BESLISSINGSCRITERIA VOOR HAND- TEKENINGEN IN DE PROCESSEN CULTURELE SUBSIDIES EN MINISTE- RIËLE BESLUITEN. Bestek nr

BESLISSINGSCRITERIA VOOR HANDTEKENINGEN IN DE PROCESSEN CULTURELE SUBSIDIES EN MINISTERIËLE BESLUITEN

Bestek nr. e-IB-2013-0113

17 Juli 2014

Inhoudstafel 1.

INLEIDING ..........................................................................................................................................3

1.1

Opdrachtbeschrijving.......................................................................................................................3

1.2

Juridisch kader inzake elektronische handtekeningen ....................................................................3

1.3

Schematisch overzicht van types elektronische handtekening .....................................................12

2.

ANALYSE VAN DE PROCESSEN ...................................................................................................13

2.1

Aanpak ..........................................................................................................................................13

2.2

Overzicht van gebruikte handtekeningen in het kunstsubsidieproces...........................................14

2.3

Overzicht van gebruikte handtekeningen in het proces besluiten in het kader van

het bestuurlijk toezicht ..............................................................................................................................15 2.4 3.

Samenvatting van de vastgestelde functies van de handtekeningplaatsing .................................17 VOORSTEL VAN BESLISSINGSMODEL........................................................................................22

3.1

Beslissingsmodel...........................................................................................................................22

3.2

Toepassing beslissingsmodel op modeldossiers ..........................................................................25

3.3

Veralgemeende toepassing van het beslissingsmodel op andere processtromen........................26

3.4

Verschilpunten met het beslissingsmodel in Antwerpen ...............................................................28

4.

CONCLUSIE .....................................................................................................................................29

5.

BIJLAGEN ........................................................................................................................................31

5.1

Bijlage 1: Analyse van het proces voor subsidies kunsten met betrekking tot

ondertekende documenten .......................................................................................................................32 5.2

Bijlage 2: Gebruik van handtekeningen: overzicht modeldossier Voorruit (in

chronologische volgorde):.........................................................................................................................36 5.3

Bijlage 3: Overzicht van de stukken in het modeldossier met ministerieel besluit

tot vernietiging van een besluit van het Zorgbedrijf OCMW Antwerpen. ..................................................37

2

1.

Inleiding

1.1

Opdrachtbeschrijving De studie "Opmaak van een beslissingsmodel voor handtekeningplaatsing" bestaat erin om het bestaande, in opmaak zijnde, beslissingsmodel voor handtekeningplaatsing juridisch te screenen en te herwerken tot een voor de administratie praktisch bruikbaar en juridisch sluitend model. Om tot dit beslissingsmodel te komen, werd een analyse uitgevoerd van twee bestaande processen binnen de Vlaamse overheid, met name het subsidietoekenningsproces en het proces inzake ministeriële besluiten. In beide processen werd een modeldossier geanalyseerd op basis van de functies die het gebruik van handtekeningen beogen. Concrete criteria met betrekking tot het gebruik van handtekeningen werden voorgesteld die de uittekening van een vernieuwd proces op het vlak van culturele subsidies of ministeriële besluiten kunnen ondersteunen. Hierbij werd rekening gehouden met het wettelijk kader waarin de handtekeningen gebruikt worden. Op basis van de analyse van deze twee processen werd een ontwerp van beslissingsmodel uitgewerkt dat als een generiek model toegepast kan worden in alle processen binnen de Vlaamse overheid. Het beslissingsmodel heeft als doel om beheerders van de aangehaalde processen binnen de Vlaamse overheid relevante en bruikbare juridische beslissingscriteria aan te reiken, om zo hun taak op gepaste wijze te ondersteunen binnen het kader van de transformatie van de Vlaamse overheid naar een digitale overheid.

1.2

Juridisch kader inzake elektronische handtekeningen Het handtekeningbegrip naar Belgisch recht kent zowel een handgeschreven als een elektronische variant. De handgeschreven handtekening is door de wetgever nooit gedefinieerd. Door de rechtspraak en de rechtsleer wordt zij echter typisch omschreven als de eigenhandig geschreven vermelding van de naam waarmee men zich identificeert en zijn instemming met de inhoud van het ondertekende uitdrukt. Deze definitie is eveneens van toepassing in de administratiefrechtelijke sfeer.1

1

De Pandectes Belges stellen uitdrukkelijk dat de invulling van het handtekeningbegrip in het

gemeen recht en het administratief recht gelijk is. Zie P.B., v° Signature (dispositions fiscales), nr. 1 (“Cette définition, qui est celle du droit commun, est aussi celle du droit administratif. Les

3

De elektronische handtekening werd wel wettelijk gedefinieerd, met name door de Wet Elektronische Handtekeningen2 en door het Burgerlijk Wetboek3. Naar Belgisch recht kan men meerdere soorten van elektronische handtekening onderscheiden. De keuze van elektronische handtekening binnen een bepaald beslissingsproces zal afhankelijk zijn van de rechtsgevolgen die men beoogt of de wettelijke voorwaarden die worden opgelegd.

1.2.1

De "gewone" elektronische handtekening

a. Definitie De "gewone" elektronische handtekening wordt wettelijk gedefinieerd als gegevens in elektronische vorm die vastgehecht aan of logisch geassocieerd zijn met andere elektronische gegevens en die worden gebruikt als authenticatiemiddel.4 Het begrip authenticatie op zich is door de wetgever niet nader beschreven, maar het duidt het proces aan waarbij de authenticiteit van informatie kan worden vastgesteld. Een bestand is geauthentiseerd wanneer zowel de onloochenbare oorsprong als de integriteit van de informatie vaststaat.

b. Techniek Een elektronische handtekening in de zin van deze definitie doelt dus op elke techniek die authenticatie mogelijk maakt. Allerlei technieken bestaan die kunnen voldoen aan de begripsbepaling van elektronische handtekening, zoals het invoeren van een pincode gecombineerd met een audit trail, het vasthechten van een gescande handtekening aan een Word-document, het aanklikken van een aanvaardingsknop gecombineerd met een audit trail en dergelijke meer.

c. Rechtsgevolgen Vanuit een juridisch oogpunt bepaalt de wetgeving dat dergelijke elektronische handtekeningen geen juridische draagkracht ontzegd mogen worden. Meerbepaald stelt de wet dat een dergelijke elektronische handtekening geen rechtsgeldigheid mag worden ontzegd en niet als bewijsmiddel in gerechtelijke procedures

fonctionnaires de l’administration doivent signer lisiblement et de leur propre main, les quittances qu’ils délivrent et les arrêtés de leurs registres.”). 2

Wet van 9 juli 2001 houdende vaststelling van bepaalde regels in verband met het juridisch

kader voor elektronische handtekeningen en certificatiediensten (verder Wet Elektronische Handtekeningen). 3

Artikel 1322, Burgerlijk Wetboek.

4

Artikel 2, 1°, Wet Elektronische Handtekeningen.

4

worden geweigerd louter op grond van het feit dat ze in elektronische vorm is gesteld, of niet is gebaseerd op een gekwalificeerd certificaat of niet met een veilig middel is aangemaakt. Evenmin mag zij enig juridisch effect worden ontzegd omdat zij niet gebaseerd zou zijn op een door een geaccrediteerde certificatiedienstverlener afgegeven certificaat (zie verder). Concreet betekent dit dat elke techniek die authenticatie mogelijk maakt in rechte aanvaard moet worden als een mogelijke rechtsgeldige vorm van authenticatie en als een rechtsgeldige vorm van bewijs. Dit betekent echter niet noodzakelijk dat dergelijke elektronische handtekening dezelfde juridische waarde heeft als een handgeschreven handtekening of dat zij automatisch als alternatief kan gebruikt worden wanneer een handgeschreven handtekening voorgeschreven wordt.

1.2.2

De geavanceerde elektronische handtekening

a. Definitie Een geavanceerde elektronische handtekening is een bijzondere vorm elektronische handtekening. De wetgever definieert deze als een elektronische handtekening die op unieke wijze aan de ondertekenaar verbonden is, het mogelijk maakt om de ondertekenaar te identificeren, die aangemaakt wordt met middelen die de ondertekenaar onder zijn uitsluitende controle kan houden en op zodanige wijze aan de gegevens waarop zij betrekking heeft verbonden is, dat elke latere wijziging van de gegevens kan worden opgespoord

b. Techniek De geavanceerde elektronische handtekening onderscheidt zich van de gewone elektronische handtekening door te expliciteren wat er precies met authenticatie bedoeld wordt. Daar waar de gewone elektronische handtekening niet preciseert wat er onder authenticatie valt, duidt de geavanceerde elektronische handtekening erop dat de functies identificatie, onweerlegbaarheid en integriteit moeten ingevuld zijn. Daarenboven moet deze handtekening op een unieke wijze aan de ondertekenaar en aan de betreffende gegevens verbonden zijn. Aan de voorwaarden van deze definitie lijkt tot nog toe vooral de technologie van de digitale handtekening (de zogenoemde "Digital Signature" of "PKI-handtekening") tegemoet te komen.

