatokat az információs rendszer személyi része rögzíti, emellett a tárgyi rész az elkövetett cselekményekkel kapcsolatos adatokat tartalmazza. Az elkülönítés azért fontos, mert a nemzeti összekötő szerveknek csak a – személyi adatokat tartalmazó – személyi részhez van közvetlen, automatikus hozzáférésük.299 Az információs rendszer tárgyi része az elkövetett cselekményre vonatkozó adatokat, (a nemzeti jogszabály szerinti minősítést, az elkövetés helyét, idejét, okait, indítékait; az elkövetéshez használt eszközök felsorolását, ideértve azokat is, amelyekről csak feltételezik, hogy az elkövetéshez használhatták); a nyomozást folytató szerv megnevezését, továbbá az ügy számát; a bűnszervezethez való tartozás gyanúját, az ezt megalapozó adatokat; illetve azon ítéletek információit tartalmazza, amelyek olyan bűncselekményekkel kapcsolatban születtek, amelyekre az Europol hatásköre kiterjed. A tárgyi részhez tartozó adatok abban az esetben is felvihetők a rendszerbe, ha az elkövetett cselekménynek még nincs konkrét gyanúsítottja illetve személyekre utoló elemet még nem tartalmaznak. Az Europol az 299
Vö.: Europol Egyezmény II. cím 8. cikk (2) bekezdés
133
adatszolgáltatás során a kért adatok mellett közli saját ügyszámát (amely alatt az adatszolgáltatás történik), továbbá megjelöli azt is, hogy a szolgáltatott adatok harmadik
féltől
származnak-e,
avagy
adatanalizálás
eredményei.300
Jogbizonytalanságot okoz, hogy a 8. cikk (1) bekezdésében említett személyek csoportjaira vonatkozó úgynevezett „kiegészítő információ” kérésre bármelyik nemzeti egységnek vagy az Europolnak továbbítható.301 A „kiegészítő információ” fogalmát – éppen úgy mint a „komoly tények” kategóriáját – feltehetőleg célszerűségi megfontolásokból, ám a jogbiztonságot ezzel aláaknázva ugyancsak nem határozta meg a jogalkotó. Némi élcelődéssel tehetjük fel a fogas kérdést: vajon mit takarhat az azon személyekre vonatkozó „kiegészítő információ”, akik esetében a nemzeti jog alapján „komoly tények” igazolják, hogy az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekményt követtek el? Meg kell jegyezni, hogy az Európai Unióról szóló szerződés K. 3. cikke alapján kidolgozott, az Európai Rendőrségi Hivatal létrehozásáról szóló Egyezménynek az Európai Közösségek Bírósága általi előzetes döntés útján történő értelmezésről rendelkező Jegyzőkönyv lehetőséget biztosít arra, hogy a tagállami bíróságok az Egyezmény értelmezésével kapcsolatos ügyben a luxemburgi bírósághoz forduljanak. A Bíróság eseti döntéseit böngészve azonban kiderül, hogy ilyen jellegű határozattal aligha találkozunk. Ennek oka abban keresendő, hogy az immunitási jegyzőkönyv miatt nagyon szűk körben kerülhet Europollal kapcsolatos ügy a nemzeti bíróságok elé.302 4. Az Europol információs rendszeréhez kapcsolódó jogosultságok Az információs rendszerbe adatokat közvetlenül a nemzeti összekötő szerv, az összekötő tisztviselők, az Europol igazgatója és helyettesei, továbbá az
300
Vö.: Europol Egyezmény II. cím 8. cikk (3) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény II. cím 8. cikk (4) bekezdés 302 Jegyzőkönyv az Európai Unióról szóló szerződés K. 3. cikke és az Europol Egyezmény 41. cikkének (3) bekezdése alapján az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europol alkalmazottainak kiváltságairól és mentességeiről. 301
134
erre feljogosított tisztségviselők vihetnek fel, illetve kérhetnek le.303 A rendszerben kezelt adatot csak az a szerv változtathatja meg, egészítheti ki, helyesbítheti, vagy törölheti, amelyik az adatokat bevitte a rendszerbe. Amennyiben egy másik szervnek arról vannak információi, hogy az információs rendszerbe felvitt adatok hibásak, vagy hiányosak, ezt közölnie kell az adatokat felvivő szervvel, amely köteles a közlést haladéktalanul ellenőrizni, és ha ez szükséges, az általa bevitt adatokat helyesbíteni, vagy törölni. A személyre vonatkozó adatokat bármely, egyébként az adatbevitelre jogosított, szerv kiegészítheti. Amennyiben ez utóbbi adatok ellentétesek lennének a korábbi adatokkal, úgy a két adatkezelő szerv köteles egymás között egyeztetni. Minden esetben követelmény, hogy megállapítható legyen az, hogy az egyes adatokat mely intézmény vitte fel, hívta le, illetve változtatta meg, ugyanis ezen szerv viseli a felelősséget az adatkezelés szabályszerűségéért. A nemzeti egységek egymás közötti adatcseréje a nemzeti jogok előírásainak megfelelően történik.304 5. Az Europol adatelemző tevékenysége során felhasználható további adatok A bűnüldözés hatékonyabbá tétele érdekében az Egyezmény 10. cikke lehetővé teszi, hogy amennyiben ez az Europol feladatainak megvalósításához szükséges, elemzési célból is azon adatok tárolhatók, amelyek közvetlenül ugyan nem kapcsolódnak olyan bűncselekményhez, vagy bűnelkövetőhöz, amelyeket az Europol
Egyezmény
megjelöl,
azonban
azokkal
valamilyen
formában
kimutatható a kapcsolatuk. Ebbe a körbe az alábbi információk tartoznak: -
személyi adatok a 8. cikk (1) bekezdése szerint (vagyis a nemzeti jog szerint az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekmény elkövetésével gyanúsítható, vagy emiatt elítélt személy adatai, illetve akik vonatkozásában „komoly tények” alapozzák meg a nemzeti jog szerint
303
A felvihető adatok körét részletesen a Tanács 1998. november 3-i jegyzőkönyve (1999/C 26/01 6. cikk (2) bekezdése rögzíti 304 Vö. Europol Egyezmény II. cím 8. cikk (4) bekezdés
135
azt a feltételezést, hogy olyan bűncselekményt fognak elkövetni, amely az Europol hatáskörébe tartozik); -
azon személyek adatai, akik e cselekménnyel kapcsolatos nyomozásban tanúként jöttek számításba. (Az egyes nemzeti büntetőeljárási jogokban eltérően szabályozott a tanúzási akadályokra figyelemmel e személyek köre tagállamonként eltérő lehet.)
-
olyan személyek adatai, akik a fenti cselekménnyel kapcsolatban sértettként jöttek számításba, vagy akik esetében meghatározott adatok azt támasztják alá, hogy az ilyen cselekménynek áldozataivá válhatnak;
-
a kapcsolattartó személyek és társak adatai
-
valamint olyan személyek, akik a kérdéses cselekményről információt szolgáltathatnak.305
A 10. cikk (1) bekezdésének vizsgálata rávilágít arra, hogy az elemzési célú
munkafájlokban
található
információk
köre
gyakorlatilag
meghatározhatatlan. Az Europol Egyezmény 2. cikkében jogilag bizonytalan tartalmú
fogalmakkal
körvonalazott
cél306
fokozatos
elérése
érdekében
gyakorlatilag a „hatékony” adatértelmezéshez szükséges minden információ nyilvántartható. Ennek szélsőséges, ám szemléletes példájaként szolgálhat a „terrorizmus” potenciális áldozatainak személyi adatai. A 10. cikk (1) bekezdésének rendelkezései alapján tárolható információk körét csupán elméletileg korlátozza az a – diszkrimináció tilalmát elvileg garantálható – szabály, hogy az Európa Tanács az egyének a személyes adatok gépi feldolgozása során való védelméről szóló 1981. január 28-án kelt egyezménye 6. cikkének első mondatában felsorolt – faji eredetre, politikai véleményre, vallásos vagy más meggyőződésre, valamint az egészségre, a szexuális életre vonatkozó – adatok gyűjtése, tárolása és feldolgozása nem 305
Vö. Europol Egyezmény II. cím 10. cikk (1) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény 2. cikk (1)-(2) bekezdésekben foglalt cél: a tagállami hatóságok eredményességének és együttműködésének fokozatos javítása „a terrorizmus, a tiltott kábítószerkereskedelem és a nemzetközi bűnözés súlyos formáinak megelőzése és leküzdése terén, amennyiben konkrét tények utalnak arra, hogy szervezett bűnözői struktúráról van szó, és az említett bűnözési formák két vagy több tagállamot érintenek úgy, hogy a bűncselekmények kiterjedése, súlya és következményei a tagállamok közös fellépését teszik szükségessé.” 306
136
engedélyezett. E – hátrányos megkülönböztetés tilalmát biztosító – rendelkezést gyakorlatilag „agyoncsapja” a célszerűséggel igazolt tágan értelmezhető a kivétel, miszerint mégis lehetséges az ilyen információk tárolása, amennyiben az érintett fájl céljai tekintetében feltétlenül szükségesek, és ezen adatok a fájlba már bevitt egyéb személyes adatokat egészítik ki.307 A 10. cikk (1) bekezdésében felsorolt információkat kizárólag elemzés céljából hozzák létre. Az ilyen munkafájlokban nyilvántartott adatok elemzése a bűnügyi nyomozás elősegítését szolgáló adatok gyűjtését, felhasználását jelenti.308 A 10. cikk hatálya alá tartozó adatkezelés célját tekintve annyiban különbözik a 8. cikk hatálya alá tartozó – információs rendszerekben – végzett tevékenységtől, hogy ez utóbbi kizárólag az Europol feladatainak teljesítéséhez szükséges adatok tárolására, módosítására és felhasználására korlátozódik. Az
elemzési
célú
munkafájlok
rendszerében
adatbiztonsági
megfontolásokból minden elemzési projekthez egy elemző csoport tartozik, melynek tagjai – az Europol által kijelölt elemzők és az Europol más tisztviselői, továbbá az információt átadó vagy az adatelemzésben érintett tagállam összekötő tisztviselői, illetve szakértői – az Egyezményben meghatározott feladatoknak és megbízásuknak megfelelően szorosan együttműködnek. Az érintett munkafájlba adatot bevinni és onnan lekérdezni, kizárólag az Europol igazgatósága által kijelölt elemzők jogosultak, míg a nemzeti egységektől érkező adatokat közvetlenül – azok érzékenységének függvényében – bármilyen arra alkalmas módon, akár az adott összekötő tisztviselőn keresztül is, továbbítani lehet az elemző csoporthoz.309 Az Egyezmény előírja, hogy a nemzeti egységek az Europol kérésére vagy saját kezdeményezésükre kötelesek minden olyan tájékoztatást megadni, amely az Europolnak
az
információk
és
bűnüldözési
operatív
adatok
gyűjtése,
rendszerezése, valamint elemzése céljából szükségesek. Az általános szabály szerint e kötelezettség teljesítése alól kizárólag az Európai Unió céljainak sérelme 307
Vö.: Europol Egyezmény III. cím 10. cikk (1) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény 10. cikk (2) bekezdés 309 Vö.: Europol Egyezmény III. cím 10 cikk (2)-(3) bekezdések 308
137
nélkül konkrét ügyben, és csak abban az esetben mentesül a tagállam, ha azáltal alapvető nemzetbiztonsági érdeke csorbát szenvedne, folyamatban lévő büntetőeljárás sikerét, illetve egy személy biztonságát veszélyeztetné, vagy állambiztonsággal kapcsolatos hírszerző intézményre, illetve ilyen tevékenységet érintő információra vonatkozna.310 Az Egyezmény 10. cikkének hatálya alá tartozó adatokat a tagállam azonban csak abban az esetben továbbítja, ha ezek feldolgozását a nemzeti jog a bűncselekmények megelőzése érdekében megengedi.311 A tagállamok nemzeti adatvédelmi szabályai tehát egyfajta féket jelenthetnek – a tetszés szerint értelmezhető – az elemzési célú adatkezelés rendszerében. Az adatfájlokra vonatkozó igazgatótanács által kidolgozott szabályok pedig – minthogy azokat a Tanácsnak egyhangúlag fogadhatja el – elvben megvétózhatók.312 A tagállamok nyilvántartásain kívül – amennyiben ez az Europol feladatainak ellátásához szükséges – jogosult információkat kérni -
az Európai Közösségek által vezetett közjogi nyilvántartásokból, amelyeket a közösséget létrehozó szerződések alapján alakítottak ki;
-
az egyéb olyan közjogi nyilvántartásokból, amelyeket az Európai Unió keretében alakítottak ki;
-
az olyan nyilvántartásokból, amelyeket az Európai Unió két, vagy több állami közötti együttműködés keretében alakítottak ki;
-
harmadik államoktól;
-
a
nemzetközi
szervezetektől,
illetve
az
általuk
kezelt
nyilvántartásokból; -
egyéb olyan közjogi nyilvántartásból, amelyet két, vagy több tagállam közötti együttműködés keretében hoztak létre;
-
valamint az Interpoltól.313
310
Vö.: Europol Egyezmény I. cím 4. cikk (5) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény III. cím 10. cikk (3) bekezdés 312 Vö.: Europol Egyezmény III. cím 10. cikk (1) bekezdés 313 Vö. Europol Egyezmény II. cím 10. cikk (4) bekezdés 311
138
Az adatbázisba felvett valamennyi adatot ugyanis egy egységes index rendszerben kezelik, amely alapján a feljogosított összekötő tisztek egyértelműen meg tudják állapítani, hogy egy meghatározott adat az őket küldő államot érinti-e, illetve adatkérési jogosultságuk kiterjed rá. Az összekötő tisztviselők hozzáférési jogosultságát úgy alakították ki, hogy egy-egy információ tekintetében csak annak megállapítására van jogosultságuk, hogy az azzal kapcsolatos adatot rögzítették-e a rendszerben, nincs lehetőségük azonban a fájlok tartalmát érintő kapcsolatok megteremtésére, vagy azok tartalmára vonatkozó következtetések levonására.314
314
Az Europol Egyezmény III. cím 11. cikk (1) bekezdés értelmében a számítógépes rendszer harmadik eleme az adatbázis és az analizáló bázis mellett az Europol elemzési célú munkafájljaihoz kapcsolódó tárgymutató rendszer.
139
8. Fejezet Adatvédelem az Europol tevékenységében 1. Az adatvédelmi szabályozás nemzetközi keretei Napjainkban az Europol jóllehet az uniós bünügyi együttműködés egyik központi szerve igen szűk körű operatív jellegű jogosítványától eltekintve nem több mint adatbázis. A személyes adatok kezelésével összefüggésben az információs önrendelkezési jog és az adatvédelem azonban kiemelt jelentőségű, s igen érzékeny probléma. Az Europol a személyes adatok igen széles körét kezelheti, és ezen túlmenően – noha információs rendszere más adatbázissal nem kapcsolható össze – számos információs rendszert kezelő szervtől és más intézményektől kérhet, illetve cserélhet velük adatot.315 Különös tekintettel az információáramlás volumenére, a személyhez fűződő jogok védelme – ezen belül a magánszféra és a személyes adatok kiemelt oltalma olyan – előírások, standardok megalkotását igényli, amelyek amellett, hogy megfelelő színvonalú technikai és személyi adatbiztonságot kialakítva minimalizálják az adatok illetéktelen kezekbe kerülésének lehetőségét, azt is biztosítják, hogy a tárolt információkat ne lehessen visszaélésszerűen felhasználni. Az Europol Egyezmény megalkotásának idejére már kialakultak az adatkezelés nemzetközi jogi dokumentumokban lefektetett követelményei, azonban a mai napig alapvető ellentmondás feszül a biztonság megteremtése, fenntartása, valamint a személyhez fűződő jogok, és a magánszféra megóvásának igénye között. Az informatika dinamikus fejlődésével párhuzamosan a személyi szabadságjogokra leselkedő lehetséges veszélyek felismeréséből fakadóan már a múlt század utolsó harmadában felgyorsult az információáramlás jogi 315
Ezzel kapcsolatban a Tanács 1998. november 3-i jegyzőkönyve (1999/C 26/03) szabályozza a harmadik felekkel folytatott információcserét. A jegyzőkönyv értelmében harmadik állam minden nem uniós tagállam, harmadik szerv pedig minden olyan szerv, amely nem tartozik az Europol Egyezményben megjelölt szervek körébe. Az információcsere részletes szabályairól az Europol megállapodást köthet harmadik államokkal, illetve harmadik szervekkel.
140
szabályozása. 1968-ban az Európa Tanács Parlamenti Gyűlése a Miniszteri Bizottsághoz címzett 509. számú Ajánlásban annak vizsgálatát indítványozta, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye, illetve a tagállamok belső joga megfelelő védelmet nyújthat-e a személyhez fűződő jogoknak a modern tudománnyal, technikával szemben. Minthogy e hatástanulmány világossá tette, hogy a nemzeti törvények az automatizált adatbankok tekintetében nem védik kellően az egyének magánéletéhez fűződő és egyéb jogait, a Miniszteri Bizottság 1973-ban (a 22. számú határozatában) a magánszektor, 1974-ben (a 29. számú határozatában) az állami szektor számára meghatározta az adatvédelem alapelveit. Az Európa Tanács határozatai nyomán hét tagállamban vezettek be adatvédelmi törvényeket: Ausztriában, Dániában, Franciaországban, a Német Szövetségi
Köztársaságban,
Luxemburgban,
Norvégiában,
továbbá
Svédországban, három tagállam (Portugália, Spanyolország és Ausztria) pedig mint alapvető jogot alkotmányába foglalta adatvédelmet. A nemzeti jogok adatvédelemmel kapcsolatos eljárási szabályaiban számos eltérés mutatkozik, jóllehet a szabályozás célja megegyező. Minden tagállam adatkezelésre vonatkozó jogában megtalálható a nyilvánosság elve, amely azt jelenti, hogy az adatállomány létét a nyilvánosságnak ismernie kell, valamint az ellenőrzés elve, amelynek lényege, hogy az ellenőrző hatóság, valamint azon személyek, akikre az információ vonatkozik, követelhetik, hogy az adatfelhasználók tartsák tiszteletben az érintettek jogait, érdekeit. Az adatvédelmi kodifikáció során felmerül az is, hogy a nemzeti jogok mennyiben biztosítják a személyes adatok védelmét az országhatárokat átlépő adatáramlás viszonylatában. Aggályok vetődhetnek fel azzal kapcsolatban, hogy a felhasználók könnyen kibújhatnak az adatvédelmi ellenőrzés alól, ha olyan államban
gyakorolják
tevékenységüket,
ahol
nincsenek
adatvédelmi
jogszabályok, vagy azok kevésbé szigorúak. Minthogy a magánélet védelmét biztosító jogi szabályozás az egyes országok közötti szabad információáramlás akadályát jelentheti, valamint a hasonló jogi megoldások is eltérő értelmezés
141
forrásai lehetnek, nyilvánvalóvá vált a nemzetközi standardok megalkotásának szükségessége. Ez a felismerés vezetett 1980-ban a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) égisze alatt „A személyhez fűződő jogok védelméről és a személyes adatok nemzetközi áramlásáról” szóló irányelv, továbbá egy évvel később az Európa Tanács által elfogadott „A személyiségek a személyi adatok automatikus feldolgozásával kapcsolatos védelméről” rendelkező 108. számú Egyezmény (továbbiakban: Európai Adatvédelmi Egyezmény) megszületéséhez.316 Ez utóbbi jogi dokumentum – regionális szinten – lefektette az információáramlás jogi szabályozásának alapelveit, s fogalomrendszert teremtett. Az Európai Adatvédelmi Egyezmény alapfilozófiája, hogy az egyéni jogok oltalmat igényelnek az automatizált adatkezelésből fakadó „információs hatalommal”, továbbá az információk országhatárokat átlépő szabad áramlásával szemben. E gondolat alapján az Adatvédelmi Egyezmény követelményként írja elő, hogy az automatikusan kezelt adatok megszerzése, feldolgozása tisztességes és törvényes, tárolásuk, illetve felhasználásuk célja meghatározott, s ugyancsak törvényes legyen. A célhozkötöttség elvén kívül az adatkezelésre vonatkozó további követelmény, hogy az adatok helyesek, időszerűek legyenek. Az Adatvédelmi Egyezmény a hátrányos megkülönböztetés tilalmát biztosító lényeges előírása, hogy kizárólag a nemzeti jogban lefektetett megfelelő garanciák mellett gyűjthetők azon érzékeny, személyes adatok, amelyekből faji eredetre, politikai véleményre, vallási vagy más meggyőződésre lehet következtetni, illetve, amelyek az egészségi állapotra, továbbá szexuális magatartásra utalnak, valamint büntetőítéletekkel kapcsolatosak. Ezen túlmenően biztosítani kell annak lehetőségét, hogy mindenki tudomást szerezhessen adatainak
automatizált
kezeléséről,
és
annak
céljáról,
valamint,
hogy
ellenőrizhesse adatai tárolását, felhasználását, és adott esetben helyesbíttesse, töröltesse azokat. Az Európa Tanács jogi instrumentumának elvei az információs szabadság és az információs önrendelkezési jog alapján meghatározták az 316
Vö.: Balogh Zsolt György: Az adatvédelmi törvény fejlesztésének kérdései. Adatvédelmi szabályok Magyarországon és az Európai Unióban. In: Jogtudományi Közlöny 1997/6. 269-276. oldal
142
állampolgárok közhatalmi szervek információihoz való hozzáférési jogát, továbbá kijelöljék a személyes adatok védelmének követelményrendszerét. Ezen általános követelmények a rendőrségi felhasználás különleges igényei miatt nehezen érvényesíthetők, ezért a nemzetközi jogban a személyes adatok védelmének alapjait jelentő, általános szabályozással páthuzamosan, ugyancsak a múlt század utolsó évtizedében megjelentek az adatkezelés speciális területére vonatkozó jogi instrumentumok is. E jogalkotási hullám eredményeként az Európa Tanács miniszteri bizottsága 1987. szeptember 17-én elfogadta „A rendőrség működési területén történő személyes adatok felhasználásának szabályozásáról” szóló 87/15. számú ajánlást. A miniszteri bizottság – a rendőrség területén automatikusan feldolgozott személyes adatok egyre növekvő használatának előnyére figyelemmel, ám az egyén magánszféráját érintő lehetséges fenyegetettség iránti aggodalmakat szem előtt tartva – felismerte annak szükségességét, hogy a jogalkotás során meg kell teremteni a bűncselekmények visszaszorítása és megelőzése, a közrend fenntartása
terén
jelentkező
társadalmi
érdekek,
valamint
az
egyének
magánéletéhez fűződő jogai, illetve egyéni érdekei közötti egyensúlyt. E gondolattól vezérelve javasolta a tagállamoknak, hogy a jogalkotás és a jogalkalmazás során kövessék az ajánlás elveit. Ezen elvek a rendőrségi célból történő személyes adatok megszerzéséhez, tárolásához, és felhasználásához kapcsolódó valamennyi fontos területet érintik, így a rendőrségi adatkezelés ellenőrzését, és annak lehetséges formáját; az adatgyűjtés módját; az adattárolás és adatfelhasználás korlátait; a rendőrségen belüli, más közigazgatási szervnek, valamint magánszemélyek részére történő, továbbá a nemzetközi adatközlés feltételeit;
a
nyilvánossághoz
való
jogot;
a
rendőrség
által
kezelt
adatállományokhoz való hozzáférés, a helyesbítés jogát, valamint a jogorvoslati jogot. Az Európa Tanács kormányközi keretei között zajló, az európai adatvédelmi
szabályozás
alapjait
megteremtő
jogalkotási
folyamat
eredményeként napvilágot látott jogi dokumentumok mellett, az Európai Unióban
143
is megjelent az adatkezelésre vonatkozó nemzeti jogszabályok harmonizálásának igénye. Ennek kapcsán a közösségi jogforrások közül említésre méltó az Európai Parlament és a Tanács az egyénnek a személyes adatok feldolgozásával kapcsolatos védelméről és ezeknek az adatoknak a szabad áramlásáról szóló 95/46/EC számú irányelve. Az Irányelv az egységesítés céljából adatvédelemre vonatkozó egyes fogalmakat – személyes adatalany, személyes adatok feldolgozása,
személyesadat-nyilvántartó
rendszer,
adatkezelő,
feldolgozó,
harmadik fél, címzett, az adatalany hozzájárulása – definiálja. Az Irányelv a teljesen, vagy a részben automatizált módon végzett adatfeldolgozásra, illetve nyilvántartási rendszer részét képező adatok nem automatizált feldolgozására vonatkozik. E jogforrás, minthogy a közösségi jog rendszerébe tartozik, értelemszerűen
nem
vonatkozik
a
közösségi
jog
hatályán
kívül
eső
tevékenységekre, tehát a honvédelmet, az állambiztonságot (II. pillért), valamint a bűnügyi együttműködést (III. pillért) érintő adatok feldolgozására. A direktíva a személyes adatok kezelésének, az Európa Tanács keretei között kidolgozott szabályait inkorporálja, a különleges adatokra vonatkozó részletes szabályok mellett rendelkezik az adatalany jogairól (tájékoztatás, adatokhoz való hozzáférés, kifogásolási jog), továbbá a feldolgozás titkosságáról, biztonságáról. Az
adatvédelmi
garanciák
között
az
adatfeldolgozás
bejelentésének
kötelezettségéről, a bírósági jogorvoslatról, a károkozásért való felelősségről, a büntetés lehetőségéről szól. Rendelkezik továbbá a személyes adatok harmadik országba történő átvitelének szabályairól, valamint adatvédelmet felügyelő hatóság és munkacsoport működtetésének szükségességéről is. Az irányelv alapgondolata az Unió információs önrendelkezési jogra vonatkozó szemléletét tükrözi: a személyes adatok feldolgozása során a tagállamoknak gondoskodniuk kell a természetes személyek alapvető jogainak és szabadságának megóvásáról,
védelméről, ám
e
különösen
védelemmel
a
magánélethez
kapcsolatos
okokra
fűződő hivatkozva
jogaik nem
korlátozhatják, és nem tilthatják meg a tagállamok között a személyes adatok szabad áramlását. Ez az alapjogok szempontjából problematikus szabályozás jól
144
illusztrálja az emberi jogok korlátozását integráció érdekeinek érvényesítése céljából. Megállapítható, hogy az adatvédelemre vonatkozó jogi szabályozás tendenciáit az informatika robbanásszerű fejlődése, a globalizáció, s ennek következményeként
a
biztonság
fogalmának
átértékelése
formálja.
Az
adatkezelésre vonatkozó nemzetközi jogi eszközök, nemzeti jogszabályok előkészítésének vitái, valamint az Európai Emberi Jogi Bíróság, és a tagállami alkotmánybíróságok jogértelmező tevékenysége, eseti döntései folyamatosan fejlesztik az információszabadság és az adatvédelem fogalmi rendszerét, s kijelölik az információs önrendelkezési jog jogállami elveknek megfelelő korlátozásának határait. Mindezek ellenére az emberi méltóság védelme, a személyhez fűződő jogok megóvása érdekében az információs önrendelkezési jog biztosítása, továbbá az információszabadsághoz, a szabad információáramláshoz fűződő egyéni és közösségi érdekek összeegyeztetése, ezen érdekek érvényre juttatása közötti kényes egyensúly megtalálása konfliktusok forrása, s igen komoly kihívás elé állítja a jogalkotót. E problémát az Europol Egyezmény adatvédelmi szabályozása, s az Europol gyakorlata is szemléletesen illusztrálja. 2. Az Europol Egyezmény adatvédelmi szabályozása Az Europol Egyezmény a jogalkotás és a jogalkalmazás területén egyaránt kötelezettségeket ró a szerződő felekre. A Konvenció a tagállamok számára előírja, hogy nemzeti jogukban teremtsék meg az Európa Tanács égisze alatt 1981. január 28-án létrejött Európai Adatvédelmi Egyezményben meghatározott követelményeknek megfelelő adatvédelmi szintet. Ezen Egyezményben részes államok által elfogadott adatvédelmi szabályozásnak ugyancsak összhangban kell állnia az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által 1987. szeptember 17-én elfogadott (R) 87-es számú ajánlásban megfogalmazott elvekkel.
145
Az Europol Konvenció azt is leszögezi, hogy a személyes adatok gyűjtése, feldolgozása
és
felhasználása
során,
valamint
a
nem
informatikai
nyilvántartásokban tárolt adatok (tehát meghatározott kritériumok szerint hozzáférhető bármely adatállomány) vonatkozásában, egyaránt be kell tartani az Európa Tanács standardjait. Garanciális célokat szolgálnak az adatvédelmi jogi felelősségre irányadó rendelkezések.317
Az
adatkezelés
jogszerűségére
vonatkozó
adatvédelmi
felelősség magában foglalja az adatok szabályszerű rögzítésért, továbbításért, szolgáltatásért, továbbá az adatok helyességéért és aktualitásáért, valamint az adatrögzítési határidők betartásáért viselt felelősséget. Az Europol Egyezmény a lehető legszélesebben határozza meg azoknak a körét, akiket az adatkezelés során adatvédelmi jogi felelősség terhelhet. E szabályozás szerint a személyes adatok védelméért az a tagállam tartozik felelősséggel, amelyik az adatokat szolgáltatta, illetve továbbította. Ezen kívül megállapítható az Europol felelőssége a neki és általa szolgáltatott, továbbított adatok szabályszerű kezelése, valamint az általa végzett adatelemzés tekintetében, függetlenül attól, hogy az adat melyik (információs vagy elemzési célú) nyilvántartásában szerepel.318 A felelősség gyakorlati érvényesítése érdekében az Europol ellenőrzési standardot működtet, amely azt jelenti, hogy átlagosan minden tizedik – az Europol Egyezményben foglalt személyhez fűződő adatot érintő – adatlehívást a szabályszerűség ellenőrzése céljából az Európai Rendőrségi Hivatal dokumentál. Az ellenőrzési dokumentumokban foglalt adatok kizárólag az ellenőrzés céljaira használhatók fel, és hat hónap után meg kell semmisíteni őket, kivéve, ha ezekre az adatokra már folyamatban lévő ellenőrzés során szükség van.
317
Vö. Europol Egyezmény 14. cikk (1), (3) bekezdés. Az Europol Egyezmény 14. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a megfelelő adatvédelmi intézkedések határideje a Konvenció hatályba lépésének napja. A 14. cikk (2) bekezdése értelmében az Egyezmény szerinti személyes adatok továbbítására mindaddig az időpontig nem kerülhet sor, amíg az (1) bekezdésben lefektetett adatvédelmi szabályok minden adattovábbításban érintett tagállamban hatályba nem léptek. 318 Vö. Europol Egyezmény IV. cím 15. cikk (1), (2), (3) bekezdések
146
Az adatvédelem garanciáját jelenti a 17. cikk, amely az adatfelhasználás célhoz kötöttségét írja elő. E rendelkezés megköveteli, hogy az információs rendszerből egyrészt csak meghatározott célból van lehetőség adatok lehívására, illetőleg a már lehívott adatok felhasználására, valamint a tagállamok is csak meghatározott célból szolgáltathatnak adatot az Europolnak. E cél minden esetben az Europol Egyezményben meghatározott bűncselekményekkel szembeni küzdelem, illetve ezen cselekmények megelőzése.319 E rendelkezés azért lényeges, mert egyben meghatározza az adatkezelés tárgyi körét: csakis az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekményekkel kapcsolatban kerülhet sor adatok
felvitelére,
lehívására,
elemzésére,
valamint
e
tevékenységek
eredményének felhasználására. Ugyanakkor e szabályozás a bűncselekmények rendkívül széles körét öleli fel, mi több, az Europol hatáskör-gyakorlásának további feltételei szabadon értelmezhetők. Amennyiben valamely tagállam, harmadik állam, vagy harmadik szerv bizonyos adatokat meghatározott korlátozásokkal közöl – vagyis előre rögzíti a felhasználási lehetőségek körét, célját – úgy ezek a korlátozások az Europol további adatkezelési tevékenységében is érvényesülnek (például akkor is, ha valamely nemzeti összekötő szerv kívánja lehívni a kérdéses adatot). A korlátozások csak abban az esetben hagyhatók figyelmen kívül, ha ez az igazságszolgáltatás rendszeréhez kapcsolódó hatóságok, bíróságok, törvényhozó testületek, vagy olyan más független szervek általi felhasználást érintenének, amelyek törvény alapján jöttek létre, és feladatuk az illetékes – a nemzeti jog szabályai szerint a bűncselekmények megelőzésére és üldözésére hatáskörrel rendelkező – tagállami hatóságok ellenőrzése. Ebben az esetben is csak az adatot szolgáltatóval
történő
konzultációt
követően
kerülhet
sor
az
adatok
felhasználására, és a felhasználás során, amennyire lehetséges, figyelemmel kell lenni az adatszolgáltató érdekeire.320
319 320
Vö. Europol Egyezmény IV. cím 16. cikk Vö. Europol Egyezmény IV. cím 17. cikk (1), (2) bekezdések
147
A tagállamok által szolgáltatott adatokat az Egyezményben rögzített szerveken kívül más szervek csak abban az esetben használhatják fel, ha az adatot szolgáltató tagállam ehhez a nemzeti jogának előírásai szerint beleegyezését adta.321 3. Titokvédelem az Europol tevékenysége során Az Europol által kezelt adatokkal, információkkal összefüggő titokvédelmi előírásokat a Tanács 1998. november 3-i Jegyzőkönyve322 tartalmazza. A Jegyzőkönyv az Europolnál egy adatbiztonsági koordinátor megbízását írja elő, ennek teljesítése érdekében az igazgató mellett működő egyik helyettes kapott megbízást
ezen
feladatok
ellátására
is.
Az
adatbiztonsági
koordinátor
tevékenységét adatbiztonsági megbízott segíti, akit az igazgató az Europol tisztviselői közül nevez ki.323 A Jegyzőkönyvben foglalt előírások hatálya valamennyi Europol által kezelt információra kiterjed. A dokumentum a tagállamok kötelezettségévé teszi, hogy saját területükön olyan titokvédelmi szabályozást alkalmazzanak, amelyek legalább e jegyzőkönyvben meghatározott szintnek megfelelő védelmet biztosítják. Az Europol és a nemzeti összekötő szervek közötti elektronikus kapcsolatban szintén olyan biztonsági szintet kell kialakítani, amely az említett előírásoknak megfelel.324 A Tanács ezen jegyzőkönyve alapján sor került egy adatbiztonsági bizottság felállítására, amelynek tagjai a tagállamok, továbbá az Europol egy-egy képviselője, elnöke pedig az adatvédelmi koordinátor. A bizottság évente legalább egy alkalommal ülésezik, feladata, hogy az Europol igazgatótanácsának, illetve igazgatójának adatbiztonsági, titokvédelmi kérdésekben javaslatot tegyen.