5

c. Rechtsgevolgen Aan de geavanceerde elektronische handtekening wordt er door de wetgeving geen specifieke rechtsgevolgen verleend. Het begrip dient slechts als één van de sleutelelementen van een ‘gekwalificeerde’ elektronische handtekening. Een geavanceerde elektronische handtekening heeft dus op zich geen andere rechtsgevolgen dan een gewone elektronische handtekening. Met andere woorden mag haar geen rechtsgeldigheid of bewijskracht worden ontzegd, maar zal zij niet automatisch als rechtsgeldig alternatief voor een handgeschreven handtekening in aanmerking worden genomen. Weliswaar mag verwacht worden dat de geavanceerde elektronische handtekening binnen de groep van elektronische handtekeningen op een hogere trap zal worden geplaatst bij een beoordeling als mogelijk alternatief voor een handgeschreven handtekening volgens de regels van artikel 1322 lid 2 B.W Het gebruik van een geavanceerde elektronische handtekening kan dus een betere bewijspositie opleveren dan een gewone elektronische handtekening (zie verder).

1.2.3

De "gekwalificeerde" elektronische handtekening

a. Definitie De gekwalificeerde elektronische handtekening is wettelijk bepaald als een geavanceerde elektronische handtekening, gerealiseerd op basis van een gekwalificeerd certificaat en aangemaakt door een veilig middel voor het aanmaken van een handtekening. De gekwalificeerde elektronische handtekening wordt door de Belgische wetgever automatisch met een handgeschreven handtekening gelijkgesteld.

b. Techniek De gekwalificeerde elektronische handtekening is enerzijds een geavanceerde elektronische handtekening, en dus typisch een PKI-handtekening. Daarenboven 5

moet deze gebaseerd zijn op een gekwalificeerd certificaat . Een "gekwalificeerd certificaat" is een certificaat dat voldoet aan de eisen van bijlage I van de Wet

5

Een ‘certificaat’ is een elektronische bevestiging die de gegevens voor het verifiëren van de

handtekening koppelt aan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon en de identiteit van die persoon bevestigt. Dit certificaat wordt uitgereikt door een ‘certificatiedienstverlener’. Deze dienstverlener wordt beschreven als elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die certificaten afgeeft en beheert of andere diensten in verband met elektronische handtekeningen verleent.

6

Elektronische Handtekeningen en dat wordt afgegeven door een certificatiedienstverlener die voldoet aan de eisen van bijlage II van de wet. Dit type van handtekening moet tevens met een 'veilig middel' zijn aangemaakt. De wetgever definieert dit veilige middel als geconfigureerde software of hardware die wordt gebruikt om de handtekening te genereren en die daarbij voldoet aan de eisen van bijlage III van de Wet Elektronische Handtekeningen. Een voorbeeld van dergelijke gekwalificeerde elektronische handtekening is de elektronische handtekening die op basis van de Belgische eID aangemaakt kan worden.

c. Rechtsgevolgen De gekwalificeerde elektronische handtekening wordt juridisch met een handgeschreven handtekening gelijkgesteld. Zij zal in alle gevallen een handgeschreven handtekening op rechtsgeldige wijze kunnen vervangen. Telkens een handgeschreven handtekening door een wet opgelegd wordt, zal aan deze handtekeningvereiste tegemoet gekomen worden wanneer men een gekwalificeerde elektronische handtekening hanteert. De gekwalificeerde elektronische handtekening wordt dus door de wet verplicht geassimileerd met een handgeschreven handtekening, en het ermee ondertekende document dus met een onderhandse akte. Deze akte levert dwingend bewijs op of, zo nodig, voldoet zij aan de vormvereiste van een akte. Vanzelfsprekend kan de beweerde ondertekenaar nog steeds zijn handtekening betwisten.6 In dat geval zal de rechter normaalgezien een schriftonderzoek vorderen.7

1.2.4

De elektronische handtekening voor bewijsdoeleinden

a. Definitie De wetgever heeft in het Burgerlijk Wetboek een bijzondere bepaling ingeschreven omtrent het gebruik van een elektronische handtekening voor bewijsdoeleinden. Artikel 1322 van het Burgerlijk Wetboek stelt dat een geheel van elektronische gegevens dat aan een bepaalde persoon kan worden toegerekend en het

6

Hij tegen wie men zich op een onderhandse akte beroept, is verplicht zijn schrift of zijn handte-

kening op stellige wijze te erkennen of te ontkennen. Zijn erfgenamen of rechtverkrijgenden kunnen volstaan met te verklaren dat zij het schrift of de handtekening van hun rechtsvoorganger niet kennen. (Art. 1323 BW). Ingeval een partij haar schrift of haar handtekening ontkent, en ingeval haar erfgenamen of rechtverkrijgenden verklaren dat zij dat schrift of die handtekening niet kennen, wordt een gerechtelijk onderzoek naar de echtheid ervan bevolen (art. 1324 BW). 7

Artikel 883 Ger. Wb.

7

behoud van de integriteit van de inhoud van de akte aantoont, kan voldoen aan de vereiste van een handtekening. De wet zelf spreekt niet uitdrukkelijk over het begrip ‘elektronische handtekening’. In de toelichting legt de wetgever uit dat het gaat om “een algemeen begrip waaronder verscheidene technische mechanismen vallen die vatbaar zijn voor de erkenning van de juridische waarde van de handtekening in de mate waarin zij verschillende functies eigen aan deze kunnen vervullen.”8

b. Techniek De wetgever heeft geen bepaalde technieken naar voren geschoven om te voldoen aan de bovenstaande bepaling, maar heeft alleen maar enkele functionele voorwaarden (identiteit, integriteit, toerekening) opgelegd. Het is aan de rechter om te oordelen of een bepaalde techniek deze functionele voorwaarden invult. De techniek van de PKI-handtekening (juridisch een 'geavanceerde elektronische handtekening' genoemd) zal wellicht op een voldoende wijze deze voorwaarden kunnen invullen, aangezien deze techniek typisch beschouwd wordt als een techniek die de identiteit, integriteit en toerekening kan garanderen. Indien men een gekwalificeerde elektronische handtekening zou gebruiken, zal deze automatisch als rechtsgeldige handtekening in de zin van artikel 1322 van het Burgerlijk Wetboek beschouwd worden. De voorwaarden van artikel 1322 lid 2 B.W. voor de rechtsgeldigheid van een elektronische handtekening, met name toerekening en integriteitsbehoud, worden voor een gekwalificeerde elektronische handtekening automatisch als vervuld beschouwd9. Als gebruiker van deze specifieke elektronische handtekening kan men er zeker van zijn dat deze in een bewijsprocedure door de rechter als rechtsgeldige handtekening zal worden aangenomen. Andere elektronische handtekeningen worden voor bewijsdoeleinden immers slechts als rechtsgeldige handtekening beschouwd indien kan aangetoond worden dat aan de toerekenings- en integriteitsvereiste van artikel 1322 lid 2 voldaan is.

c. Rechtsgevolgen Voor bewijsdoeleinden krijgt een elektronische handtekening in de zin van artikel 1322 van het Burgerlijk Wetboek dezelfde juridische waarde als een handge-

8

Amendement nr. 12 van de regering, Parl. St. Kamer, 1999-2000, nr. 0038/6, 11.

9

De wetgever verduidelijkt dat de invulling van de voorwaarden “ambtshalve leiden tot de er-

kenning van de juridische waarde van handtekening aan de elektronische handtekeningen”. Amendement nr. 12 van de regering bij het wetsvoorstel tot introductie van nieuwe telecommunicatiemiddelen in de gerechtelijke en de buitengerechtelijke procedure, Parl. St. Kamer, 19992000, nr. 0038/6, 2-3.

8

schreven handtekening. Beide types van handtekening worden inhoudelijk met elkaar gelijkgesteld voor bewijsdoeleinden. De equivalentie tussen een handgeschreven en een elektronische handtekening wordt door de wetgever echter in zijn toepassing beperkt. Het gewijzigde artikel bevindt zich immers onder Hoofdstuk VI “Bewijs van de verbintenissen en bewijs van de betaling” van Titel III “Contracten of verbintenissen uit overeenkomst in het algemeen”. De gelijkstelling met een handgeschreven handtekening geldt dus enkel voor een elektronische handtekening die gesteld wordt op een onderhandse akte en die gehanteerd wordt voor het bewijs van verbintenissen die voortkomen uit een overeenkomst. De uitbreiding van het handtekeningbegrip naar elektronische vormen is dus enkel van toepassing in een bewijsprocedure. De wetgever stelt uitdrukkelijk dat de inlassing van het tweede lid enkel dient om “de bewijsregels aan te passen”10. Zij geldt niet voor het geval dat een handtekening vereist is voor geldigheidsdoeleinden.

1.2.5

Functies en doelen van de handtekening Bij het beoordelen over de wijze waarop een handgeschreven handtekening kan worden weggelaten of vervangen door een elektronische handtekening, is het van belang te weten welke functies en doelen ingevuld worden door de oorspronkelijke handtekening. De handgeschreven handtekening kan beschouwd worden als een vorm van informatiebeveiliging in een papieren omgeving. Zij vervult een vier functies: zij dient ter identificatie van de ondertekenaar, zij dient tot uitdrukking van de wil van de ondertekenaar, zij draagt bij tot de beveiliging van informatie en heeft een ceremoniële functie. De wetgever heeft specifieke rechtsgevolgen verbonden aan het gebruik van deze handtekening, en stelt het gebruik hiervan in bepaalde gevallen zelfs verplicht. De voorwaarden om een rechtsgeldige handgeschreven handtekening op te maken werden niet zozeer door de wetgever, maar wel door de rechtspraak vastgelegd. Deze vereisten verwijzen typisch naar het handgeschreven karakter, het eigenhandige schrijven, het opnemen van naam, en dergelijke meer en zorgen ervoor dat de functies van de handtekening gegarandeerd kunnen worden. -

Zo vervult de handtekening de identificatiefunctie door in de handtekening zelf naar de identiteit van de ondertekenaar te verwijzen. Deze verwijzing kan op verschillende manieren worden vastgesteld: de handtekening kan de

10

Toelichting bij amendement nr. 12, Parl. St. Kamer, 1999-2000, nr. 0038/6, 1378, 2.