321
Vö. Europol Egyezmény IV. cím 17. cikk (3) bekezdés 1999/C 26/02 323 1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 1. cikk illetve e. pontok 324 1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 1. cikk (1)-(3) bekezdések 322
148
Feladatkörébe tartozik az általános adatbiztonsági, titokvédelmi szabályozás elkészítése is.325 Az adatbiztonsági koordinátor általában felel minden adatbiztonsággal összefüggő kérdésért, felügyeli ezzel összefüggő rendelkezések érvényesülését. Amennyiben ezen szabályok megsértését észleli, ezt jelenti az igazgatónak, aki megteszi a szükséges intézkedéseket, súlyosabb esetben pedig az igazgatótanács elé viszi az ügyet. Az adatbiztonsági koordinátor közvetlenül az igazgatónak alárendelten végzi tevékenységét. Az adatbiztonsági megbízott felel az adatbiztonsági előírások gyakorlati végrehajtásáért,
tevékenységét
az
adatbiztonsági
koordinátor
közvetlen
alárendeltségében végzi. E tisztviselő feladata továbbá, hogy vezesse az Europol adatbiztonsági
kérdésekben
illetékes
szervezeti
egységét,
tanácsadással,
javaslatokkal segítse az Europol tisztségviselőinek, illetve az összekötő tisztviselőnek a tevékenységét az adtavédelemmel, adatbiztonsággal kapcsolatos kötelezettségeiket illetően gondoskodjon az adatvédelmi előírások gyakorlati végrehajtásáról, illetve kivizsgálja ezen előírások megsértését, és erről, továbbá a vizsgálat eredményéről tájékoztassa az adatbiztonsági koordinátort. A megbízott kötelezettsége, hogy a lehetséges kockázatok elemzésével folyamatosan felülvizsgálja az adatvédelmi szabályok alkalmasságát, az eredményről legalább havonta tájékoztassa az adatbiztonsági koordinátort, s ebben a tekintetben megtegye a szükséges javaslatokat is. E kötelezettségeken kívül az adatbiztonsági megbízott ellátja a jegyzőkönyv, az adatbiztonsági kézikönyv, illetve a koordinátor által részére meghatározott további feladatokat is.326 Az adatbiztonsági megbízottnak – éppen úgy, mint minden Europol tisztviselőnek – mielőtt kinevezést nyer e posztra, az állampolgársága szerinti tagállam jogszabályainak megfelelő legmagasabb szintű biztonsági ellenőrzésen kell átesnie.327
325
1996/6 26/02 Jegyzőkönyv 3. cikk, hazánkban ez a „C típusú” nemzetbiztonsági ellenőrzést jelenti 1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 5. cikk (1) bekezdés 327 1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 5. cikk (2) bekezdés 326
149
4. Az Europol tevékenysége során alkalmazott adatbiztonsági standardok Az Europol által kezelt adatok rendszerezésére egy háromszintű adatbiztonsági standard szolgál, amelyet egy úgynevezett alap adatbiztonsági szint is kiegészít. E kategóriába tartozik valamennyi olyan az Europol által kezet adat, amely egyrészt nem közérdekű, vagy egyébként nem nyilvánvalóan bárki számára hozzáférhető információ, illetve nem vonható a három nevesített adatbiztonsági szint egyike alá sem. Az alapbiztonsági szintbe sorolt adatok valamennyi
tagállamban
azonos
védelmet
élveznek.
Az
adatok
alap
adatbiztonsági szintbe sorolása azonban nem jelenti az adatok speciális megjelölését, vagy kezelését, csupán azt jelöli, hogy az adott információ Europol adat.328 Az alap biztonsági szintbe tartozó adatok védelme érdekében a tagállamok kötelesek a nemzeti joguk alapján a szükséges intézkedéseket megtenni, így például megfelelő technikai védelmet
kialakítani, biztosítani, hogy az
információkhoz csak az arra jogosult személyi kör férhessen hozzá, továbbá, hogy ezen adatok ne kerüljenek nyilvánosságra. Azokat az adatokat, amelynek védelme további speciális intézkedéseket tesz szükségessé, a háromszintű adatbiztonsági rendszerben a megfelelő biztonsági szintbe kell besorolni, s ennek megfelelően kell jelölni. Az információkat csak a szükséges esetben és ideig lehet ilyen megjelöléssel ellátni, és ennek megfelelően kezelni. Az „Europol 1” adatbiztonsági szintbe azok az adatok tartoznak, amelyek engedély nélküli terjesztése, közlése az Europol, illetve egy vagy több tagállam lényeges érdekének súlyos sérelméhez vezetne. Az „Europol 2” adatbiztonsági szintbe azon adatokat sorolják, amelyek engedély nélküli terjesztése, közlése az Europol, illetve egy vagy több tagállam lényeges érdekeinek nagyon súlyos sérelméhez vezetne. Az „Europol 3” adatbiztonsági szint pedig olyan adatokat jelöl, amelyek engedély nélküli terjesztése, közlése az Europol, illetve egy vagy 328
1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 8. cikk (1) bekezdés
150
több tagállam lényeges érdekeinek különösen súlyos sérelméhez vezetne.329 E skálán mindhárom adatbiztonsági szinthez egy-egy speciális biztonsági rendszabály-csomag tartozik, amelyek különböző védelmi szintet biztosítanak, attól függően, hogy az adott információ jogosulatlan megszerzése, nyilvánosságra kerülése milyen súlyosan károsítaná az Europol, avagy valamely tagállam(ok) érdekét. Ezen rendszabály-csomagok különböző technikai, szervezési, illetve adminisztratív előírásokat tartalmaznak. Amennyiben
a
különböző
adatbiztonsági
szintbe
tartozó
adatok
„összedolgozására” kerül sor, úgy az újonnan létrejött információt nyilvánvalóan abba a biztonsági szintbe kell besorolni, amelybe a felhasznált információk közül a legmagasabb szintű védelmet igénylő adat tartozott. A védelmi szinteket értelemszerűen a különböző védett adatokat tartalmazó dokumentumok fordításai esetében is alkalmazni kell.330 Az egyes tagállamok az általuk az Europol felé közölt adatok tekintetében kötelesek megjelölni, hogy a közölt adat, melyik adatbiztonsági szintbe tartozik. Az információt közlő tagállam kezdeményezheti valamely konkrét adat biztonsági szintjének a módosítását is.331 Természetesen az Europol minderről önállóan dönt az általa feldolgozott adatok vonatkozásában. A Jegyzőkönyv melléklete tartalmaz egy kimutatást arról is, hogy a fenti hármas standard, az egyes tagállamok nemzeti joga szerint mely titokvédelmi szintnek felel meg.332
329
1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 8. cikk (4) bekezdés 1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 8. cikk (5) bekezdés 331 Az információt átadó tagállamnak kötelessége az is, hogy amint lehetséges, kezdeményezze az információ védelmi szintjének csökkentését, illetve a titkosság megszüntetését. Az információt szolgáltató tagállamnak arra is lehetősége van, hogy már az adat átadásakor megjelöljön egy időtartamot, amíg az adatot a meghatározott védelmi szinten kell kezelni, ezt követően pedig feljogosítja a tagállam az Europolt a védelmi szint csökkentésére, vagy a titkosság megszüntetésére. (1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 10. cikk (1)(3) bekezdések.) 332 A magyar besorolás szerint az „Europol 1” adat a titkos adatot jelöli; az „Europol 2” adat a szigorúan titkos, míg az „Europol 3” adat szintén a szigorúan titkos adatot jelöli. Említésre méltó azonban, hogy az eltelt időben Magyarországon is áttértek a négyszintű adatbiztonsági standardra, ami azt jelenti, hogy az Europolnál alkalmazott alap adatbiztonsági kategória, a magyar gyakorlatban is létezik. Erről a Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központ jogállásáról, részletes feladat- és hatásköréről, valamint a magyar bűnüldöző hatóságok és az Európai Rendőrségi Hivatal közötti nemzetközi együttműködésről szóló 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendelet 20. és 21. §-a rendelkeznek. 330
151
5. Az Europol harmadik államok és harmadik szervek számára történő adattovábbításának szabályai Az Europol a neki átadott és általa kezelt személyhez fűződő adatokat abban az esetben adhatja át harmadik államnak, illetve harmadik szervezetnek, ha -
az egyedi esetekben olyan bűncselekmények megelőzése, vagy megakadályozása, felderítése érdekében szükséges, amelyre az Europol hatásköre kiterjed;
-
az érintett harmadik állam, illetve szervezet által alkalmazott adatvédelmi standardok megfelelőek, és
-
az adatok átadását nem tiltják az Europol Egyezmény egyéb rendelkezései.333
A Tanács jogosultsága, hogy ezen túlmenően megfelelő eljárásban meghatározza azokat az általános szabályokat, amelyek szerint lehetőség van a személyhez fűződő adatok átadására harmadik felek részére. A Tanács által meghatározott keretek között a harmadik felekkel történő adatcserét az igazgatótanács felügyeli. Ugyancsak az igazgatótanács feladata, hogy eldöntse a harmadik fél által alkalmazott adatbiztonsági standardokról, hogy azok megfelelőek-e. A döntésben meg kell vizsgálni a harmadik félnek átadandó adat fajtáját, jellegét; az adatkérés/szolgáltatás célját; a harmadik fél által tervezett adatkezelés időtartamát; továbbá azokat az egyéb általános, illetve speciális előírásokat, amelyeket az Europol Egyezmény a harmadik felek részére történő adatszolgáltatás eseteire előír. Amennyiben a harmadik fél által igényelt információkat valamely tagállam szolgáltatta az Europolnak, úgy ezek csak az érintett tagállam beleegyezésével adhatók át harmadik félnek. A tagállamok az általuk közölt adatok harmadik félnek történő átadása tekintetében előzetes általános, vagy korlátozott
333
Vö.: Europol Egyezmény IV. cím 18. cikk (1) bekezdés
152
kizárásokat is bejelenthetnek, amelyeket a későbbiekben visszavonhatnak, vagy módosíthatnak.334 Abban az esetben, ha az adatok nem valamely tagállamtól származnak, az Europol a harmadik félnek történő átadás előtt köteles meggyőződni arról, hogy az adatok átadása nem veszélyezteti a tagállam hatáskörébe tartozó feladatok hatékony végrehajtását, az Egyezményben részes államok bármelyikének közrendjét és közbiztonságát, illetve általában egyetlen tagállamnak sem okoz hátrányokat.335 Az adatok szabályos átadásáért az Europol viseli a felelősséget. Az Europol részéről adatszolgáltatásra csak azt követően kerülhet sor, hogy az adatokat igénylő fél kötelezettséget vállal arra, hogy a megkapott adatokat – a célhozkötöttség elvének megfelelően – csak az adatkérésben megjelölt célra fogja felhasználni. Amennyiben pedig a kért adatok között olyan is van, amely valamely speciális adatbiztonsági standard szerint kezelendő, úgy az adatkérőnek titokvédelmi megállapodást is kell kötnie az Europollal. Az Europol minden adatkérésről, és annak indokairól feljegyzést készít.336 A harmadik felekkel fennálló kapcsolatok részletesebb szabályait tartalmazzák a Tanács 1988. november 3-i jegyzőkönyvei.337 Az 1999/C 26/04 Jegyzőkönyv szerint „harmadik állam”, minden más uniós tagállam, míg „harmadik szerv” voltaképpen minden olyan szerv, amely nem valamely uniós tagállam szerve. A dokumentum feljogosítja az Europolt, hogy a Tanács által meghatározott keretek között harmadik felekkel megállapodást kössön, e
334
Vö.: Europol Egyezmény IV. cím 18. cikk (2)-(3) bekezdések. A harmadik felek a 10. cikk (4) bekezdésében meghatározottak: az Európai Közösségek és a Közösségeket létrehozó szerződés alapján létrehozott közjogi szervek, az Európai Unió keretében létrehozott egyéb közjogi szervek, az Európai Unió két vagy több tagállama közötti megállapodás alapján létező szervek harmadik államok, nemzetközi szervezetek és a hozzájuk rendelt közjogi szervek, valamint a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség szervezete. 335 Vö.: Europol Egyezmény IV. cím 18. cikk (4) bekezdés 336 Vö.: Europol Egyezmény IV. cím 18. cikk (5), (6) bekezdések 337 1999/C 26/04 az Europol külső kapcsolatainak szabályairól, illetve 1999/C 26/03.a harmadik felek által kezelt adatok Europol általi átvételéről
153
megállapodás megkötéséhez minden esetben a Tanács előzetes egyhangú jóváhagyása szükséges.338 Lehetőséget biztosít a dokumentum arra is, hogy külön megállapodás alapján az Európai Rendőrségi Hivatal összekötő tisztviselőket delegáljon harmadik felekhez, valamint harmadik felek összekötő tisztviselőket küldjenek az Europolhoz. Az igazgatótanács egyhangú döntése alapján az Europol harmadik felek részvételével rendszeres munkaértekezleteket tarthat. A harmadik felekkel fennálló kapcsolatokról, és azok alakulásáról az igazgató köteles rendszeresen beszámolni az igazgatótanácsnak, illetve a Tanácsnak.339 Az
1999/C
26/04
Jegyzőkönyv
a
harmadik
felekkel
folytatott
információcseréről szóló szabályai szerint az Europol feladatai ellátása érdekében átadhatja harmadik feleknek az olyan nem személyhez fűződő adatokat, amelyek az úgynevezett alap adatvédelmi kategóriába tartoznak (vagyis, amelyek esetében noha jelezni kell, hogy nem nyilvános Europol információról van szó, de az adat védelme speciális intézkedéseket nem tesz szükségessé). Ennek feltétele, hogy e Jegyzőkönyv
rendelkezéseinek
megfelelő
megállapodás
az
adatkérővel
létrejöjjön, vagy ennek hiányában az igazgató – diszkrecionális jogkörében – az adatközlést kiemelkedő fontosságúnak ítélje, amely valamely tagállam alapvető érdekeinek védelme, illetve valamely közvetlen fenyegető bűncselekmény veszélyének elhárítása miatt szükséges.340 Az Europolnak az 1999/C 26/04-es Jegyzőkönyv alapján arra is lehetősége van, hogy harmadik felek által kezelt adatok átvételére vonatkozóan megállapodásokat kössön. Az ilyen jellegű megállapodásokhoz szintén a Tanács egyhangú előzetes jóváhagyása szükséges. A Jegyzőkönyv előírásain alapuló együttműködés keretében az Europol megkereséssel fordulhat a harmadik félhez
338
1999/C 26/04 Jegyzőkönyv 2. cikk (1)-(3) bekezdések. Ilyen megállapodás van hatályban az Europol és az FBI között 339 1999/C 26/04 Jegyzőkönyv 5., 6. cikkek 340 1999/C 26/04 Jegyzőkönyv 8. cikk (2) bekezdés
154
annak érdekében is, hogy a rendelkezésre álló információnak, vagy információ forrásnak a hitelességét ellenőrizze.341 6. Az Europol Egyezmény tájékoztatáshoz való jogról szóló rendelkezései Az információs önrendelkezési jognak fontos eleme, hogy az érintett a személyes adatainak útját befolyásolni tudja vagy nyomon követhesse, illetve hogy kérelmére az adatkezelő tájékoztassa a kezelt adatairól, az adatkezelés céljáról, jogalapjáról, időtartamáról, továbbá arról, hogy az adatokat kik és milyen célból kapják vagy kapták meg.342 Az Europol Konvenció szabályainak a vizsgálata rávilágít arra, hogy ezen alapvető jog korlátozására anélkül is lehetőség van, hogy a szükségesség és arányosság érvényesülése ellenőrizhető lenne, sőt az alapjog sérelme miatti hatékony jogorvoslat sem biztosított. Az Egyezmény előírja, hogy minden magánszemély, aki az Europolnál bármely, akár számítógépes, akár papíralapú nyilvántartásokban tárolt reá vonatkozó adattal kapcsolatban tájékoztatáshoz való jogával kíván élni, vagy adatait ellenőriztetni szeretné, ezt költségmentesen kérelmezheti bármely tagállam illetékes hatóságánál. Az Europol köteles a kérelemmel késedelem nélkül foglalkozni, arra válaszolni, s azt a beérkezést követő három hónapon belül elintézni. Az adatokhoz való hozzáférési, ellenőrzési jog annak a tagállamnak a nemzeti joga szerint gyakorolható, ahol a kérelmet benyújtották. A tájékoztatáshoz való jogosultság akkor tagadható meg, ha az Europol feladatainak megfelelő teljesítése, a tagállamok biztonságának és közrendjének megóvása, a bűnmegelőzés érdekei, harmadik felek jogainak és szabadságának védelme elsőbbséget élvez az információközléssel érintett személy érdekeivel szemben.343
341
1999/C 26/03 Jegyzőkönyv 3. cikk 940/B2003 AB határozat 343 Vö.: Europol Egyezmény 19. cikk (1), (2), (3), (8) bekezdések 342
155
Az információközlés jogát az Egyezmény feltételekhez köti. Egyrészt az információs rendszerben tárolt adatokat csak akkor lehet átadni, ha az adatokat bevivő tagállam, valamint az adatok által közvetlenül érintett valamennyi tagállam előzetesen hozzájárult ehhez. Azt, hogy mely adatok milyen feltételekkel közölhetők, az adatokat rendelkezésre bocsátó tagállam határozza meg. Az Europol által bevitt adatok vonatkozásában ugyancsak lehetőséget kell biztosítani arra, hogy ezen adatok közlésével közvetlenül érintett tagállamok erről előzetesen állást foglaljanak, s akár meg is tiltsák az adatközlést. Az Europol Egyezmény 10. cikkének hatálya alá tartozó elemzési célú munkafájlokban nyilvántartott adatok közlését a Konvenció, az adatelemzésben résztvevő tagállamok, valamint az adatok közlése által közvetlenül érintett tagállamok egyetértéséhez köti. Abban az esetben, ha akár az Europol, illetve akár egy vagy több tagállam az adatok közlését kifogásolja, az Europol az érintett személyt úgy értesíti az ellenőrzés lefolytatásáról, hogy abból a kérelmező nem szerezhet tudomást arról, hogy személye ismert vagy sem.344 Az információk ellenőrzésének jogával ugyancsak meghatározott feltételek mellett lehet élni. Az Egyezmény értelmében, amennyiben az irányadó nemzeti jog nem szabályozza az adatközlést, vagy az Europol az érintett tagállam hatóságaival együttműködve egyszerű ellenőrzést végez, a kérelmezőt oly módon értesíti az ellenőrzés megtörténtéről, hogy nem tesz utalást arra vonatkozóan, hogy személye ismert-e. A tájékoztatáshoz való jog garanciájaként az Egyezmény jogorvoslati jogot biztosít: a kérelmező panasszal fordulhat a közös ellenőrző hatósághoz,345 amennyiben kérelme beérkezését követő három hónapon belül arra nem kapott választ, vagy az adatközlés, illetve adatellenőrzés ellen kifogása van.346 Abban az esetben, ha a kérelmező panasza valamely tagállam által bevitt adatok közlésére 344
Vö.: Europol Egyezmény19. cikk (4) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény 19. cikk (5), (6) bekezdések, a közös ellenőrző hatóság szervezetével, működésével kapcsolatos részletes szabályokat lásd az Europol adatkezelésének ellenőrzése című fejezetben. 346 Vö.: Europol Egyezmény 19. cikk (5), (6) bekezdések, a közös ellenőrző hatóság szervezetével, működésével kapcsolatos részletes szabályokat lásd az Europol adatkezelésének ellenőrzése című fejezetben. 345
156
vonatkozik, a közös ellenőrző hatóság a panasz elbírálása során annak a tagállamnak a belső jogát alkalmazza, ahol a kérelmet benyújtották. Ebben az esetben a közös ellenőrző hatóság először az adatszolgáltató tagállam nemzeti ellenőrző hatóságával, vagy erre illetékes bíróságával konzultál. E tagállami szervek elvégzik a megfelelő ellenőrzést, amely arra irányul, hogy a kérelmet elutasító határozatot az Europol Egyezmény tájékoztatásához való jogra vonatkozó szabályainak [a 19. cikk (3) bekezdésének, illetve a (4) bekezdés 1. pontjának] megfelelően hozták-e meg. A jogorvoslati kérelemről e vizsgálat alapján a közös ellenőrző hatóság – szorosan együttműködve a nemzeti ellenőrző hatósággal, vagy az illetékes bírósággal – határozatot hoz, amely az információközlés megtagadásáról is rendelkezhet. Abban az esetben, ha a panaszos az Europol által bevitt adatok közlésének megtagadását sérelmezi, és az Europol vagy valamely tagállam továbbra is fenntartja kifogását, a közös ellenőrző hatóság csak az Europol, vagy az érintett tagállam meghallgatása után, tagjainak kétharmados szavazatával utasíthatja el a kifogást. Kétharmados többség hiányában a közös ellenőrző hatóság az ellenőrzés elvégzéséről e kérelmezőt – személyének ismertségére való utalások nélkül – értesítheti. Amennyiben a panasz tagállam által bevitt adatok ellenőrzésére vonatkozik, a közös ellenőrző hatóság a tagállam nemzeti ellenőrző hatóságával való szoros együttműködés útján bizonyosodik meg arról, hogy a szükséges ellenőrzés szabályszerűen megtörtént-e. Az ellenőrzés elvégzésének tényét ugyancsak olyan utalások nélkül kell a kérelmezővel közölni, hogy az értesítésből ne szerezzen tudomást arról, miszerint személye ismert-e vagy sem.347 7. Az Europolnál tárolt adatok helyesbítésének, törlésének szabályai Az Europol köteles a nyilvántartási rendszerében tárolt bármilyen pontatlan, illetve az Egyezmény szabályaival ellentétesen bevitt adatot helyesbíteni, vagy törölni. Amennyiben az ilyen adatokat a tagállamok vitték be 347
Vö.: Europol Egyezmény 19. cikk (9) bekezdés
157
az Europolnál, vagy a hiba helytelen továbbítás következménye, a tagállamok az Europollal együttműködve kötelesek helyesbíteni vagy törölni azokat. Ezekben az esetekben minden olyan tagállamot értesíteni kell, amely a pontatlan vagy az Egyezmény rendelkezéseivel ellentétesen bevitt adatot átvette. Ezeket az adatokat az átvevő tagállam ugyancsak köteles helyesbíteni vagy törölni.348 Az Europol Konvenció leszögezi, hogy minden személy jogosult a rá vonatkozó téves adatok helyesbítését, törtélést kérelmezni. Amennyiben a kérelmező a három hónapon belül nem kap értesítést, vagy sérelmezi az Europol válaszát, a közös ellenőrző hatósághoz fordulhat.349 8. Az adatfájlok tárolására és törlésére vonatkozó határidők szabályozása az Europol Egyezményben Általános szabály, hogy az Európai Rendőri Hivatal adatfájljaiban csak az Europol feladatainak ellátásához szükséges ideig tárolhatók adatok, ezért az adatbevitelt követő három év elteltével felül kell vizsgálni a tárolás indokoltságát. (Erről a tagállamok a felülvizsgálatra megállapított határidő lejárta előtt három hónappal értesítést kapnak az Europoltól.) Az információs rendszerben szereplő adatok tárolásának felülvizsgálata valamint törlése az adatbevivő egység kötelezettsége, míg az Europol más állományaiban tárolt adatok felülvizsgálatát és törlését az Europol végzi. Az adattárolás indokoltságának felülvizsgálata során mind az adatbevivő egység, mind az Europol az adatok további tárolásáról határozhat, amennyiben ezekre az adatokra az Europolnak feladatai ellátásához még szüksége van, ellenkező esetben az adatokat automatikusan törölni kell a rendszerből.350 Az Egyezmény leszögezi, hogy a 10. cikk (1) bekezdés első albekezdésének 1. pontjában említett magánszemélyekre vonatkozó személyes adatok tárolási ideje összességében sem haladhatja meg a három évet. Ilyenek 348
Vö.: Europol Egyezmény 20. cikk (1), (2), (3) bekezdések Vö.: Europol Egyezmény 20. cikk (4) bekezdés 350 Vö.: Europol Egyezmény 21. cikk (1), (2) bekezdés 349
158
azok, akiket az érintett tagállam nemzeti jogának értelmében az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekmény elkövetésével vagy abban való részességgel gyanúsítanak,
illetve
ilyen
bűncselekményért
elítéltek,
valamint
azon
személyekre, akik vonatkozásában a nemzeti jog szerint „komoly tények” alapozzák meg azt a feltételezést, hogy ilyen bűncselekményt követnek el. A három éves határidő azonban minden esetben újra kezdődik azon a napon, amelyen az adott magánszeméllyel kapcsolatos adatok tárolására okot adó esemény történik. Az ilyen adatok vonatkozásában az Egyezmény úgy rendelkezik, hogy a további tárolás szükségességét évente kell felülvizsgálni, s e felülvizsgálatot dokumentálni kell.351 Abban az esetben, ha egy tagállam a nemzeti jog rendelkezései szerint adattárából olyan adatot töröl, amelyek az Europolnak adott át, erről haladéktalanul értesítenie kell az Europolt. Ebben az esetben az Europolnak ugyancsak törölnie kell az adatot, kivéve, ha az adatátadó tagállam ismereteinél bővebb operatív információ alapján az adattároláshoz további érdeke fűződik. Ilyenkor az Europol tájékoztatja az érintett tagállamot a további adattárolásról. Látható, hogy mind az információs rendszerben, mind pedig az elemzési célú fájlokban található adatok tárolása meghatározott – ám ugyancsak tágan értelmezhető – feltételek mellett meghaladhatja a három évet. Aggályokra adhat okot, hogy amennyiben a tagállam által törölt adatot az Europol tovább tárolja, azt a tagállami hatóság ismételten lekérheti az Europoltól. Az ilyen „adatmosásnak” nevezhető lehetőségnek pedig nem szab gátat a jogszabály. Az adatok törlése nem következhet be akkor sem, ha az érintett védelmet igénylő érdekeit korlátozná. Az Egyezmény kimondja, hogy az adatok törlésére nem kerülhet sor akkor, ha az adatalany védelmet igénylő érdekének sérelmével jár. Ilyen esetekben azonban az adatok kizárólag az adatalany egyetértésével használhatók fel.352
351 352
Vö.: Europol Egyezmény 21. cikk (3) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény 21. cikk (4), (5) bekezdések
159
Az Europol aktákban található adatok helyesbítésének, tárolásának szabályairól az Egyezmény 22. cikke rendelkezik. A szabályozás szerint ha kiderül, hogy az Europol által kezelt teljes akta vagy az aktában lévő adat tovább nem szükséges az Europol feladatainak teljesítéséhez, vagy ha ezen információk összességében ellentétesek az Egyezménnyel, akkor a szóban forgó aktát, vagy adatot meg kell semmisíteni. (A vonatkozó aktát vagy adatot végleges, tényleges megsemmisítéséig
„fel
nem
használható”
jelöléssel
kell
ellátni.)
A
megsemmisítés nem történhet meg, ha indokoltan feltételezhető, hogy ezáltal az érintett személy (adatalany) jogos érdeke egyébként sérülne. Ezekben az esetekben az aktára ugyancsak a „lex imperfecta” típusú szabályoknak megfelelően azt a jelzést kell rávezetni, amely megtilt minden használatot.353 Abban az esetben, ha kiderül, hogy az Europol aktáiban lévő adatok helytelenek, az Europol köteles azokat kijavítani. Minden személy, akiről Europol akta készült, kérheti az Europoltól az akta javítását, megsemmisítését, vagy megjegyzés elhelyezését. Az adatok helyesbítésének, törlésének kérelmezésére irányadó jogorvoslat ebben az esetben is igénybe vehető.354 9. Az Europol adatkezelésének ellenőrzése Az Európai Rendőrségi Hivatal adatkezelésének ellenőrzése a vertikális együttműködési modellnek megfelelően kétszintű: egyrészt tagállami, másrészt uniós szinten történik. Az Europol Egyezmény a tagállamok kötelezettségévé teszi, hogy kijelöljenek egy olyan szervet, melynek feladata, hogy figyelemmel kísérje az adott tagállam hatóságainak a személyhez fűződő adatokkal kapcsolatos információközlését, adatszolgáltatását, illetve azt, hogy az Europollal való együttműködés keretei között az adott tagállam adatkérése mennyiben felel meg a 353
Vö.: Europol Egyezmény 22. cikk (1), (2) bekezdések Vö.: Europol Egyezmény 22. cikk (3) bekezdés. Magyarországon a 2006. évi XIV. törvény értelmében az Europol Egyezmény 23. cikke szerinti önálló nemzeti adatvédelmi felügyelő hatóság az adatvédelmi biztos. 354
160
nemzeti jog előírásainak, továbbá, hogy a személyhez fűződő jogokat az együttműködés során tiszteletben tartják-e. A nemzeti ellenőrző szervek e feladatuk hatékony teljesítése érdekében – a nemzeti jog előírásai szerint – az adott tagállam nemzeti összekötő egysége, illetve összekötő tisztjei által szolgáltatott információs rendszerbe és tárgymutató rendszerbe bevitt adatokhoz hozzáférhetnek, valamint az ellenőrzést végző megbízottak jogosultak az Europol hivatali helyiségeibe belépni, és az adott tagállam Europolhoz delegált összekötő tisztviselőjének hivatali irataiba betekinteni. Ezeken túlmenően a nemzeti ellenőrző szervek a nemzeti összekötő egységek és tisztviselők minden olyan tevékenységét ellenőrzik, amelyeket az Europollal való együttműködés keretében fejtenek ki, amennyiben ezen tevékenység ellenőrzése a személyes adatok védelme érdekében szükséges.355 Bármely természetes, vagy jogi személy jogosult arra, hogy a nemzeti ellenőrző szervhez forduljon annak megvizsgálása érdekében, hogy személyes adatainak bevitele, továbbítása szabályszerűen történt-e az Europolhoz, illetve, hogy a rá vonatkozó adatok az előírásoknak megfelelően kerültek-e ki az Europol adatbázisából. E jog gyakorlása annak a tagállamnak a nemzeti jogával összhangban gyakorolható, amelynek nemzeti ellenőrző hatóságánál a kérelmet benyújtották.356 A tagállami ellenőrző szervek az adattovábbítás jogszerűségét a nemzeti jog fényében ítélik meg. Az adatkezelés szabályosságát az Unió szintjén egy közös ellenőrző szerv kontrollálja.357 A közös ellenőrző hatóság feladata annak felügyelete, hogy az Europol által az Egyezmény alapján folytatott adatkezelés nem sérti-e a magánszemélyek jogait. Ennek keretében e közös szerv azt is ellenőrzi, hogy az Europoltól származó adatok átadása szabályszerűen történt-e. A közös ellenőrző hatóság
a
tagállamok
nemzeti
ellenőrző
hatóságainak
legfeljebb
két
képviselőjéből áll, akiket a tagországok öt évre neveznek ki ezen tevékenység 355
Vö.: Europol Egyezmény 23. cikk (1) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény 23. cikk (2) bekezdés 357 A magyar jogi terminológiában a Közös Nemzetközi Adatvédelmi Ellenőrző Testület az elnevezése. (Europol Joint Supervisory Body, Europol JSB). Magyarországot a 2006. évi XIV. törvény értelmében az adatvédelmi biztos képviseli a Közös Nemzetközi Adatvédelmi Ellenőrző Testületben. 356
161
ellátására. A testület döntéshozatala során a tagállamok delegációnként egy-egy szavazattal rendelkeznek. A közös ellenőrző hatóság tagjai rendelkeznek a szükséges kvalitással, függetlenek, egyetlen, más szervtől (sem uniós, sem pedig a tagállami intézménytől) nem fogadhatnak el semmifajta utasítást. E szerv tagjai közül választ elnököt.358 Az Europol köteles a közös ellenőrző hatóság tevékenységét segíteni, ennek érdekében az általa kért felvilágosítást megadni, lehetővé tenni számára valamennyi az Europol által kezelt adatbázisba, iratba való betekintést, valamint bármikor, akadályok nélküli belépési lehetőséget biztosítani bármely az Europol által használt hivatali helyiségbe. Az Európai Rendőrségi Hivatal kötelessége továbbá, hogy gondoskodjon a közös ellenőrző szerv által a felmerült panaszokkal kapcsolatban hozott döntések végrehajtásáról.359 A közös ellenőrző hatóság teljes körben vizsgálhatja az Europol adatkezeléssel
kapcsolatos
tevékenységét
a
szabályok
alkalmazásával
kapcsolatban felmerülő értelmezési lehetőségeket, valamint a nemzeti ellenőrző hatóságok által végzett ellenőrzésekre, tájékoztatáshoz való jog gyakorlására vonatkozó kérdéseket. Ezeken kívül feladatkörébe tartozik a felmerült problémák közös megoldására irányuló javaslatok kidolgozása.360 Az Egyezmény minden természetes, illetve jogi személy számára biztosítja a közös ellenőrző hatósághoz – mint jogorvoslati fórumhoz – fordulás lehetőségét, amelynek keretében kérhető, hogy vizsgálja felül az őt érintő adatok rögzítésének,
feldolgozásának,
felhasználásának
a
jogosságát,
valamint
szabályszerűségét. Amennyiben a közös ellenőrző hatóság vizsgálata során az Egyezmény előírásainak sérelmét állapítja meg, erről – észrevételeivel együtt – tájékoztatja az igazgatót, aki köteles az észrevételekre a közös ellenőrző szerv által meghatározott időtartamon belül válaszolni, továbbá az igazgatótanácsot is
358
Vö.: Europol Egyezmény 24. cikk (1) bekezdés Vö.: Europol Egyezmény 24. cikk (2) bekezdés 360 Vö.: Europol Egyezmény 24. cikk (3) bekezdés 359
162
tájékoztatni. Amennyiben ezen a módon sem sikerül közös álláspontra jutni, a közös ellenőrző hatóság közvetlenül az igazgatótanácshoz fordul.361 A közös ellenőrző hatóságon belül egy olyan belső bizottság is működik, amelyben minden küldöttséget egy, a szavazásnál egyetlen szavazattal rendelkező tag képvisel. E bizottság feladata a 19. cikk (7) bekezdése szerinti tájékoztatáshoz való jog megtagadásával kapcsolatos, valamint a 20. cikk (4) bekezdése alapján a téves adatok helyesbítésével, törlésével kapcsolatban benyújtott panaszok elbírálása. A feleket – erre irányuló kérelem esetén, tanácsadóikkal együtt – meg kell hallgatni. Az ilyen keretek között hozott határozat jogerős.362 Az eljárási jogok elméletében járatasak szemében igen komoly dogmatikai tévedésnek minősülhet, hogy az Egyezmény a közös ellenőrző hatóság határozatához jogerőt fűz, a nemzeti jogokban ugyanis kizárólag a bíróság határozata rendelkezhet jogerővel. Az Europol Egyezmény ezen rendelkezése a közös ellenőrző hatóság határozata elleni jogorvoslati jog megtagadása , amely ellentétes az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel, így az Európai Unió általános jogelveivel.363 Jogállamban a hatósági határozatok a bíróság előtt általában megtámadhatók, s egyedül a bíróság határozatához fűződhet jogerő, „mert egyedül a bírósági eljárásban teljesednek mind a jogban megfogalmazott eljárási elvek. A jog azt az álláspontot képviseli, és mást nem képviselhet, hogy igaz döntés csak elveket és garanciákat teljesítő eljárásban születik.”364 A közös ellenőrző hatóság határozata más fórum előtt nem támadható meg, de ez a tény még nem teszi e korántsem független ellenőrzési tevékenységet folytató hatóságot bírósággá. Megállapítható, hogy az Europol adatvédelemi szabályai e vonatkozásban messze elmaradnak a nemzeti szabályozás mögött. A közös ellenőrző hatóság jogsértés megállapítását, közli az igazgatóval, akinek kötelessége ugyan a 361
Vö.: Europol Egyezmény 24. cikk (4), (5) bekezdések Vö.: Europol Egyezmény 24. cikk (7) bekezdés 363 Igaz, az Europol hatályos szabályozás szerint nem tartozik az Unió intézményei közé, sem pedig azok ellenőrzése alá. 364 Király Tibor: Büntetőítélet a jog határán, Tanulmány a perbeli igazságról és valószínűségről, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1972. 304-305. oldal 362
163
közlésre válaszolni, de semmi sem kötelezi a jogsértő állapot helyreállítására. Ennek következtében a személyes adatok védelmét célzó szabályok csupán a „lex imperfecta” típusú normák. A jogsértések nyilvánosságra hozatala – mint legerősebb fegyver – a közös ellenőrző hatóság rendelkezésére áll, ám az európai nyilvánosság hiányában ez az eszköz jelentősen gyengébb, mint a nemzeti jog rendszerében. Az Europollal szemben az egyes állampolgárokat a tájékoztatásban való jog biztosítékaként a róluk tárolt adatok vonatkozásában megilleti a felvilágosítás joga és betekintési jogosultság.365 A felvilágosítás-adás viszont megtagadható. A tájékoztatás megtagadása ellen egyetlen jogorvoslati lehetőség áll az érintett állampolgár rendelkezésére: panasszal élhet a közös ellenőrző hatósághoz, e testület
azonban
kétharmados
többséggel
eltekinthet
a
tájékoztatás
megtagadásáról. A nemzeti bíróságok előtt a tagállami hatóság ellen kártérítési pert indíthat az érintett személy, amennyiben az adatainak az Europolhoz történő továbbítása során, illetve az Europol adatfeldolgozása során kára keletkezik. Nyilvánvaló tehát, hogy az alapvetően belső ellenőrzési mechanizmusokon kívül pillanatnyilag valóban nem léteznek olyan eszközök, amelyek az Europol hatékony, a jogállami követelményeknek megfelelő adatvédelmi kontrollját biztosítanák.366
365
Vö.: Europol Egyezmény 19. cikk Vö.: Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban, Osiris Kiadó, Budapest, 2001. 9697. oldal 366
164
9. Fejezet Magyarország és az Europol 1. Magyarország csatlakozása az Europol Egyezményhez, a tagság feltételeinek megteremtése A magyar közigazgatás szinte teljes hálózata már évekkel az Európai Unióhoz történt csatlakozást megelőzően elkezdte a tagságra való felkészülést. Hosszú évek – csaknem másfél évtized – munkájával volt ugyanis biztosítható annak a több ezer oldalnyi joganyagnak a megismerése, és az abban foglaltaknak megfelelő intézményi, szervezési, technikai feltételnek megteremtése, amelyet az Európai Unió a csatlakozás minimum feltételeként megszabott. A magyar rendészeti szervek Európai Uniós tagságra való felkészülése folyamatos intézményi fejlesztéssel, „átstrukturálódással”, az egyes szervek joghatóságának
és
hatáskörének
pontosításával,
szükség
esetén
egzakt
meghatározásával jár együtt. A jogfejlesztés e folyamatát segítette többek között az is, hogy a magyar bűnüldöző szervek és az Európai Rendőrségi Hivatal kapcsolata hazánk teljes jogú európai uniós, majd néhány hónappal később Europol tagságának elnyerése előtt is igen intenzív volt.367 Az Európai Rendőrségi Hivatal a működését szabályozó Egyezmény hatályba lépését követően rövid időn belül – már 1999 során – megkezdte a gyakorlati együttműködést a tagjelölt országok bűnüldöző szerveivel. Ennek első lépéseként az Európai Unió – Szervezett Bűnözés Elleni Akcióterve ajánlásának megfelelően – 1998 májusában az akkor még csak tagjelölt országokkal közösen elfogadta a „Csatlakozás Előtti Megállapodás a Szervezett Bűnözés Elleni Harcban” című dokumentumot, amely megfogalmazta az Unióval folytatandó bűnüldözési együttműködés előfeltételeit és megindításának gyakorlati lépéseit. 367
Hegyaljai Mátyás: Klubtagok lettünk – az Europol. In: Tanulmányok Erdősy Emil professzor tiszteletére (szerk: Fenyvesi Csaba-Herke Csongor) Pécs, 2002.; Hegyaljai Mátyás: Europol – rendőrség, szervezeti és működési változások igénye, lehetősége. In: Rendvédelmi Füzetek 2002/20.; Hegyaljai Mátyás: Europol – Irány Kelet-Európa. In: Belügyi Szemle 2004/5. 63-74. oldal
165
A tagjelölt országok közül 2001. október 4-én Budapesten Magyarország elsőként kötött együttműködési megállapodást az Europollal. A Magyar Köztársaság és az Europol közötti együttműködési megállapodást a 2001. évi LXXXIX. törvény hirdette ki, s 2001. november 16. napjától egészen az Europol Egyezmény és Jegyzőkönyveinek kihirdetéséről szóló 2006. évi XIV. törvény hatálybalépéséig (2006. II. 17-ig) hazánk és az Europol közötti kapcsolat alapját jelentette. Éveken át óta folyt annak az ötven-hatvan szakembernek a felkészítése, akik delegálhatók voltak a bel- és igazságügyi együttműködésben érintett szervekbe, ezért a 2001. évi együttműködési megállapodásnak megfelelően a következő évben megkezdte munkáját az első magyar összekötőtiszt Hágában. 2002-től az Europol hágai központja és az Országos Rendőr-főkapitányság között védett adatátviteli kapcsolat működik. Magyarország 2004. május 1-vel az Európai Unió tagjává vált. Az Országgyűlés 38/2004. (V. 11.) számú határozatával ratifikálta az Europolra vonatkozó joganyagot. A csatlakozási szándéknyilatkozat 2004. május 28-án érkezett meg az Európai Unió Tanácsának Főtitkárságára. Ennek eredményeként Magyarország – a lehetséges legkorábbi időpontban – 2004. szeptember 1-én elnyerte a teljes jogú Europol tagságot. Az Európai Uniós csatlakozás igen komoly elvárásokat támasztott a magyar rendőrség szervezeti és működési rendjével szemben, s ezek a csatlakozási folyamat hosszú évei alatt többé-kevésbé teljesültek is. Ennek egyik eleme volt, hogy a magyar rendőrségen, illetve Magyarországon ki kellett építeni egy olyan kapcsolattartó pontot, amely az úgynevezett „egyablakos elv”-nek megfelelően lehetővé tette a bűnüldözéssel kapcsolatos információk cseréjét. Az „egyablakos elv” értelmében a modern nemzetközi bűnügyi együttműködés feltételeinek egy olyan országos szervezeti egység felel meg, amely elkülönítve, de egy irányítás alatt magában foglalja nemzetközi büntetőjogi együttműködés nemzeti egységeit. Az Európai Unió úgynevezett „szupermarket” („one shop stop”) elvének megfelelően a különböző csatornákon folyó nemzetközi
166
együttműködést tagállami szinten úgy kell összehangolni, hogy egyetlen egy kijelölt egységen keresztül az együttműködésben érintett összes szervezet elérhető és minden adatbázis hozzáférhető legyen.368 Az Europol információs rendszerében az „egyablakos” koncepció lehetőségét Magyarországon az 1999. évi LIV. törvény369 teremtette meg. 2. Az Europol Egyezmény végrehajtásának szervezete a magyar jogban Az Európai Unió bűnüldözési információs rendszere és a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség szervezete keretében megvalósuló együttműködésről és információs cseréről az 1999. évi LIV. törvény rendelkezik. E jogszabály hatálya kiterjed az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol), a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség Szervezete (Interpol), s Schengeni Információs Rendszer (SIS), az Európai Csalásellenes Hivatal (OLAF) valamint
a bűnüldöző szervek
együttműködését szabályozó két- és többoldalú nemzetközi szerződések keretében, vagy az európai közösségi jogi normák alapján megvalósuló együttműködésre és információcserére. A törvény 2000. február 1-től a magyar bűnüldöző szervnek a nemzetközi bűnüldözési szervezettel, valamint a két- és többoldalú nemzetközi szerződésben részes állammal folytatott együttműködésére felállította a rendőrség szervezetébe integrált Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központot (NEBEK), amely 2002. januárjában kezdte meg teljeskörű tevékenységét. A magyar bűnüldöző szervek
a
NEBEK
útján
továbbíthatnak
adatot,
információt,
illetőleg
kezdeményezhetnek adat-, illetve információigénylést vagy egyéb intézkedést.370 368
Hegyaljai Mátyás: Klubtagok lettünk – az Europol. In: Tanulmányok Erdősy Emil professzor tiszteletére, (Szerkesztette: Herke Csongor), Pécs 2002. 200-216. oldal és Hegyaljai Mátyás: NEBEK, avagy új távlatok a nemzetközi bűnüldözésben, Belügyi Szemle 2000/9. 369 1999. évi LIV. törvény az Európai Unió bűnüldözési információs rendszere és a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség Szervezete keretében megvalósuló együttműködésről és információcseréről legutóbb a Schengeni Végrehajtási Egyezmény keretében történő együttműködésről és információcseréről szóló 2007. évi CV. törvény módosított. 370 1999. évi LIV. törvény 3. § Ezen kívül a NEBEK ellátja a Schengeni Információs Rendszer Kiegészítő Információinak Cseréjét Biztosító Nemzeti Hatóság (SIRENE Iroda) külön törvényben, illetőleg az Európai Unió jogi aktusában meghatározott feladatait.
167
Az 1999. évi LIV. törvény meghatározza a NEBEK feladatait a bűnüldözési célú információcsere magyar résztvevőkre vonatkozó szabályait. A jogszabályokban rögzített feladatai ellátása során a NEBEK jogosult annak
a
személyes
és
bűnüldözési
adatnak
–
beleértve
a
titkos
információgyűjtéssel érintett adatot és információt is – a kezelésére, átvételére és továbbítására, amely a nemzetközi bűnügyi együttműködés céljából létrehozott szervezet és nemzeti egységei hatáskörébe tartozik, illetve amelyre a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködését szabályozó nemzetközi szerződés, külön törvény, vagy az Európai Unió jogi aktusának hatálya kiterjed, különösen, ha az adat a „szervezett bűnözéssel”, „terrorizmussal”, „kábítószer bűnözéssel”, nukleáris és radioaktív anyaggal, embercsempészettel, emberkereskedelemmel, gépjárművekkel, illetve az euróval „kapcsolatos” bűncselekményekkel függ össze.371 Megjegyzem, e törvényt idén a 2007. évi CV. törvény módosította, mégis olyan bizonytalan tartalmú fogalmakat alkalmaz, amelyek miatt az Alkotmánybíróság már évekkel ezelőtt is több jogszabályt megsemmisített.372
A NEBEK jogosult – közvetlen hozzáféréssel is – a hozzá érkezett nemzetközi megkeresés teljesítéséhez szükséges személyes és bűnüldözési adatot térítés nélkül átvenni bármely adatkezelőtől, amelyre törvény bűnüldözési célból felhatalmazást ad. Ennek megfelelően a magyar jogban szabályozott szervezetek közül a NEBEK rendelkezik az egyik legszélesebb körű adatszerzési jogosítvánnyal. Érzékeltetésként: a hivatal feladatai ellátása érdekében a személyi adat és lakcímnyilvántartástól kezdődően a bűnügyi nyilvántartáson át, a Rendőrség, a Határőrség, és a Vám- és Pénzügyőrség által kezelt egyéb nyilvántartásokig
(például
a
modus
operandi
adatbázisból,
a
körözési
adatbázisból, az operatív adatokat rögzítő E és F adattárból, az államhatárt átlépők figyelő rendszeréből, a vám eljárás alá vontak adatait rögzítő adatbázisból) számos információs rendszerből meríthet adatokat. Amennyiben az adatbázisokból nem nyerhető elegendő információ, a NEBEK akár közvetlenül is 371 372
1999. évi LIV. törvény 4. § (1) bekezdés Vö. például 940/B/2003 AB határozat
168
az illetékes területi, vagy helyi szervhez fordulhat a szükséges adatok beszerzése végett. A NEBEK jogosult – közvetlen hozzáféréssel is – az (1) bekezdés alapján érkezett megkeresés teljesítéséhez szükséges személyes és bűnüldözési adatot térítés nélkül átvenni az együttműködő szervek által kezelt adatállományokból, amennyiben törvény vagy az Európai Unió jogi aktusa az adatok átvételét, illetőleg külföldre továbbítását a törvényben meghatározott célok valamelyikéből lehetővé teszi.373 A NEBEK a részére megküldött, az általa átvett vagy továbbított adatot (amelyen fel kell tüntetni az információ felhasználhatóságát) – a célhoz kötöttség elvének megfelelően – a nemzetközi szerződésben foglaltaktól eltérő célra nem használhatja fel. Az adatot jogszabályban arra felhatalmazott, az adat-, illetve információigénylést,
továbbá
az
adat-,
illetve
információ
továbbítását
kezdeményező szerv, valamint az adatvédelmi ellenőrző szerv kivételével más külföldi és hazai szervnek vagy személynek nem továbbíthatja. Strukturált adatállományt csak akkor hozhat létre, ha ezt a vonatkozó nemzetközi szerződés az Európai Unió jogi aktusa lehetővé teszi.374 A NEBEK feladata tehát nem csupán az Europol keretei között zajló együttműködésben való részvétel, hanem szervezeti egységként magában foglalja az Interpol Magyar
nemzeti Irodát,
a Sirene375 irodát (a schengeni
együttműködést koordináló egység), továbbá integrálja a nemzetközi bűnügyi együttműködés más intézményeit (például a SECI376 irodát is). A NEBEK tevékenységével kapcsolatos közérdekű adat nyilvánosságra hozatalát a NEBEK vezetője megtagadhatja, ha ezt bűnüldözési, bűnmegelőzési cél feltétlenül indokolttá teszi, ha külön törvény, az Európai Unió jogi aktusa
373
Vö. 1999. évi LIV. törvény 4. § (2) bekezdés Vö. 1999. évi LIV. törvény 7. § (1) bekezdés 375 A Sirene rendszer a schengeni rendszer nemzeti számítógépes háttérbázisát jelenti. Lásd részletesen: Vájlok László: A schengeni információs rendszer, Rendvédelmi Füzetek, Rendőrtiszti Főiskola, Budapest, 2000. 376 A Délkelet-Európai Bűnügyi Együttműködés szervezete 374
169
vagy nemzetközi szerződés így rendelkezik, vagy ha nemzetközi szervezet ezt kéri.377 A Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központ jogállásáról, részletes feladat- és hatáskörétől, valamint a magyar bűnüldöző hatóságok és az Európai Rendőrségi Hivatal közötti nemzetközi együttműködésről a 4/2002. (I. 30.) BMPM együttes rendelet szól. E jogforrás a NEBEK szervezeti- és működési kérdéseit rendezi, egyúttal előírja, hogy a NEBEK vezetője a vonatkozó részleteket
szervezeti
és
működési
szabályzatban
illetve
ügyrendben
szabályozza.378 A NEBEK személyi állományát e szervhez kinevezett rendőrök, vezényelt határőrök, pénzügyőrök valamint a nemzetközi és regionális bűnüldöző szervekhez kiküldött összekötők alkotják.379 E szervezet élén igazgató áll, aki az ORFK bűnügyi főigazgatójának helyettese. A NEBEK vezetőjét az országos rendőrfőkapitány nevezi ki a NEBEK-ben együttműködő országos hatáskörű szervek vezetőinek egyetértésével. Az Europol Iroda vezetőjének kinevezése pedig az országos rendőrfőkapitánytól származik, melyet a NEBEK-ben együttműködő országos hatáskörű szervek vezetői véleményének kikérése után ad.380 Elgondolkodtató, hogy noha az 1999. évi LIV. törvény 17. §-a felhatalmazta a belügyminisztert, hogy a pénzügyminiszterrel egyetértésben rendeletben szabályozza a NEBEK részletes feladat- és hatáskörét, bizonyos kérdéseknek e jogforrási szinten való szabályozása alkotmányos aggályokra adhat okot. A NEBEK vezetője rendeleti szabályozás útján rendkívül kényes kérdésekben igen széles diszkrecionális jogkört kap. A 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendelet értelmében ugyanis a NEBEK vezetője 377
Vö. 1999. évi LIV. törvény 10. § (3) bekezdés. A törvényben meghatározott célok, amelyekre e szakasz utal: az Európai bűnüldözési, határellenőrzési és a külföldiek beutazásának és tartózkodásának ellenőrzését szolgáló információs rendszereivel megvalósuló adat- és információcsere szabályainak megállapítása, valamint a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség Szervezete (INTERPOL) keretében megvalósuló együttműködés megerősítése. [1999. évi LIV. törvény 1. § (1) bekezdés] 378 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendelet 2. § (2) bekezdés 379 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendelet 3. § 380 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendelet 4. §
170
-
engedélyezi az államtitok, a szolgálati titok, valamint a nemzetközi szerződés rendelkezése szerint egyéb módon minősített adat és bűnüldözési információ külföldre továbbítását;
-
megkeresésére kezdeményezi a más jogszabályban bírói vagy ügyészi engedélyhez kötött titkos információgyűjtési eszköz és módszer bevezetését a megkeresést végrehajtó szervnél;
-
külföldi nyomozó hatóság vagy nemzetközi bűnüldözési szervezet megkeresésére kezdeményezi, illetve halasztást nem tűrő esetekben engedélyezi a nemzetközi egyezményben meghatározott, bírói vagy ügyészi engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtési eszközök és módszerek alkalmazását a titkos információgyűjtés folytatására jogosult szervnél.381
Álláspontom szerint a jogállami követelményeknek megfelelőbb lenne ezen aktusok törvényi szabályozása különös tekintettel arra, hogy a magyar jogrendszerben létezik adatvédelmi törvény. Mi több, megfontolás tárgya lehet az is,
hogy
egyes
információk
(például
bírói
engedélyhez
kötött
titkos
információgyűjtési eszközből származó adat) külföldre továbbítása nem igényel-e további, adott esetben bírói kontrollt. Az Europol Egyezmény elemzési célú munkafájljairól rendelkező 10. cikkének (3) bekezdése kimondja, hogy a tagállamok csak akkor továbbítják e cikk hatálya alá tartozó adatokat, ha azoknak a bűncselekmények megelőzése, elemzése vagy a leküzdése érdekében történő feldolgozását a nemzeti joguk megengedi.382
Az
Europol
Egyezmény
tehát
számol
azzal,
hogy
az
Egyezményben részes államok nemzeti joga magasabb adatvédelmi standardokat tartalmaz, s egyes információk külföldre továbbítását külön feltételekhez köti. A nemzeti jogalkotó tehát – még ha meglehetősen szűk körben is – „zöld utat kap” a személyhez fűződő jogok védelmét, információs önrendelkezési jog oltalmát szolgáló „fékek” megteremtésére. E jogállami elveket biztosító szűrők hiányában 381 382
4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendelet 12. § Europol Egyezmény 10. cikk (3) bekezdés
171
azonban mérlegelni kell, hogy az alkotmányos jogok bűnmegelőzés érdekében mennyiben korlátozhatók. A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága „a bűnmegelőzési érdeket a jogállamiságból következő olyan alkotmányos célként ismerte el, amelynek biztosítása érdekében még egyes alapjogok korlátozása sem zárható ki. Minden esetben hangsúlyozta ugyanakkor, hogy ezen alkotmányos cél megvalósítása érdekében sem adható fel a jogállamiság, a jogbiztonság követelményrendszere és az
állam
szervei
felhatalmazásokat
nem az
kaphatnak
általános,
túl
elvont
széles,
bizonytalan
értelmében
vett
tartalmú
bűnmegelőzés
érdekében.”383 Az Alkotmánybíróság számos határozatában leszögezte, hogy „az Alkotmányban tételesen szereplő jogállam alapértékének sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét.”384 A jogállam értékrendjének egyik legfontosabb pillére a jogállami garanciák biztosítása a jogintézmények működése során. A garanciális szabályok érvényesítésének hiányában
„sérül
a
jogbiztonság,
a
jogszabályok
következményeinek
kiszámíthatósága és esetlegessé válhat az Alkotmányban biztosított alapvető jogok érvényre jutása is. A jogállami garanciák mellőzése ezért sem célszerűségi, sem igazságossági szempontok nem adnak alapot.”385 Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy „a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.”386 A „rendészeti természetű” bűnmegelőzési ellenőrzés jogintézményére vonatkozó rendelkezésekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ezekben szabályozott feltételek nagyobbrészt általában véve is olyan „meghatározatlan fogalmakat takarnak, amelyek egységes értelmezése a 383
20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 85., 92.; 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998. 191., 195.; 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001. 177., 199-200. 47/2003. (X. 27.) AB határozat 384 ABH 1992. 59., 64-65. 385 ABH 2., ABH 1992. 59., 65.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992. 77., 84-85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998. 372., 376-377.; ABH 2001. 177., 201. 386 ABH 1992. 59., 65.
172
joggyakorlatban nem alakult ki, […] s egyedi esetekben igen távoli összefüggések vizsgálatát tételezik fel. A „nemzetközi bűnüldözés”, a „gyermekkorú ellen irányul”, a „szervezett elkövetéssel”, a „terror jellegű”, a „kábítószernek minősülő anyaggal kapcsolatos”, a „közbiztonságot súlyosan megzavarja”, a „fegyveres elkövetéssel valósul meg” kifejezések jelentős részének tatalma […] bizonytalan. […] A „jogfogalmakhoz és tág értelemben vett bűncselekmény típusokhoz”
illesztett:
„kapcsolatos”,
„kapcsolatba
hozható”,
„jellegű”
kifejezések pedig eleve megengedhetetlenül tág határok közötti, előre kiszámíthatatlan, egyes esetekben akár ötletszerű jogértelmezésre adnak lehetőséget.”387 Minderre figyelemmel eltöprenghetünk azon, hogy a NEBEK vezetőjének a 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendeletben szabályozott jogköre (személyes adatok „külföldre”, így az Europol elemzési célú munkafájljaiban való továbbítása) a személyes adatok védelme érdekében, nem igényli-e a jogállamiság elveinek megfelelő, adott esetben bírói kontroll megteremtését, különös tekintettel az e munkafájlban tárolható adatok körére és a tárolás időtartamára. (Csupán érzékeltetésként jegyzem meg, hogy ebbe a körbe tartoznak például azon személyek adatai, akik vonatkozásában „komoly tények” alapozzák meg, a nemzeti jog szerint azt a feltételezést, hogy olyan bűncselekményt fognak elkövetni, amely az Europol – majdhogynem szabadon interpretálható – hatáskörébe tartozik.388 Abban az esetben, ha ezt az adatot az elemzési célú munkafájlokban tárolják, az adatok tárolási ideje összességében ugyan nem haladhatja meg a három évet, ám e „határidő” minden esetben újrakezdődik azon a napon, amelyen az említett magánszeméllyel kapcsolatban a tárolásra okot adó esemény történik. Vajon milyen „eseményből” származhat az a „komoly tény”, amely megalapozza az adatok tárolását, így e „határidő” – adott esetben többszöri – újrakezdődését?) Nyilvánvaló, hogy az Egyezményből fakadó
387 388
47/2003. (X. 27.) AB határozat Europol Egyezmény 10. cikk (1) bekezdés
173
ilyen jogbizonytalanságok miatt elengedhetetlen a nemzeti jogalkotó körültekintő szabályozása. 3. Az adatvédelmi ellenőrzés intézménye az Europol Egyezmény hazai végrehajtásában Az 1999. évi LIV. törvény eredetileg a NEBEK adatkezelésére vonatkozóan
ugyancsak
rendelkezett
az
adatvédelmi
ellenőrzés
intézményrendszeréről, amelyet a Belügyminisztériumban 2002. áprilisi hatállyal erre a célra felállított osztály testesített meg. Ugyanakkor – ezen osztály létrehozását megelőzően – 2001. december 25-i hatállyal a Magyar Köztársaság és az Európai Rendőrségi Hivatal között Budapesten, 2001. október 4-én aláírt Együttműködési Megállapodás kihirdetéséről szóló 2001. évi LXXXIX. törvény az adatvédelmi ellenőrzést az Europollal folytatott adatcserére korlátozta. Néhány évvel később az Europol Egyezmény és jegyzőkönyveinek kihirdetéséről, valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2006. évi XIV. törvény hatályon kívül helyezte azokat a rendelkezéseket, amelyek a NEBEK adatvédelmi felelősségére vonatkoztak, s az Europol Egyezmény 23. cikke szerinti önálló nemzeti adatvédelmi felügyelő hatóságnak, továbbá a 24. cikkében előírt közös ellenőrző hatóság tagjának az adatvédelmi biztost jelölte ki. A NEBEK-nél tartott adatvédelmi ellenőrzések – a személyi és technikai feltételek megvalósulását követően – 2006 második felében kezdődtek.389 A vizsgálat során számos hiányosságot állapítottak meg. A NEBEK elektronikus iktatórendszerével kapcsolatban – amely a „papírmentes iroda” („paperless office”) megteremtését célozta – többek között fény derült arra, hogy a szervezet működésének 2002. januári kezdetétől fogva csak az ügyek paramétereit (például iktatószám, tárgy, küldő) rögzítették, s az iratokat utólag nem vitték be a rendszerbe, így előfordult, hogy az adatkérés ténye 389
A magyar adatvédelmi biztos és munkatársai három ellenőrzés során 14 ügyet, a hágai összekötő irodában végzett vizsgálat alatt 12 ügyet tanulmányoztak. Forrás: Az adatvédelmi biztos beszámolója, 2006. 201. oldal
174
nem, csupán az erre adott válasz szerepelt a rendszerben. Az adatvédelmi biztos megállapításai szerint e rendszer másik súlyos fogyatékossága, hogy az iktatórendszerben nem tételesen, hanem csoportosítva szerepelnek az adatbázisok, ezért csak a lekérdezés tényét jelölik az adatbázis-csoport megnevezése melletti rovatban. Ebből kifolyólag nem lehetett egyértelműen megállapítani, hogy ki melyik adatbázisból, milyen adatokat kérdezett le; mi több nem ritkán csak akkor rögzítik (például az összekötőnek küldött átiratban) a keresés eredményét, ha valamelyik nyilvántartásban találat volt. Nyilvánvaló, hogy mindez igen súlyos visszaélési lehetőségek tárházát kínálja. Komoly probléma az is, hogy a személyes adatokat úgy továbbítják CD-n vagy mágneslemezen, hogy ezekről nem készítenek másodpéldányt, így utólag megállapíthatatlan, hogy milyen adatokat adtak át. Ez azzal a következménnyel járhat, hogy amennyiben egy állampolgár a személyes adatai kezeléséről érdeklődik, valótlan vagy pontatlan tájékoztatást kap, s ezzel sérül alkotmányos jogának gyakorlása. Ezekben az esetekben nem állapítható meg az sem, hogy a személyes adatok kezelése megfelel-e az Adatvédelmi törvény 7. §-ában előírtaknak: felvételük és kezelésük tisztességes és törvényes volt, a személyes adatok pontosak, teljesek és időszerűek.390 Az adminisztráció pontatlanságaiból eredő
hibákon
túl
előfordult,
hogy
a
személyes
adatok
továbbítása
figyelmetlenségből céltalanul történt.391 Az adatok lekérdezése pedig nem egy esetben a rutinszerűség miatt okozott jogsérelmet.392 Az adatvédelmi biztos kifogásolta azt is, hogy a 4/2002, BM-PM együttes rendelet által előírt Adatvédelmi és Biztonsági Kézikönyv összeállítása és hatálybaléptetése – mintegy fél évtized eltelte után – még mindig nem történt meg. Elképzelhető, hogy e kézikönyv segítségével a nemzetközi információcsere 390
Adatvédelmi biztos beszámolója, 2006. 203. oldal Ebben az ügyben az adatkérő nyomozó hatóság leírta, hogy kikkel kapcsolatban, milyen célból és mely adatokra lenne szüksége, egyúttal tájékoztatást kért az adatkérés teljesítésének feltételeiről. Kiderült, hogy nem a megfelelő helyen érdeklődött, ezért a személyes adatok továbbítása is céltalan volt. Forrás: Adatvédelmi biztos beszámolója, 2006. 204. oldal 392 Például egy cseh megkeresésében bankkártya-csalás miatti nyomozáshoz kérték a megadott adatok ellenőrzését a modus operandi nyilvántartásban, ennek ellenére 9 adatbázisban hajtották végre a keresést. Az okokra vonatkozó információk nem derültek ki az iratokból, s az ellenőrzött adatkezelő sem adott kielégítő magyarázatot. 391
175
elveinek következetesebb érvényesítése hozzájárulna ahhoz, hogy a meglévő szervezési és szakmai hiányosságok ne adatvédelmi problémaként jelenjenek meg.393
Az Europolra vonatkozó adatvédelmi szabályok bemutatásakor
elsősorban leíró jellegű tanulmányra törekedtek, jóllehet az Egyezmény előírásai számos kritikai megjegyzés alapjául szolgálhatnak. A legfeltűnöbb hiányokat jeleztem. Az ilyen kritikai elemzések célja az Egyezmény hiányosságainak és a nem egyértelműen szabályozott rendelkezések értelmezési nehézségeinek a bemutatása volt. Az Europol Egyezményt a lex imperfecta típusú szabályozás, tehát az intézmény ellenőrzési mechanizmusaira vonatkozó hézagos rendelkezések következtében a külső, független és hatékony kontroll hiánya jellemzi. Az „ellenőrzés” eredménye – célszerűségi okokból – nem látható, ezért jogsértések korrekciója sem biztosított. Európaszerte az utóbbi idők általános trendje a jogállamiság jellemzőinek szigorú érvényre juttatása. Az Európai Unió jogintézményei azonban korántsem ezt az irányvonalat tükrözik. Sovány vigasz, hogy az Unió nem állam, ezért – noha alapelve – elméletileg mégsem ítélhető el a jogállami megoldások hiánya miatt. Különös paradoxon, hogy a jogállamiság biztosítékainak érvényre juttatását a tagság feltételeként szabja meg.