9

naam, een deel van de naam, of een gewoonlijk pseudoniem bevatten. Zij bestaat in principe uit schriftelijke karakters en is leesbaar. -

Zo komt de toe-eigeningsfunctie van de handtekening naar voren in diverse kenmerken van de handtekening. Door het met de hand op een kunstige wijze plaatsen van de handtekening maakt de ondertekenaar duidelijk dat hij het ondertekende tot het zijne maakt. Deze handeling kan niet worden uitbesteed maar moet persoonlijk worden gesteld. De wil om een handtekening op een bepaald geschrift te plaatsen, duidt op de intentie om zich te binden aan de inhoud vervat in het geschrift. In de rechtspraak zijn talloze voorbeelden te vinden die wijzen op deze toe-eigeningsfunctie.

-

De meeste karaktertrekken van de handtekening dragen bij tot de beveiligingsfunctie van de handtekening. Het manueel, eigenhandig, creatief en continue karakter van de handtekening leiden ertoe dat men zekerheid verkrijgt omtrent de identiteit van de ondertekenaar en dat het teken niet bedrieglijk door een derde persoon geplaatst werd. Het rechtstreeks plaatsen van de handtekening op een specifieke locatie op het geschrift minimaliseert mogelijke fraude omtrent de inhoud waarop de handtekening betrekking heeft. Het rechtstreeks plaatsen van de handtekening laat toe om een origineel geschrift van een kopie te onderscheiden zodat het moeilijker wordt om ongezien gegevens op een later tijdstip toe te voegen of te verwijderen. Het plaatsen van de handtekening net onderaan de neergeschreven informatie, laat toe om hetgeen waartoe men zich bindt, fysisch af te bakenen.

-

Zo vervullen zowel het eigenhandig als het kunstig neerschrijven van de handtekening de ceremoniële functie van de handtekening. De handgeschreven handtekening is inderdaad een restant van een reeks symbolische handelingen die gehanteerd werden om een wilsuiting te formaliseren. Deze handelingen dienden net om de betrokkenen te doen beseffen dat een activiteit werd ondernomen die belangrijke rechtsgevolgen kon hebben.

De functies die een handtekening vervult dienen bepaalde doelen. Deze doelstellingen zijn het identificeren van de persoon die zich door de inhoud van het geschrift gebonden weet, het kunnen toerekenen van de inhoud aan deze persoon, en het waarschuwen van deze persoon voor ondoordachte handelingen. Afhankelijk van het specifieke karakter van de activiteit wordt er door partijen en wetgever meer de nadruk gelegd op het ene dan op het andere doel. Zo zal het plaatsen van een handtekening in het gastenboek van een hotel of het bedrijfsregister vooral voor identificatiedoeleinden gebeuren terwijl het ondertekenen van een koopovereenkomst eerder voor toerekeningsdoeleinden zal worden uitgevoerd. Zo is de handtekening vereist bij het aangaan van een consumentenkrediet eerder ingegeven door de bekommernis van de wetgever om de consument voor overijling te waarschuwen dan de handtekening vereist bij het endos10

seren van een cheque die in een bewijs van overdracht voorziet. Meestal worden de verschillende doelstellingen gecombineerd. Zo lijkt een handtekening die verzameld wordt voor een petitie of het tekenen van een kiesregister, eerder een identificatiedoeleinde te dienen, toch wil men met zijn handtekening ook aantonen dat men toestemt met het doel van de petitie, of met de kiesbaarstelling van de kandidaat. Een bepaalde doelstelling kan eveneens uitdrukkelijk worden uitgesloten11. Afhankelijk van het gewicht van de doelstellingen die er vooropgesteld zijn, zullen de functies die door de handtekening worden ingevuld op een andere wijze worden benaderd. Voor sommige rechtshandelingen zijn bepaalde functies meer van belang dan bij andere. Zo zal de ceremoniële functie vooral van belang zijn bij rechtshandelingen waar de handtekeningvereiste wordt opgelegd om voor ondoordachte handelingen te behoeden, en zal bij dit type van rechtshandelingen de rechter meer aandacht hebben voor de invulling van de vormelijke elementen die leiden tot deze ceremoniële functie. Bij een testament bijvoorbeeld zal de rechter meer aandacht hebben voor het eigenhandige karakter van de handtekening dan bij de discussie omtrent de rechtsgeldigheid van een handtekening op een handelsdocument. Bij het opstellen of aanpassen van wetgeving inzake gebruik van elektronische handtekeningen, is het dan ook steeds aangewezen om weldoordachte keuzes te maken omtrent de doelen en functies van de handtekening. Maar al te vaak worden er bijkomende technische vormvereisten opgelegd die niet noodzakelijk zijn en hierdoor het elektronisch gegevensverkeer zelfs formalistischer maken dat het traditionele papieren verkeer.

11

Zo oordeelde de Raad van State dat de aanwezigheid van slechts enkele handtekeningen on-

der de notulen van de deliberatie van een examencommissie, niet kan opwegen tegen de uitdrukkelijke vermelding in de bijlage van die notulen in verband met het aantal en de identiteit van de leden die de deliberatie bijwoonden. De doelstelling van de handtekening is hier dus niet om de leden van de examencommissie te identificeren, of om hun aanwezigheid te verifiëren. Zie R.v.St. nr. 45.141 en 45.142, 3 december 1993, R.A.C.E. 1993, z.p.

11

1.3

Schematisch overzicht van types elektronische handtekening

12

2.

Analyse van de processen

2.1

Aanpak We hebben de volgende documenten bestudeerd: 

Het beschreven proces van de subsidietoekenning. We hebben dit proces overgenomen in Bijlage 1, met een nummering van de stappen om in deze analyse naar te kunnen verwijzen.



De stukken van het modeldossier over de toekenning van een subsidie aan Kunstencentrum Vooruit. We hebben een overzicht van de verschillende stukken van het dossier opgenomen in Bijlage 2.



Het bestek nr. e-IB-2013-0113 en de bijlage "Concept beslissingsmodel".



Het beslissingsmodel over handtekeningplaatsing in Antwerpen, en de bijhorende uitlegnota ("Afschaffen van handtekeningen met een beslissingsmodel als leidraad").



Vlaamse overheid - Digitaal tekenplatform gebruikershandleiding.



Fedict - Service Description EID DSS 1.0.



De stukken van het modeldossier inzake ministeriële besluiten (Bijlage 3).

Op basis van deze documenten, hebben we een overzicht van het huidige gebruik van de handtekeningen enerzijds bij kunstsubsidies en anderzijds in het modeldossier inzake ministeriële besluiten in kaart gebracht. Vervolgens hebben we het vastgestelde gebruik van handtekeningen onderverdeeld in verschillende categorieën en hebben we de functies van het gebruik van de handtekeningen samengevat. Deze analyse is cruciaal, omdat de functie van het gebruik van de handtekening doorslaggevend kan zijn om te bepalen of een specifieke soort handtekening noodzakelijk is. Op basis van de voormelde functionele analyse wordt een ontwerp van beslissingsmodel voorgesteld en toegelicht welk type van elektronische handtekening aangewezen is. Tenslotte duiden we enkele verschillen aan met het nieuwe beslissingsmodel in Antwerpen.

13

2.2

Overzicht van gebruikte handtekeningen in het kunstsubsidieproces Een beschrijving van het subsidietoekenningsproces (Bijlage 1) wijst uit dat het aantal geplaatste handgeschreven handtekeningen niet talrijk lijkt te zijn. Dit wordt bevestigd door een overzicht van de stukken in het modeldossier (Bijlage 2). Op basis van gekregen documentatie, kunnen we de stappen van het proces die het gebruik van handgeschreven handtekeningen inhouden aanduiden. Hierbij wordt de volgende kleurencode gehanteerd: groen: mededelingen per briefwisseling aan subsidieaanvragers; blauw: interne nota's en briefwisseling met andere overheidsdiensten; oranje: ondertekende besluitvorming.

Processtap en gebruik van de handtekening

Voornaamste functies van de handtekening

3. Ontvankelijkheidsfase.



Identificatie en toe-eigening van de inhoud door de verzender.



Toe-eigening, beveiliging en bewustmaking. De beslissing heeft een relatief onherroepelijk karakter. Interne controle binnen de organisatie.



Identificatie en toe-eigening door de verzender.

7.3 Nota aan minister.




7.5 Beslissing van de Vlaamse Regering.



Regeringsbesluiten worden ondertekend om aan formele geldigheidsvereisten te voldoen.



Toe-eigening, beveiliging en bewustmaking. De beslissing heeft een relatief onherroepelijk karakter.






Handtekening door bestemmeling (bewijsrechtelijk aspect in verband met ontvangst door bestemmeling).

3.5. Mededeling per gewone brief (of email) van het resultaat van de ontvankelijkheidstoets aan de aanvrager van de subsidie. 6. Integratie advies. 6.4 Interne goedkeuring door minister van pre-adviezen en definitieve adviezen. 7. Beslissingsprocedure Vlaamse regering. 7.1 Opmaak nota voor Financiën.

7.6. & 7.7 Mededeling per aangetekende brief van regeringsbeslissing.

14

8. Beslissingsprocedure subsidiebesluit.

9. Uitbetaling.



Ministeriële besluiten worden ondertekend om aan formele geldigheidsvereisten te voldoen12.












De brieven vormen bewijsstukken in het geval van een geschil rond de terugvordering van de subsidie.

9.5 Mededeling per gewone brief dat subsidie zal uitbetaald worden. 10. Controle kunsten. 10.7, 10.8 & 10.9 Mededelingen per brief.

In de bovenstaande tabel zijn de handtekeningen geplaatst door de aanvrager van de subsidie niet opgenomen. Handtekeningen door de aanvrager komen voor op briefwisseling en ondertekende formulieren van de aanvrager (volgens het modeldossier13 in Bijlage 2).

2.3

Overzicht van gebruikte handtekeningen in het proces besluiten in het kader van het bestuurlijk toezicht Het modeldossier ministeriële besluiten (waarvan de stukken beschreven zijn in Bijlage 3) wijst uit dat handgeschreven handtekeningen veelvuldig voorkomen, maar hoofzakelijk op ondertekende briefwisseling. Op basis van gekregen documentatie, kunnen we het volgende gebruik van handgeschreven handtekeningen aanduiden. Hierbij wordt de volgende kleurencode gehanteerd: groen: mededelingen per briefwisseling aan burgers, indieners van klachten of andere belanghebbenden;

12

Zie de analyse hieronder omtrent de Cassatie rechtspraak die koninklijke besluiten, en o.i. bij

uitbreiding, ministeriële besluiten, beschouwt als authentieke akten (Cass., 24 januari 1996, A.C., 1996, nr. 50). Een authentieke akte in overeenstemming met art. 1317 van het Burgerlijk Wetboek vergt een handtekening. Zie over de vormelijke aspecten van de akte P. VAN EECKE,

De handtekening in het recht, Larcier, Brussel, 2004, p. 21 e.v. 13

Hierbij moet de aanvrager het formulier "Aanvraag van een meerjarige subsidie voor het ge-

heel van de werking" zowel per post als per email inzenden.

15

blauw: briefwisseling met andere overheidsdiensten; oranje: ondertekende besluitvorming.

Processtap en gebruik van de handtekening

Voornaamste functies van de handtekening

1 & 2. Brief met klacht aan gouverneur en ontvangstbevestiging door het Agentschap voor Binnenlands Bestuur.




3 - 9. Briefwisseling tussen toezichthoudende overheid en Zorgbedrijf OCMW Antwerpen.






De briefwisseling per aangetekende brief wordt door de wetgeving opgelegd14.



Besluiten van de provinciegouverneur worden ondertekend om aan formele geldigheidsvereisten te voldoen15.






Besluiten van het zorgbedrijf worden ondertekend om aan formele geldigheidsvereisten te voldoen16.




12. Nota van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur aan de Vlaamse Minister van Bestuurszaken.



Identificatie en toe-eigening door de verzender (het is gebruikelijk om nota's te tekenen).

13. Ministerieel besluit genomen door de Vlaamse Minister van Bestuurszaken



Besluiten van de minister worden ondertekend om aan formele geldigheidsvereisten te voldoen.



Toe-eigening, beveiliging en bewustmaking. De beslissing heeft een relatief on-

10. Schorsingsbesluit van de Gouverneur van de Provincie Antwerpen.

11. Rechtvaardigingsbesluit OCMW Antwerpen.

14

Zorgbedrijf

Art. 2 Besluit van de Vlaamse Regering houdende de vaststelling van de wijze van communi-

catie in het kader van het bestuurlijk toezicht op de lokale en provinciale besturen van 12 december 2012; Art. 251 Decreet betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn van 19 december 2008. 15

Daar deze besluitvorming als een authentieke akte kan worden beschouwd.

16

Volgens Artikel 183 e.v. van het decreet van 19 december 2008 betreffende de organisatie

van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn wordt dergelijke besluitvorming ondertekend.

16

herroepelijk karakter. 14. Brief met ministerieel besluit in bijlage aan betrokkene.




15. Communicatie tussen toezichthoudende overheid en Zorgbedrijf OCMW Antwerpen.






De briefwisseling per aangetekende brief wordt door de wetgeving opgelegd17.



Ministeriële besluiten worden ondertekend om aan formele geldigheidsvereisten te voldoen.




16. Ministerieel besluit van de Vlaamse Minister van Bestuurszaken.

2.4

Samenvatting van de vastgestelde functies van de handtekeningplaatsing Op basis van de bovenstaande overzichten, kan men de volgende samenvatting maken van het vastgesteld gebruik van handgeschreven handtekeningen in zowel het kunstsubsidieproces als het proces inzake ministeriële besluiten:

2.4.1

Mededelingen aan burgers of betrokken organisaties (in het groen in de tabel hierboven):

a. Vaststelling De mededelingen gebeuren ofwel per e-mail18, ofwel per brief19, ofwel beiden20. Brieven worden ofwel per gewone brief of per aangetekende zending verstuurd. Dit laatste lijkt eerder zeldzaam te zijn in het kunstsubsidieproces. Een voorbeeld

17

Art. 2 Besluit van de Vlaamse Regering houdende de vaststelling van de wijze van communi-

catie in het kader van het bestuurlijk toezicht op de lokale en provinciale besturen van 12 december 2012; Art. 251 Decreet betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn van 19 december 2008. 18

Bijvoorbeeld punt 2 van het overzicht van modeldossier, een e-mail van het Agentschap Kun-

sten en Erfgoed aan de aanvrager over de behandeling het dossier. 19

Bijvoorbeeld punt 12 van het overzicht van modeldossier, een brief van Agentschap Kunsten

en Erfgoed met melding toekenning van subsidies. 20

Bijvoorbeeld punten 14 en 15 van het overzicht van modeldossier, e-mail en later brief van het

Agentschap Kunsten en Erfgoed met vraag om actieplan op te stellen.

17

is de mededeling van de beslissing van de Vlaamse Regering over de toekenning van de subsidie. In het proces inzake ministeriële beslissingen gebeurt de kennisgeving van de ministeriële beslissing ook per aangetekende brief. Bij de mededelingen is het te benadrukken dat afgedrukte brieven met de hand worden getekend, hoofdzakelijk uit gewoonte, waarbij de handtekening dient om de verzender te identificeren en de inhoud aan de zender toe te eigenen. De briefwisseling (waaronder e-mails en gedrukte brieven) kan in bepaalde uitzonderlijke omstandigheden later gebruikt worden in procedures als overtuigingsstukken. De bijzondere juridische garantie die de aangetekende zending met ontvangstbewijs betekent, namelijk de ontvangst (datum) door de bestemmeling, wordt niet gevormd door de handtekening van de afzender, maar door die van de bestemmeling. Op de dag van vandaag biedt bpost nog geen elektronisch aangetekende zendingen aan. Verder moet benadrukt worden dat naar artikel 2280 van het Burgerlijk Wetboek een kennisgeving per elektronische post als een schriftelijke kennisgeving dient beschouwd te worden. De geadresseerde kan de kennisgever verzoeken om een origineel ondertekend exemplaar na te zenden indien bij de kennisgeving een handtekening in de zin van het Burgerlijk Wetboek ontbreekt.

b. Aanbeveling Met betrekking tot de mededelingen aan burgers en betrokken organisaties in de tabel hierboven aangeduid, en met inachtneming van hun juridische functie en gebruik, is het aannemelijk dat "gewone elektronische handtekeningen" volstaan. Dit betekent dat de mededelingen kunnen opgezonden worden per e-mail of per brief met naam van de afzender (met of zonder afbeelding van handtekening). De juridische functie van de handtekening op een mededeling kan hierbij evenzeer vervuld worden door het plaatsen van de afbeelding van een handtekening in het document of enkel de naam van de verzender in het document onderaan aan te geven. Niet-ondertekende brieven zijn hierbij eveneens mogelijk, hoewel ongebruikelijk. Vanuit een bewijsrechtelijk en tegenstelbaarheidsperspectief worden afbeeldingen van handtekeningen als "gewone elektronische handtekeningen" in de zin van Art. 2, 1° Wet Elektronische Handtekeningen van 9 juli 2001 beschouwd. Dergelijke handtekeningen kunnen niet in rechte geweigerd worden louter op basis van hun technische karakteristieken. Dit betekent niet dat ze dezelfde waarde hebben als geschreven handtekeningen. De juridische bewijswaarde van een afbeelding van een handtekening is vergelijkbaar met de naam onderaan een email.

18

Daarom is een mogelijk alternatief op de manuele ondertekening van brieven, wanneer het wenselijk is om een (aangetekende of gewone) brief te sturen in plaats van een email, om brieven met de afbeelding van de handtekening van de afzender af te drukken (eveneens kan het in sommige omstandigheden wenselijk zijn om een elektronische kopie te bezorgen, bijvoorbeeld een brief in pdfformaat als bijlage in een email).