393
Az adatvédelmi biztos beszámolója, 2006. 208. oldal
176
III. RÉSZ 10. Fejezet Az Europol jövője „a szabadság, a biztonság, és a jog térségében”
A „szabadság, a biztonság és a jog térsége” megteremtésének egyik feltétele a rendőrségi együttműködés hatékonyabbá tétele.394 Kiváltképp igaz ez akkor, ha a biztonság primátust élvez a demokrácia két hagyományos értékével, a szabadsággal és a joggal szemben. Sokan úgy vélik, hogy a hatékonyság növelésének legkézenfekvőbb módszere, ha e területet felölelő joganyagot homogenizálják és a közösségi jog direkt végrehajtási rendszerébe integrálják. A realitásokat – s az Alkotmányos Szerződés sorsát – figyelembe véve belátható időn belül ennek az esélye csekély. A modern rendőrségek Európában ugyanis a nemzetállamok kialakulásának időszakában jöttek létre, így közvetlenül kötődnek a szuverenitás eszméjéhez. Finszter Géza kimutatja, hogy „a nemzetállamok genezise nagyon is eltérő módon valósult meg kontinensünk különböző országaiban, a születő rendőrségek ezeket a jegyeket a mai napig magukon viselik.”395 A megváltozott, egységesülő Európa viszont a nemzetállami struktúrától gyökeresen eltérő, új helyzetet teremt, s ebben a külső és belső biztonság kérdése is más megvilágításba kerül. Az 1990-es évek második feléig elfogadott jogi instrumentumok az államhatárok relativizálódásának következményeként egyre szélesebb körben
394
Bigo, Didier: L’Europe des polices et de la sécurité intérieure, éd. Complexe, Bruxelles, 1992.; Den Boer, Monica: An Area of Freedom, Security and Justice: Bogged Down by Compromise. In: D. O’Keeffe-P. Twomey (Hrsg.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Oxford Portland Oregon, 1999. 303321. oldal; Jármy Tibor: Európa biztonságának rögös útjai. In: Belügyi Szemle 2004/5. 117-124. oldal; Jean Pradel-Geert Corstens: Európai büntetőjog (részlet). In: Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerk.: Lévay MiklósKígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 59-119. oldal; Weatherill, Stephen: „If I’d Wanted You to Understand I Would Have Explained it Better”: What is the purpose of the Provisions on Closer Cooperation Introduced by the Treaty of Amsterdam? In: D. O’Keeffe-P. Twomey (Hrsg.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Oxford Portland Oregon, 1999. 21-40. old. 395 Finszter Géza: Rendészetek alkotmányos integrációja az Unióban. In: Belügyi Szemle, 2004/5. szám 75. oldal
177
emlegetett olyan – egzakt büntetőjogi tényállások megalkotására nyilvánvalóan nem alkalmas fogalmakkal közvonalazott – jelenségek, mint a „szervezett bűnözés”, később a „terrorizmus” elleni küzdelem kihívásaira adott tradicionális válaszok jegyében születtek. Az Amszterdami Szerződés az első olyan jogi dokumentum, amelyben a tagállamok – a bűnügyi együttműködés hagyományos eszközeit meghaladva – kísérletet tettek a megváltozott körülményekhez nem adekvát, rossz hatásfokkal alkalmazható szabályozás átalakítására.396 A szupranacionális fejlődési folyamatot igazolja, hogy a Maastrichti Szerződés idején még a kormányközi együttműködés keretébe tartozó bevándorlási, menekültügyi, vámügyi politika, valamint a polgári ügyekben történő kooperáció az Amszterdami Szerződés hatályba lépése (1999) óta a közösségi pillérbe tartozik. Mostanra csupán a – nemzeti szuverenitás szempontjából
–
legérzékenyebb
terület,
a
rendőrségi
és
a
büntetőigazságszolgáltatási együttműködés maradt az Unió kormányközi kooperációra épülő rendszerében. A tagállamok bűnügyi együttműködése jellegzetesen az integrációt veszélyeztető, határokat átszelő bűnözés különböző formái, „a szervezett bűnözés”, valamint az Európai Unió pénzügyi érdekeinek sérelmére elkövetett bűncselekmények ellen irányul. A harmadik pillér keretében számos egyezmény született: például az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló konvenció, a korrupció elleni küzdelemről, a kiadatásról, valamint a büntető ügyekben nyújtandó jogsegélyről szóló egyezmény. A nemzetközi egyezményeket a tagállamok alkotmányos előírásaikkal összhangban fogadják el, a hatályosulás feltétele a ratifikáció. A
nemzetközi
egyezmények
mellett
a
Rendőrségi
és
Büntető-
igazságszolgáltatási Együttműködés jogforrási rendszerében a jogközelítés leggyakrabban alkalmazott eszköze a kerethatározat, amely a tagállamokat csak megfogalmazott célja tekintetében kötelezi, de a nemzeti jogalkotó szabadsága a 396
Due, Ole: The Impact of the Amsterdam Treaty upon teh Court of Justice, Fordham International Law Journal, 22. 1999. 48-71. oldal; Goebel, Roger, J.: The Treaty of Amsterdam in Historical Perspective. Introduction to the Symposium, Fordham International Law Journal, 22. 1999. 7-31. oldal
178
végrehajtás módját illetően érintetlen marad. A kerethatározat hasonlít a közösségi irányelvekhez, ám a lényeges különbség az, hogy elfogadásához a tagállamok egyhangú szavazata szükséges, és amennyiben a kerethatározatot a tagállam nem érvényesíti belső jogában, ez nem vonja maga után a közösségi jogban ismert felelősségi rendszer érvényesülését.397 A kormányközi együttműködés keretein belül még további két jogforrást nevesít az Amszterdami Szerződés: a közös álláspontot és a határozatot. A közös álláspontnak csupán – mostanában ismét igen divatos, ám éppen a végrehajtás lehetetlensége miatt értelmetlen, mi több, káros – deklaratív szerepe van, a határozat pedig csak egyedi esetekre szól. Az Amszterdami Szerződés büntetőjogi integrációra vonatkozó szabályai nem jelentenek megnyugtató jogi megoldást, sem az európai büntetőjog létjogosultsága mellett érvelő jogegységesítők táborának, sem pedig a még megmaradt tagállami szuverenitást, és az alkotmányos alapjogok garanciáit féltő kormányközi együttműködés híveinek. A föderalisták számára az ideális megoldás egy egységes, európai büntetőjog és büntetőeljárás létrehozása, valamint az Európai Unió egész területét lefedő rendészeti szabályozás kialakítása lenne. Az elmúlt évek tanúsága szerint azonban
megfelelő
feltételek
hiányában
a
tagállamok
a
kormányközi
együttműködés bázisán kisebb lépésekben közelítik, apránként hangolják össze és teszik egymás számára átjárhatóvá a bűnüldözés, büntető-igazságszolgáltatás területén kifejtett tevékenységüket. Ennek a fejlődési folyamatnak a kézzelfogható eredménye, és egyúttal a további, lassú egységesülés irányába ható katalizátora, hogy az Amszterdami Szerződés – a megelőző megállapodásoktól eltérően – részletesen, elkülönítetten tárgyalja „a szabadság, a biztonság és a jog térsége” létrehozásához elengedhetetlen bel- és igazságügyi együttműködés területén megvalósításra váró közös cselekvéseket. Mindez kiterjed egyrészt a tagállamok rendészeti szerveinek, vámhatóságainak és egyéb, ilyen jellegű hatáskörrel rendelkező hatóságainak 397
közvetlen,
valamint
az
Europolon
keresztül
„… they shall not entail direct effect.” Amszterdami Szerződés K. 6. szakasz (b) pont
179
történő
együttműködésére, másrészt tagállamok igazságügyi és egyéb joghatósággal rendelkező
szerveinek
szorosabb
együttműködésére,
illetve
amennyiben
szükséges, a tagállamok büntetőügyekre vonatkozó szabályainak közelítésére.398 E célkitűzések között az Amszterdami Szerződés külön részletezi a rendőri együttműködés kérdéseit, s a megvalósítandó közös fellépés területeként több csomópontot jelöl meg. A Szerződés értelmében a tagállamok közös cselekvését kell segíteni - a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak – a tagállami rendőrségeknek, vám- és egyéb speciális jogalkalmazó, bűnüldöző szerveknek –, operatív együttműködésre a bűncselekmények megelőzése, felderítése és nyomozás területén; - a releváns információk, köztük a bűnüldözés szolgálatok birtokában lévő, gyanús pénzügyi műveletekről szóló jelentésekre vonatkozó információk összegyűjtésére, tárolására, feldolgozására, elemzésére és cseréjére – a személyes adatok védelmére vonatkozó rendelkezésekre figyelemmel – elsősorban az Europolon keresztül;399 -
a
képzésben
való
részvételre,
együttműködésre
és
közös
kezdeményezésekre, az összekötő tisztek, különítmények, igazságügyi szakértők cseréjére, kriminalisztikai kutatásra, - valamint meghatározott, a szervezett bűnözés súlyos formáinak felderítésére vonatkozó, különleges nyomozási technikák közös értékelésére.400 Láthatjuk, hogy a bűnügyi együttműködés fókuszába az Europol került. A Szerződés központi szerepet, s operatív nyomozási hatásköröket szánt a szervezetnek, ezért öt éves határidőt szabott annak megvalósítására, hogy az Europol
398
EuSZ. VI. cím 29. cikk, vö.: Farkas Ákos.: Európai büntetőjog Amszterdam és Nizza után, Európai Jog 2001/2. 12-17. oldal 399 Az együttműködésnek ez az egyik leglényegesebb pontja. Jól illusztrálja azt, hogy szinte azonnal vita alakult ki arról, hogy a szakszolgáltatók milyen mélységig adjanak betekintést saját adataikba más államok hasonló feladatot ellátó szerveinek. 400 EuSZ. VI. cím 30. cikk
180
- a tagállamok hatáskörrel rendelkező szervei által végzett meghatározott nyomozási cselekmények – közöttük az Europol képviselőinek támogató részvételével működő közös csoportok operatív tevékenységeinek – előkészítését támogassa, összehasonlítását és végrehajtását ösztönözve; - olyan intézkedéseket hozzon, amelyek egyfelől lehetővé teszik, hogy az Europol a tagállamok hatáskörrel rendelkező szerveit meghatározott esetekben nyomozás lefolytatására, nyomozásaik összehangolására kérje fel, másfelől pedig, hogy olyan különleges szaktudást halmozhasson fel, amelyet a szervezett bűnözés elleni küzdelem céljaira a tagállamok rendelkezésére bocsáthat; - előmozdítsa, hogy a szervezett bűnözés elleni küzdelemre szakosodott és az Europollal szorosan kooperáló ügyészségi, bűnüldöző és nyomozóhatósági szervek közötti együttműködési mechanizmusok kialakuljanak; - végül a határokon átnyúló bűnözésre vonatkozó dokumentációs, kutatási és statisztikai hálózatot alakítson ki.401 Mindezeken kívül ki kell még emelni az Amszterdami Szerződés vívmányai és újdonságai közül, hogy bűnügyi és rendőrségi együttműködés terén az úgynevezett „szorosabb együttműködést” is lehetővé teszi, amelynek eredményeképpen
számos
bilaterális
jogsegélyegyezmény
születhetett
a
tagállamok között, így az elkövetkező évek folyamatos bővülést hoztak e területen.402 Az Amszterdami Szerződés az Európai Uniót tagállamait magában foglaló egységesülő Európát a „szabadság, biztonság és jog térségeként” definiálja. Az EU harmadik pilléres együttműködésének ötéves fejlesztési programját jelenleg a 2005-2009 közötti időszakra szóló Hágai Program határozza meg. Az Európai Tanács a napjainkban aktuális Hágai Programban azt hangsúlyozta, hogy a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének megerősítése újító szemléletet követel a bűnüldözési információk határokon 401
EuSZ. VI. cím 30. cikk Ld.: Ligeti Katalin: Büntetőjog és bűnügyi együttműködés az Európai Unióban, KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004.; Farkas Ákos.: Európai büntetőjog Amszterdam és Nizza után, Európai Jog 2001/2. 12-17. oldal 402
181
átnyúló cseréje tekintetében. A Hágai Program végrehajtásáról szóló cselekvési terv továbbfejleszti a Bizottságnak a bűnüldözési információk csere céljából történő hozzáférhetősége elvének, az adatbázisokhoz történő hozzáférés közös szabályainak, valamint a nemzeti és Európai Uniós adatbázisok átjárhatóságának megvalósítására
irányuló
kezdeményezéseit.
E
koncepció
szerint
a
„transznacionális szervezett bűnözés” elleni küzdelem hatékonyságának növelése érdekében – a nemzetközi adatbázisokkal való megfelelő összekapcsolódások figyelembe vételével – a nemzeti és uniós adatbázisoknak fokozatosan ugyanazokat
a
szabványokat
és
kompatibilis
technológiákat
kellene
használniuk.403 A bizalomépítéshez intenzív együttműködésre van szükség a nemzeti bűnüldöző hatóságok és az Unió intézményei között. A korábbi Tamperei Programot felváltó Hágai Program a tagállamok rendőrségei és vámhatóságai közötti, valamint az Europollal és Eurojusttal folytatott fokozott gyakorlati együttműködés szükségességét hangsúlyozza, ezért az Europolra, valamint az Eurojustra vonatkozó jogi eszközök (beleértve az Europol Egyezményhez csatolt három jegyzőkönyvet404 is) ratifikálásának és megerősítésének fontosságát emeli ki. A stratégiai koncepció megállapítása szerint a tagállamok még mindig nem aknázzák ki teljes mértékben az Eurojust és az Europol által nyújtott lehetőségeket a szervezett bűnözés elleni küzdelemben, s a célok eléréséhez az Europolhoz beérkező információáramlat sem elégséges. Az együttműködés hatékonyságának növelése érdekében ezért ki kell dolgozni a jó minőségű, „élő” nyomozási adatok tagállamok által történő szisztematikus továbbításának módjait. Az Europol Információs Rendszer standardjainak minden tagállam általi teljes megvalósulása esetén az Europol is könnyebben hozzáférhet a szervezett bűnözéssel kapcsolatos információkhoz. A Program kiemeli, hogy az Europolt és Eurojustot szorosabban be kellene vonni a határokon átnyúló szervezett bűnözés elleni küzdelembe, valamint a 403 A stratégiai koncepció szerint a már létrehozott információcsatornákat, mint például az Europol virtuális magánhálózatát vagy információs rendszerét fel kell használni és adott esetben szakértői hálózatokkal kell majd kiegészíteni. 404 HL C 358., 2000. 12. 13., 1. oldal; HLC 312., 2000. 12. 16., 1. oldal; HL C 2., 2004. 1. 6., 1. oldal
182
közös nyomozócsoportok tevékenységébe. Ez biztosítaná a logisztikai támogatást, a magasabb szintű szakértelmet, valamint az Europol/Eurojust megállapodás fokozott alkalmazását. E megfontolásokból 2006. novemberében az Európai Parlament elé került egy jogalkotási javaslat, amely az Europol immár napirenden lévő szervezeti átalakítását, az Európai Unió intézményrendszerébe Tanácsi határozattal való integrálását tárgyalja. A javaslat úgy véli, hogy az Európai Unióban a biztonsági kérdésekkel kapcsolatos együttműködés fejlesztése érdekében közös normát kell alkalmazni a tagállamokon belül, és ezt csak úgy lehet elérni, ha az Europol teljes jogú uniós ügynökséggé válik. Az Europolnak az Európai Unió intézményi rendszerébe történő esetleges integrálása, átszervezése az EU igazság- és belügyminiszterei üléseinek is az egyik legfontosabb témája. Az Europol szervezete az 1990-es évek első felében alakult ki, ezért az Európai Unió égisze alatt zajló rendőri együttműködés egyik legrégebbi szervezetének tekinthető. Míg az Európai Unió intézményei – főként az Amszterdami Szerződés módosításai miatt – a demokratikus jogállam igényeit szem előtt tartó reformokon estek át, addig az Europolra vonatkozó szervezeti jogi szabályok lényegében nem változtak. Noha az Amszterdami Szerződés kísérletet tett a demokrácia deficit felszámolására, az átláthatóság növelésére, az elsősorban jogalkotásra koncentrált. A hatályos jog szerint az elszámoltathatóság érdekében az Europol tevékenységét az Európai Parlamentnek kellene ellenőriznie.405 A még nem minden tagállam által ratifikált kiegészítő jegyzőkönyvekbe beillesztett néhány, átláthatósággal kapcsolatos elem ellenére az Európai Parlament jelenlegi korlátozott szerepe nem változott. Az a tény, hogy a Parlament nyilvánvalóan nem vehet részt a Tanáccsal megegyező szinten az Europol igazgatójának kijelölésében és felmentésében, világosan mutatja, hogy az
405
A Parlament sokszor kérte az Europol éves jelentését, valamint azt, hogy az adatvédelmi jelentést a közös ellenőrző hatóság állítsa össze, ám e kéréseket nem teljesítették.
183
Európai Parlament nem rendelkezik megfelelő mértékű ellenőrzéssel az Europol felett. Némelyekben felmerül, hogy az Europol funkciójából adódóan előnyben kell részesíteni a biztonságot az átláthatósággal szemben. Elmondható, hogy a „szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségben” az Europol hasznos támogatásnak bizonyulhat a tagállamok hatóságai számára a „nemzetközi szervezett bűnözés komolyabb formáinak megelőzésében és legyőzésében,” mégis a szakirodalom, sőt maga az Európai Parlament is kritikával illeti a szervezet
megfelelő
demokratikus
ellenőrzésének,
átláthatóságának
és
elszámoltathatóságának hiányát. E szempontokra figyelemmel, továbbá az operativitás növelése érdekében az Európai Parlament előirányozta, hogy az Europol – a Tanács határozatát követően – az Unió intézményrendszerében működjék. Az Europolra – ellenőrzésének a megteremtéséig – folyamatosan újabb feladatok hárulnak. Sok más lényeges célkitűzés mellett a Hágai Program egyik alapvető újdonsága, hogy az úgynevezett hozzáférhetőség elvét (principle of availability) célként jelöli ki. Az elv e program vezérgondolata, éppen úgy, mint a Tamperei Programnak a „kölcsönös elismerés elve”. 2005-ben a „hozzáférhetőség elvének” gyakorlati megvalósulásaként hét, a Schengeni Egyezményben részes állam aláírta a Prümi Egyezményt,406 amelynek értelmében a részes államok „hatékonysági” megfontolásokból biztosítják egymás számára a közvetlen hozzáférést bizonyos speciális adatbázisokhoz.407 406 Úgynevezett „kis Schengen”, az eredeti Schengeni Egyezményen belül, illetve ahhoz szorosan kapcsolódva egyfajta szűk kört hozott létre, amelyben az információáramlás egyszerűsített a többi részes államhoz képest. 407 A Hágai Program szerint „a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének” megerősítése újító szemléletet követel a bűnüldözési információk határokon átnyúló cseréje tekintetében, ezért nyilvánvaló tény, hogy az információ határokon lép át. A Program alapján 2008. január 1-jei hatállyal a bűnügyi információk cseréjét a hozzáférhetőség elve határozza meg, amely azt jelenti, hogy az Európai Unió egész területén, amennyiben egy bűnüldöző hatóság tisztviselőjének az egyik tagállamban feladatainak ellátásához információra van szüksége, azt egy másik tagállamból beszerezheti és az adott információ birtokában lévő tagállami bűnüldöző hatóság a kérvényezett célra – az adott államban folyamatban lévő vizsgálatok követelményeire figyelemmel – azt rendelkezésre fogja bocsátani. Az információcsere során a következő feltételeknek kell megfelelni: - az információcserére kizárólag jogszerű feladatok végrehajtása céljából kerülhet sor; - biztosítani kell a kicserélendő adatok sértetlenségét;
184
2006. novemberére az Európai Parlament Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottsága „Biztonság és a szabadságjogok védelme” elnevezésű általános programjának keretében elkészítette a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó, „Bűnmegelőzési és a bűnözés elleni küzdelem” elnevezésű egyedi program létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslatot.408 Ennek célja, hogy az Unió biztonsága egy olyan alappillérré váljon, amely által az európai polgárság fogalma elnyeri teljes jelentését. E javaslat a Bizottság által 2005 áprilisában előterjesztett „Biztonság és a szabadságjogok védelme”409 keretprogram részeként született. A Program 2007. januárjától 2013. decemberéig tart, finanszírozására 745 millió eurós pénzügyi keretet határoztak. A keretprogram két programot hoz létre különböző jogalappal: „A terrorizmus megelőzése, arra való felkészültség és következményeinek kezelése” egyedi program, valamint a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi programot. - védelmet kell biztosítani az információforrások számára, valamint biztosítani kell az adatok titkosságát az információcsere valamennyi fázisában és azt követően is; - biztosítani kell az adatokhoz való hozzáférés egységes szabályainak, továbbá az egységes technikai szabályoknak az alkalmazását; - gondoskodni kell a személyes adatok védelmének felügyeletéről, az információcserét megelőző és azt követő megfelelő ellenőrzésről; - meg kell védeni az egyéneket az adatokkal való visszaéléstől, és biztosítani kell azt, hogy a helytelen adatok helyesbítését kérjék. Ausztria, Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, Németország és Spanyolország 2005. május 27én aláírta a határon átnyúló együttműködés fokozásáról, különösen a terrorizmus, a határon átnyúló bűnözés és az illegális migráció leküzdése érdekében szóló Szerződést (Prümi Szerződés). A Prümi Szerződés a DNS, újjlenyomat-azonosító rendszerek, gépjármű-nyilvántartási adatbázisok felhasználásáról, ezen adatbázisokban nyilvántartott adatokhoz való hozzáférhetőségről, határon átnyúló hatású jelentős rendezvényekkel kapcsolatos együttműködésről, a terrorcselekmények megelőzése érdekében történő információátadásról, fegyveres légijárat-kísérők („légimarsallok”) alkalmazásáról, az illegális migráció leküzdéséről, valamint egyéb rendőri együttműködési formákról rendelkezik. Ki kell emelni, hogy az Európai Adatvédelmi Biztos a hozzáférhetőség elvét kritikával illette. A kritika alapja, hogy „a tagállamok elveszítik az információ ellenőrzésére vonatkozó hatáskörüket, amely azt eredményezi, hogy többé már nem hagyatkozhatnak nemzeti jogszabályaikra, mint az információk védelmének megfelelően elégséges eszközére.” (Megjegyzem e mondat utal az európai rendszer elégtelenségére.) (A Prümi Szerződést a sajtó és a szakmai közvélemény sokszor Schengen III vagy Schengen Plus néven aposztofálja, noha nem kötődik a Schengen acquis-hoz, filozófiájában és intézményeiben épít a schengeni vívmányokra. A PSZ létrehozásának ötlete Németországból származik, Otto Schily korábbi szövetségi belügyminisztertől indult ki.) Aggályos továbbá, hogy a közvetlen hozzáférés automatikusan azt jelenti, hogy számos személynek lesz hozzáférése egy adatbázishoz, és éppen ezért megnövekszik a visszaélés kockázata. Forrás: Az Európai Adatvédelmi Biztos véleménye a hozzáférhetőség elve alapján történő információcseréről szóló tanácsi kerethatározati javaslatról [COM (2005) 490 végleges] 408 COM (2005)0124 – C6-0242/2005-2005/0035 (CNS) 409 COM (2005)0124
185
A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program azt a célt tűzi
ki
maga
elé,
hogy
a
bűnözés,
különösen
a
terrorizmus,
az
emberkereskedelem, a gyermekek elleni bűncselekmények, a kábítószer- és fegyverkereskedelem, a korrupció és a csalás megelőzése és az ezek elleni küzdelem során magas szintű biztonságot teremtsen. A program a rendfenntartás, a bűnmegelőzés és kriminológia, illetve a tanú- és áldozatvédelem fontosságát hangsúlyozza. E célok érdekében koordinációs, együttműködési és az Európai Unión belüli kölcsönös megértést elősegítő projekteket, a bűnmegelőzés és a bűnözés elleni harc stratégiájának kidolgozásához szükséges horizontális módszereket és eszközöket, az áldozat és tanúvédelem gyakorlatainak korszerűsítését finanszírozza, melynek keretében európai, nemzetek közötti és nemzeti programokat támogat. E projekt statisztikai célkitűzéseket (kriminológiai program és közös adatbázis, a legjobb gyakorlatokra vonatkozó önálló „benchmarking” eszköz létrehozása) megvalósításában kiemelt szerepet szán az Europol hálózatainak, ezért az Europolt az összehasonlító nemzeti statisztikai adatok elemzésén alapuló éves OCTA (Organised Crime Threat Assessment) kidolgozásával bízták meg. A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” célja, hogy az együttműködés és a kölcsönös megértés fejlesztéséhez hozzájáruljon, értékelje az európai szinten hozott jogalkotási és politikai intézkedéseket végrehajtásuk és hatékonyságuk szempontjából,
valamint
újabb prioritásokat
jelöljön ki,
konferenciák, szemináriumok és tapasztalatcsere fórumai keretében. Igaz, az Európai Unió jogi eszközei elsősorban a célszerűség, hatékonyság, nem pedig az emberi jogok és alapvető szabadságok védelme jegyében születnek. E kriminológiai indíttatású programok is egyértelműen jelzik, hogy az Europolt a nemzetközi szervezett bűnözés megelőzésének, leküzdésének szándéka hívta életre, s kétségtelen az is, hogy a transznacionális bűnözői struktúrák elterjedése világszerte megköveteli a rendőri munka hatékonyságának növelését. Az Európai Unióban az egységes európai jogterület pedig nem csupán a bűnügyi jogsegély különböző formáinak fejlesztését, s ennek feltételeként a tagállamok büntető
186
anyagi és eljárási normáinak egymáshoz közelítését, hanem európai szintű bűnüldözési szervek felállítását is igényli. Ebben az összefüggésben azonban az „európai szint” nem pusztán az Európai Unió struktúrájában egy, a nemzetállamok fölött álló szervezet elhelyezkedését jelöli, hanem – optimális esetben – akár az intézmény működésének minőségére is utalhatna. A XXI. században már aligha lehet kérdés az, hogy funkcionális értelemben mi tehet egy jogintézményt európaivá. Az európaiság – mint értéktartalmat hordozó kategória – mércéje a jog maga; a jogrendszer egészében jogállami elvek érvényesülése, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelme. Ezek a morális és alkotmányos értékek Európa nemzetállamainak hosszú évszázadokra visszanyúló történelmi, jogi hagyományaiban gyökereznek. Mint a jogállamiság elemei, a nemzeti alkotmányokban, az Európa Tanács, valamint az Európai Unió égisze alatt elfogadott jogi dokumentumokban, az Európai Emberi Jogi Bíróság, az Európai Bíróság, valamint a tagállami alkotmánybíróságok határozataiban öltenek testet, s az európai színvonalú jogalkotás és jogalkalmazás zsinórmértékét jelentik. A közös alkotmányjogi hagyományokon alapul „a szabadság, a biztonság és a jog” térségének ideája is. Az értékek triászára épülő eszménykép azonban könnyen hitelét vesztheti, ha bármely eleme – akár a jog, akár a szabadság vagy a biztonság – csorbát szenved. Ez még akkor is igaz, ha egyik érték éppen a másik érvényesülése érdekében válik mostohagyermekké. Mindez úgy foglalható össze, mint
a
„célszerűség-törvényesség”,
avagy
a
„hatékonyság-jogállamiság”
dilemmája, és komoly kihívásként jelentkezik a kodifikátorok, valamint a jogalkalmazók mindennapi munkája során. A
büntetőjogi,
kriminológiai
szakirodalomban
több
szerző
is
hangsúlyozza, hogy „a mindennapi élettel együtt járó kockázati tényezők hirtelen, szinte minden átmenet nélkül túllépték a megszokott határokat, a biztonságos társadalom képe egyre távolabb került”.410 Korunk modern társadalmainak egyik 410
Vö.: Farkas Ákos: Ki ellenőrzi az ellenőrt? A szervezett és a kábítószer-bűnözés elleni különleges nyomozási eszközök alkalmazásának problémái, Belügyi Szemle, 2000. 2. szám 62-66. oldal, 66. oldal
187
mumusa „a nemzetközi szervezett bűnözés”. Nagyságával kapcsolatban csupán egymásnak ellentmondó becslések állnak rendelkezésünkre, amelyeket a tömegkommunikációs
eszközök
gyakran
felnagyítanak,
politikai
célok
szolgálatába állítanak. E fogalom egységes definíciója még „a jogirodalomban is kidolgozatlan”. A magyar alkotmánybíróság döntésének egész sora hangsúlyozza, hogy „a jogalkalmazónak nem áll rendelkezésére olyan kötött fogalomrendszer, amely kellő egyértelműséggel tartalmazna számára iránymutatást”, éppen e „kategória” csírájában hordozza a jogállami elveknek ellentmondó önkényes jogértelmezés, önhatalmú döntéshozatal lehetőségét.411
11. Fejezet Utópia vagy realitás? Az Europol és az Európai Ügyészség a Corpus Iuris büntetőeljárási modelljében „Az egyetlen dolog, amely megment bennünket a bürokráciától, a hatékonyság hiánya. Egy hatékony bürokrácia a legnagyobb veszély a szabadságra.” („The only thing that saves us from the bureaucracy is inefficiency. An efficient bureaucracy is the greatest threat to liberty.”) E. J. McCarthy
1. Az Európai Ügyészség felállításának célja Az európai integráció egy politikailag és gazdaságilag egységesebb – kétségtelenül föderális – Európa megvalósítása felé halad. Ez érzékelhető az Európai
Unió
alkotmányozási
törekvéseiben,
intézményi
reformjaiban,
jogforrásaiban, különösen azokban a hagyományosan nemzeti jellegű jogágakat is érintő normáiban, javaslataiban, amelyeket a „jog” szó kerülésével „politikaként” aposztrofál.
411
Vö.: 940/B/2003. AB határozat
188
Ilyen terület az „európai büntetőpolitika”412 is, amelyet a jogtudomány egyes művelői már „európai büntetőjogként” emlegetnek. Ez nyilván csupán az esetleg megszülető szupranacionális büntetőjog csíráját jelenti a jogközelítés, jogharmonizáció,
jogegységesítés
–
némelyek
szerint
törvényszerű,
megállíthatatlan – folyamatában. Az Európai Unió büntető-igazságszolgáltatást érintő szabályai először klasszikus nemzetközi egyezményként jelentek meg, ma még a kormányközi együttműködésen alapuló harmadik pillér keretében találhatóak. Napjainkban aligha van intézményi jogi akadálya annak, hogy e „puha” instrumentumok átszivárogjanak a közösségi jog direkt végrehajtási rendszerébe, irányelvekként jelenjenek meg, vagy rendeleti formát öltsenek és így automatikusan a nemzeti jog részévé váljanak. A büntetőjog egységesítése mellett érvelők a nemzetközivé vált bűnözés és a nemzeti joghatósági keretekben folyó bűnüldözés között feszülő ellentéteket hangsúlyozzák. Úgy vélik, hogy a nemzetközi bűnügyi jogsegély hagyományos intézményei már nem elegendőek, mert lassúak, bonyolítják az eljárást, némelyek számára áttekinthetetlenek, sőt „a bűnüldözési potenciált jelentősen gyengítik a nemzeti büntetőjogok és eljárásjogok eltérő szabályai”.413 Az uniformizáció hívei a jogegységesítés szükségességét bizonyos területeken azzal indokolják, hogy a szupranacionális jogtárgyak önálló „nemzetek feletti” büntetőjogi védelmet igényelnek. Ilyennek tekintik az Európai Unió költségvetését, amelynek sértetlensége, tisztasága – véleményük szerint – egységes büntetőjogi normákkal, szabványosított büntetőeljárással, továbbá ezek érvényesítésére felállított központosított apparátussal, az Európai Ügyészséggel biztosítható.414 412
Ligeti Katalin meghatározása szerint az Európai Unió büntetőpolitikája „az uniós szervek azon törekvéseinek összességét jelöli, amelyek a belső büntetőjogok harmonizációját, valamint a jövőben egy nemzetek feletti, szupranacionális büntetőjog kialakítását szorgalmazzák”. Ligeti Katalin: Nemzetközi bűnügyi együttműködés az Európai Unióban (Budapest, Az MTA Jogtudományi Intézetének Kiadványa, 2001.), 13. oldal 413 Lévai Ilona: Az ügyészség a harmadik évezred küszöbén: a globalizáció és integráció kihívásai, Magyar Jog (2000) No. 4, 218-223, 218. oldal; Lévai Ilona: Az ügyészség Európában. In: Ügyészek Lapja, Szakmai érdekképviseleti folyóirat 2001/3. 5-48. oldal 414 Ábrahám Márta: Az Europol működésének dilemmái. In: Belügyi Szemle 2000/1. 107-122. oldal; Baldus, M.: Europol und Demokratieprinzip. In: Zeitschrift für Rechtspolitik 1997. 286-290. oldal; Delmas-Marty Mireille (ed.): Corpus Juris. Introducting penal provious for the purpose of the financial interests of the European Union, Paris, 1997. Economica; Delmas-Marty Mireille: The European Union
189
A büntetőjogi uniformizáció és az Európai Ügyészség felállításának a gondolata egyértelműen a föderális Európa képét vetíti elénk, amely – az Amszterdami Szerződés szerint – „a szabadság, a biztonság és a jog térsége”. Felmerül természetesen a kétely is, hogy az integráció érdekeit sértő bűnözés elleni fellépés jogos igényének köntösében esetleg hegemón törekvések rejtőznek.415 A XX. század közepén megszülető európai föderalista eszme – sokak által félreértett – lényege nem a centralizált és etalizált Európa létrehozása, hanem a szubszidiaritás morális gyökerű alkalmazásával a helyi közösségekre, valamint a nemzetállamra támaszkodó, azok kulturális, történelmi, jogi hagyományaiból táplálkozó rendszer építése, amelynek intézményei csupán az integráció működését érintő kérdésekben meghatározóak.416 „A föderális Európa
and Penal Law, European Law Journal, 1998/4. 87-115. oldal; Dalmas-Marty, Mireille: Az Európai Unió és a büntetőjog. In: Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerk.: Lévay Miklós-Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 11-18. oldal; DelmasMarty Mireille: Guest Editional: Combatting Farud-Necessity, Legitimacy and Feasibility of the Corpus Juris, C.M.L.Rev., 38. 2000. 247-256. oldal; Delmas-Marty Mireille: A Corpus Juris szükségessége, legitimitása és megvalósíthatósága, Magyar Jog 2000/11. 641-645. oldal; Delmas-Marty Mireille: Necessity, legitimacy and feasibility of the Corpus Juris. In: M. Delmas-Marty-J. Vervaele (Hrsg.), The implementation of the Corpus Juris int he Member States, Antwerpen, 2000. 3-106. oldal 415 Vö. Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog, Magyar Jog (2001.) No. 4, 193-203, 195. oldal 416 A bukott Alkotmányos Szerződés legitimációs problémái arra vezethetők vissza, hogy e kérdést nem oldotta meg. E dokumentum szerint minden olyan hatáskör, amelyet az Alkotmány nem ruházott az Unióra a tagállamoknál marad. Azokon a területeken tehát ahol az Alkotmány szerint az Uniónak kizárólagos hatásköre van, kizárólag az Unió alkothat jogot, a tagállamok pedig ezt csak az Unió felhatalmazása alapján vagy az Unió jogi aktusainak végrehajtása céljából tehetik. A megosztott hatáskör esetében pedig a tagállamok jogalkotási hatáskörükkel csupán annyiban élhetnek, amennyiben az Unió hatáskörét nem gyakorolta, vagy úgy határozott, hogy erről lemond. Ide tartozik például a belső piac, a fogyasztóvédelem, valamint a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége is. Egyértelmű, hogy e területeknek büntetőjogi, büntető-eljárásjogi vonatkozása is van. A szakirodalomban – elsősorban a föderalista álláspontot képviselők által – sokat vitatott, a nemzeti jogok védelmét szolgáló, igen tágan értelmezhető szubszidiaritás elve ebben a rendszerben cizelláltabb formában továbbra is megmarad: azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörbe az Unió csak akkor és annyiban jár el, amennyiben az Unió szintjén a tervezett intézkedés jobban megvalósítható. A hatáskörgyakorlás kapcsán a büntető igazságszolgáltatás rendszerét mélyen érintheti az „Alkotmány” rugalmassági klauzulája is, amely kimondja, hogy ha az „Alkotmány” nem biztosítja a szükséges hatáskört és az Unió fellépése szükséges ahhoz, hogy az „Alkotmányban” foglalt célkitűzések valamelyike megvalósuljon akkor – meghatározott intézményi jogi feltételek esetén – a Miniszterek Tanácsa egyhangúlag meghozza a megfelelő intézkedést. E normák alapján – némi egyszerűsítéssel – megállapítható, hogy a tagállamok jogalkotási hatásköre az Unió hatáskörgyakorlásának a függvénye, és ebben a modellben a szubszidiaritás elvének bevezetése – egy német szerző szellemes hasonlatával élve – olyan hiábavaló akció, mintha „a Titanicon újraosztanák a karosszékeket”. [Vö. Kecskés L.: EK-jog és jogharmonizáció (Budapest, KJK, 1999.) 266.] Az Európai Konventben az alkotmányozás során az Európai Unió intézményrendszerét is lényegesen átszabták.