2.4.2

Nota's en briefwisseling (intern en naar andere overheidsdiensten)

a. Vaststelling De communicatie tussen lokale overheden21 en de toezichthoudende overheid gebeurt, voor elke opvraging van documenten of inlichtingen en elke kennisgeving of verzending, ofwel met een aangetekend schrijven, ofwel een afgifte tegen ontvangstbewijs, ofwel op digitale wijze met een gekwalificeerde elektronische handtekening. Dit wordt zo voorzien door het Besluit van de Vlaamse Regering van 12 december 201222. Hierbij zal alleen dergelijke communicatie tussen lokale overheden en de toezichthoudende overheid op digitale wijze toegelaten zijn vanaf 1 januari 2015, tenzij de bevoegde minister uitzonderingen hierop voorziet. Het is gebruikelijk om interne nota's en briefwisseling met andere overheidsdiensten te ondertekenen. De juridische functies van het ondertekenen zijn hoofzakelijk dezelfde als voor het ondertekenen van mededelingen aan aanvragers, namelijk de identificatie van de afzender en de toe-eigening van de inhoud.

b. Aanbeveling In naleving van het besluit van de Vlaamse Regering over communicatie tussen lokale overheden en de toezichthoudende overheid is het gebruik van de gekwalificeerde handtekening aangewezen, gelet op de toekomstige verplichting van het gebruik ervan (behoudens in geval van uitzonderingen voorzien door de bevoegde minister).

21

De gemeenteoverheid, de districtsoverheid en het openbaar centrum voor maatschappelijk

welzijn. 22

Volgens het Besluit van de Vlaamse Regering van 12 december 2012 houdende de vaststel-

ling van de wijze van communicatie in het kader van het bestuurlijk toezicht op de lokale en provinciale besturen.

19

Voor overige briefwisseling naar overheidsdiensten en voor interne nota's (zoals in de overzicht tabellen hierboven aangeduid) is het afschaffen van de handgeschreven handtekening eveneens te overwegen. Daar de juridische functies bij het ondertekenen dezelfde zijn als bij de briefwisseling naar de betrokkenen, is hoofdzakelijk dezelfde analyse toepasselijk op de overige briefwisseling met overheidsdiensten en interne nota's. Er moet echter een voorbehoud worden gemaakt met betrekking tot interne documenten die een bijzondere controle of audit achteraf kunnen vereisen. Indien er achteraf discussie kan ontstaan over wie een bepaald advies gaf, of indien het gewenst is om alle onduidelijkheid te kunnen vermijden tussen ontwerpen van nota's en uiteindelijke beslissingsdocumenten, dan kan het gebruik van geavanceerde of gekwalificeerde handtekeningen een nuttig instrument zijn. Een organisatie kan dit risico op onduidelijkheid ook vermijden door andere procedures of technieken te hanteren die eveneens de betrouwbaarheid van de document flow kunnen aantonen. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door besliste documenten via een door het directiecomité gevalideerde procedure te klasseren in een aparte map in het eigen digitale klassement, met aparte beheersmaatregelen onder controle van de informatiebeheerder.

2.4.3

Ondertekende besluitvorming

a. Vaststelling Hier moet men een onderscheid maken tussen: 

beslissingen waarbij een formele geldigheidsvereiste een handtekening oplegt, dit is het geval voor besluiten van de gouverneur, de Vlaamse Regering en ministeriële besluiten, en



louter interne beslissingen (zoals stap 6.4 van het proces beschreven in bijlage 1, de principiële goedkeuring door de minister van pre-adviezen en definitieve adviezen over subsidieaanvragen).

De opzet is hierbij gelijkaardig: De beslissingsnemers eigenen zich de inhoud van de beslissing toe. Het handtekenen maakt bewust van het feit dat de beslissing een relatief onherroepelijk karakter heeft. Het is ook een vorm van beveiliging, om te vermijden dat later tussentijdse ontwerpteksten en andere documenten verward worden met wat uiteindelijk getekend werd.

20

Wat betreft besluitvorming met een formele geldigheidsvereiste, moeten volgens het Hof van Cassatie23, koninklijke besluiten, en o.i. bij uitbreiding, ministeriële besluiten en besluiten van de gouverneur, als authentieke akten worden beschouwd. Authentieke akten (naar het Burgerlijk Wetboek) vergen een handtekening24. Verder legt Artikel 183 e.v. van het decreet van 19 december 2008 betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn op dat hun besluitvorming wordt ondertekend.

b. Aanbeveling Het is belangrijk een onderscheid te maken tussen situaties waarbij de handtekening wordt opgelegd om een geldig besluit of akte op te stellen en andere interne besluitvorming. Een handtekening wordt o.a. opgelegd voor ministeriële besluiten (stap 8.3 van het kunstsubsidieproces). Wanneer een handtekening een formele geldigheidsvereiste uitmaakt, lijkt het aangewezen om een handgeschreven handtekening te gebruiken, dan wel een gekwalificeerde digitale handtekening te gebruiken. Volgens artikel 1317 van het Burgerlijk Wetboek kan een authentieke akte op elke informatiedrager geplaatst worden, indien dit door Koninklijk Besluit wordt vastgesteld na overleg in de Ministerraad. De keuze voor handgeschreven handtekeningen lijkt hierbij echter aangewezen, voornamelijk uit praktische overwegingen. Voor louter interne beslissingen, is een handtekening niet vereist. In sommige omstandigheden kan het aangewezen zijn, met het oog op de digitalisering van interne processen, om de beveiligingsmechanismen te gebruiken geboden door de geavanceerde of de gekwalificeerde elektronische handtekening of om deze op een andere wijze dan de handtekening vorm te geven, bijvoorbeeld door inbedding van het proces in een informatiesysteem.

23

Cass., 24 januari 1996, A.C., 1996, nr. 50. "Dat de akte die is ondertekend door de Koning en

door een minister, die beiden, optreden in de uitoefening van hun ambt, een authentieke akte is". 24

Voor de voorwaarden van de vormelijke aspecten van akten in het algemeen, zie

P. VAN EECKE, De handtekening in het recht, Larcier, Brussel, 2004, p. 21 e.v. Zie ook Art. 106. GW: Geen akte van de Koning kan gevolg hebben, wanneer zij niet medeondertekend is door een minister, die daardoor alleen reeds, ervoor verantwoordelijk wordt.

21

3.

Voorstel van beslissingsmodel Het voorgestelde beslissingsmodel is een hulpmiddel dat opgesteld wordt om bepaalde beleidsdoelstellingen te ondersteunen. Deze beleidsdoelstellingen kunnen uiteenlopend zijn, waaronder de opzet om administratieve processen vlot en efficiënt te laten verlopen door digitale processen te gebruiken waar mogelijk. Digitalisering kan echter niet een doel op zich zijn, omdat het niet noodzakelijkerwijze zorgt voor een verhoogd dagdagelijks gebruiksgemak (waarbij de uiteindelijke doelstelling van vlottere en efficiëntere processen dan niet werd bereikt). De administratieve middelen (waaronder efficiënte processen) worden uiteindelijk ingezet vooreerst ten dienste van het publiek en de samenleving. Daarom moet het risico van een impact op burgers en betrokken organisaties eveneens mee in rekening genomen worden als eerste vereiste. Het beslissingsmodel houdt rekening met de beschrijving van het huidige kunstsubsidieproces en het proces inzake ministeriële besluiten (Bijlage 1, 2 en 3). Dit ontwerp moet evenwel aangepast worden indien bijkomende informatie wordt gegeven over de betrokken proces of indien het model zou worden toegepast worden op andere processen dan het subsidieproces.

3.1

Beslissingsmodel In de huidige stand van de wetgeving stellen we voor om het volgende beslissingsmodel te hanteren per document in de procesketting:

* risico bestaat dat dat rechtbank gewone vormen van elektronische handtekening niet gelijkstelt met handgeschreven handtekening/ ** een geavanceerde elektronische handtekening wordt typisch beschouwd als een technologie die de functionele voorwaarden invult

22

1)

In een eerste stap zal moeten nagegaan worden of er uitdrukkelijke vermelding is van een handtekeningverplichting voor het onderzochte type van document in de relevante wetgeving. 

Vaak verwijst de wetgeving uitdrukkelijk naar het gebruik van een handtekening door middel van termen als "handtekening", "ondertekend", "getekend", "geavanceerde elektronische handtekening met gekwalificeerd certificaat", etc.



Voorbeelden hiervan zijn artikel 183 e.v. van het decreet van 19 december 2008 betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (De reglementen, beslissingen en akten […] worden ondertekend door de voorzitter van de raad voor maatschappelijk welzijn en meeondertekend door de secretaris […]") of art. 50 van het Kunstendecreet ("Een subsidie wordt in de vorm van voorschotten beschikbaar gesteld na de ondertekening van een subsidiebesluit").

2)

Indien dit het geval is, zal er moeten onderzocht worden of de relevante wetgeving het gebruik van een handgeschreven handtekening verplicht stelt. 

Wanneer een handgeschreven handtekening inderdaad uitdrukkelijk wordt opgelegd als vormvoorwaarde, kan deze toch vervangen worden door een elektronische handtekening. Hierbij kan men ervoor kiezen een gekwalificeerde elektronische handtekening te hanteren, daar deze automatisch gelijkgesteld wordt met een handgeschreven handtekening. Men kan echter ook ervoor kiezen om andere elektronische handtekeningtechnologie te hanteren, maar men loopt hierbij het risico dat een rechtbank deze niet zal aanvaarden als evenwaardig met een handgeschreven handtekening. De rechtbank kan weliswaar een gewone elektronische handtekening geen juridische waarde ontzeggen, maar is niet verplicht om deze dezelfde juridische waarde als een handgeschreven handtekening te geven. Indien de handtekening een geldigheidsvereiste is voor de rechtsgeldige totstandkoming van de rechtshandeling, is het mogelijk dat de rechtshandeling zelf nietig dan wel niet tegenstelbaar zijn. In een bewijscontext, kan het ontbreken van een rechtsgeldige handtekening tot gevolg hebben dat het stuk wegens een vormgebrek niet meer als onderhandse akte dan wel als een eenvoudig geschrift zal kwalificeren.



Wanneer een handgeschreven vorm van handtekening niet uitdrukkelijk wordt opgelegd, maar er wordt wel verwezen naar een handtekeningvereiste (bijvoorbeeld "getekend"), dient men ervan uit te gaan dat de wetgever wellicht een handgeschreven handtekening voor ogen had. Men kan voorzichtigheidshalve ervoor kiezen om het parcours "Handgeschreven handtekening verplicht" te blijven volgen.



Sommige wetgeving laat uitdrukkelijk het gebruik van elektronische handtekeningen toe, maar leggen bijzondere vormvoorwaarden op (bvb gebruik van eID). In 23

dit geval dient men deze na te leven. Bij gebreke aan dergelijke bijzondere vereisten, heeft men de vrije keuze van elektronische handtekeningtechnologie. Wel dient men er steeds over te waken of het document al dan niet bewijsrelevant is. 3)

Indien er geen uitdrukkelijke vermelding is van een handtekeningverplichting voor het onderzochte type van document in de relevante wetgeving, dient men toch na te gaan of het document niet relevant is vanuit bewijsrechtelijk perspectief. Het is immers mogelijk dat bij een latere betwisting omtrent het bestaan van het document, de bewijskracht van het document in vraag gesteld wordt. 

Indien men het document bij mogelijk latere discussies omtrent de inhoud van het document als bewijsmiddel wenst te hanteren, is het uiteraard van belang om een sterk bewijsmiddel te hebben. In het burgerlijk bewijsrecht geldt een "onderhandse akte" als een sterk bewijsmiddel dat niet kan tegengesproken worden door getuigen of vermoedens.25 Een onderhandse akte is een ondertekend geschrift.26 De wetgeving (art. 1322 BW) laat echter uitdrukkelijk toe dat aan de handtekeningvereiste voldaan wordt door "een geheel van elektronische gegevens dat aan een bepaalde persoon kan worden toegerekend en het behoud van de integriteit van de inhoud van de akte aantoont" . i)

Indien men het document als een onderhandse akte wil doen kwalificeren, is het dus aangewezen om het document van een elektronische handtekening te voorzien die voldoet aan de functionele vereisten van artikel 1322 BW. De wetgever heeft geen bijzondere technische voorwaarden opgelegd, zolang men kan aantonen dat de identiteit, integriteit en onweerlegbaarheid gegarandeerd is. Een PKI-handtekening lijkt aan deze voorwaarden te kunnen voldoen. Indien men a priori rechtszekerheid wenst omtrent de invulling van deze voorwaarden, kan men er zelfs voor kiezen de gekwalificeerde elektronische handtekening te hanteren.

ii)

Indien geen onderhandse akte vereist of gewenst is, maar toch voldoende betrouwbaarheid wil verschaffen aan het document, kan men kiezen voor processen en technieken die toch de nodige betrouwbaarheid verschaffen omtrent de authenticiteit van het document zonder daarom gebruik te maken van elektronische handtekening-technologie (bvb audit trail).

25

Artikel 1320 BW: De akte, zij het een authentieke of een onderhandse, levert tussen partijen

bewijs op, zelfs van hetgeen daarin slechts bij wijze van vermelding wordt uitgedrukt, mits de vermelding rechtstreeks verband houdt met de beschikking. Artikel 1322 BW: Een onderhandse akte die erkend is door degenen tegen wie men zich daarop beroept, of die wettelijk voor erkend wordt gehouden, heeft tussen de ondertekenaars van de akte en tussen hun erfgenamen en rechtverkrijgenden dezelfde bewijskracht als een authentieke akte. 26

Zie DE PAGE, H., Traité élémentaire de droit civil belge, Deel III, nr. 747 en nr. 749 ; MAES,

B., Overzicht van het gerechtelijk privaatrecht, Brugge, Die Keure, 1998, 191

24



Indien het document vanuit bewijsrechtelijk oogpunt geen relevantie heeft, dan kan ervoor gekozen worden om geen gebruik te maken van een handtekening. Vaak gaat het hierbij om een afweging omtrent het belang van het document, en in welke mate er discussie zou kunnen ontstaan omtrent de inhoud van het document. Voorbeelden hiervan zijn interne nota's, interne rapporten, aanvraagformulieren en dergelijke meer. In de praktijk zal men toch vaak terugvallen op processen of technieken die de betrouwbaarheid van het document kunnen verhogen. Bijvoorbeeld door besliste documenten via een door het directiecomité gevalideerde procedure te klasseren in een aparte map in het eigen digitale klassement, met aparte beheersmaatregelen onder controle van de informatiebeheerder.

3.2

Toepassing beslissingsmodel op modeldossiers a. Gewone elektronische handtekeningen Een analyse van de processen en modeldossiers (Bijlage 1, 2 en 3) wijst uit dat vele handtekeningen worden geplaatst op communicatie naar andere overheidsdiensten zoals Financiën en interne nota's. Voor deze stappen in het proces is het voldoende om gewone elektronische handtekeningen te gebruiken. De bijkomende zekerheid van de aangetekende zending met ontvangstbewijs kan gebruikt worden indien het bewijs van ontvangst of van de datum van ontvangst belangrijk zou zijn. Deze werkwijze maakt het mogelijk om slechts waar nodig vereisten op te leggen die gepaard gaan met gekwalificeerde handtekeningen of handgeschreven handtekeningen. Er moet ermee rekening gehouden worden dat voor vele toepassingen de archivering van documenten, van uitgezonden emails, en van aangetekende zendingen, met betrekking tot hun beoogde doel een bescherming kunnen bieden die vanuit een praktisch bewijsrechtelijk oogpunt voldoende is. Het praktisch bewijsrechtelijk verschil tussen een scan van een gedrukte brief of nota die getekend werd of een gearchiveerde email of nog een kopie van een brief met een afbeelding van een handtekening, kan hierbij klein of verwaarloosbaar zijn rekening houdende met denkbare vereenvoudigingen door dergelijke aanpassingen.

b. Gekwalificeerde elektronische handtekening Het is aangewezen om een gekwalificeerde elektronische handtekening te gebruiken indien het gaat om communicatie tussen lokale overheden en de toezichthoudende overheid, daar dit door het Besluit van de Vlaamse regering van 12 december 2012 vooropgesteld wordt. 25

De administratie kan ook voor organisatorische processen kiezen voor sommige documenten die een hoog niveau van traceerbaarheid of controle van de authenticiteit mogelijk maken. Dergelijke doelstellingen kunnen aangewezen zijn vanuit het perspectief van bijvoorbeeld audits, omwille van de bijzondere risico's die sommige beslissingen (zoals het toekennen van subsidies) kunnen meebrengen. Indien er achteraf discussie kan ontstaan over wie een bepaald advies gaf, of indien het gewenst is om alle onduidelijkheid te kunnen vermijden tussen ontwerpen en uiteindelijke beslissingsdocumenten, dan kan het gebruik van een geavanceerde of gekwalificeerde handtekening aangewezen zijn. Hierbij kan de administratie desgevallend ervoor kiezen om enkel één type handtekening gebaseerd op publieke sleutel cryptografie te gebruiken (namelijk enkel de gekwalificeerde handtekening), indien het bij de implementatie eenvoudiger zou zijn om geen bijkomend onderscheid te maken met de geavanceerde elektronische handtekeningen. Wanneer er formele geldigheidsvereisten zijn, waarbij bijvoorbeeld een ministerieel besluit getekend moet worden om geldig te zijn opgesteld, dan is een geschreven handtekening aangewezen, maar is een gekwalificeerde elektronische handtekening ook mogelijk. Naar artikel 1317 van het Burgerlijk Wetboek kan een authentieke akte ook elektronisch worden opgemaakt. Indien het document, zoals een contract, zélf in rechte tegenstelbaar moet zijn, dan is een geschreven handtekening ook aangewezen (hoewel het mogelijkerwijze niet een geldigheidsvereiste is). Contracten worden op dag van vandaag doorgaans met handgeschreven handtekeningen in het rechtsverkeer aangegaan.