190
nem a nemzetállam mindenható európai szuperállamként történő reprodukciója, hanem pont ellenkezőleg, a központosított, homogenizált jakobinus államkép végleges elevetése.”417 – írja Martonyi János. Györgyi Kálmán egyik könyvismertetésében418 az Europollal kapcsolatban igen figyelemre méltó gondolatra bukkanhatunk. Az ismertetett kötet egyik szerzője „a Német Bírók Szövetségének elnökét idézte, aki csodálkozását fejezte ki, hogy fogadhatott el a német kormány és parlament egy olyan szabályanyagot, amely „figyelmen kívül hagyja az elmúlt 200 év alkotmányfejlődését és olyan helyzetet eredményez, mint amelyet Európa Fouché idején … élt meg”.419 Az úgynevezett pillérek, amelyek ma gyakorlatilag más rendszerben, különböző személyekkel, eltérő eljárásokat foglalnak magukba külön eljárásokká válnak az Európai Unió rendszerében. Az igazságügyi, valamint a rendőrségi együttműködésre vonatkozó speciális szabályok továbbra is megmaradnak, de az intézmények, amelyek ezt kiszolgálják, a szabályok, amelyeket ezek alkotnak bekerülnek a közösségi jogot jellemző egységes, direkt végrehajtási rendszerbe. [Vö. Dr. Szájer J., Ig. 3, 96.] A másik nagyon fontos elem, a jogforrási rendszer egységesítése, amelynek eredményeként eltűnik a hatékonyság szempontjából sokat vitatott, kormányközi együttműködésen alapuló harmadik pillér jogforrási rendszere. E „puha” jogforrások helyébe lépnek az „Alkotmány” egységes „kemény” jogalkotási aktusai: a teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó európai törvények, valamint – lényegében az irányelvek utódjának tekinthető – európai kerettörvények, amelyek a célokat tekintve kötelezőek, a végrehajtás formájának és eszközének a megvalósítása azonban a tagállamok kezében marad. Az „Alkotmány” nem jogalkotási aktusként nevesíti a végrehajtás célját szolgáló európai rendeletet, valamint az európai határozatot: ezek szintén „kemény”, kötelező jogi instrumentumok. Végül pedig az ajánlások és a vélemények nem kötelező erejűek. A büntetőügyekre vonatkozó igazságszolgáltatási együttműködés szabályai hangoztatottan továbbra is a jogközelítést célozzák, noha az „Alkotmányban” felsorolt esetekben kötelező európai törvényekben és kerettörvényekben kell az intézkedéseket megállapítani. Megjegyzem, hogy a felsorolt esetek közül némelyik igen homályos és tágan értelmezhető. (Igaz, Marshall főbíró és Hart is dicsérte a homályt az alkotmányban.) [Vö. Majtényi L.: A jogállami forradalom történeti alkotmánya. In: És mi lesz az Alkotmánnyal? (szerk.: Majtényi L. – Miklósi Z., Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2004.) 74.] Példaként: „a tagállamok igazságügyi vagy annak megfelelő hatóságai közötti együttműködés megkönnyítése a büntetőeljárások keretében” fordulat értelmezése akár egyes eljárási szabályok európai törvényekben való rendezését is eredményezheti. Az európai kerettörvényekben a tagállamok jogi hagyományaira figyelemmel minimumszabályokat lehet megállapítani, egyebek között a büntetőeljárásban részt vevő személyek jogaira vagy a bizonyítékok kölcsönös elfogadhatóságára vonatkozóan. A minimumszabályok lényege, hogy ezek elfogadása nem akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy a személyek számára magasabb szintű védelmi szabályokat vezessenek be. Az „Alkotmány” a büntető anyagi jog harmonizációjának vonatkozásában is igen szélesen értelmezhető. Például európai kerettörvényben szabályozási minimumok állapíthatók meg a bűncselekményi tényállások és a büntetési tételek meghatározására az olyan különösen súlyos bűncselekmények esetében, amelyek jellegüknél vagy hatásuknál fogva határokon átnyúló vonatkozásúak, illetve amelyeknél különösen szükséges, hogy az ellenük folytatott küzdelem közös alapokon nyugodjék. 417 Martonyi János: id. mű 199. oldal 418 Györgyi Kálmán-Schomburg, W.-Lagodny, O.: Nemzetközi bűnügyi jogsegély, Magyar Jog (1998.) No. 12, 767-768. oldal; Schomburg, W.-Lagodny, O.: Internationale Rechthilfe in Strafschen. Beck’sche Kurz-Kommentare 47. Band. C. H. Beck’sche Verlagbuchhandlung, München, 1998. 419 Györgyi Kálmán-Schomburg, Lagodny: id. mű 768. oldal
191
Anélkül, hogy Györgyi Kálmán recenziójának záró soraiban olvasható idézetbe belemagyaráznám a Szerző véleményét – hiszen lehet, hogy a „szenvedélyes bírálatot” tartalmazó citátummal pusztán az olvasó érdeklődését kívánta felkelteni – kísértést érzek arra, hogy e vélekedésre figyelemmel az Európai Rendőrségi Hivatal intézményeinek áttekintését követően megvizsgáljam az Európai Ügyészség felállításának koncepcióját, szervezetét, valamint büntetőeljárásban betöltött szerepét. A jog megváltoztatásának igénye általában olyan társadalmi, gazdasági változásokból fakad, amelyek következtében a létező jogrend már nem képes arra, hogy hatékonyan betöltse szerepét. A jogalkotónak ilyenkor mérlegelnie kell, hogy az adott szabályozást – kisebb korrekciókkal – az alakuló életviszonyokhoz
igazítja,
vagy
forradalmian
új
rendszert
hoz
létre.
Vizsgálódásainak kiindulópontja – optimális esetben – a jogérvényesülés „de lege lata”; annak megfontolása, hogy valóban működésképtelen és elvetendő a fennálló normarendszer, vagy kisebb-nagyobb csiszolásokkal orvosolható. Az Európai Ügyészség felállításának teóriája fenekestül forgatja fel az európai büntető igazságszolgáltatás eddig kialakult hagyományait és értelmezi át a szuverenitás fogalmát,420 ezért alapos elemzést igényel, hogy az acquis communautaire hatályos rendszere valóban hiányos és alkalmatlan-e a Közösség pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni fellépésre. Tény, hogy az Európai Közösségeket alapító szerződések – az ESZAK, az EGK és az EURATOM – a tagállamok közötti gazdasági együttműködés alapjait határozzák meg, és nem tartalmaztak a pénzügyi érdekeket sértő cselekmények elleni fellépésre vonatkozó rendelkezéseket. Sőt, az Európai Bíróság a sokat hivatkozott Casati döntésben világosan kimondta, hogy „elvben a büntetőjog és büntetőeljárási jog olyan ügyek, amelyekért a tagállamok felelősek”.421 Mindez azonban nem jelentette azt, hogy az integráción belül a pénzügyi visszaélések elleni küzdelem elhanyagolt terület lett volna. 420
Vö. Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban (Budapest, Osiris Kiadó, 2001.), 67. oldal 421 Case 203/80 (1981.) ECR. 2895.
192
Az Európai Bizottság már a 70-es években létrehozott csalás elleni fellépést szolgáló részlegeket, 1975-ben pedig felállították az Európai Számvevőszéket (ECA). Ez utóbbi ellenőrzi a közös költségvetés bevételeinek és kiadásainak a szabályszerűségét, továbbá véleményezi a Bizottság által elkészített jogszabálytervezeteket. 1988-ban a Bizottság keretei között megalakult a Csalás Elleni Koordinációs Egység (UCLAF), amelynek feladata a visszaélések felderítése és a rendszeres ellenőrzés volt. Az UCLAF a különböző főigazgatóságokon belül működő csalások elleni szervezeti egységek tevékenységét koordinálta, vizsgálatokat folytatott és büntetőeljárást kezdeményezett a tagállamokban. 1999ben az UCLAF-ot felváltotta a Csalás Elleni Hivatal (OLAF422), amely mind a belső, mind a külső ellenőrzés vonatkozásában független. Az OLAF feladata a csalások, a korrupció és a Közösség pénzügyi érdekeire kihatással lévő egyéb jogellenes
tevékenységek
elleni
küzdelem,
valamint
az
Európai
Unió
tisztségviselői által elkövetett minden olyan hivatali, szakmai kötelességszegés, mulasztás feltárása, amely büntető- vagy fegyelmi eljárás alapjául szolgálhat. Az
OLAF
a
szabálytalanságok
felderítése
érdekében
helyszíni
ellenőrzéseket végez és szoros együttműködést épít ki a tagállamok hatóságaival. Azokat
az
információkat,
amelyek
alapján
feltehetően
büntetőeljárás
kezdeményezhető, eljuttatja az érintett tagállamok igazságügyi szerveihez. A Csalás Elleni Hivatalt mind a tagállamok, mind a közösségi intézmények kötelesek tájékoztatni a jogsértő cselekményekről. Az OLAF kizárólag közigazgatási eljárást lefolytató szerv, amelynek eljárását a tagállami döntéstől függően követhet büntetőeljárás.423 A pénzügyi érdekek védelmében – a jogalkotás területén – fontos szerepe van a Tanácsnak. Munkájának eredményeként számos olyan jelentős másodlagos jogforrás született, mint például az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek 422
1999/352/EC, Euratom: Comission Decision of 28 April 99/352/EC ECSC, Euratom: establishing the European Anti-Fraud Office. OJL13631/05/1999. 423 M. Nyitrai Péter: Az Európai Unió bűnügyi együttműködésének rendszertani megközelítése. In: Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) az Európai Unió bűnügyi együttműködésében, KJK-Kerszöv Kiadó Kft. Budapest, 2005.
193
védelméről, illetve a Bizottság által végzett helyszíni ellenőrzésekről és vizsgálatokról szóló rendelet. A Tanács 1994-ben létrehozta a Csalás Megelőzését Koordináló Tanácsadó Testületet (COCOLAF),424 amely a csalásokkal és más jogsértésekkel kapcsolatban konzultációs feladatokat lát el. 1992-ben Maastrichtban döntés született az Európai Unió létrehozásáról. Az Uniót alapító Maastrichti Szerződés IV. címe – az Európai Unió harmadik pillére – az Igazságügyi és Belügyi Együttműködést szabályozta, amelynek egyik célkitűzése a nemzetközi szintű csalások elleni küzdelem volt. A harmadik pillér keretében eddig számos egyezmény született; például az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló konvenció,425 a korrupció elleni küzdelemről,426 a kiadatásról,427 valamint a büntető ügyekben nyújtandó jogsegélyről szóló egyezmény.428 A Maastrichti Szerződés a három alapító szerződés módosításakor beiktatta a 209/A cikket, amely kimondta, hogy „… a tagállamok – a Közösség pénzügyi érdekeinek védelmében – egyeztetik a csalások ellen folytatott tevékenységüket. Ebből a célból, a Bizottság segítségével, szoros és rendszeres együttműködést valósítanak meg a közigazgatásuk hatáskörrel rendelkező egységei között”. Ugyancsak a Szerződés 209/A cikke kötelezte a tagállamokat a Közösség pénzügyi érdekeinek saját érdekeikkel azonos védelmére. Jóllehet Európai Rendőrségi Hivatal felállításának eredeti célja a tagállamok közötti rendőrségi együttműködés fejlesztése a terrorizmus, illegális kábítószer-kereskedelem és a nemzetközi bűnözés egyéb súlyos formái elleni küzdelemben, 1999 óta az Europol az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő csalások vonatkozásában is szerepet játszik. 424
94/140 Comission decision OJL61, 23/02/1994. Convention on the Protection of the European Communities 1-30. Financial Interests, OJ C316 of 27. 11. 1995. 48. 426 Convention on the Fight against Corruption invalving Officials of the European Communities or Officials of Member States of the European Union, OJC/95/25.06. 1997. 2. 427 Convention on Extradition, OJ C313 of 27.09. 1996. 428 Convention of 29 May 2000 on Mutual Assistance in Criminal Matters between the Member States of the European Union. OJ C 197 12.07. 2000. 1.
425
194
Az Európai Igazságszolgáltatási Hálózat (European Judicial Network)429 szintén az uniós harmadik pillér égisze alatt jött létre 1998-ban. Célja a jogsegélyek intézésének megkönnyítése a tagországok igazságügyi hatóságai közötti közvetlen kapcsolat kiépítésével. Az 1999-ben a finnországi Tamperében tartott csúcsértekezleten „a bűnözés súlyos formái elleni fokozott küzdelem céljából” döntöttek az Igazságügyi Együttműködési Egység (EUROJUST)430 felállításáról. Ez 2001. március 1-én kezdte meg működését Ideiglenes Igazságügyi Egység néven, majd a 2002. január 28-i tanácsi határozattal431 állandó testületté alakult. Az EUROJUST a tagállamoktól független, önálló jogi személy. Tagjai a tagállamok ügyészei és hasonló jogokkal rendelkező rendőrségi tisztviselői közül kerülnek ki, akikre működésük során a nemzeti joguk irányadó. Az EUROJUST nemcsak a nyomozási, hanem az ügyészi feladatok összehangolásában is szerepet játszik. Az intézmény funkciója az eredményes büntetőjogi felelősségre vonás megalapozása a két vagy több tagállamot érintő bűncselekmények esetén. Feladatkörébe tartozik a több tagállamban folyamatban lévő
nyomozások,
vádemelések
összehangolása,
szervezett
bűnözéssel
kapcsolatos nyomozások segítése, valamint jogsegélyek során a nemzetközi megkeresések hatékonyabbá tétele. Mint testület, tevékenységét az Europol adatbázisára támaszkodva látja el. Amennyiben az EUROJUST tagjai útján jár el, jogában
áll
a
tagállamok
hatáskörrel
rendelkező
szerveitől
nyomozás
megindítását, vádemelést, közös nyomozócsoport felállítását, valamint feladata ellátása érdekében – mint testület – a szükséges információkhoz való hozzáférést kérni. Az Európai Unió eredeti „alkotmánytervezetének” értelmében a Parlament hozzájárulásával és a Miniszterek Tanácsa egyhangú döntésével az EUROJUST európai ügyészi szervezetté alakulhat, amelynek feladata a határokon átívelő több államot érintő, továbbá az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel 429
Joint Action (8/428/JHA) OJL 191 07.07.1998. 4-7. Communication from the Comission on the establishment of Eurojust. COM (2000) 746 final, és lásd: Schomburg, Wolfgang: Justitielle Zusammenarbeit im Bereich des Strafrechts in Europa: EURO-JUST neben Europol. In: Zeitschrift für Rechtspolitik (NSZK) Vol. 32. No. 6. 1999. 237-240. oldal 431 2002/187/IB 430
195
kapcsolatos ügyészi teendők ellátása.432 E dokumentum az Europol és az Eurojust viszonyában csupán együttműködést említ. Külön említést érdemel az Európai Rendőrök Akciócsoportja, amely operatív akciók és az információáramlás segítségével támogatja az Európai Igazságszolgáltatási Hálózat, valamint az Igazságügyi Együttműködési Egység tevékenységét. A 2001-ben megalakult Európai Rendőri Kollégium (CEPOL)433 gondoskodik a rendőri vezetők képzéséről. Az 1999-ben hatályba lépett Amszterdami Szerződés módosította az Európai Uniót alapító Maastrichti Szerződést, és a korábbi harmadik pillérből csupán a – nemzeti szuverenitás szempontjából legérzékenyebb terület – rendőrségi és a büntető igazságszolgáltatási együttműködés maradt az Unió kormányközi kooperációra épülő rendszerében. A jogfejlődés irányát jelzi, hogy a Bizottságon belül működő intézmények, valamint a közösségi jog egyre jelentősebb szerephez jut a csalás elleni küzdelemben, s ezt jól szemlélteti a közösségi jog pénzügyi érdekek védelméről rendelkező korábbi 209/A cikkének az Amszterdami Szerződéssel való módosítása is.434
432 Meg kell említeni: az Eurojust személyes adatok védelmére és feldolgozására vonatkozó eljárási szabályzata, amely tartalmazza az adatvédelmi fogalommeghatározásokat, az Eurojustra alkalmazandó általános elveket, az ügyhöz kapcsolódó, valamint az ügyhöz nem kapcsolódó adatkezelésre vonatkozó szabályokat. Az Eljárási Szabályzat tagolása szerint az Eurojust által kezelt személyes adatokat két alapkategóriába sorolhatjuk. Az egyik csoportba tartoznak az Eurojust nemzeti tagjai által kezelt, az ügyekhez, a nyomozások koordinálásához kapcsolódó személyes adatok, azaz konkrétan a nyomozás vádeljárás alatt lévő bűncselekmény elkövetőinek, az áldozatok és a tanúk személyes adatai. Ezeket a személyes adatokat a nemzeti tag részére vagy a küldő tagállam hatósága, vagy másik, az ügyben érintett nemzeti tag továbbítja. A személyes adatok másik csoportját az ügyekhez nem kapcsolódó, az intézmény adminisztratív tevékenysége során az adminisztráció adatkezelői által személyes adatok képezik. Az Eurojust adatvédelmi tevékenységének rendszeres felülvizsgálatát a Közös Ellenőrző Szerv, a „Közös Ellenőrző Szervre vonatkozó” rendelkezések szerint végzi. Forrás: Az adatvédelmi biztos beszámolója, 2006. 249-250. oldal 433 Council Decission of 22 December 2000 establishing a European Police College (CEOPOL) OJ L336 30.12.2000. 434 Az Amszterdami Szerződés a 209/A cikket a következőképpen módosította: „a Tanács a pénzügyi érdekeinek sérelmére elkövetett csalások megelőzésére és az ellenük való fellépés érdekében a Számvevőszékkel történő konzultációt követően megfelelő intézkedéseket hozhat, amelyek a tagállamokban hatékony és egyenértékű védelmet biztosítanak a csalások ellen. Az intézkedések korlátja, hogy nem érinthetik a tagállamok nemzeti büntetőjogának alkalmazását és a büntető-igazságszolgáltatás rendszerét.” [280. cikk (4) bekezdés]
196
Az alapító szerződések átdolgozásának következményeként 2001-ben megszületett
a
Közösség
435
amely a már létező, de még hatályba nem lépett
irányelvtervezet,
pénzügyi
érdekeinek
védelméről
szóló
egyezményekben foglaltakat tartalmazza egységes szerkezetben. Az irányelv, mint a jogharmonizáció eszköze, nem kívánja meg a szabályozás azonosságát, csak a célja kötelező, a módszerek és az eszközök megválasztását a tagállam jogalkotójára bízza. A jogforrás célkitűzése a korrupció, a csalás és pénzmosás kriminalizálása. E tervezet kötelezi a tagállamokat arra is, hogy az irányelvvel összhangban állapítsák meg a szankciókat és biztosítsák azok végrehajtását. (Megjegyzem, a pénzmosással kapcsolatban már korábban is napvilágot látott egy irányelv, amelyet a magyar jogalkotó bár maradéktalanul átültetett, a gyakorlatban meglehetősen alacsony hatékonysággal funkcionál.) Az említett közösségi érdekeket védő irányelvtervezet egyik rendelkezése a tagállamok hatóságait a Bizottsággal való együttműködésre kötelezi a nyomozások vonatkozásában. Ezzel megteremtené a sokak által hiányolt „vertikális kooperációt”, amely minthogy alá-fölérendeltségi viszonyon alapul aligha tekinthető hagyományos értelemben vett együttműködésnek. Nyilvánvaló, hogy a közösségi jog átlépte a gazdasági jogalkotás határait és e folyamat nem csupán az alapító szerződések módosításaiból és a másodlagos jogforrások tömegéből, hanem az Európai Bíróság integrációs érdekeket képviselő joggyakorlatából is táplálkozik. A luxemburgi bíróság joggyakorlatából már a hetvenes években nyilvánvalóvá vált az, hogy bár büntetőügyekben a tagállamoknak van elsődleges hatáskörük, a közösségi jog – a szupremácia, a közvetlen hatály és a közvetlen alkalmazhatóság doktrinájából fakadóan – e területen is kötelezettségeket ró a tagállamokra. E követelmények egyik fajtája, a közösségi jog olyan végrehajtási kötelezettsége, amelynek során a tagállam – a hatékonyság, az arányosság és a visszatartó hatás elvére figyelemmel – végső soron büntetőjogi eszközöket is 435
Proposal for a Directive of the European Parliament and the Council on the criminal-low protection of the Community’s financial interests. Brussels, 23.5. 2001., COM (2001.) 272 final.
197
alkalmazhat; sőt a Közösség pénzügyi érdekeit sértő cselekmények esetében, ha az a nemzeti jogban bűncselekmény – az asszimiláció elve szerint – erre köteles.436 A csalás, a vesztegetés és a pénzmosás minden európai országban bűncselekmény. Napjainkban az Európai Unió intézményi rendszerében számos szervezet küzd az Unió érdekeit sértő visszaélések ellen. A belső piac szereplői körébe tartozó nemzeti intézmények létrehozásának egyik akkreditációs kulcskritériuma az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme. Jó néhány jogforrás rendelkezik erről, végrehajtási kötelezettségük a közösségi jog alapelveiből is levezethető; mi több a Bíróság a harmadik pilléres nemzetközi egyezmények értelmezésére is jogosult. A Közösség pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények hatályos szabályozására figyelemmel joggal merül fel a kérdés, hogy szükséges-e egy szupranacionális, centralizált ügyészi szervezet és a jogegységesítés. Az Európai Ügyészség felállításának hívei úgy vélik, hogy az Unió a tagállamokétól elkülönült – büntetőjogilag is védendő – saját „nemzetek feletti” érdekekkel rendelkezik, amelyek elsősorban a közösségi költségvetéssel kapcsolatban mutatkoznak. A Közösség sérelmére elkövetett visszaélések elleni centralizált bűnüldöző apparátus létrehozása mellett érvelők álláspontja szerint az egyes államok eltérő büntetőjogi és büntetőeljárási normáinak versenytorzító hatása van, mert a
436
Több tagállam büntetőtörvénykönyvében, így a magyar BTK-ban is kiemelten szerepel az Európai Unió pénzügyi érdekeinek megsértése. Vö. Guldenmund, R.–Harding, C.–Scherlock, A.: The European Community and Criminal Law, 107-125. in Criminal Justice in Europe. A Comparative Study (szerkesztette: Fennel P.–Harding, C.–Jörg, N.–Swart, B., Oxford, Clarendon Press, 1995.), 115. oldal; A negatív irányú (dekriminalizációs) kötelezettség értelmében a tagállamok büntetőjogának közösségi joggal inkompatibilis részei nem alkalmazhatók. Például bizonyos Közösségen belüli export termékek forgalmazásának büntetőjogi szankcióval sújtása, amennyiben az diszkriminatív, az árúk szabad mozgásának az akadályát jelenti. (Vö.: Case 121/85. (1986) ECR 1007.) A pozitív irányú (kriminalizációs) kötelezettség viszont a közösségi jog olyan végrehajtási kötelezettségét jelenti, amelynek során a tagállam – a hatékonyság, az arányosság és a visszatartó hatás elvére figyelemmel – végső során büntetőjogi eszközöket is alkalmazhat; a Közösség pénzügyi érdekeit sértő cselekmény esetében, ha ez a nemzeti jogban bűncselekmény – az asszimiláció elve szerint – erre köteles is. (Vö.: R. Guldenmund-C. HardingA. Sherlock, The European Community and Criminal Law, 107-125. oldal. In: Criminal Justice in Europe. A comparative Study (szerkesztette: Fennel, P.-Harding, C.-Jörg, N.-Swart, B. Oxford, Clarendon Press, 1995.) 115. oldal; a vonatkozó közösségi esetjogot egyébként Farkas Ákos is – hasonló rendszerezésben – több tanulmányában ismerteti. Pl.: Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban. Osiris, Budapest, 2001. 12-13. oldal
198
Közösség számlájára nyerészkedők azokat az államokat választják üzleti vállalkozásuk székhelyéül, ahol enyhébb jogkövetkezményekre számíthatnak.437 Ezt – az inkább csak feltételezett jelenséget – egységes anyagi jogi szabályozással akarják kiküszöbölni. Az uniformizáció híveinek alaptétele, hogy a nemzetközi bűnügyi együttműködés eszközei (a kiadatás, a bűnügyi jogsegély, a büntetőeljárás átadása,
átvétele,
büntetésvégrehajtási
a
büntetőítéletek
jogsegély
nemzetközi
különböző
formái)
elismerése –
egyrészt
és
a
éppen
komplexitásuk, másrészt a tagállamok büntetőeljárási jogának eltérő bizonyítási szabályai miatt – nem kielégítőek.438 Csak megjegyzem, hogy az acquis communautaire rendkívül összetett, több szinten elhelyezkedő normáira – különösen az Európai Bíróság esetjogában megjelent asszimilációs elvre – figyelemmel aligha találunk olyan jogrendszert az Európai Unióban, amelynek szabályai egyszerre gátolnák a kiadatást és a büntetőjogi felelősség megállapítását az integráció pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények esetében. (Érvényesül tehát az aut dedere aut judicare elve.) A bűnügyi jogsegély akadályaként megjelölt, hagyományokon alapuló nemzeti büntetőeljárási jogok sokszínű bizonyítási szabályai viszont éppen a bűnügyi együttműködés alapjait jelentik. El kell fogadni, hogy vannak eltérő érdekek és eltérő módszerek, amelyek egymással ütköznek és viszonylagos egyensúlyt teremtenek. Homogenizált világban nincs valóságos együttműködés, legjobb esetben a domináns vonulat érvényesülése teremthet – látszólagos – egységet.439 E jelenséget igen jól illusztrálják a „kölcsönös elismerés elvén” alapuló jogintézmények, különösen az európai letartóztatási parancs. A kölcsönös elismerés doktrínája a közösségi jogban régóta létező elv, a bűnügyi együttműködés területén azonban csak napjainkban formálódik. Az elv értelmében az Unió területén a tagállamok egymás meghatározott jogi aktusait külön eljárás nélkül érvényesnek és végrehajthatónak ismerik el. A kölcsönös elismerés elvét eddig három – a szakirodalomban 437
Vö. Lévai Ilona: id. mű 2., 220. oldal Ld. Lévai Ilona: id. mű 218. oldal 439 Martonyi János: id. mű 2., 198. oldal 438
199
vitatott440 – kerethatározat kerethatározat tartalmazza.441 Megjegyzem, történt némi előrelépés a büntetőeljárás alanyait megillető jogok tekintetében, sőt 2001. március 15én kerethatározat született a sértett büntetőeljárási jogállásról is.442
Véleményem szerint ma Európában a bűnüldözés hatékonyságának a javítása elsősorban jogközelítést, legfeljebb óvatos jogharmonizációt feltételez, mert a jogegységesítés eredményeként megszűnnek a jogrendszerek közötti különbségek, így értelmét veszíti az Európai Unió szerződésének alapja, a kooperáció. A büntetőjogi uniformizáció – szószólói által is elismert – célja éppen ez: az egységes európai jogi térség megteremtésével a tradicionális bűnügyi együttműködés felszámolása.443 Kérdés azonban, hogy az egyes tagállamok jogrendszerébe integrált azonos, ám új, esetleg idegen megoldások eltérő viszonyok között mennyiben töltik be szerepüket. A jogérvényesülés egyik formája a jogalkalmazás, amely vitathatatlanul része a jogi kultúrának. A jog hatékonysága a jog érvényesülésétől függ: ami nem érvényesül – vagy az uniformizáció pártján állók szerint nem vezet azonos eredményre – annak hatékonyságáról sem beszéhetünk.444 A jogegységesítés kockázata pedig éppen ebben rejlik. Néhány évtizede – az Európa Tanács égisze alatt – egy közös európai büntetőkódex létrehozásának utópisztikus gondolata füstbe ment tervvé lett. Talán ezért sem meglepő, hogy az Unió pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelmét 440
Lásd például Peers: Mutual recognition and criminal law in the European Union: Has the Council got it wrong? Common Market Law 41., 2004, 5-36. oldal 441 Az egyik a pénzmosásról, valamint a bűncselekményekhez használt eszközök és az ebból származó jövedelem azonosításáról, felkutatásáról, zárolásáról, lefoglalásáról és elkobzásáról szóló 2001. június 26ai kerethatározat, a másik az európai elfogadópaancsról és a tagállamok közötti átadási eljárásokról szóló 2002. június 13-ai kerethatározat, a harmadik a bűncselekményekre vonatkozó bizonyítékok és báncselekmény eredményeként létrejövő vagyon zárolásáról szóló 2003. június 22-ei kerethatározat. Kvázi kölcsönös elismerésre vonatkozó rendelketéseket tartalmaz a már említett bűnügyi jogsegélyegyezmény 2001-ben elfogadott kiegészítő jegyzőkönyve is, amely a pénzügyi és politikai büncselekmények tekintetében eltörli a kettős inkrimináció elvét, és olyan esetekre, amelyekben a tagállam a kettős inkrimináció hiányára hivatkozással megtagadja a jogsegélyt, konzultációs eljárást hoz létre: A Bizottság 2003. november 11-én benyújtott javaslata értelmében az elvet a bizonyítás körében is alkalmazni kívánják. Lásd: Farkas Ákos: Az Európai Unió története a büntetőjogi együttműködés (át)alakítására. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet (szerkesztette: Gellér Balázs) ELTE ÁJK, KJKKERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest 2004. 181-194., 191. oldal 442 Lásd: Farkas Ákos: id. mű 191. oldal 443 Vö. Lévai Ilona: id. mű 222. oldal 444 Vö. Szilágyi Péter: Jogi alaptan (Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó, 1993.)
200
szolgáló jogegységesítési törekvések heves viták forrásává váltak mind a jogtudomány művelői, mind a jogalkalmazók körében. A szakirodalomban olvasható nézetkülönbségek elsősorban a „Corpus Juris” címet viselő jogszabálytervezettel kapcsolatban jelentkeztek.445 Ennek az Európai Unió pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelméről szóló, egységes kódexjavaslatnak a kidolgozása 1995-ben – egy elméleti büntetőjogászokból álló szakértői csoport kezdeményezésére – indult. Két évvel később megszületett az azóta többször módosított tervezet. Az összehasonlító jogi szempontból is figyelemreméltó műremek – a hajdani Constitutio Criminalis Carolinához hasonlóan – egységesíti a vonatkozó büntető anyagi jogot és bizonyos fokig a büntetőeljárást is. A „Corpus Juris” eljárási jogi koncepciójának lényege az előkészítő szakasz uniformizálása, a bizonyítás szabályainak szabványosítása, valamint az Unió büntetőjogi igényének érvényesítésére hivatott centralizált, „nemzetek feletti” ügyészi szervezet létrehozása. Jelzésértékű, hogy a kódextervezet szellemében 2001-ben napvilágot látott az Európai Bizottság javaslata, a „Zöld Könyv a Közösség pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelméről és az Európai Ügyészség felállításáról”,446 azzal a céllal, hogy 2002. folyamán a lehető legszélesebb
körben
–
de
lege
ferenda
–
konzultációs
folyamatot
kezdeményezzen. A vonatkozó büntető anyagi jog elemzésére itt nem vállalkozom,447 most csak a „Corpus Juris” eljárási jogi rendelkezéseit vizsgálom. Kisérletet teszek 445
Delmas-Marty, M.: Corpus Juris (introducing penal provision for the purpose of the financial interests of the European Union), (Paris, Economico 1997.) A tervezetet és koncepcióját többen ismertetik, például: Lévai: id mű 213. oldal, Farkas, lj., 436., Ligeti Katalin: Europäisches strafrecht (Budapest, MTA Jogtudományi Intézete, 2000.), Kiss Anna., Corpus Juris (A büntetőeljárás egységes szabályai az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények esetén) in: Kriminológiai Tanulmányok XXXV. (Budapest, OKRI, 1998.) 297-315. oldal 446 Green Paper on the criminal-law protection of the financial interests of the Community and establishment of a European Prosecutor. Brussels, 11. 12. 2001., COM (2001.) (A Zöld Könyvet ismerteti: Farkas Á.: Egy lehetséges Európai Uniós büntetőjog fejlődésének állomásai, 101-121. oldal) in Emlékkönyv Kratochwill Ferenc (1933-1993) tiszteletére (szerkesztette: Farkas Á., Miskolc, Bíbor Kiadó, 2003.), 114-120. oldal 447 A tervezetben szereplő egyes anyagi jogi rendelkezéseknek vannak eljárási jogi hatásai is. Például a jogi személyek büntetőjogi felelősségéből következő objektív felelősség intézménye a bizonyítási teher megfordulását eredményezi, amely ellentétes az önvádra kötelezés tilalmával, ez pedig sérti az ártatlanság védelmét. Erről ír Erdei Árpád: Hogyan lehet terhelt a jogi személyből, avagy a jogi felfogás változásának ára, 89-102. oldal. In: Békés Imre Ünnepi Kötet (szerk.: Gellér B., Budapest, ELTE ÁJK, 2000.)