3.3

Veralgemeende toepassing van het beslissingsmodel op andere processtromen Het beslissingsmodel kan tevens gehanteerd worden bij andere processtromen binnen de Vlaamse overheid. Hier zal men tevens vaststellen dat voor de meeste documenten er geen juridische handtekeningvereiste bestaat, hoewel deze toch van een handgeschreven handtekening voorzien zijn.

a. Gewone elektronische handtekeningen Zonder het risico te lopen op vormelijke gebreken wegens het niet naleven van een wettelijke handtekeningvereiste, kan men er dan ook voor kiezen om de huidige handtekeningprocedure te vervangen door elektronische alternatieven zoals een gewone elektronische handtekening (geen gekwalificeerde of eID handtekening). Dit kan ook een gedrukte afbeelding van een handtekening op een brief, of enkel de naam en gegevens onderaan een email of document zijn. Principieel 26

stelt artikel 4 van de Wet Elektronische Handtekeningen immers dat een elektronische handtekening (zoals de naam onderaan een email) geen rechtsgeldigheid kan ontzegd worden louter op basis van technische eigenschappen. Voorbeelden van documenten die met gewone elektronische handtekeningen kunnen worden getekend zijn: - Mededelingen van beslissingen aan burgers of betrokken organisaties. Indien de ontvangst (datum) bewezen moet worden, kan desgevallend een aangetekende zending met ontvangstbewijs verstuurd worden. - Interne (binnen de overheidsdiensten) nota's, beslissingen, adviezen en documenten waarbij de interne verzending (bijvoorbeeld per email), of andere aspecten van het documentbeheer in het proces een voldoende garantie kunnen bieden met betrekking tot de authenticiteit van het document.

b. Gekwalificeerde elektronische handtekeningen Documenten waarvan we aanraden om toch gebruik te maken van een gekwalificeerde elektronische handtekening zijn deze waarbij de wet uitdrukkelijk het gebruik van een handtekening voorschrijft (omdat de wetgever wellicht een 'handgeschreven handtekening' bedoelde) of waarvan het om bewijsredenen aangewezen is geen enkel risico te lopen. Voorbeelden van documenten die best met een gekwalificeerde elektronische handtekening getekend worden, zijn: - Communicaties tussen lokale overheden en de toezichthoudende overheid - Ministeriële en regeringsbesluiten - Contracten tussen overheden en private spelers

c. Kennisgevingen Wat de kennisgeving van een bepaalde beslissing of informatie betreft, heeft de wetgever aangeduid dat deze op elektronische wijze kan gebeuren, zelfs indien een kennisgeving schriftelijk dient te gebeuren om door de kennisgever te kunnen worden aangevoerd. Artikel 2281 Burgerlijk Wetboek stelt namelijk dat wanneer een kennisgeving schriftelijk dient te gebeuren om door de kennisgever te kunnen worden aangevoerd, dan worden kennisgevingen (onder andere) per elektronische post als schriftelijke kennisgeving beschouwd. Ontbreekt een handtekening in de zin van 27

artikel 1322 van het Burgerlijk Wetboek, dan kan de geadresseerde de kennisgever zonder onnodig uitstel verzoeken om een origineel ondertekend exemplaar na te zenden. Indien de kennisgever hierop ingaat, dan kan de geadresseerde het gebrek aan handtekening niet aanvoeren. Hieruit blijkt dat bij kennisgeving een handtekening dus niet nodig is. Indien de geadresseerde toch een handgeschreven handtekening vereist, dan kan op verzoek, dergelijk document worden bezorgd.

3.4

Verschilpunten met het beslissingsmodel in Antwerpen Het voorgestelde beslissingsmodel sluit min of meer aan bij het reeds bestaande beslissingsmodel dat door de Stad Antwerpen werd uitgewerkt.27 Toch zijn er enkele belangrijke verschillen op te merken. Het beslissingsmodel in Antwerpen start met het criterium "is de handtekening wettelijk vereist?", en indien er geen wettelijke vereiste voorhanden is, dan wordt er "geen handtekening geplaatst". Dit criterium van de wettelijke vereiste houdt echter geen rekening met een aantal situaties waarbij een handtekening eerder aangewezen dan wettelijk verplicht kan zijn: - vanuit een bewijsperspectief, zoals het ondertekenen van een overeenkomst, terwijl de wet dit niet strikt vereist, - wanneer het aangewezen is vanuit het oogpunt van de interne procescontrole en dit niet op andere manieren (zoals de inbedding in een bestaande informatiesysteem) kan worden opgelost, zoals bijvoorbeeld de ondertekening van een interne beslissing door een verantwoordelijke, terwijl de wet dit niet strikt vereist. Verder is er een onderscheid te maken tussen het bewijs van de ontvangst van een bepaalde mededeling of document en de tegenstelbaarheid van het document zelf. In het eerste geval volstaat een aangetekende zending met ontvangstbewijs om het beoogde resultaat te bereiken, terwijl voor sommige andere documenten er verder een discussie kan ontstaan over de authenticiteit van het document zelf. Slechts in dat tweede geval kan een handgeschreven of gekwalificeerde handtekening nuttig of noodzakelijk zijn.

27

Filip Boudrez en Heidi Defrenne, Afschaffen van handtekeningen met een beslissingsmodel

als leidraad.

28

4.

Conclusie Op basis van twee processtromen binnen de Vlaamse overheidsadministratie werd een beslissingsmodel gebouwd om op een pragmatische maar juridische correcte manier te beslissen omtrent het gebruik van elektronische handtekeningen, of zelfs handtekeningen achterwege te laten. Hierbij werd voor elk relevant document in de processtroom de vraag gesteld naar:

1. De juridische noodzaak van een handtekening

2. De mogelijkheid om aan deze handtekeningvereiste op elektronische wijze te voldoen

3. De mogelijkheid om een gewone elektronische handtekening te hanteren, ipv een gekwalificeerde.

Bij de keuze van een mogelijk elektronisch alternatief, werd er telkens onderzocht wat de precieze functie (identificatie, wilsuitdrukking, informatiebeveiliging, ceremonieel aspect) en doelstelling (identificatie, toerekening, waarschuwing) van de handtekeningvereiste is. Dit beslissingsmodel werd tevens vergeleken met het reeds bestaande beslissingsmodel opgemaakt door de Stad Antwerpen. Enkele verschilpunten werden vastgesteld. Het belangrijkste onderscheid is dat het door ons voorgestelde beslissingsmodel tevens rekening houdt met handtekeningverplichtingen die niet uitdrukkelijk bij wet zijn opgelegd, maar wel omwille van bewijsredenen bestaan. We hopen dat het voorgestelde beslissingsmodel in deze analyse de Vlaamse overheid hierbij in staat stelt om de betrokken processen kritisch te analyseren en de nodige IT-middelen te kunnen beoordelen om de processen te ondersteunen.

29

* risico bestaat dat dat rechtbank gewone vormen van elektronische handtekening niet gelijkstelt met handgeschreven handtekening/ ** een geav geavanceerde anceerde elektronische handtekening wordt typisch beschouwd als een technologie die de functionele voorwaarden invult

30

5.

Bijlagen Bijlage 1: Beschrijving van het proces. Bijlage 2: Overzicht van de stukken in het modeldossier omtrent de subsidietoekenning aan Vooruit. Bijlage 3: Overzicht van de stukken in het modeldossier met ministerieel besluit tot vernietiging van een besluit van het Zorgbedrijf OCMW Antwerpen.

31

5.1

Bijlage 1: Analyse van het proces voor subsidies kunsten met betrekking tot ondertekende documenten

1.

Opstart fase 1.1. Samenstelling commissie 1.2. Document: Opmaak aanvraagformulieren 1.3. Opmaak databanken / rekenblad 1.4. Document: Opmaak modelbrieven voor dossiergebonden communicatie. 1.5. Document: Opmaak externe informatieve communicatie (advertensies, brieven). 1.6. Documenteren website. 1.7. Workshops / infonamiddagen organiseren.

2.

Indiening dossier (aanvraag, repliek op pre-advies, aangepast beleidsplan, geactualiseerd beleidsplan of afrekening). 2.1. Input: Inschrijving post-registratie gegevens. 2.2. Document: Ontvangstbewijs geven (nota: huidig model voorziet geen handtekening). 2.3. Verdeling van dossiers naar teams. 2.4. Taakverdeling toekennen per dossier.

3.

Ontvankelijkheid 3.1. Input: registreren van gegevens in CIB, DMS,… 3.2. Input: registreren van gegevens in databanken Kunsten. 3.3. Oplijsting in statustabel. 3.4. Beslissing: ontvankelijkheidstoets (binnen 15 werkdagen). 3.5. Resultaat ontvankelijkheidstoets uit databank halen en versturen naar aanvrager (brief of email). (Nota: Het huidig model van brief met melding van ontvankelijkheid voorziet een handtekening).

32

3.6. Verdeling ontvankelijke dossiers naar commissieleden voor artistiek advies (kopiëren en verzenden). 3.7. Verdeling ontvankelijke dossiers voor zakelijk advies. 4.

Zakelijke advisering 4.1. Financiële en inhoudelijke controle. 4.2. Intern overleg met teamverantwoordelijke. 4.3. Document: uitschrijven zakelijk advies en pre-advies.

5.

Artistieke advisering 5.1. Planning en logistieke voorbereiding van commissie- en vergadering. 5.2. Inhoudelijke voorbereiding commissie-vergadering. 5.3. Deelname aan commissie-vergadering. 5.4. Document: Verslaggeving van de commissie-vergadering. (Nota: huidig model voorziet geen handtekening). 5.5. Copywriting artistieke pre-adviezen, adviezen, geïntegreerde adviezen op aangepast beleidsplan/landschapstekening.