201
annak átgondolására is, hogy ebben a félig egységesített rendszerben, eltérő jogi környezetben elérhető-e az óhajtott cél, az uniformizált anyagi jogi normák egységes érvényesülése. 2. A Corpus Iuris eljárási modellje A büntető eljárási rendszerek történeti és összehasonlító jogi vizsgálata kapcsán Erdei Árpád igazolja, hogy a kodifikátorok által használható és az általuk megálmodott rendszerbe épített intézmények száma nem végtelen, a büntető eljárási jog fejlődése során kialakult megoldásokból válogatnak, s azokat az igényekhez igazítva építik be a törvénybe. Újítói szárnyalásuknak útját állja bizonyos elvek, elvárások tisztelete, általánosan elfogadott követelmények mellett kell célszerű eljárási rendet kialakítaniuk.448 A Corpus Juris alkotóinak „ars poétikája” a közös európai büntetőjogi, büntető eljárási jogi hagyományok alapuló Európai Emberi Jogi Egyezményben foglalt alapelvek tiszteletben tartása. Az utóbbi évtized jogfejlődésének eredményeként az emberi jogok a közösségi jog részévé váltak, sőt az Európai Bíróság adott esetben ezekre hivatkozva hoz ítéleteket. Nem vitás, hogy néhány európai alkotmánybíróság döntéséből okulva, az alapjogokat a közösségi jog azért építette be saját rendszerébe, hogy ne kelljen a nemzeti alkotmányokhoz fordulnia ezek védelme érdekében. Ezzel a közösségi jogfejlődés egy újabb konfliktust hozott létre az Emberi Jogok Európai Egyezményével, mert – mint Martonyi János rámutat – nyilvánvaló kollízió áll fenn a két rendszer között, amelyre nem biztos, hogy a Nizzában elfogadott Alapjogok Chartája megoldást jelent.449 A strasbourgi bíróság jogértelmezése az Európa Tanács tagállamaiban ma a büntetőjogi, büntetőeljárási jogi jogalkotás és jogalkalmazás zsinórmértéke, a luxemburgi bíróság pedig – mint az esetjog is igazolja – elsősorban integrációs érdekeket képvisel. Az ellentmondások dacára – a Bizottság javaslatának 448
Erdei Árpád: Kommunikáció és újdonság a büntetőeljárásban, Magyar Jog (1998.) No. 12, 715-723, 716. oldal 449 Martonyi János: id. mű 201. oldal
202
értelmében – az Európai Ügyészség eljárása során tiszteletben kell tartani, az Emberi Jogok Európai Egyezményét, az Uniós Szerződés 6. cikkében garantált alapvetőjogokat, az Alapvető Jogok Chartáját és a közösségi jog alapelveit is. A Kódextervezet területi hatályát az európai territorialitás elve határozza meg, amely azt jelenti, hogy a Corpus Jurisban foglalt büntetőjogi tényállások vonatkozásában az Európai Unió területe – a belső piachoz hasonlóan egységes jogi térség. Ebben tagállami joghatóságtól függetlenül lefolytathatók az előkészítő szakasz körébe tartozó eljárási cselekmények, kibocsátható elfogatóparancs továbbá végrehajtható a büntetés. Az eljárás során érvényesül a ne bis in idem elve is. Az egységes szabályok által meghatározott nyomozás ura a brüsszeli székhelyű Európai Ügyészség élén álló Európai Ügyész. Ő irányítja és koordinálja a tagállamokban működő nemzeti ügyészséghez tartozó helyettes ügyészek munkáját, akik az operatív nyomozási cselekmények, a vádképviselet, valamint a büntetés-végrehajtás felügyeletének a letéteményesei. A
helyettesek
székhelye
a
közösség
pénzügyi
érdekeit
sértő
bűncselekmények elbírálására illetékes nemzeti bíróság székhelyéhez igazodik. Az európai ügyész a hatáskörébe tartozó bűncselekmények felderítése és a nyomozási cselekmények elvégzésére igénybe veheti a nemzeti rendőrségi szervezetet, az OLAF-ot, valamint az Europolt is. A tagállami hatóságok és a közösségi ügyészség kapcsolatát másodlagos jogforrás rendezné. Az OLAF ma még adminisztratív szervként működik a Közösségen
belül,
ám
közvetlen
kapcsolatban
áll
a
tagállamok
nyomozóhatóságaival. A tervezet szerint az OLAF minden bejelentést köteles az Európai Ügyésszel közölni, így nyilvánvaló, hogy két intézmény viszonyát is szabályozni
kell.
Az
EUROJUST,
az
Europol,
valamint
az
Európai
Igazságszolgáltatási Hálózat a kormányközi együttműködés bázisán születtek. Mindhárom szervezet hatásköre generális jellegű az ügyészség speciális hatásköréhez képest, ezért az intézmények kapcsolatának elvileg az egymást kiegészítő együttműködés elvén kell alapulnia. Minthogy az Európai Ügyész
203
hatásköre csak a Közösség pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekre terjed ki, nehezen képzelhető el, hogy az Europol megfelelő kontrollját biztosítaná. A javaslat szerint az Európai Ügyészség hierarchikus, centralizált intézmény. Szervezeti alapelve a kölcsönös függőség és az oszthatatlanság, amelyek lényege a szervezeten belüli együttműködési kötelezettség, valamint az, hogy az apparátus tagjának az aktusa az Európai Ügyészség intézkedésének számít. Az Európai Ügyészség hatékony működésének elengedhetetlen feltétele az intézmény legitimitása, amelyet a Bizottság a Római Szerződés módosításával akar biztosítani.450 A Zöld Könyv értelmében az Európai Ügyészség megteremtésének alapját a módosított Szerződés szolgáltatná. A Szerződés tartalmazná az európai ügyész kinevezésére, elmozdítására vonatkozó szabályokat és az intézmény fő jellemzőit. Minősített többséggel a Tanács határozná meg azokat az általános feltételeket, amelyek az európai ügyész jogállásához és feladatainak teljesítéséhez kapcsolódnak. A javaslat szerint európai ügyész csak olyan személy lehetne, akinek minden kétséget kizáróan bizonyítható a függetlensége, és aki rendelkezik olyan képzettséggel, amely adott tagállamban a legmagasabb igazságügyi tisztség betöltéséhez szükséges. Feladata végrehajtása során az ügyész nem kérhet, és
450
A hatályos szerződés 280. cikke a közösség pénzügyi érdekeinek védelme érdekében lehetőséget ad a Tanácsnak, hogy megfelelő intézkedéseket hozzon, ám ezek az intézkedések nem érinthetik a tagállamok nemzeti büntetőjogának alkalmazását és a büntető igazságszolgáltatás szervezetét. A Corpus Jurist elkészítő szakmai csoport vezetője, Mireille Delmas-Marty szerint azonban még a módosítás előtt felállítható lenne az európai ügyész intézménye. Véleménye szerint a Szerződés jelenleg hatályos 280. cikke már önmagában is elegendő alapot szolgáltatna a Corpus Juris megalkotására, legalábbis az anyagi jog tekintetében. A Corpus Juris mivel európai büntetőjogot hozna létre, nem érintené a tagállamok büntetőjogát. Az eljárásjog tekintetében azonban más a helyzet. Amennyiben az európai ügyész a nemzeti ügyészek segítségét kéri, vagy ha a tagállami bíróságok a Corpus Juris szabályait alkalmazzák, az kihat a nemzeti büntető eljárási jogra is, ez pedig a 280. cikk (4) bekezdésébe ütközik. Delmas-Marty szerint ezért különbséget kell tenni az első pilléres büntető anyagi és eljárási jog között. Az eljárási jog ugyanis létrejöhet kizárólag a harmadik pillérre, vagy az első pillérre építve is, illetve – a schengeni joganyag inkorporálásához hasonlóan – akár a kettő kombinációjaként. Szerinte az Európai Ügyészi Szolgálatot két lépcsőben kellene bevezetni. Kezdetben az európai ügyész hatásköre az Unió szervezetén belül elkövetett cselekményekre korlátozódna, és csak a Szerződés módosítása után terjedne ki a külső bűncselekményekre is.
204
nem fogadhat el utasításokat. Hivatali ideje hat év, amelyet nem lehet meghosszabbítani. E szabályok első pillantásra az Európai Ügyészség függetlenségét biztosítják, kérdés azonban, hogy szükség van-e a bírói függetlenséghez hasonló ügyészi függetlenségre. A válasz elsősorban az ésszerűség értelmezésétől és a jogi ízléstől függ. Az olasz Európai Büntetőjogi Központ (Centro di Diritto Penale Europeo) véleményében mindenesetre kiemelte, hogy habár az európai ügyész státuszának egyszeri és meg nem hosszabbítható jellege is a tisztség függetlenségét hivatott biztosítani, inkább a feladatellátás hatékonyságát és a folyamatosságát fogja lerontani.451 A módosító javaslat a tisztség megszűntetésének négy esetét sorolja fel: a halálesetet, a lemondást, a hivatali idő lejártát, valamint azt, hogy az ügyész már nem felel meg a tisztség ellátásához szükséges követelményeknek, illetve súlyos kötelességszegést követ el. Ilyenkor az Európai Parlament, a Bizottság, vagy a Tanács indítványára a döntést csak az Európai Közösségek Bírósága hozhatja meg. A tagállamokban működő helyettes ügyész általában ügyész, vagy abban az esetben, ha ez a hivatali forma az adott országban ismeretlen, olyan köztisztviselő, aki hasonló feladatokat lát el. A helyetteseket határozott időre neveznék ki, és – az európai ügyésszel ellentétben – hivatali idejük meghosszabbítható lenne. Arra a kérdésre, hogy a helyettes ügyész a közösségi hivatala mellett betölthet-e hazájában más tisztséget a bizottsági javaslat több megoldást kínál. Az első szerint megengedett, hogy az ügyész megtartsa a hazai tisztségét is, a második szerint nem. Harmadikként azt ajánlja a Zöld Könyv, hogy a tagállamok maguk dönthessék el, hogy melyik megoldást alkalmazzák. Az első javaslat szerint a közösségi ügyészi hivatal csak specializáció. A tagállami ügyész amellett, hogy saját államában ügyészként tevékenykedik, a Közösség pénzügyi érdekeit sértő ügyekben is eljárhat. A második megoldás a két funkció együttes gyakorlásának a kizárása, amellyel megelőzhető lenne a 451
Green Paper: id. mű 19., 18-19. oldal
205
tagállami és a Közösségi érdekek összeütközése olyan ügyekben, amikor adott bűncselekmény mind a tagország, mind a Közösség érdekeit sérti. Ebben az esetben azonban tagállami szinten nem rendezett az ügyész felelőssége, minthogy sem a nemzeti hatóságoknak, sem a parlamentnek nem tartozik felelősséggel. A tervezet értelmében a helyettes ügyész ellen kiszabható legsúlyosabb fegyelmi büntetés európai funkció megszüntetése. Az európai funkció elvesztése azonban a közösségi jog értelmében nincs hatással a tagállami tisztségre: hazai funkcióját továbbra is betöltheti – már amennyiben ilyen van. A Corpus Juris az előkészítő szakasz uniformizálására helyezi a hangsúlyt, a tárgyalás és a perorvoslatok szabályait – a kontradiktórius elv hangoztatott alkalmazásával – az egyes tagállamok nemzeti büntető eljárási joga határozza meg. Bár a büntetőjogi és büntető eljárási jogi jogegységesítés aligha felel meg a szubszidiaritás tételének, a jogalkotó szabályozási módszerét ennek az elvnek az érvényre juttatásával indokolja. A
tárgyalási
jogérvényesítés
és
a
jogorvoslati
szempontjából
rendszer
korántsem
azonban
elhanyagolható
az
egységes
tényező.
A
büntetőeljárás kimenetele szempontjából egyáltalán nem mindegy az, hogy a tárgyalás elnöki vagy ügyféli rendszerű, a döntéshozatal szisztémája az esküdtszéki vagy a vegyes tanácsi modellt követi-e. A jogorvoslati rendszer sajátosságainak ugyancsak jelentős szerepe van. Nem mindegy, hogy egy adott tagállamban hány fokú a fellebbezés; hogyan alakul a felülbírálat terjedelme, az teljes vagy részleges; a döntési jogkör kasszatórius avagy reformatórius rendszerű-e; vajon a súlyosítási tilalom abszolút vagy relatív jellegű; valamint, hogy az adott állam jogrendszere mennyiben, milyen feltételek esetén ad módot a jogerő feloldására, azaz rendkívüli jogorvoslatok igénybe vételére.452 A jogalkotó feltételezése szerint a centralizált apparátus útján irányított egységesített nyomozással, szabványosított bizonyítással e markáns különbségek 452
A jogorvoslati rendszer sajátosságait elemzi: Erdei Árpád: Gyógyítható-e a perorvoslati rendszer, 163186. oldal. In: Magister Artis Boni et Aequi Studia in Honorem, Németh János (szerkesztette: Kiss D.– Varga I., Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2003.)
206
ellenére is biztosítható a Közösség szempontjából hatékony, tehát egységes jogérvényesülés. Sőt, a perrendszerű bizonyítást folytató nyomozáshoz akár angolszász típusú tárgyalás is kapcsolható. Okkal következtethetünk arra, hogy a megálmodott eljárási rendszerben az ügyek eldöntése szempontjából a nyomozási szakasznak van meghatározó jelentősége, ami a neo-inkvizitórius felfogás érvényesülését sugallja. Összehasonlító jogi elemzéssel könnyen kimutatható, hogy a javaslat melyik eljárási modellbe sorolható. Bár a mai jogrendszerekben a büntetőeljárás folyamatának két, egymástól világosan elkülöníthető és leglényegesebb szakasza az előzetes (előkészítő) eljárás és a bírósági tárgyalás. Az előkészítő fázis maga is lehet tagolt – ilyenkor nyomozásra és vizsgálatra oszlik – vagy tagolatlan. Az eljárási rendszerek egyik minősítő különbsége abban ragadható meg, hogy az eljárás súlypontja hová esik, azaz valójában melyik szakaszban dől el az ügy sorsa. Az akkuzatórius modellhez közelítő, az angolszász országokra jellemző eljárás tengelyében a bírósági tárgyalás áll, azt megelőző szakasz ennek az előkészítését szolgálja. A történetileg magánérdek által vezérelt nyomozás feladata az ügyre vonatkozó információk összegyűjtése és rögzítése, célja pedig, hogy tájékoztassa a vádlót arról, hogy érdemes-e bíró elé vinnie az esetet. A bizonyítás valójában a kontradiktórius tárgyaláson, a bíróság előtt zajlik. Az eljárás célja a jogvita eldöntéséhez szükséges alaki igazság megállapítása. Az inkvizitórius hagyományt megtestesítő büntetőeljárásban a két fázis viszonya egészen más: a nyomozás lép elő kvázi fő szakasszá, hiszen már ezen a ponton a teljes, objektív igazság megállapítását tűzik ki célul. Ebből következik, hogy az előzetes eljárásban is teljes értékű bizonyítás folyik és csaknem kizárólag az itt előállított, perrendszerű bizonyítékokra alapozza később a bíróság a döntését. A bíró szerepe tehát arra redukálódik, hogy a nyomozási anyagot a tárgyalás anyagává tegye, és ennek alapján hozzon ítéletet. (Quod non est in actis, non est in mundo.) Az ügy tényleges sorsa így a nyomozás során többnyire végérvényesen eldől. A rendszer legjellegzetesebb példája a szocialista büntetőeljárás volt.
207
Király Tibor kimutatja, hogy elvileg mindkét fázis alkalmas a valóság megismerésére, ám a megismerő alanyok szubjektív tulajdonságaiban rejlő veszélyek és a megismerés közvetett volta miatt a gyakorlatban mégsem jutnak el önmagukban az igazságig.453 A kontinentális vegyes rendszer – amely az előkészítő szakaszban az inkvizitórius, a bírói fázisban az akkuzatórius büntetőeljárási rendszer elveivel és megoldásaival igyekszik azonosulni – a két szakasz viszonyát illetően optimális esetben a vádrendszert követi: egyértelműen a független bíróság eljárásának primátusát tűzi ki célként, mert itt teljesednek ki az eljárási elvek, garanciák. A „neo-inkvizitórius” iskola modelljének lényege a nyomozás túlsúlyára épülő büntetőeljárás, amelynek negatívumait az előkészítő szakaszba épített garanciális szabályokkal igyekeznek kiküszöbölni (elsősorban a bírói kontroll, valamint a védelem erőteljes befolyásolási lehetőségeinek a kidolgozásával). Úgy gondolom, hogy a Corpus Juris eljárási jogi konstrukciója neo-inkvizitórius tanokra épül. A javaslat szerint az előkészítő szakasz alapelve a legalitás, azaz a tervezetben szereplő minden bűncselekmény miatt eljárást kell indítani; célszerűségi szempontokra figyelemmel azonban az eljárás megszüntethető. Erre akkor van mód, ha a gyanúsított beismerő vallomást tett és az okozott kárt megtérítette,
vagy
az
ügyész
hozzájárult
ahhoz,
hogy
a
nemzeti
nyomozóhatóságok a gyanúsítottal megegyezzenek. A Zöld Könyv szerint az okozott kár megtérítése esetén az eljárást akkor is megszüntetheti az ügyész, ha a bűnösség megállapítására kevés az esély. Bárd kimutatja, hogy a legalitás a jogállam eszméjének a velejárója, szigorúan elkülöníti a jogalkalmazást a jogalkotástól és a bűnüldöző szervek hatáskörét korlátok közé szorítja. Az eljárás lefolytatásának a kötelezettsége
453
Király Tibor: Büntetőítélet a jog határán, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1972. 77. oldal
208
kizárja, hogy a bűnüldöző hatóságok saját érdekeiktől vagy egyéb jogon kívüli tényezőktől tegyék függővé azt, hogy éljenek-e hatalmukkal.454 A legalitás elve alóli kivételek szükségességet nem vitatom, azonban úgy gondolom, hogy a bírósági tárgyalást megelőző szakaszban hozott megszüntető határozat még csak nem is utalhat a terhelt bűnösségre, mert ellenkező esetben sérül a jog a bírósági eljáráshoz, valamint az ártatlanság vélelme. A Javaslat azt sugallja, hogy az előkészítő szakasz célja az objektív igazság megállapítása; ennek során be kell szerezni a büntetőjogi felelősség megállapítása szempontjából terhelő és mentő körülményekre vonatkozó bizonyítékokat is. Megjegyzem, hogy e szabály – az anyagi védelem – a gyakorlatban nehezen érvényesül, hiszen a nyomozó hatóságnak ilyenkor saját érdekeivel ellentétben kell bizonyítást eszközölnie. E probléma kontinentális tradícióknak megfelelő megoldása a nyomozásba bevezetett garanciák erősítése. Ez a védelem jogainak gyarapításával, valamint a nyomozói hatóság kontrolljának megteremtésével biztosítható. A Corpus Juris eljárási jogának kulcsfigurája a helyettes ügyész székhelyén működő „szabadságjogok bírája”, aki dönt a személyi szabadságot korlátozó kényszerintézkedésekről, engedélyezi, vagy halasztást nem tűrő esetekben utólag jóváhagyja a házkutatást, a lefoglalást, a zár alá vételt, továbbá a telefonlehallgatást. A nyomozás befejezésekor ellenőrzi a bizonyítékok törvényességét, meghallgatja az ügyészt, a vádlottat és védőjét. A meghallgatás eredményétől függően dönt a vádról. Ha az ügyet tárgyalhatónak véli, továbbítja a bíróságnak, amennyiben további bizonyítékok beszerzését tartja szükségesnek elrendeli a nyomozás folytatását. A döntése ellen mind az ügyész, mind a terhelt és védője fellebbezéssel élhet a nemzeti jog szabályai szerint. E rendelkezés azokban a tagállamokban érvényesülne, ahol nem létezik – a tárgyalás előkészítésére elkülönült testület kontinentális változata – a vádtanács intézménye. A „szabadságjogok bírája” de 454
Bárd Károly: A büntető hatalom megosztásának buktatói, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1987. 69. oldal
209
facto vizsgálóbíró, döntéseinek fellebbviteli fóruma pedig a vádtanács. (A viták során felmerült egy közös európai vádtanács felállításának a gondolata is.) A vizsgálóbíró intézményének történeti, összehasonlító elemzése rávilágít arra tényre, hogy elődje nem más, mint a középkori inkvizitórius eljárás nyomozó bírája, a „rosszemlékű inkvirens”.455 Az inkvirens a korabeli büntetőeljárás korlátlan ura volt, összegyűjtötte a bizonyítékokat, vádolt és ítélkezett. A felvilágosodás hatására kialakult kontinentális vegyes rendszerben az eljárás szakaszokra osztása során a funkciómegosztás elvének megfelelően az inkvirens egykori feladatai különböző alanyok kezébe kerültek. Az ügyészség teendőinek egy jelentős részét – nyomozást és a vád funkciót – az inkvizitórius per bírájától örökölte.456 A bírót pedig nem száműzték a nyomozásból, csupán vádlói jogkörétől fosztották meg, ha nyomozott nem ítélkezhetett. A vizsgálóbíró függetlenségét garanciális szabályok biztosítják, világos tehát, hogy e szereplő a bírói pártatlanság biztosítékát jelenti az ügyészi uralom alatt álló nyomozásban.457 Erdei kimutatja, hogy a perrendszerű nyomozás még akkor is az inkvizitórius rendszert idézi, ha ez kevésbé nyilvánvaló a vizsgálóbírót nem alkalmazó modellekben. A perrendszerű bizonyíték előállítása azonban csak akkor logikus, ha a nyomozásnak túlsúlyt tulajdonít az eljárás.458 Ezt leginkább a Tervezet bizonyítással kapcsolatos szabályai illusztrálják. A nyomozás során bíró előtt tett tanúvallomás és a terhelt vallomása – amennyiben azt kérdezési joggal rendelkező védője és tolmács jelenlétében tette – a tárgyaláson felhasználható, ha a kihallgatásról az Európai Ügyészség videofelvételt
készített.
Az
így
felhasználható
tanúvallomást
európai
tanúvallomásnak nevezik! A terhelt vallomásával kapcsolatban további kritérium, hogy védője a kihallgatás előtt negyvennyolc órával az ügy iratait megtekinthette. 455
Erdei Árpád: Felújítás vagy megújítás. (A büntető eljárási jog választási lehetőségei). In: NyugatEurópai hatások a magyar jogrendszer fejlődésében. (szerkesztette: Margittán Éva – Kisfaludi András Budapest, ELTE ÁJK, 1994.) 448. oldal 456 Vö. Bárd Károly: id. mű 101. oldal 457 Vö. Erdei Árpád: id. mű 717. oldal 458 Vö. Erdei Árpád: lj. 455., 67. oldal
210
A terhelt egyéb kijelentései akkor tehetők a tárgyalás anyagává, ha figyelmeztették a hallgatás és a védelem jogára, valamint az elhangzottakat jogszabálynak megfelelően rögzítették. Aggályos továbbá, hogy csak az ügyész által összeállított európai szakértői listán szereplő szakértő véleménye használható fel a tárgyalás során; továbbá a korábban közigazgatási eljárás eredményeként létrejött dokumentumok is a tárgyalás anyagává tehetők. Nyilvánvaló, hogy az említett bizonyítási eszközök – ha a közvetlenség elvét figyelembe vesszük – csupán tárgyi jellegű bizonyítási eszközök. (Okirat, szakvélemény, tárgyi bizonyítási eszköz). A tagállamok eltérő bizonyítási rendszere is problémákat vet fel. A Bizottság ajánlása szerint a legjobb megoldás a bizonyítékok kölcsönös elismerésének elve. Ez nem jelent mást, minthogy a bizonyítékok minden korlátozás nélkül felhasználhatók annak tagállamnak a nemzeti bírósága előtt, ahol a Közösség pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmény miatt folyik a büntetőeljárás. Az elv egyszerű és a jogellenesen szerzett bizonyíték „becsempészésének” legjobb módja: a fórum joga szerint ugyan nem megengedett a bizonyíték szerzése azon a módon, ahogyan azt egy másik tagállamban szerezték, mégis el kell fogadnia és fel kell használnia az eljárásban. E problémát csak egységes biztosítási szabályokkal,
tilalmakkal lehet
kiküszöbölni. Az európai területi elv alapján az ügyet annak a tagállamnak a bírósága tárgyalja, amely előtt az ügyész vádat emelt. A döntés meghatározza a tárgyalás nyelvét, az alkalmazandó nemzeti eljárásjogot, befolyásolja a tanúk elérhetőségét. A tagállami bíróság kiválasztása az ügyész belátására van bízva, bár néhány korlátozást felállít a javaslat. A tárgyalást elsősorban az a nemzeti bíróság folytatja le, ahol a bűncselekményt elkövették, a terhelt állampolgársággal rendelkezik, vagy állandó lakó- vagy székhelye van, ahol a bizonyítékok találhatók, vagy ahol éppen a terhelt tartózkodik. E kritériumokat lehetőleg figyelembe kell venni, ám a végső döntés az európai ügyész kezében van. Ezt a
211
rendelkezést a – nemzetközi magánjogból elcsent kifejezéssel – „fórum shoppingnak” nevezik. Véleményem szerint az a tény, hogy a tárgyaló bíróság megválasztása az Európai Ügyész diszkrecionális jogköre sérti a jogbiztonság elvét és szöges ellentétben áll a tisztességes eljárás elvével is, hiszen ilyenkor az ügyész azt a fórumot választja, amely a neki legkedvezőbb döntést hozza. Ez a rendelkezés korlátozhatja a védelem jogát, ellentétes lehet a fegyverek egyenlőségének elvével, és az eljárás elhúzódásához is vezethet. A tárgyalás tradícióinak szintén lényeges szerepe van. Egy – a nemzeti joga alapján – esküdtszéki eljárásra jogosult angol vádlott az otthoni fair eljáráshoz való joga aligha érvényesülne ebben a rendszerben. A Javaslat ugyanis előírja, hogy az ügyeket szakbírákból álló testület tárgyalja. (Megjegyzem jogállamban senki sem vonható el törvényes bírájától.) A tervezet eljárási rendszere igazolja Erdei azon gondolatát, hogy az új kodifikációtól újdonságot elsősorban csak abban várhatunk, hogy milyen módon és milyen összefüggésben építi a törvénybe a más helyen vagy más időben kipróbált jogintézményeket. „Amennyiben az inkvizitórius jelleg erősödése nem kelt viszolygást, mert a bűnüldözési érdekek minden másnál nagyobb súllyal esnek latba, nyilván a kontradiktórius vonásoknak kell elhalványodniuk.”459 A kontinentális, inkvizitórius hagyományokon alapuló – Damaška kategorizálása szerint hierarchikus – igazságszolgáltatás alapeszméje az állam büntető igényének az érvényesítése. A kodifikált, absztrakt büntetőjog következményeként a jogalkalmazót a konkrét esetek megoldása során a legmagasabb fokú bizonyosság elérésének szándéka vezérli. E cél pedig egy centralizált, hierarchikus rendszer egységes jogalkalmazási koncepciójával biztosítható. A kontinentális igazságszolgáltatásban lényeges szerepet tölt be a
459
Vö. Erdei Árpád: id. mű 716. oldal
212
technokratikus hivatali apparátus, a szigorúan szabályozott bürokrácia, valamint – a felülbírálat alapja – a döntések igazolását szolgáló akta.460 A Corpus Juris eljárási rendszere a hierarchikus igazságszolgáltatási modell szemléletes példája. Az Európai Ügyész intézménye mégis heves vitákat váltott ki még a kontinens jogászai körében is. A tervezet – jónéhány büntetőeljárási alapelv megszorító és a szubszidiarítás tételének kiterjesztő értelmezése, illetve szupranacionális ambíciói miatt – viszonylag kevés támogatóra talált. E project mindenesetre megfelelő kísérlet volt anak tesztelésére, hogy a tagállamok, az Unió intézményei és vezetői miként reagálnak egy,
a
hagyományok
felborítását
célzó
törekvésre,
egy
esetleges
paradigmaváltásra.461 A Bizottság dokumentuma a Zöld Könyv – mintegy választást sugallva – elsősorban jogalkotási alternatívákat tár az olvasó elé, figyelmen kívül hagyva azt, hogy léteznek, sőt működnek más megoldások is. A büntetőjog, büntető eljárási jog, uniós jogra kitekintő elméleti művelőinek egy része ma arra keresi a választ, hogy biztosítható-e, s ha igen, hogyan az Európai Unió – nemzeti szuverenitást és alapvető emberi jogokat legmélyebben érintő – büntetőjogi, büntető eljárási jogi jogintézményeknek a legitimációja. Kétségtelen, hogy Európa jövője egy reformszerződés kidolgozottságától, a jogállami elveknek megfelelő ellenőrzési mechanizmusok megteremtésétől a szubszidiarítás462 valódi tartalmának érvényre juttatásától, s az emberi jogok 460
Vö. Damaška, M.: The Faces of Justice and State Authority. A Comparative Approach to the Legal Processe (London, Yale University Press New Haven, 1986.) 483-488. 461 Vö.: Farkas Ákos: Az Európai Unió törekvései a büntetőjogi együttműködés (át)alakítására. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet, KJK-KERSZÖN Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004. 181-194., 184. oldal 462 A közösségi jog hatályos rendszerének elemzése, akkor nyilvánvalóvá teszi, hogy már most sincs látványos jogi különbség az EK és a föderációk jogalkotásában, valamint jogrendszereik működésében. Van azonban egy lényeges eltérés, ami többé-kevésbé cáfolta a születő föderáció elképzelését: föderatív államban a hatalom megosztott. Ez annyit tesz, hogy a föderális szervek nem a tagállami szervek felett állnak, hanem jól elkülönített hatáskörökkel rendelkeznek, főként olyan ügyekben, amelyek tagállami szinten nem kezelhetők. Mindez azt jelenti, hogy a szövetségi szervek bizonyos ügyekben hatásköreik gyakorlása során helyi szerveiken keresztül közvetlen kapcsolatba kerülnek a polgárokkal. Ehhez képest az Európai Közösségeknek ma nincsenek sem jól körülhatárolt hatáskörei, sem helyi végrehajtó szervei és gyakorlatilag egyáltalán nincs közvetlen kapcsolata az állampolgárokkal. Az Európai Unió szubszidiaritásfogalmába ma bármilyen jogpolitika beilleszthető, ha úgy tetszik könnyen indokoltható, hogy Uniós szinten bármi hatékonyabban kezelhető. Az alkotmányos szerződés meghiúsulásának egyik oka, hogy e jogdogmatikai kérdésre nem kínált megoldást, mi több a „pillérrendszer” felszámolásával eltűnne a kormányközi együttműködés.
213
hatékony védelmi rendszerének kiépítésétől s mindezek előfeltételeként a demokratikus legitimáció megteremtésétől függ.463 Az európai jog a nemzeti jogokból kelt életre, az integráció megteremtője, hajtóereje. Számos közös hagyományon alapuló eljárási garancia, mint például a megfelelő eljáráshoz való jog, a luxemburgi bíróság jogösszehasonlító tevékenysége folytán vált a közösségi jog immanens részévé. Az Európai Bíróság esetjogának fejlődése azonban egyértelműen bizonyítja, hogy e Bíróság elsődleges funkciója továbbra is a közösségi szabadságjogok, a szabadverseny, s az integráció érdekeinek oltalma.464 Az emberi jogok védelmének fóruma ezek szerint minden bizonnyal továbbra is az Európai Emberi Jogi Bíróság marad. Ebből a föderalista szemléletet követők szerint az a következtetés vonható le, hogy az emberi jogok védelme az Unió szupranacionális szerveinek intézkedéseivel szemben egyedül az
Európai
Uniónak,
az
Európai
Emberi
Jogi
Egyezményhez
való
csatlakozásával, tehát az Európai Emberi Jogi Bíróság joghatóságának elismerésével biztosítható. Az Európai Unió joga a tagállamok jogából származik, közjogi legitimitását a nemzeti alkotmányok „európa klauzulái” közvetítik a tagállami szervek felé, a közösségi jog végrehajtási szabályainak kontrollja pedig tagállami szinten a nemzeti alkotmány végső értelmezésére hivatott testületek,
463
Az Alkotmányos Szerződés bukása és az intézményi válság elkerülése arra késztette az Uniót, hogy olyan új reformszerződést hozzon létre, amely néhány változtatást kivéve megtartja az Alkotmányos Szerződés intézményi reformjait, egységes jogi személyiséget biztosít az Uniónak, növeli a nemzeti parlamentek uniós jogba való beleszólását, rögzíti az Uniós jog nemzeti jog feletti elsőbbségét, és közel ötven területen felszámolja a tagállamok vétójogát. A szerződés érvényben tartja a jelenlegi szavazati rendszert, de közvetlenül nem tartalmazza az Alapjogi Chartát. A megállapodás kivételeket engedélyez egyes tagállamoknak, így például az Egyesült Királyság eltekinthet a Charta, valamint a rendőrségi és igazságszolgáltatási együttműködéstől. Noha a tagállamok – egyes föderalizmusra utaló elemeket kiiktattak a szövegből (így kikerültek a dokumentumból a szimbólumok, a „külügyminiszter” elnevezés, valamint az európai törvények és kerettörvények, s a szerződés az egyszerűen a „Reformszerződés” elnevezést kapta), a többségi szavazással eldöntendő kérdések körének a bővítése, s az unió jogi személyisége tagadhatatlanul föderatív berendezésre utal. A szavazati rendszerből kifolyólag a demokratikus legitimáció kérdése továbbra sem megoldott, s a szerződésben egyértelműen a végrehajtó hatalom túlsúlya érvényesül. (www.EUvonal.hu) 464 Ezt jelzi az Európai Bíróság 2007. május 3-ai ítélete. [„Büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés – Az EU 6. cikk (2) bekezdése és az EU 34. cikk (2) bekezdésében b) pontja – 2002/584/IB kerethatározat – Európai elfogatóparancs és a tagállamok közötti átadási eljárások – Nemzeti jogszabályok közelítése – A kettős büntethetőség vizsgálatának kiiktatása – Érvényesség A C-303/05. sz. ügy]
214
alkotmánybíróságok kezében van. Az alapjogokat értelmező fórumok közötti kollízió feloldását éppen e testületek esetjogának fejlődésétől várhatjuk. Reális tehát annak a lehetősége, hogy az európai jog nemzeti jogokból származó értékei megmaradnak. Örökérvényű összefüggések azonban a társadalomtudományok és a politika területén meglehetősen ritkán fordulnak elő. Fontos azonban az – mint Habermas tanítja –, hogy ha az egyetemes értékek érvényre juttatása során az egyes „érdekek” között választani kell, akkor az egyensúly megtalálása, a „helyes”, „ésszerű” döntés a jog szabályainak megfelelő eljárásban, konszenzus eredményeként szülessen.