6.

Integratie advies 6.1. Overleg afstemmen zakelijke en artistieke adviezen tot een geïntegreerd pre-advies of een geïntegreerd advies. 6.2. Preadvies versturen naar aanvragers. (Nota: in het model dossier wordt dit per email verzonden, de adviezen zijn niet ondertekend). 6.3. Aanvrager kan reageren op pre-advies => indien dit gebeurt, samenkomen van BC 6.4. Pre-adviezen en definitieve adviezen versturen naar minister. (Nota: Het huidig model vraagt de goedkeuring van het advies van subsidie van de minister per handtekening). 6.5. Beslissing: Minister neemt principiële beslissing.

7.

Beslissingsprocedure Vlaamse regering

33

7.1. Document: opmaak besluit Vlaamse regering + opmaak nota Inspectie Financiën wanneer subsidie meer dan 7.000€ bedraagt. (De nota voor Financiën wordt volgens huidige modellen ondertekend). 7.2. Beslissing: akkoord van Inspectie Financiën. 7.3. Indien positief: afwerken van het besluit voor de Vlaamse regering + nota aan de minister. (Nota aan minister wordt ondertekend). 7.4. Indien negatief: nieuwe nota met bijkomende argumenten. 7.5. Beslissing Vlaamse Regering. (Nota: handtekening van regeringsbeslissing). 7.6. Indien positief: Per aangetekende brief beslissing meedelen binnen de 15 dagen na de beslissing. (Nota: handtekening van de aangetekende zending). 7.7. Indien Negatief: Per aangetekende brief beslissing meedelen. (Nota: handtekening van de aangetekende zending). 8.

Beslissingsprocedure subsidiebesluit (voorschotten, saldo, indexering, VIA, afwijking,…) 8.1. Document: Opmaak van ministerieel besluit + opmaak van nota Inspectie financiën wanneer subsidie meer dan 7.000€ en/of aanvraag begrotingsakkoord. 8.2. Beslissing: Akkoord Inspectie Financiën 8.3. Indien positief: Afwerken van ministerieel besluit en ter ondertekening voorleggen aan de minister. (Nota: ministerieel besluit wordt ondertekend). 8.4. Indien negatief: Nieuwe nota met bijkomende argumenten.

9.

Uitbetaling 9.1. Dossier invoeren in Orafin. 9.2. Document: Uitprint Orafin + kopie getekend besluit Vlaamse Regering ter goedkeuring voorleggen aan de budgethouder zowel op papier als in Orafin. 9.3. Dossier naar boekhouding sturen. 9.4. Uitbetaling 9.5. Document: Melden via brief dat subsidie zal uitbetaald worden. (Nota: Melding per brief worden ondertekend).

10. Controle kunsten 34

10.1.Opvragen geactualiseerd beleidsplan en afrekeningen. 10.2.Logistieke organisatie. 10.3.Voorbereiding van visitatie (gegevens controleren en analyseren). 10.4.Visitatiebezoek of desk controle. 10.5.Document: Opmaak verslag van visitatie of desk controle. 10.6.Nalezen of bespreken van verslag. 10.7.

Beslissing vragen aan minister in geval van probleem. (Nota: Briefwisseling wordt ondertekend).

10.8.

Document: resultaat communiceren aan organisatie. (Nota: Briefwisseling wordt ondertekend).

10.9.

Uitbetaling of terugvordering van de subsidie. (Nota: Briefwisseling wordt ondertekend).

35

5.2

Bijlage 2: Gebruik van handtekeningen: overzicht modeldossier Voorruit (in chronologische volgorde):

1.

Ingediende aanvraag subsidies van Voorruit (email en bijlagen).

2.

Email van Agentschap Kunsten en Erfgoed over behandeling dossier.

3.

Intern ontvankelijkheidsonderzoek document.

4.

Email van Agentschap Kunsten en Erfgoed met melding van ontvankelijkheid en aankondiging van voorleggen aan Beoordelingscommissie.

5.

Er wordt ook gemeld: ("U wordt van het voorontwerp van beslissing op de hoogte gebracht, waarop u kan reageren. U zal dit zowel elektronisch als op papier ontvangen. Indien u een reactie indient, doet u dat ook elektronisch én op papier.")

6.

Brieven van Agentschap Kunsten en Erfgoed aan Inspectie Financiën met vraag voor advies over ministerieel besluit over werkingssubsidies aan 256 organisaties in uitvoering van het Kunstendecreet (handgeschreven ondertekening).

7.

Artistiek advies van Beoordelingscommissie (geen naam, niet ondertekend).

8.

Zakelijk advies (geen naam, niet ondertekend).

9.

Email van Agentschap Kunsten en Erfgoed aan Voorruit met adviezen in bijlage.

10. Ingevuld formulier met schriftelijk gemotiveerde reactie (ondertekend door Vooruit) op voorontwerp van beslissing. 11. Ministerieel besluit over werkingssubsidies aan 256 organisaties (handgeschreven ondertekening). 12. Brief van Agentschap Kunsten en Erfgoed aan Voorruit met melding toekenning van subsidies. 13. Interne geautomatiseerde notificatie emails over toekenning van voorschotten. 14. Email van Agentschap Kunsten en Erfgoed aan Voorruit met vraag om actieplan in te dienen. 15. Brief van Agentschap Kunsten en Erfgoed aan Voorruit over actieplan. 16. Email van Voorruit met ingevuld actieplan formulier (handgeschreven ondertekening) en bijlagen. 17. Brief van Voorruit met melding van inpandgeving van subsidie aan Bank. 18. Brief van bank met kennisgeving pand van schuldvordering aan kabinet van Vlaamse eerste minister-president met in bijlage de overeenkomst van pand van schuldvordering tussen bank en Voorruit. 19. Interne brief (handgeschreven ondertekening) van kabinet van Vlaamse eerste ministerpresident met doorverwijzing aan Vlaams minister van Leefmilieu, Natuur en Cultuur met pand overeenkomst in bijlage. 20. Interne nota "voor verdere afhandeling" (handgeschreven ondertekening) van adjunctkabinetschef Cultuur aan Agentschap Kunsten en Erfgoed. 36

5.3

Bijlage 3: Overzicht van de stukken in het modeldossier met ministerieel besluit tot vernietiging van een besluit van het Zorgbedrijf OCMW Antwerpen.

1.

Brief met klacht aan gouverneur tegen waarderingsbesluit van het Zorgbedrijf OCMW Antwerpen.

2.

Bevestiging van ontvangst van de klacht door het Agentschap voor Binnenlands Bestuur (handgeschreven ondertekening).

3.

Aangetekende brief met ontvangstbewijs van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur aan het Zorgbedrijf OCMW Antwerpen met vraag om dossierstukken over te leveren (handgeschreven ondertekening).

4.

Email van Zorgbedrijf OCMW Antwerpen aan het Agentschap voor Binnenlands Bestuur met dossierstukken.

5.

Aangetekende brief met ontvangstbewijs van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur over ontbrekende dossierstukken (handgeschreven ondertekening).

6.

Aangetekende brief met ontvangstbewijs van het Zorgbedrijf OCMW Antwerpen met bijkomende dossierstukken (handgeschreven ondertekening).

7.

Aangetekende brief met ontvangstbewijs met kennisgeving van het schorsingsbesluit van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur aan Zorgbedrijf OCMW Antwerpen (handgeschreven ondertekening).

8.

Aangetekende brief met ontvangstbewijs met kennisgeving van het schorsingsbesluit van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur aan betrokkene (handgeschreven ondertekening).

9.

Aangetekende brief met ontvangstbewijs met kennisgeving van het schorsingsbesluit van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur aan het Vlaams Ministerie van Bestuurszaken (handgeschreven ondertekening).

10. Schorsingsbesluit van de Gouverneur van de Provincie Antwerpen (handgeschreven ondertekening). 11. Email met rechtvaardigingsbesluit Zorgbedrijf OCMW Antwerpen (handgeschreven ondertekening). 12. Nota van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur aan de Vlaamse Minister van Bestuurszaken met voorstel van vernietigingsbeslissing van het besluit van het Zorgbedrijf OCMW Antwerpen (handgeschreven ondertekening). 13. Aangetekende brief met ontvangstbewijs van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur aan de betrokkene met afschrift van het ministerieel besluit (handgeschreven ondertekening). 14. Aangetekende brief met ontvangstbewijs van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur aan het Zorgbedrijf OCMW Antwerpen met afschrift van het ministerieel besluit (handgeschreven ondertekening). 15. Aangetekende brief met ontvangstbewijs van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur aan de Gouverneur van de provincie Antwerpen met afschrift van het ministerieel besluit (handgeschreven ondertekening). 16. Ministerieel besluit van de Vlaamse Minister van Bestuurszaken tot vernietiging van het besluit van het Zorgbedrijf OCMW Antwerpen (handgeschreven ondertekening). 37

BESLISSINGSCRITERIA VOOR HAND- TEKENINGEN IN DE PROCESSEN CULTURELE SUBSIDIES EN MINISTE- RIËLE BESLUITEN. Bestek nr

Recommend Documents