215
BIBLIOGRÁFIA A közösségi jog forrásai és működése. In: Európai közjog és Politika (szerkesztette: Kende Tamás), Osiris, Budapest, 1995. 275-301., 294. oldal A
magyar
alkotmányjog
európai
uniós
forrásai
–
szöveggyűjtemény,
(szerkesztette: Dezső Márta, Vincze Attila), Osiris Kiadó, Budapest, 2004. Ábrahám Márta: Az Europol működésének dilemmái. In: Belügyi Szemle 2000/1. 107-122. oldal Aden, Hartmut: Convergene of Policing Policies and Transnational Policing in Europe. In: European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, Vol.9/2. 2001. 99-112. oldal Alain, Marc: Transnational Police Cooperation in Europe and in North America: Revisiting the Traditional Border between Internal and External Security Matters, or how Policing is being Globalized. In: European Journal of Crime, Criminal Law and Justice 2/2001, Vol. 9, 99-112. oldal Albrecht, Hans-Jörg: A büntetőjog europaizálása és belső biztonság Európában. In: Belügyi Szemle 2000/3, 17-41. oldal Albrecht, Peter – Braum, Stefan: Az európai büntetőjog fejlődésének hiányosságai. In: Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, SzakirodalomGyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények 6. (szerkesztette: Lévay M. Kígyóssy K.), Miskolc, 2004. 120-146., 141. oldal Albrecht, Peter-Braum Stefan: Deficiencies in the Development of European Criminal Law, ELJ, 1999. 293-310. oldal Anderson-Boer, Melcolm, Den-Cullen, Monica-Gilmore, Peter-Raab, WilliamNeil, Walker, Charles: Policing the European Union, Oxford, 1995. Arady Lajos: Magyarország szomszédsági kapcsolatainak alakulása – tekintettel a schengeni követelményekre. In: Európai Tükör 1999/1., 2-17. oldal Arnull, Anthony: The Rule of Law in the European Union. In: Anthony ArnullDaniel Wincott (Hrsg.): Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford, 2002. 239-255. oldal
216
Aschmann, Gerrit: Europol aus Sicht der Lander, Peter Lang Verlag, Frankfurt, 2000. Asp, Petter: Harmonisation and Cooperation within the Third Pillar – Built in risk, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2001. 15-23. oldal Az Európai Tanács ülése Dublinban, 1996. december 13-14., Európai Tükör 1997/1. Baldus, M.: Europol und Demokratieprinzip. In: Zeitschrift für Rechtspolitik 1997. 286-290. oldal Balogh Zsolt György: Az adatvédelmi törvény fejlesztésének kérdései. Adatvédelmi
szabályok
Magyarországon
és
az
Európai
Unióban.
In:
Jogtudományi Közlöny 1997/6. 269-276. oldal Balogh-Pocze Márta: Rendőri együttműködés a Schengeni Végrehajtási Egyezmény keretében. In: Jogi tanulmányok 2000. 9-28. oldal Bárd Károly: Az Európai Emberi Jogi Egyezmény szerepe az „európai” büntetőjog alakításában, Büntetőjogi Kodifikáció 2003/3. 3-12. oldal Bárd Károly: Európai büntetőpolitika. In: Tények és kilátások (Tanulmányok Király Tibor tiszteletére), Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1995. 149-158. oldal Bárd Károly - Gellér Balázs - Ligeti Katalin - Margitán Éva - Wiener A. Imre: Büntetőjog, Általános Rész, Budapest, 2002. Bedő Csaba: A korrupció és a szervezett bűnözés elleni feladatok az EUcsatlakozás jegyében, Belügyi Szemle 1998/10. Bedő Csaba: A terrorizmus ellen Magyarországon és az Európai Unióban, Belügyi Szemle 1999/12. Békés Ádám: Az Európai Ügyészség alapításának problémái és lehetőségei, Európai Jog 2003/6. Benke Barna: Európai Unió, közösségi jog és nemzeti alkotmánybíráskodás, Jogállam 1996/1-2. 9-11., 18-20. oldal Berke Barna: Közösségi jog és a tagállamok jogrendszere: vonzások és taszítások, Magyar Jog 1995/4. 240-252. oldal
217
Bernasconi, Paolo: Transborder Offences: Terrorism, Narcotics Trafficking, White-Coller Offences. In: M. Delmas-Marty (Hrsg.), What kind of Criminal Policy for Europe? Paris, 1993. 89-104. oldal Berta Krisztina: A magyar rendészeti szervek felkészültsége az EU-csatlakozásra: különös tekintettel a rendőrségi és igazságügyi együttműködésre. In: Belügyi Szemle 2004/5. 7-26. oldal Bevers,
Hans-Joubert
Chantal:
Schengen
Investigated:
a
comparative
interpretation of the Schengen provisions on international police cooperation in the light of the European Convention on Human Rights, The Hague, 1996. Bigo, Didier: L’Europe des polices et de la sécurité intérieure, éd. Complexe, Bruxelles, 1992. Blutman László: EU-jog a tárgyalóteremben. Az előzetes döntéshozatal, KJKKerszöv Kiadó, Budapest, 2003. Bócz Endre: A szervezett bűnözésről és a bűnszervezet fogalmáról. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet (szerkesztette: Gellér B.), KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 79-101., 81. oldal Boed, Roman: United States Legislative Approach to Extraterritorial Justidiction in Connection with Terrorism. In: C. Bassiouni (Hrsg.). International Criminal Law, Band 2, Procedural and Enforcement Mechanism, 2. Aufl., Ardsley New York, 1999. 145-176. oldal Bolyky Orsolya: Az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni jogintézmények és jogi eszközök, Ügyészek Lapja 2003/6. Botos Gábor: Jogharmonizáció és jogalkotás az európai uniós elvárásoknak megfelelően a büntetőjog vonatkozásában, Studia Wesprimiensia, Tanulmányok a teológia és szociális munka területeiről, 2003/1-2. Bridge, John W.: The European Communities and the Criminal Law, Criminal Law Review, 1976. 88-97. oldal Bull,
Hans
P.:
Das
Europäische
Polizeiamt-undemokratisch
rechtsstaatswidrig? Deutsche Richterzeitung, 1998.
218
und
Bull, Hans P.: Importance of Grotius in the Study of International Relations. In: Bull, H - Kingsbury, B. - Roberts, A.: Hugo Grotius and International Relations, Clarendon Press, 1992. Cadoppi, A.: Towards a European Criminal Code? European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 1996/1. Chevallier-Govers, Constance: De la nésessité de créer une police européenne intégrée. In: Revue de science criminelle et de droit pénal comparé (France), 1999. No.1. 77- 85. oldal Chronowski Nóra - Petrétei József: EU-csatlakozás és alkotmánymódosítás: minimális konszenzus helyett politikai kompromisszum, Magyar Jog 2003/8. 449-466. oldal Chronowski Nóra: „Integrálódó” alkotmány, Dialóg Campus Kiadó, PécsBudapest, 2005. 47., 110. oldal Cohen Gérard - Montchrestein Jonathan: Az alapjogok európai nézőpontból. Alapjogok és szabadságok, Az Ügyvédi Szakképzés Regionális Központja (CRFPA) felvételi vizsgaelőkészítő anyaga, a fordítást közreadja az Európai Tanács Információs és Dokumentációs Központja, Budapest Corstens, Geert I. M.: Büntetőjog az első pillérben? Az Európai Unió hatása a büntetőjog
fejlődésére,
Szakirodalom-gyűjtemény,
Bűnügyi
Tudományi
Közlemények (szerkesztette: Lévay Miklós - Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 250-267. oldal Craig, Paul-De Búrca Gráinne: EU Law, 2. kiadás, Oxford, 1998. Craig, Paul-De Búrca Gráinne: The evolution of EU law, Oxford University Press, Oxford, 1999. Cuczai Jenő: Utószó. In: Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozása küszöbén, Budapest, 2003. 131-172. oldal Cseresnyés Ferenc: A migráció és menekültügy, mint európai kihívás. In: Magyarország és Európa az ezredfordulón – Konferencia: Pécs 2001. május 1819,
(szerkesztette:
Andrássy
György
-
Cseresnyés
Ferenc
-
Pécsi
Tudományegyetem) Európa Központ, Studia Europaea, Pécs, 2001. 271-284.
219
oldal Cseresnyés Ferenc: Menekültpolitika és menedékjog az Európai Unióban, 19901999. Janus Pannonius Tudományegyetem, Európa Központ. Pécs, 1999. Csiszár Tibor: Az európai kábítószer-kriminalitás jelenlegi helyzete és prognosztizálható jövője. In: Rendészeti Szemle, A Belügyminisztérium folyóirata 1991/6. 56-59. oldal Csonka Péter: A gazdasági és szervezett bűnözés elleni harc perspektívája az Európa Tanácsban. In: Belügyi Szemle 1998/11. 31-56. oldal Dános Valér - Bobák Artúr: Az európai rendőri együttműködés. Europol, Budapest, 2000. De Zwaan, Jaap: The Future of the Third Pillar and the Foght against EU Fraud: Evaluation of the ICG and the Treaty of Amsterdam. In: J. Vervaele (Hrsg.), Transnational Enforcement of the Financial Interest of the European Union, Antwerpen Groningen Oxford, 1999. 13-28. oldal Deák P. - Szegedi L.: Magyar alkalmazkodási tapasztalatok a biztonság- és védelempolitika terén az Európai Unió 2004. évben hozott döntései tükrében. Tanulmány. Biztonságpolitikai és Honvédelmi Kutatások Központja Közhasznú Alapítvány, Budapest, 2005. 2. Deák Péter: Uniós biztonságpolitika egységes, közös vagy egyeztetett? In: Európai Tükör 1997/2. 47-59. oldal Delmas-Marty, Mireille (ed.): Corpus Juris. Introducting penal provious for the purpose of the financial interests of the European Union, Paris, 1997. Economica Delmas-Marty, Mireille: A Corpus Juris szükségessége, legitimitása és megvalósíthatósága, Magyar Jog 2000/11. 641-645. oldal Delmas-Marty,
Mireille:
Guest
Editional:
Combatting
Farud-Necessity,
Legitimacy and Feasibility of the Corpus Juris, Common Market Law Review, 38. 2000. 247-256. oldal Delmas-Marty, Mireille: Necessity, legitimacy and feasibility of the Corpus Juris. In: M. Delmas-Marty-J. Vervaele (Hrsg.), The implementation of the Corpus Juris in the Member States, Antwerpen, 2000. 3-106. oldal
220
Delmas-Marty, Mireille: The European Union and Penal Law, European Law Journal, 1998/4. 87-115. oldal Delmas-Marty, Mireille: Az Európai Unió és a büntetőjog. In: Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerkesztette: Lévay Miklós-Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 11-18. oldal Demanet, Georges: La cooperation policiere ne s’arrete pas aux frontieres de Schengen. In: Revue de droit pénal et de criminologie (Belgium), 1996. Vol. 76. No. 9-10. 911-925. oldal Den Boer, Monica: An Area of Freedom, Security and Justice: Bogged Down by Compromise. In: D. O’Keeffe-P. Twomey (Hrsg.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Oxford Portland Oregon, 1999. 303-321. oldal Den Boer, Monica: Justice and Home Affairs Cooperation in the Treaty on European Union: More Complexity Despite Communautarization, Magyar Jog 1997. 310-316. oldal Den Boer, Monica: Not Merely a Matter of Moving Hause: Police Cooperation from Schengen to the TEU, Magyar Jog 2000, 336-357. oldal Den Boer, Monica: Police Cooperation in the EU: Tiger in a Troian Horse? Common Market Law Riwiev 1995/32. 555-578. oldal Den Boer, Monica: Travel Notres on a Bumpy Journey from Schengen to via Maastricht to Amsterdam. In: M. den Doer (Hrsg.), The Implementation of Schengen: First the Widening, Now the Deepening, Maastricht, 1997. 147-154. oldal Dezső Márta: A szuverenitás fogalma, szuverenitáselméletek. In: Dezső Márta Fűrész Klára - Kukurelli István - Sári János - Schmidt Péter - Takács Imre: Alkotmánytan (szerkesztette: Kukurelli István), Osiris-Századvég, Budapest, 1994. 79-106., 79. oldal; Dicey A. V.: Law of the Constitution, 9. kiadás (Bevezetés az angol alkotmányba), Fordította: Tarnai János, Budapest, MTA 1902. 72. oldal
221
Dienes-Oehm Egon: A Maastrichti Európai Uniós Szerződés, a közösségi politikák, szervezeti és döntéshozatali rend változásai, az uniós célú jogviszonyok, Jogtudományi Közlöny 1992/12. Doehring Karl: Állam és alkotmány az egységesülőEurópában. In: Államtan írások a XX. szuázadi általános államtudomány köréből. (Szerkesztette: Takács Péter) Szent István Társulat, Budapest 2003. 894-910., 909. oldal Doná, Gabriele: Toward a European Juridical Area? European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 1998. (6) 282-297. oldal Due, Ole: The Impact of the Amsterdam Treaty upon teh Court of Justice, Fordham International Law Journal, 22. 1999. 48-71. oldal Emberi jogok, (szerkesztette: Halmai Gábor, Tóth Gábor Attila), Osiris Kiadó, 2003. 180. oldal Endicott, Timothy A. O.: The possibility of the rule law, PJLS, 1999. 1-18. oldal Eördögh Árpád - Ali Attila - Csuhai Tamás - Pálfalvi István: A rendőrséggel szembeni szakmai és társadalmi elvárások az euro-atlanti integráció tükrében (pályázat, belső használatra). In: Országos Rendőr-Főkapitányság, Tájékoztató, 2000/2. 51-60., 61-71. oldal Eördögh Árpád: A nemzetközi bűnügyi és bűnüldözési együttműködés különös tekintettel az Európai Unió bel- és igazságügyi együttműködésére, (Maastrichti Szerződés K1. cikk 9. pontja). In.: Egységes Belbiztonsági és Jogi Térség Európában (Bel- és Igazságügyi Együttműködés az Európai Unióban) szerkesztette: Tóth Árpádné dr. Masika Edit, ISM, Budapest, 1999. 303. oldal Eördögh Árpád: Az Európai Unióhoz való csatlakozás várható előnyei és hátrányai a szervezett bűnözés és az ellene történő fellépés területén. In: Collega, Szakmai folyóirat joghallgatók számára 1998/6. 24-28. oldal. In: Belügyi Együttműködés 1998. 121-148. oldal Eördögh Árpád: Az Európai Unióval folytatott rendőri együttműködés és szervezett bűnözés elleni fellépés. In: Belügyi Szemle 2000/3. 101-112. oldal Eördögh Árpád: Rendőri együttműködés a szervezett bűnözés elleni fellépésben. In: Collega, Szakmai folyóirat joghallgatók számára 1998/6. 29-35. oldal
222
Ettmayer, Wendelin: A bűnözés, mint nemzetközi kihívás, Európai Szemle 1990/3. Europa ohne Grenzen, Phare Tempus támogatásával 2000-ben készült tansegédlet a Közép Európai Rendőr Akadémia hallgatói számára Európai Jogi Füzetek: Az európai integráció alapszerződései – válogatás, HVGORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest, 2003. (szerkesztette: Számadó Tamás) Európai közjog és politika (szerkesztette: Kende Tamás, Szűcs Tamás), Osiris Kiadó, Budapest, 2002. 584. oldal Fabio, Udo di: Die „Dritte Seule” der Union. Rechtsgrundlagen und Perspektiven der europaeischen Polizei-und Justizzusammenarbeit. In: Die öffentliche Verwaltung (NSZK), 50. Vol. 1997, No. 3. 89-101. oldal Farkas Ákos: A büntetőjogi együttműködés néhány problémája az Európai Unióban. In: Kriminológiai és Kriminalisztikai Tanulmányok XXXVII. Budapest, 2000. 65-75. oldal Farkas Ákos: A büntetőjogi együttműködés sajátosságai az Európai Unióban. In: Jogtudományi Közlöny 1999/9. 383-392. oldal Farkas Ákos: Európai büntetőjog Amszterdam és Nizza után, Európai Jog 2001/2. 12-17. oldal Farkas Ákos: A büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban és a magyar jogalkotás feladatai, Magyar Jogász Egylet, Budapest, 2000. 297-304. oldal Farkas Ákos: A kriminálpolitika és a büntető igazságszolgáltatás hatékonysága. In: Emlékkönyv Szabó András 70. születésnapjára, Budapest, 1998. 80-98. oldal Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban, (Magyarország az Európai Unióban, Zsebkönyvtár) Osiris Kiadó, Budapest, 2001. Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban, Belügyi Szemle 2003/4. Farkas Ákos: Európai büntetőjog Amszterdamban és Nizza után, Európai Jog 2001/2. 12-17. oldal
223
Farkas Ákos: Ki ellenőrzi az ellenőrt? A szervezett és a kábítószer-bűnözés elleni különleges nyomozási eszközök alkalmazásának problémái. In: Belügyi Szemle, 2000. 2. szám 62-66. oldal Farkas Ákos: Az Európai Unió története a büntetőjogi együttműködés (át)alakítására. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet (szerkesztette: Gellén Balázs) ELTE ÁJK, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest 2004. Fazekas Judit: Az európai integráció alapszerződései, Budapest, 2000. KJKKerszöv Kiadó Kft. Fazekas Judit: Az európai integráció története, Az Európai Unió intézmény- és jogrendszere, Miskolc, 2000. Fejes Péter: Két európai ügyészi szervezetről, Ügyészek Lapja 2003/3. Fennel, Phil-Harding, Chirtopher-Jörg, Nico-Swart, Bert (eds.): Criminal Justice in Europe, A Comparative Study, Oxford, 1995. Clarendon Press Feyer, Harald: Europol – Bedeutung für die Justizpraxis, Krimilalistik – unabhängige Zeitschrift für die kriminalischtische Wissenscharft und Praxis, 2/2003. Ficsor Mihály: Megjegyzések az európai közösségi jog és a nemzeti alkotmány viszonyáról I. Magyar Jog 1997/8. 462-473. oldal Finszter Géza: A magyar rendőrség civil kontrollja, Európai Tükör 1997/7. Finszter Géza: Rendészetek alkotmányos integrációja az Unióban. In: Belügyi Szemle, 2004/5. 75-91. oldal Finszter Géza: Rendőrségek a XXI. században. In: Belügyi Szemle 2000/1. 6474. oldal Finszter Géza - Eördögh Árpád: A rendőrségi együttműködés. A rendvédelem reformja, mint a demokratikus átalakulási folyamat egyik tényezője, Európai Tükör – Műhelytanulmányok (Integrációs Stratégiai Munkacsoport) 33. szám Fisahn, Andreas: Europol – Probleme der Kontrolle, Kritische Justiz, 1998. Fontanaud, Daniel: Les accords de Schengen, Documentation française, Paris, 15 mars 1996. Fóti Klára: Nemzetközi migráció: esély vagy globális veszélyforrás? In: Info-
224
Társadalomtudomány 55. szám 2001. 59-66. oldal France, Rodger, J.: The influence of European Community Law on the Criminal Law of the Member States, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 1994. (2) 324-358. oldal Frank József: A hazai és az EU - tagállamok rendőrségei közötti kommunikációs problémák. In: Belügyi Szemle 2000/6. 109-115. oldal Frowein, J. - Krisch, N.: Der Rechtsschutz gegen Europol. In: Juristenzeitung 1998. 589-597. oldal Gantner Péter: Ellenőrzési együttműködés az Európai Unióban. In: Pénzügyi Szemle 1998/8. 661-670. oldal Gantner Péter: Korrupcióellenes küzdelem a nemzetközi színtéren. In: Pénzügyi Szemle 1998/11. 915-926. oldal Gátos György: Magyarország kiadatási egyezményei. In: Acta Humana, Emberi Jogi Közlemények 37-38. szám 1999. 81-95. oldal Gátos - Király - Tóth: Válogatott ítéletek az Európai Bíróság esetjogából, I. kötet, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2001.) Gazdag Ferenc: Az integráció története. In: Európai Közjog és Politika (szerkesztette: Kende Tamás), Osiris-Századvég, Budapest, 195. 19-42., 20. oldal Gellér Balázs József: A terrorizmus elleni harc egyes kérdései az anyagi büntetőjog szemszögéből. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet, (szerkesztette: Gellér Balázs), KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 241-263., 254. oldal Gil Carlos Rodríges, Iglesian: Zur Verfassung der Europäischen Gemeinschaft, Europäische Grundrechte Zeitschrift 1996. Heft 5-6. Gle, S.: Kontrolle über Europol und seine Bedienstete. In: Europarecht, 1998. 748-766. oldal Goebel, Roger J.: The Treaty of Amsterdam in Historical Perspective. Introduction to the Symposium, Fordham International Law Journal, 22. 1999. 731. oldal Grotius, H.: A háború és béke jogáról, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1960.
225
Guldenmund, René - Harding, Christopher-Sherlock, Ann: The European Community and Criminal Law. In: Criminal Justice in Europe, A comparative Study, Oxford, 1995. 107-126. oldal Gully-Hart, Paul: Loss of Time through Formal and Procedural Requirements in International Cooperation. In: A. Eser-O. Lagodny (Hrsg.), Principles and Procedures for a New Transnational Criminal Law, Freiburg im Breisgau, 1992. 245-266. oldal Habermas, Jürgen: Faktizität und Gelfung, Darmstadt, 1994. Legitimations probleme, im Spätkapitalismus, Frankfurt, Shurkamp, 1975. Hailbronner, Kay: Die Immunitaet von Europol-Bediensteten. In: Juristenzeitung, 1998. 283-289. oldal Harding, Alan: Treaty-Making int he Field of International Cooperation: The United Kingdom Exprerience. In: A. Eser.O. Lagodny (Hrsg.), Principles and Prodedures for a New Transnational Criminal Law, Freiburg im Breisgau, 1992. 235-244. oldal Harding, Chirtopher: Az európai jog és a nemzeti büntetőjog metszéspontjainak vizsgálata, Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalomgyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerkesztette: Lévay Miklós Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 211-233. oldal Harding, Christopher - Swart, Bert: Intergovernmental Cooperation in the Field Criminal Law. In: P. Fennel - C. Harding - N. Jörg - B. Swart (eds.), Criminal Justice in Europe, A Comparative Study, Oxford, 1995. Clarendon Press, 87-106. oldal Harding, Christopher: Exploring the intersection of European law and national criminal law, European Law Rewiev 2000/25. 374-390. oldal Harding, Christopher: The International and European Control of Crime. In: C. Harding, C. – L. Lim: Renegotiating Westphalia, Essays and Commentary on the European and Conceptual Foundations of Modern International Law, The Hague Boston London, 1999. 189-218. oldal
226
Hargita Árpádné - Izikné Hedik Gabriella - Palánkai Tibor (szerk.): Európa Kislexikon. Az Európai Unió és Magyarország, Aula Kiadó, Budapest, 1999. Hargitai József: Nemzetközi jog és szupranacionális jog, Magyar Jog 2003/4. 193-211. oldal Härtel Ines: Az Európai Bíróság kényszerítő bírságot kiszabó ítéleteinek végrehajthatósága tagállamokkal szemben, Magyar Jog 2003/3. Hegyaljai Mátyás: Europol – Irány Kelet-Európa. In: Belügyi Szemle 2004/5. 6374. oldal Hegyaljai Mátyás: Europol – rendőrség, szervezeti és működési változások igénye, lehetősége. In: Rendvédelmi Füzetek 2002/20. Hegyaljai Mátyás: Klubtagok lettünk – az Europol. In: Tanulmányok Erdősy Emil professzor tiszteletére (szerk: Fenyvesi Csaba-Herke Csongor) Pécs, 2002. Hegyaljai Mátyás: NEBEK, avagy új távlatok a nemzetközi bűnüldözésben. Belügyi Szemle 2000/9. Hlavathy Attila: Európai integráció és bűnügyi jogsegély a közép-kelet-európai államok és a nyugat-európai államok között Magyarország példáján, Magyar Jog 1996/3. Holé Katalin - Edwin,Vermust-Driessen, Bart Az Európai Közösségek/EK/ antidömping joga az Uruguay-Forduló után. 9/95:425-428 Holé
Katalin:
Bűnügyi
együttműködés
Európában,
Kriminológiai
és
kriminalisztikai tanulmányok XXXVI. 1999. 273-283. oldal Holé Katalin Bűnügyi együttműködés Európában I. Collega. Szakmai folyóirat joghallgatók számára 4/98:11-15. Holé Katalin A környezetvédelem büntetőjogi és közigazgatási jogi eszközei Európában. Békés Imre ünnepi kötet. (Szerkesztette: Gellér Balázs) ELTE ÁJK, Bp., 2000. Holé Katalin A nemzetközi bűnügyi együttműködés. = Király Tibor: Büntetőeljárási jog. Bp. Osiris K. 2003. (3., átdolgozott kiadás) 586-596.
227
Holé Katalin Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Unió kívánalmai I. 10 éves a doktori képzés az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán. Szerk.: Harmathy Attila. Bp., 2003. 176-181. Holé Katalin Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Unió kívánalmai II. Magyar Jog 3/2003:140-146. p. Holé Katalin Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Unió kívánalmai III. Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának Kiadványai 5., Jog- és Állam, Bp., 2003. Holé Katalin Gondolatok az Európai Ügyészségről. In: Györgyi Kálmán Ünnepi Kötet. Szerk.: Gellér Balázs. Bibliotheca Iuridica. Az ELTE ÁJK Tudományos Kiadványai. Libri Amicorum 11. 2004. 303-319. Holé Katalin A bűnügyi együttműködés aktuális kérdései. In: Bűnügyi Oktatók Országos Találkozója (BOT 2004.). Károli Gáspár Református Egyetem Államés Jogtudományi Karának Kiadványai 11., Jog és Állam (Szerkesztette: Hollán Miklós), 2005. 43-49. Holé Katalin A szervezett bűnözés elleni harc és a biztonság ára. In: De iuris peritorum meritis 1. Studia in honorem Endre Bócz. Szerkesztette: Domokos Andrea – Deres Petronella. Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar 2007. 63-79. Holé Katalin A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény magyarázata. I: kötet Bevezetés. Alapvető rendelkezések I. Fejezet (Szerkesztette: Holé Katalin, Kadlót Erzsébet) Magyar Hivatalos Közlönykiadó 2007. 7-150. oldal Holé Katalin Az Europol. In: Kondorossy Ferenc – Ligeti Katalin: Az Európai büntetőjog kézikönyve. Magyar Hivatalos Közlönykiadó Megjelenés alatt Holló Péter: A hazai közúti közlekedésbiztonság az EU-csatlakozás türkében, Belügyi Szemle 2004/1. Horváth Katalin: A Falcone-program és az európai bűnügyi nyilvántartás. In: Magyar Jog 2005/8. Horváth Katalin: Az európai bűnügyi nyilvántartás vázlata. In: Magyar Jog
228
2005/2. Horváth Zoltán - Sinka László: Az Egyesült Államokat ért terrortámadások hatása az uniós bel- és igazságügyi együttműködésre. In: Európai Tükör 2001/6. 139149. oldal Horváth Zoltán: Kézi könyv az Európai Unióról,
Budapest, Magyar
Országgyűlés, 2003. Hölscheidt, Sven - Schotten, Thomas: Immunitaet für Europol-Bedienstete. Normalfall oder Sündenfall? In: Neue juristische Wochenschrift (NSZK) 1999. 52. Vol. 39. No. 2851-2855. oldal Izikné Hedri Gabriella: Amszterdam üzenete, Európai Tükör 1997/5. Jacsó Judit: A pénzmosás elleni nemzetközi fellépés eszközei. In: Magyar Jog 2000/9. 545-555. oldal Jármy Tibor: Európa biztonságának rögös útjai. In: Belügyi Szemle 2004/5. 117124. oldal Jean Pradel - Geert Corstens: Európai büntetőjog (részlet). In: Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerkesztette: Lévay Miklós - Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 59-119. oldal Jenei Petra - Sonnevend Pál - Kardos Gábor - Kende Tamás: A közösségi jogrend. In: Európai közjog és politika, 2. kiadás (szerkesztette: Kende-Szűcs), Budapest, 2002. 477-603. oldal Jim Cloos, Gaston Reinesch, Daniel Vignes, Joseph Weyland: Le Traité de Maastricht – genèse, analyse, commentaire, Établissement Émile Bruylant, Bruxelles, 1993. Jung, Heike: L’Etat et moi: Reflection on the Relationship between the Criminal Law and the State, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 1998. (6) 208-215. oldal Jungbert Béla: A Schengeni Egyezmény és az európai integráció. In: Társadalmi Szemle 1994/4. 59-66. oldal Kaiafa-Ghandi, M.: The Development towards Harmonization within Criminal
229
Law in the European Union - A Citizen's Perspective. European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 2001/4. 239-263. oldal Kardos Gábor: A közösségi jog forrásai és működése. In: Európai Közjog és Politika (szerkeszette: Kende Tamás), Osiris, Budapest, 1995. 275-301., 290. oldal Kardos Gábor: Az emberi jogok védelme az Európai Unió keretében, Acta Humana 1994. No. 14. 32. oldal Kardos Gábor: Emberi jogok egy új korszak határán – Az emberi jogok nemzetközi védelmének néhány problémája a hidegháború elmúltával, T-Twins Kiadó, 1995. 119. oldal Kardos Gábor: Fórum – Hozzászólás az Európai Alkotmányról folyó vitához. Fundamentum 2003/2. szám 80. oldal Karsai Krisztina: Az európai büntetőjogi integráció alapkérdései. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. Karsai Krisztina: Az európai büntetőjogi integráció egyik újdonsága, avagy gondolatok a kerethatározatról. In: Európai Jog 2001/1. 11-14. oldal Karsai Krisztina: Magyar büntetőjog az európai integráció sodrásában. In: Jogtudományi Közlöny LVII. évf. 2002/2. 70-90. oldal Kecskés László - Lomnici Zoltán - Maczonkai Mihály: Az Európai Közösségek Bírósága, HVG ORAC Lap-és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2000. 97-98. oldal Kecskés László: A közösségi jog közvetlen hatálya, elsőbbsége, az előfoglalás és a jogharmonizáció. In: Kende Tamás: Európai Közjog és Politika, Osiris, Budapest, 1995. 331-367., 363. oldal Kecskés László: EK-jog és jogharmonizáció, Második átdolgozott kiadás, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1999. Kecskés László: EU-jog és jogharmonizáció, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1995. 220-228. oldal Kecskés László: Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmánymódosítás folyamata. In: Európai Jog, 2003/1. 2528. oldal
230
Kelemen Csaba: Az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol). In: Országos RendőrFőkapitányság, Tájékoztató, 1995/10. 24-27. oldal Kende Tamás - Szűcs Tamás (szerk.): Európai közjog és politika, Osiris Kiadó, Budapest 2003. Kelsen, H.: General Theory of Law and State, 1945. 384. oldal; Lásd még: H. Kelsen: A szuverenitás fogalmának változása. In: Államtan írások a XX. századi általános államtudomány köréből (szerkesztette: Takács Péter), Szent István Társulat, Budapest, 2003. 603-614. oldal Kende Tamás: A közvetlen hatály. In: Európai közjog és politika, 1. kiadás (szerkesztette: Kende), Budapest, 331-346. oldal Kende Tamás: Az előfoglalás. In: Európai közjog és politika, 1. kiadás (szerkesztette: Kende), Budapest, 1998. 349-355. oldal Kende Tamás: Integrációs elméletek. In: Európai Közjog és Politika, (szerkesztette: Kende Tamás) Osiris-Századvég, Budapest, 1995. 79-96., 83. oldal Kertész Ágnes - Novák Napsugár: A nemzetközi bűnözés mint biztonságpolitikai kihívás. In: Társadalom és Honvédelem 2000/3. 185-196. oldal Kertész Imre: A szervezett bűnözés és a büntetőjog harmonizációja az Európai Unióban,
Európai
Tükör
–
Műhelytanulmányok
(Integrációs
Stratégiai
Munkacsoport) 29. szám Kertész Imre: Igazságügyi szakértők az európai jogközelítés útján. In: Magyar Jog 2002/1. 12-21. oldal Kertész Imre: Jogharmonizáció a büntető anyagi és eljárásjog területén. In: Magyarország csatlakozása az Európai
Unió megreformált
igazságügyi
együttműködéséhez, a megváltozott külső feltételek között. Integrációs Stratégiai Munkacsoport Műhelytanulmányok, Budapest, 1997. 58-86. oldal Kertész Imre: Kábítószer-bűnözés az európai büntetőjogban, Belügyi Szemle 1997/11. Kertész Imre: Vagyonelkobzás és pénzbüntetés: a német és osztrák példa, Európai Tükör 1997/2.
231
Király Miklós: A diszkrimináció tilalma az Európai Bíróság joggyakorlatában, Budapest, 1998. Király Tibor: Büntetőeljárási jog, Budapest, 2000. Király Tibor: Büntetőítélet a jog határán, Tanulmány a perbeli igazságról és valószínűségről, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1972. Kis Norbert: Gondolatok a bűnösségi elv hanyatlásáról. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet, (szerkesztette: Gellér Balázs) KJK-Kerszöv Kft. Budapest, 2004. 321-346., 323. oldal Klip, A.: Harmonisierung des Strafrechts - eine fixe Idee? NZSt 2000/12. 626630. oldal Kollár Ildikó: Az Európai Unió zárt egyezményei és a magyar jog viszonya a bűnügyi együttműködés területén. In: Magyarország csatlakozása az Európai Unió megreformált igazságügyi együttműködéséhez, a megváltozott külső feltételek között. Integrációs Stratégiai Munkacsoport Műhelytanulmányok, Budapest, 1997. 42-57. oldal Kollár Ildikó:
Igazságügyi
együttműködés
büntetőjogi és polgári
jogi
kérdésekben. In: Sieber Edit: Magyarország csatlakozása az Európai Unió megreformált igazságügyi együttműködéséhez, a megváltozott külső feltételek között. Integrációs Stratégiai Munkacsoport Műhelytanulmányok, Budapest, 1996. Kollár Ildikó: Igazságügyi együttműködés bűnügyekben az Európai Unió tagállamai között. In: Egységes Belbiztonsági és Jogi térség Európában, Bel- és Igazságügyi Együttműködés az Európai Unióban, (szerkesztette: Tóth Árpádné Masika Edit) ISM, Budapest, 1999. 251-288. oldal Korinek László: Tendenciák, Belügyi Szemle 2003/1. 57-67. oldal Környei Ágnes: A diszkrimináció tilalmának kiteljesedése az Európai Unióban, Acta Humana 2003/1-2. 14. évf. Kukorelli István (szerk.): Dezső Márta – Fűrész Klára – Kukorelli István – Papp Imre - Sári János - Somody Bernadett - Szegvári Péter - Takács Imre:
232
Alkotmánytan I. Alapfogalmak, alkotmányos intézmények, 2. átdolgozott kiadás 2007. Kröger, Nicoletta: Europol – Europaisches Polizeamt und Individualrechtsschutz – Vereinbarkeit mit Grundgesetz und Europaischer Menschenrechtskonvention? Verlag Peter Lang, Frankfurt am Main, 2004. Labayle, Henry: Un espace de liberté, de sécurité et de justice. In: Revue trimestrielle de droit européen 1997. Vol. 33. No. 4. 813-881. oldal Lagodny, O.: Human Rights in the Field of Extradition. Int. Rev. P. L. 1991. Vol. 62. Nos. 1-2. Lahti, R.: Sub-regional Cooperation in Criminal Matters: The Experience of the Nordic Countries. In: Eser, A. - Lagodny, O.: Pr. Proc. Trans. Cr. L. Freiburg, Br. 1991. Lakatos István: Az emberi jogok kérdése az Európai Unióban, Acta Humana 2002. No. 48. 50. oldal Laqueur Walter: Posztmodern terrorizmus. Új szabályok egy régi játékhoz, Európai Szemle 1997/3. László
Zoltán:
Az
Európai
Unió
tagországainak
nemzetközi
rendőri
együttműködése, az Europol. In: Rendvédelmi Füzetek 2002/22. Lawmaking in the European Union (szerk: Craig-Harlow), London 1998. Lensing, Hans: The Federalization of Europe: Towards a Federal System of Criminal Justice, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 1993/3. 212-229. oldal Lévai Ilona: Az európai jogi architektúra – büntetőjogi nézőpontból, Ügyészek Lapja 1998/5. 53-69. oldal Lévai Ilona: Az ügyészség a harmadik évezred küszöbén: a globalizáció és az integráció kihívásai. In: Magyar Jog 2000/4. 218-223. oldal Lévai Ilona: Az ügyészség Európában. In: Ügyészek Lapja, Szakmai érdekképviseleti folyóirat 2001/3. 5-48. oldal Lévai Ilona: Corpus Juris Europae. Európai büntetőjog és ügyészség az EU pénzügyi érdekei védelmére? Európai Tükör 1998/3.
233
Ligeti Katalin: Az Európai Közösség büntetőjoga, Állam- és Jogtudomány XXXIX. évf. 1998. 331-362. oldal Ligeti Katalin: A jogállami büntetőjogról. In: Büntetendőség, büntethetőség (szerkesztette: Wiener), KJK-Kerszöv Kiadó, Budapest, 1997. 118-123. oldal Ligeti Katalin: Az európai büntetőjog legitimációja. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet (szerkesztette: Gellér Balázs) KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 373-387., 373. oldal Ligeti Katalin: Az Európai Unió büntetőpolitikája, Állam és Jogtudomány 2002/1-2. Ligeti Katalin: Büntetőjog és bűnügyi együttműködés az Európai Unióban, KJKKerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004. Ligeti Katalin: European Community Criminal Law, Acta Juridica Hungarica 1998/1-2. 55-91. oldal Ligeti Katalin: European Criminal Law: Administrative and Criminal Sanctions as Means of Enforcing Community Law, Acta Juridica Hungarica 2000. 199-212. oldal Mitsilegas, Valsamis: The constitutional implications of mutual recognition in criminal matters in the EU. In: Common Market Law Review, 2006. 1278-1311. oldal Ligeti Katalin: Nemzetközi bűnügyi együttműködés az Európai Unióban, MTA Jogtudományi Intézete, Közlemények No. 15. Budapest, 2001. M. Nyitrai Péter: A kiadatás jogintézményének újragondolása Európában – az európai elfogatóparancs eszméje és alkalmazásának főbb dilemmái, Magyar Jog 2003/7. M. Nyitrai Péter: Az emberi jogok védelmének főbb kérdései a nemzetközi bűnügyi jogsegélyeljárásokban, Collega 2000/február M. Nyitrai Péter: Az Európai Unió bűnügyi együttműködésének rendszertani megközelítése. In: Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) az Európai Unió bűnügyi együttműködésében, KJK-Kerszöv Kiadó Kft. Budapest, 2005. M. Nyitrai Péter: Jelenkori tendenciák a kiadatási jog területén, különös
234
tekintettel az Európai Unióra. In: Kriminológiai és kriminalisztikai tanulmányok, 36. kötet (szerkesztette: Irk Ferenc, Országos Kriminológiai Intézet) Budapest 1999. 312-319. oldal M. Nyitrai Péter: Nemzetközi bűnügyi jogsegély Európában, KJK-KERSZÖV Kiadó, Budapest 2002. M. Nyitrai Péter: Nemzetközi és európai büntetőjog, Osiris Kiadó, Budapest, 2006. MacCormick Neil: A Maastricht-ítélet: Szuverenitás – Ma. In: Államtan, Írások a XX. századi általános államtudomány köréből (szerkesztette: Takács Péter), Szent István Társulat, Budapest, 2003. 911-921., 211. oldal; lásd még: Mattias Kumm: Who is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe? Three comceptions of the relationschip between the German Federal Constitutional Court and the European Court of Justice in German Market Law Receiwe 36. 1999. 354. oldal MacCormick, Neil: Beyond teh Sovereign State, Common Market Law Review 1993. 1-17. oldal MacCormick, Neil: On the very Idea of a European Constitution: Jurisprudential Reflections from the European Parlilament, 529-541. oldal MacCormick, Neil: Questioning Sovereign, Law, State and Nation in the European Commonwealth, Oxford 1999. Magyar József: Az Európai Unió bővítése az osztrák belső biztonság szempontjából. In: Belügyi Szemle 2004/5. 58-62. oldal Majercsik János: A rendvédelmi szervek az EU-csatlakozás küszöbén, Belügyi Szemle 2003/4. Márkus F.: A büntető igazságszolgáltatásra vonatkozó nemzetközi jogszabályok és az állami szuverenitás, Állam- és Jogtudomány 196/IX. 4. szám Martonyi János: A magyar nemzet sorsa és az európai fejlődés. In: Martonyi János: Európa, nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 125-163., 125. oldal Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog. In: Magyar Jog, XLVIII. évfolyam, 2001. 193-212., 194. oldal
235
Martonyi János: Közép-Európa és az Európai integráció. In: Martonyi János: Európa, nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 13-52., 19. oldal Martonyi János: Polgárosodás és Európai Integráció. In: Martonyi János: Európa, nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 164-169., 165. oldal Matronyi János: A magyar EU-tagság felé: integráció és nemzeti szuverenitás. In: Martonyi János: Európa, nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 53-67., 57. oldal Masika, E. - Harmati, G.: Egységes belbiztonsági és jogi térség Európában, Budapest, 1999. 1-495. oldal Mathijsen, P.S.R.F.: A Guide to European Community Law, London, 1990. 5. Mátyás Imre: Bűnügyi együttműködés az Európai Unióban, különös tekintettel az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekre. In: Publ. Univ. Miskolc. Sect. Jur.et Pol. Tomus 17, 2000. 135-158. oldal Mayer Egber: Az ügyészi és a rendőri magatartás európai megközelítésben, Magyar Jog 2001/8. Mitsilegas, Valsamis: Defining organised crime in the European Union: the limits of European criminal law in an area of „freedom, security and justice”. In: European Law Review 2001. 6. 565-581. oldal Mohácsi Barbara: Az Uniós bűnügyi együttműködés nehézségeinek egyik példája: A Német Alkotmánybíróság 2 – BvR/2236/04. sz. (2005. július 18.) döntése az Európai Elfogató Parancsról szóló törvényről. In: Collega Jogi szakmai folyóirat, 2006. 1. sz. Monaco, Francais R.: Europol: the culmination of the European Union’s international police cooperation efforts. In: Fordham international law journal (USA), Vol. 19. 1995. oct. 247-308. oldal Monar, Jörg: Enlargement and the Area of Freedom, Security and Justice. In: Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2000. 301-326. oldal Morgan, R.: The Third Pillar: An Introduction. In: The Third Pillar of the European Union (Editor: Monar, J./ Morgan R.), Brussels 1994.
236
Nagy Ferenc - Karsai Krisztina: A kerethatározat, Büntetőjogi Kodifikáció, 2003/1-2. 3-61. oldal Nagy Ferenc: Az európai büntetőjog fejlődési irányairól és jogállami alapjairól, Európai jog 2002/4. Nagy Ferenc: Az európai büntetőjog fogalmáról, Európai Jog 2001/1. Nagy Ferenc: Európai kihívások, magyar válaszok a büntetőjog és büntetésvégrehajtás területén, Börtönügyi Szemle 2003/1. Navracsics Tibor: Európai belpolitika, Korona Kiadó, Budapest, 1998. Navracsics
Tibor:
A
demokrácia
problémája
az
Európai
Unióban,
Politukatudományi Szemle, 1998/1. szám Néel, Brigitte, L’Europe sans frontières intérieures: l’accord de Schengen, Actualité juridique - Droit administratif, 20 octobre 1991. Nelles, Ursula: A harmonizációhoz vezető út – Az összeütközéshez vezető út? Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerkesztette: Lévay Miklós - Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 268-281. oldal Nettesheim, Martin: Decision-Making int he EU: Identity, Efficiency and Democratic Legitimacy - Preliminary Consederations, Revue Européen de Droit Public, 2003. Nuatio, Kimmo: Should Criminal be our Common European Concern? In: V. Heiskanen - K. Kulovesi (Hrsg.), Function and Future of European Law, Helsinki, 1999. 22-232. oldal Nyíri Sándor: A rendőrségek nemzetközi együttműködése és az adatvédelem. In: Belügyi Szemle 1997/6. 85-91. oldal Nyíri Sándor: A rendőrségek nemzetközi együttműködése. In: Országos RendőrFőkapitányság, Tájékoztató 1998/1. 1-26. oldal Nyíri Sándor: A Schengeni Információ Rendszer. In: Belügyi Szemle 1999/1. 113-120. oldal Nyíri Sándor: Az Europol szervezete és működésének elvei. In: Belügyi Szemle 1997/2. 17-25. oldal
237
O’Keeffe, David: Recasting the Third Pillar, Common Market Law Review 1995. 893-920. oldal O’Keeffe, David: The Schengen Convention: A Suitable Model for European Integration, YEL, 1991. 185-219. oldal Paczolay Péter: A magyar alkotmány jövője és az uniós csatlakozás, Politikatudományi Szemle, 2004/1-2. szám Palánkai Tiborné: Az Alkotmánybíróság büntetőjogi tárgyú határozatai; a büntetőjog
kodifikációjának
alkotmányjogi
összefüggése.
(Büntetőjogi
Kodifikáció 2202. 3-4. szám) Peers, Steve: Büntetőjog (részlet). In: Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerkesztette: Lévay Miklós - Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 147-210. oldal Peers, Steve: EU Justice and Home Affairs Law, London: Longman, 2000. Peers, Steve: Justice and Home Affairs: decision making after Amsterdam. In: European Law Review 25. 2000. 2. 183-191. oldal Petri, T.: Die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: European Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Recthswissenschaft, 1998. 441-459. oldal Petri, T.: Europol, Nomos Verlag, Baden-Baden, 2001. Piris, Jean-Claude - Maganza, Giorgio: The Amsterdam Treaty: Overview and Institutional Aspects, Fordham International Law Journal, (22) 1999. 32-47. oldal Polt Péter: A kiadatás alkonya – egy új jogintézmény az európai letartóztatási parancs. In: Európai Jog 2002/2. 3-8. oldal Polt Péter: Nemzetközi büntetőjog és emberi jogok, Társadalmi Szemle 1992/10. Poreha, Marcelino: The Recent Evolution of the European Union, Fordham International Law Journal, (22) 1999. 1-6. oldal Priester Karin: A korrupció diszkrét bája, Európai Szemle 1996/2. Rákosi Tibor: Fejezetek az Európai Bíróság jogfejlesztő tevékenységének gyakorlatából, Ügyészek Lapja 2003/2.
238
Reinhard Rupprecht: Europol. In: Az európai integráció. Tények és adatok, Europa Institut, Budapest, MTA Történettudományi Intézet, Budapest, 2000. 198199. oldal Renée Koering, Joulin: Judicial Assistance in Criminal Cases Eithin the European Union. In: M. Delmas-Marty (Hrsg.), What kind of Criminal Policy for Europe? Paris, 1993. 169-184. oldal Révész Tímea: Az Europol Egyezmény (fordítás). In: Rendvédelmi Füzetek 2001/8. Rónyai Rita: A terrorizmus elleni küzdelem az Európai Unióban I., Az Európai Unió tagországainak közös érdekei és védelme. In: Belügyi Szemle 2004/5. 92103. oldal Sajó András: Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? A magyar Alkotmánybíróság és a közösségi jog elsőbbsége. In: Fundamentum, 2004. 3. szám, 89-96., 89. oldal Salgó László: Az Europol a szervezett bűnözés és a terrorizmus ellen, Rendészeti Szemle, 2007/4. 3-20, 5-6. oldal Sallai János - Szőke István - Varga János - Vass Ferenc - Vájlok László - Virányi Gergely: Határellenőrzés az Európai Unióban, Hans Seidel Alapítvány, Budapest, 2000. Santiago, Michael: Europol and police cooperation in Europe. Lewiston N. Y.: E. Mellen, 2000 (Criminology studies 11.) Schalken, T. M.: Euro Justice: A Historic Initiative, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 1998. (6) 298-300. oldal Schomburg, Wolfgang: Are we on the Road to a European Law-Enforcement Area? International Cooperation in Criminal Maters What Place for Justice? European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 2000. 51-60. oldal
239
Schomburg, Wolfgang: Justitielle Zusammenarbeit im Bereich des Strafrechts in Europa: EURO-JUST neben Europol. In: Zeitschrift für Rechtspolitik (NSZK) Vol. 32. No. 6. 1999. 237-240. oldal Schulz,
L.:
"Europäisches
Strafrecht
ante
portas"
-
Tagungsbericht.
Strafverteidiger 2001/1. 85-88. oldal Schutte, Julian: The European Market of 1993: A Test for a Regional Model of Supranational Criminal Justice or of Inter-Regional Cooperation? In: A. Eser-O. Lagodny (Hrsg.), Principles and Procedures for a New Transnational Criminal Law, Freiburg im Breisgau, 1992. 387-413. oldal Sevenster, Hanna: Criminal Law and EC Law, Common Market Law Review, 1992. 29-70. oldal Sheptycki,
James: Patrolling the New
European (In)
Security Field,
Organisational Dilemmes and Operational Solutions for Policing the Internal Borders of Europe. In: European Journal of Crime, Criminal Law and Justice 2/2001, Vol. 9, 144-158. oldal Sieber Edit (szerk.): Magyarország csatlakozása az Európai Unió megreformált igazságügyi együttműködéséhez, a megváltozott külső feltételek között, Európai Tükör Műhelytanulmányok 29. szám, Miniszterelnöki Hivatal Integrációs Stratégiai Munkacsoport, Budapest 1997. Sieber Edit: A schengeni „acquis” beemelése az európai közösségi jogba. In: Európai Tükör 1997/4. 79-85. oldal Sieber Edit: A Schengeni Egyezmény. In: Jogtudományi Közlöny 1995/8. 391397. Sieber Edit: Az EU bel- és igazságügyi együttműködését szabályozó „aquis communautaire”. In: Európai Tükör 1996/1. 46-51. oldal (1. rész), 1996/2. 60-70. oldal (2. rész) Sieber Edit: Az Európai Unió igazságügyi együttműködésének az Amszterdami Szerződésben tükrözendő reformja és ennek a magyar csatlakozásra gyakorolt hatása, illetve következményei. In: Magyarország csatlakozása az Európai Unió megreformált igazságügyi együttműködéséhez, a megváltozott külső feltételek
240
között. Integrációs Stratégia Munkacsoport Műhelytanulmányok, Budapest 1997. 8-32. oldal Sieber Edit: Belbiztonság: a kormányközi konferencia kiemelt kérdése, Európai Tükör 1997/1. Sieber Edit: Magyarország csatlakozása az Európai Unió bel- és igazságügyi együttműködéséhez
és
a
Schengeni
Egyezményhez,
Európai
Tükör
Műhelytanulmányok 1. szám, Miniszterelnöki Hivatal Integrációs Stratégiai Munkacsoport, Budapest, 1996. Sieber, U.: European Unification and European Criminal Law, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 1994. No. 2. Simonné Berta Krisztina: A bel- és igazságügyi együttműködés az európai integráció folyamatában. In: Belügyi Szemle 2000/3. 42-48. oldal Sonnevend Pál: Alapvető jogaink a csatlakozás után, Fundamentum/2003. 2. szám 27. oldal Spannowsky Willy: Az EK pénzügyi érdekeinek védelme a közösségi eszközök eredményességének fokozásával, Magyar Jog 1993/10. Stanley I. Benn: A szuverenitás jelentésváltozatai. In: Államtan, Írások a XX. századi általános államtudomány köréből (szerkesztette: Takács Péter), Szent István Társulat, Budapest, 2003. 634-650. oldal Starke, J. G.: Influence of Grotius Upon the Development of International Law in the Eighteenth Century. In: Alexandrowicz, C. H. (szerk.), Grotian Society Papers, 1972. Storbeck Jürgen: A szabadság, a biztonság és az igazságosság övezete. In: Belügyi Szemle, 2000/3. 1-16., 52-57. oldal Storbeck Jürgen: Az Europol és az Európai Unió küszöbön álló bővítésére tett előkészületi intézkedések. In.: Belügyi Szemle, 2004/5. 52-57., 52. oldal Swart, Bert A. H. J.: Human Rights and the Abolition of Tradition Principles. In: Principles and Procedures for a New Transnational Criminal Law (szerkesztette: Eser-Lagodny), Freiburg im Breisgau, 1992. 505-534. oldal
241
Szabó András: Büntetőjogi gondolkodásunk jelenlegi állás, Jogtudományi Közlöny 1992/11-12. 555-557. oldal Szabó András: Jogharmonizáció és alkotmányos igazságszolgáltatás. In: A büntetőeljárás modernizációja az európai jogharmonizáció és a növekvő bűnözés kettős szorításában, Budapest, 1998. 12-19. oldal Szabó Győző - Nagy Gábor: A korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, valamint a tanúvédelem az Európa Tanács és az Európai Unió keretében. In: Emberi Jogi Füzetek, A Bírósági Határozatok Melléklete 1999/4. 3-68. oldal Szabó Győző: Az Európai Unióhoz való csatlakozás koppenhágai politikai kritériumainak
teljesülése
a
magyar
igazságszolgáltatás
intézményeinek
stabilitása által, Európai Tükör – Műhelytanulmányok (Integrációs Stratégiai Munkacsoport) 29. szám Szalayné dr. Sándor Erzsébet: Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról, Európai Jog, 2003/2. szám 11. oldal Szalayné Sándor Erzsébet: A büntetőjogi hatalom megítélése az Európai Bíróság gyakorlatában az uniós, a közösségi és a tagállami hatáskörök versengése. In: Belügyi Szemle 2004/5. 27-35. oldal Szikinger István: Határőrizetünk és az európai integráció, Európai Tükör 1997/3. Szilágyi Péter: A jogbölcselettel szembeni kihívások a harmadik évezred kezdetén – Magyarországról nézve, Magyar Közigazgatás, 2004. március, LIV. évfolyam 3. szám, 141-147., 141. oldal Szintay István - Veresné Somosi Mariann: A rendőrség EU-konform irányítási modellje. In: Belügyi Szemle 2002/8. 72-105. oldal Szurday Kinga: A Schengeni Egyezménnyel és a Schengeni Információs Rendszerrel kapcsolatos adatvédelmi követelmények. In: Acta Humana, Emberi Jogi Közlemények, 1999. 37-38., 72-80. oldal Szűcs Tamás - Kende Tamás: Maastricht árnyékában, Európai Tükör 1997/6. Szűts Márton: Büntetőjogi integráció az Európai Unióban. In: Külgazdaság Jogi Melléklete 2000/11. 127-141. oldal Tak, Peter J. P.: Bottlenecks in International Police and Judicial Cooperations int
242
he EU. In: European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, Vol. 8/4. 2000. 343-360. oldal Takács Tibor: Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeit sértő cselekmények elleni fellépés, Magyar Jog 2003/1. Teke András: A magyar határőrség és az EU-integráció, Belügyi Szemle 2003/4. Temesváriné Farkas Ildikó: Európai Unión belüli közös tevékenység a szervezett bűnözés elleni harcban. In: Kriminológiai és kriminalisztikai tanulmányok, 36. kötet (szerkesztette: Irk Ferenc, Országos Kriminológiai Intézet), Budapest 1999. 288-292. oldal The Schengen acquis integrated into the European Union (1. May 1999) Publ. Council of the European Union; General Secretariat – Luxembourg: Europe, 2001. Tóth Árpádné Masika Edit - Harmati Gergely: Egységes belbiztonság és jogi térség Európában, Bel- és igazságügyi együttműködés az Európai Unióban, Miniszterelnöki Hivatal Integrációs Stratégiai Munkacsoport, Mediant Ny., Budapest 1999. Tóth Árpádné Masika Edit: A szabadság a biztonság és a jog térségének az európai alkotmányozás során körvonalazódó reformja. In: Belügyi Szemle 2004/5. 36-51. oldal Tóth István: Az Európai Unió működése. In: Magyar Rendészet 2000/1-2. 12-33. oldal Tóth Mihály: A magyar büntetőeljárás az Alkotmánybíróság és az európai emberi jogi ítélkezés tükrében, KJK-Kerszöv Kiadó Kft. Budapest, 2001. Tóth Pál Péter: Új állampolgárok, Statisztikai Szemle, 1997/4-5. 368-389. oldal Träskman, Per Ole: A Good Criminal Policy is More than a New Law, in: Viejo Heiskanen-Kati Kulovesi (eds.), Function and Future of Europoen Law, Helsinki, 1999. University of Helsinki, Publications of the Faculty of Law, 207-219. oldal Trócsányi László: A nemzeti alkotmányok és az európai integráció. In: Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban, 11-18., 12. oldal
243
Twomery, Patrick M.: Title VI of the Union Treaty: „Matters of Common Interest” as a Question of Human Rights. In: The Third Pillar of the European Union (szerkesztette: Monar-Morgan), Brussel, 1994. 49-66. oldal Vadai Ágnes: Terrorizmus és Európa. In: Az Európai Unió évkönyve: 2001. (szerkesztette: Forgács Imre. Inotai András, Wéber Attila) Osiris Kiadó, Budapest 2002. Vadai Ágnes: Új transznacionális biztonsági kockázatok. In: Belügyi Szemle 1999/12. 15-25. oldal Vájlok László: A schengeni információs rendszer, Rendvédelmi Füzetek, Rendőrtiszti Főiskola, Budapest, 2000. Vájlok László: A Sirene iroda, Rendvédelmi Füzetek, Rendőrtiszti Főiskola, Budapest 2000. Valki László: A Közös Piac szervezeti és döntéshozatali rendszere, Budapest, 1977. Válogatott ítéletek az Európai Bíróság esetjogából, I. kötet (szerkesztette: Gátos György - Király Tibor - Tóth Tihamér), KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2001. Van den Wyngaert, Christine: Corpus Juris, European Public Prosecution and National Trials for Eurocrimes? Is there a need for a European Pre-Trial Chamber? AGOB 1999. 4-8. oldal Varga Csaba: Európai integráció és a nemzeti jogi kultúrák egyedisége, Jogtudományi Közlöny 1992/10. 442-447. oldal Várnay Ernő - Papp Mónika: Az Európai Unió joga, KJK KERSZÖV Kiadó, Budapest, 2003. 243-244. oldal Vass Ferenc - Vájlok László: Bel- és igazságügyi jogharmonizációs törekvéseink a
Schengeni
végrehajtási
egyezmény
türkében,
Rendvédelmi
Füzetek,
Rendőrtiszti Főiskola, Budapest, 2001. Végvári Réka: Nemzetközi fellépés a korrupció ellen. In: Állam- és Jogtudomány 2001/1-2. (2002). 85-121. oldal Vermeulen, Gert: A European judicial network linked to Europol? In search of a
244
model for structuring trans-national criminal investigations in the EU. In: Maastricht Journal of European and Comperative Law, 4. Vol. 1997. No. 4. 346372. oldal Vervaele, J. A. E. (ed): Transnational Enforcement of the Financial Interest of the European Union, Developments in the Treaty of Amsterdam and the Corpus Juris, Antwerpen, Groningen, Oxford, 1999. Intersentia Law Publishers Vervaele, J. A. E.: Towards as Independent European Agency to Fight Fraud and Corruption in the EU. In: European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 1999. (7) 331-346. oldal Vörös Imre: A magyar Alkotmány euro-kompatibilitása, 11. oldal Vörös Imre: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi, jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. In: Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozása küszöbén, KJK-Kerszöv Kiadó Kft. Budapest, 2003. 39-40. oldal Weatherill, Stephen: „If I’d Wanted You to Understand I Would Have Explained it Better”: What is the purpose of the Provisions on Closer Cooperation Introduced by the Treaty of Amsterdam? In: D. O’Keeffe-P. Twomey (Hrsg.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Oxford Portland Oregon, 1999. 21-40. oldal Weatherill, Stephen-Beaumont, Paul: EU Law, London, 1999. 314-356. Weiler, Joseph: Fundamental Rights and Fundamental Boundaries: on Standards and Values in the Protection of Human Rights. In: The European Union and Human Rights. Ed: Nanette A. Neuwahl – Allan Rosas. Martinus Nijhoff Publishers, The Hague-Boston-London, 1995. Weiler, Joseph: The Constitution of Europe: „do the new clith have an emperor?” and other essays on European integration, Cambridge, 1999. Weller Mónika: Az alapjogi karta és a polgárok Európája, Fundamentum/2000. 4. szám, 77. oldal Weller Mónika: Az alapjogok védelmének kialakulása és fejlődése az Európai Közösségekben, Állam- és Jogtudomány 1994/3. 349-365. oldal
245
Weller Mónika: Az Európai Unió Alapjogi Kartája, Acta Humana 2001/43. 3144. oldal Weller Mónika: Emberi jogok és európai integráció. In: Az Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, Acta Humana Studiosorum, Fiatal kutatók emberi jogi tanulmányai sorozat, Budapest, 2002. 91. oldal Werner, U.: Schengen und Europol: Schritte zu einem einheitlichen Polizeiraum Europa. In: Computer und Recht 1997. 34-38. oldal Wiener A. Imre: A büntető joghatóság és gyakorlása, kivált az Európai Unióban, Állam- és Jogtudomány 2002/3-4. 177-223. oldal Wiener A. Imre: Kerettényállások és büntetőjogi garanciák. In: Emlékkönyv dr. Cséka Ervin egyetemi tanár születésének 70. és oktató munkásságának 25. évfordulójára, Acta Juridica et Politica, Tomus XLI. Fasc. 1-40. Szeged, 1992. 615-629. oldal Wiener A. Imre: New elements of international cooperation in criminal matters. In: Acta Juridica Academiae Scientiarum Hungaricae, 2000/3-4. 171-180. oldal Woratsch Günter: Belépés az Európai Unióba és az igazságügyi együttműködés, Magyar Jog 1999/2. Wunenburger, J. J.: Le procés de la culpabilité et les méthamorphoses de la culpabilité in Droit. 1989/5. 87-96. oldal; Riesman, L.: La foule solitaire, Arthaud, Paris, 1964. Wyngaert, Ch. - Stessens, G.: Mutual Legal Asistance in Criminal Matters in the European Union. In: Dugard, J. - Wyngaert, Ch. (szerk.). International Criminal Law and Procedure, Dartmouth, 1996. Xanthaki, Helen: The use of criminal records as a means of preventing organised crime in the areas of money laundering and public procurement: the need for Europe-wide collaboration, Falcone Project JHA/1999/FAL/197, Sir William Dale Centre for Legislative Studies, London Zeder, Fritz: A büntetőjogi együttműködés jogi aktusai az Európai Unióban és azok államon belüli elismerése, Magyar Jog 1999/11. 682-688. oldal Zieschang, Frank: Chancen und Risiken der Europäisierung des Strafrechts.
246
ZStW 2001/2. 255-270. oldal Zieschang, Frank: A büntetőjog europaizálódásának esélyei és kockázatai, Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerkesztette: Lévay Miklós-Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 234-249. oldal Zieschang, Frank: Der Austausch personenbezogener Daten mittels Europol. In: Zeitschrift für Rechtspolitik, 1996. 427. oldal Zsidai Ágnes: Legitimitás és legitimáció. In: Bódig-Cs. Kiss-Loss-KarácsonyPaczolay-Péteri-Szabadfalvi-Szabó-Szigeti-Szilágyi-H.
Szilágyi-Takács-
Visegrády-Ződi-Zsidai: Államelmélet, Előadások az Államelmélet és az állambölcselet témaköréből (szerkesztette: Takács Péter), Prudentia Iuris 8., Bíbor Kiadó, Miskolc, 1997.
247
FÜGGELÉK Az Europol adatbázisának vázlata Az Europol információs rendszerében tárolt adatok (8. cikk) E rendszer kizárólag az Europol feladatainak teljesítéséhez szükséges adatok tárolására, módosítására, felhasználására vehető igénybe, kivéve az úgynevezett kapcsolódó bűncselekményekre vonatkozó adatokat. (E kapcsolódó bűncselekmények azok, amelyeket az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekmények - elkövetéséhez szükséges eszközök megszerzése, - elkövetésének megkönnyítése, vagy befejezése, illetve - büntetlenségének biztosítása érdekében követtek el.)
A bevitt adatok vonatkoznak: személyi rész 1. azokra a személyekre, akiket az érintett tagállam nemzeti jogának értelmében olyan bűncselekmény elkövetésével vagy abban való részességével gyanúsítanak, amely az Europol hatáskörébe tartozik, vagy akiket ilyen bűncselekményért elítéltek; 2. azokra a személyekre, akik vonatkozásában „komoly tények alapozzák meg” a nemzeti jog szerint azt a feltételezést, hogy olyan bűncselekményt fognak elkövetni, amely az Europol hatáskörébe tartozik [8. cikk (1) bekezdés)]. E személyes adatok csak az alábbiakra terjedhetnek ki: 1. vezetéknév, leánykori név, utónevek és bármilyen álnév vagy felvett név; 2. születési idő és hely; 3. állampolgárság; 4. nem; és 5. szükség esetén más, a személyazonosítást elősegítő ismertetőjel, ideértve bármilyen különleges, objektív és nem változtatható testi ismertetőjeleket. Ezen adatokon kívül a rendszer az említett személyekre vonatkozó alábbi adatok tárolására, módosítására vagy felhasználására vehető igénybe: tárgyi rész 1. bűncselekmények, a gyanúsított alapját képező cselekmények és ezek elkövetésének ideje és helye; 2. a bűncselekmény elkövetésére használt eszközök; 3. az üggyel foglalkozó hatóságok és ügyiratszámuk; 4. a bűnszervezethez való tartozás gyanúja; 5. olyan bűncselekményekre vonatkozó büntető ítéletek, amelyek a 2. cikk értelmében az Europol hatáskörébe tartoznak. Ezek az adatok akkor is bevihetők, amikor személyekre utaló elemet még nem tartalmaznak. Ezen kívül az említett személyek csoportjaira vonatkozó „kiegészítő információ” kérésre továbbítható bármelyik nemzeti egységnek vagy az Europolnak.
Az Europol elemzési célú munkafájljaiban tárolt adatok (10. cikk) - Ebben a rendszerben, amennyiben az Europol céljainak megvalósításához szükséges - a nem személyes jellegű adatokon túl - az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekményekre vonatkozó adatok, valamint - a kapcsolódó bűncselekmények egyedi elemzésre szánt adatai is tárolhatók, ha azok az alábbiakra vonatkoznak: 1. a 8. cikk (1) bekezdésében említett személyek; 2. olyan személyek, akik a vizsgált bűncselekményekkel kapcsolatos nyomozás vagy az azt követő büntetőeljárás során tanúként beidézhetők; 3. olyan személyek, akik valamely vizsgált bűncselekmény áldozatai voltak, illetve akikről bizonyos tények alapján feltételezhető, hogy ilyen bűncselekmény áldozataivá válhatnak; 4. kapcsolatok és társak, és 5. olyan személyek, akik a vizsgált bűncselekményről információval szolgálhatnak. - A tagállamok csak akkor továbbítják ezeket az adatokat, ha azoknak a bűncselekmények megelőzése, elemzése, leküzdése érdekében történő feldolgozását nemzeti joguk megengedi. - Tilos a faji eredetre, politikai véleményre, vallásos vagy más meggyőződésre vonatkozó adatok kezelése, kivéve, ha azok az érintett fájl céljai tekintetében feltétlenül szükségesek. - Amennyiben más információk beszerzése is indokolt, az Europol információkat kérhet 1. az Európai Közösségek és a Közösségeket létrehozó szerződés alapján létrehozott közjogi szervektől; 2. az Európai Unió keretében létrehozott egyéb közjogi szervektől; 3. az Európai Unió két vagy több tagállama közötti megállapodás alapján létező szervektől; 4. harmadik államoktól; 5. nemzetközi szervezetek és a hozzájuk rendelt közjogi szervektől; 6. két vagy több állam megállapodásán alapuló egyéb közjogi szervektől; 7. a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség Szervezetétől.
1. táblázat
248
Az adatok törlésére vonatkozó szabályok
Az Europol információs rendszerében tárolt adatok (8. cikk) Az adatok felülvizsgálatát és törlését a bevivő egység végzi. Az adatok tárolásának ideje: - amíg az Europol feladatainak ellátásához szükséges, ám a tárolás szükségességét a bevitelt követő - 3 év elteltével felül kell vizsgálni. Amennyiben az adott személy elleni eljárást megszüntetik vagy a személyt felmentik, az adatot törölni kell.
Az Europol elemzési célú munkafájljaiban tárolt adatok Az adatok felülvizsgálatát és törlését az Europol végzi. Az adatok tárolásának ideje: - a 8. cikk (1) bekezdésében jelölt személyekre (tehát: 1. azokra a személyekre, akiket az érintett tagállam nemzeti jogának értelmében olyan bűncselekmény elkövetésével vagy abban való részességével gyanúsítanak, amely az Europol hatáskörébe tartozik, vagy akiket ilyen bűncselekményért elítéltek; 2. azokra a személyekre, akik vonatkozásában „komoly tények alapozzák” meg a nemzeti jog szerint azt a feltételezést, hogy olyan bűncselekményt fognak elkövetni, amely az Europol hatáskörébe tartozik) vonatkozó adatok tárolási ideje összességében sem haladhatja meg a 3 évet; - ám e határidő minden esetben újra kezdődik azon a napon, amikor ezen adatok tárolására okot adó esemény történik. Ilyenkor az adattárolás szükségességét évente felül kell vizsgálni.
2. táblázat
249
