Beleidsnotitie inzet last onder dwangsom bij aanpak wildcrossen in natuurgebieden gemeente Bergeijk
Versie 16 april 2013
Inleiding De maatschappelijke acceptatie van wildcrossen is gering omdat dit gevoelens van onveiligheid met zich mee brengt en vergaande gevolgen heeft voor flora en fauna. Vanuit de samenleving komt een dringende vraag naar maatregelen om deze overlast tegen te gaan. Naast handhaving wordt ook naar alternatieven en naar communicatiemiddelen gezocht om deze problematiek het hoofd te bieden. De Provincie is in 2008 een project gestart dat er op gericht is de samenwerking van de bij wildcrossen betrokken overheden te bevorderen. Bij de opzet van het project kwam vast te staan dat een meersporenaanpak voor een oplossing van de problematiek gewenst is. Doelstelling van het provinciaal project In het Brabant brede project is die integrale aanpak verdeeld over 3 sporen: -
het alternatieve spoor: het reguleren van het offroad rijden (door alternatieven zoals routes, evenementen en crossbanen);
-
het communicatiespoor: het informeren van de offroad rijders en andere betrokkenen over de gevolgen van het wildcrossen alsmede berichtgeving over controleacties en hun resultaten.
-
het handhavingspoor: integraal uitvoeren van controleacties, het verbeteren van de opsporing- en aanhoudingstechnieken en het versterken van het sanctieregime.
Lokale prioriteit Onze gemeente heeft wildcrossen in natuurgebieden niet als een op zichzelf staand onderwerp geprioriteerd. Bij de provinciale milieuklachtenlijn, bij de gemeente en bij de politie komen regelmatig klachten binnen betreffende wildcrossen in natuurgebieden. Op jaarbasis gaat het daarbij om een 10tal meldingen /klachten. Deze houden - naast verstoring en vernieling van flora en fauna – vaak een gevoel van onveiligheid in voor andere gebruikers van het buitengebied en recreanten, fietsers, wandelaars en ruiters. Al vaker hebben confrontaties tussen off-roadrijders en andere gebruikers geleid tot irritaties / problemen. De problematiek rond het ‘wildcrossen’ gaat vaak verder dan geluid- of stankoverlast alleen. Bestuursrechtelijke instrumenten Wildcrossen vindt in het buitengebied plaats. De partners die bij het tegengaan van wildcrossen zijn betrokken (provincie, gemeenten, terreinbeheerders) zijn bij de (strafrechtelijke) handhaving van de belangrijkste wet- en regelgeving waarmee aan wildcrossen een halt kan worden toegeroepen vaak (mede) aangewezen op de inzet van de politie. Handhaving van de met het buitengebied verbonden regelgeving staat voor de politie – gelet op andere maatschappelijke problemen – echter onder druk. Zeker met betrekking tot de crossproblematiek is het uitgangspunt dat het veel tijd en inzet vergt en het rendement vaak zeer mager is. Daarnaast blijkt steeds vaker dat de controles gepaard gaan met
2
onveilige situaties, omdat veel off-roadrijders niet stoppen bij een aan hen gegeven stopteken. Veel toezichthouders en of opsporingsambtenaren hebben door dat onverantwoordelijke gedrag moeten springen om zichzelf in veiligheid te brengen. De politie ondersteunt controles nog wel maar slechts beperkt. Van de partners wordt daarom meer inzet en ontwikkelen van alternatieven gevraagd. In deze beleidsnotitie wordt (verder) ingegaan op de uitwerking van het derde spoor: het handhavingspoor, meer specifiek de toepassing van het preventief opleggen van de last onder dwangsom als alternatief (nieuw) instrument bij het tegengaan van deze problematiek. Preventieve last onder dwangsom De aanpak van ‘overlast’ feiten vindt nu veelal via de strafrechtelijke weg plaats. Gemeenten kunnen echter ook andere (bestuurlijke) instrumenten inzetten om er voor te zorgen dat voorschriften worden nageleefd. Het preventief opleggen van een last onder dwangsom is een dergelijk instrument om overtredingen tegen te gaan. Dit instrument wordt regelmatig ingezet bij de handhaving van bouw- en of gebruiksvoorschriften. De inzet van het instrument bij de aanpak van overlastsituaties is nog nieuw en in ontwikkeling. Hierover is nog geen jurisprudentie. Het initiatief voor de inzet ligt bij gemeenten. Voorwaarden (bevoegdheid) voor de inzet van het instrument De last onder dwangsom is een herstelsanctie. Een bestuurlijke sanctie die strekt tot: -
het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding;
-
het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel;
-
het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
De last kan preventief worden opgelegd en strekt dan tot het voorkomen van herhaling van overtreding als die klaarblijkelijk dreigt. Onder klaarblijkelijk wordt hier verstaan: als met een grote mate van waarschijnlijkheid vaststaat dat de overtreding zal plaatsvinden. In zijn uitspraak van 27 oktober 2009 (AWB 08/525, LJN BK 1424) heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) overwogen dat indien een last onder dwangsom er toe strekt een overtreding te voorkomen - wil er een bevoegdheid zijn om de last op te leggen - er sprake dient te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat de in de last omschreven overtreding zal plaatsvinden. Die voorwaarde moet gesteld worden in het belang van de rechtszekerheid en als waarborg tegen het (al) te lichtvaardig opleggen van een last tot handhaving. Dat is anders als de last strekt ter voorkoming van een overtreding die, - in de zin van artikel 5:32, tweede lid en thans artikel 5:2 eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht - is aan te merken als een herhaling van een eerdere overtreding en waarbij gevaar voor herhaling voor de hand ligt. In dat geval is voor het aannemen van de bevoegdheid de last onder dwangsom op te leggen niet (langer) vereist dat klaarblijkelijk gevaar voor (die) overtreding bestaat, maar volstaat dat de eerdere overtreding heeft plaatsgevonden.
3
In de uitspraak overweegt het College van Beroep verder dat bij de beantwoording van de vraag of een last strekt ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding verschillende omstandigheden op zichzelf of in onderlinge samenhang bezien een rol spelen. Het gaat daarbij om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan de orde zijn de overtredingen. Te denken valt aan de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst, – bijvoorbeeld voor wat betreft de plaats er van – met de eerder geconstateerde overtreding en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is ondermeer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift (soort) met dezelfde strekking, wil er gesproken kunnen worden van herhaling. Om te kunnen concluderen dat de last strekt ter voorkoming van herhaling is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn gesteld kunnen worden met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding. Het klaarblijkelijkheidscriterium is dus alleen van toepassing in die situaties waarin een last onder dwangsom preventief wordt opgelegd zonder dat er sprake is van een herhaling van eerdere overtreding. Met andere woorden, als de (preventieve) last onder dwangsom ertoe strekt herhaling of voorzetting van een eenmaal gepleegde overtreding te voorkomen, hoeft er dus geen ‘klaarblijkelijk gevaar’ voor een nieuwe overtreding te zijn. In het verlengde daarvan dient wel vast te komen staan, wanneer er sprake is van herhaling van een eerdere overtreding. Daartoe spelen drie criteria op zichzelf of in onderlinge samenhang gezien een rol. Het betreft: -
de aard van de overtreding (waarbij ondermeer van belang is dat het moet gaan om overtreding van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking);
-
de mate van overeenkomst met de eerder geconstateerde overtreding en
-
het tijdsverloop sinds de (begane) overtreding.
De hoogte van de dwangsom Bij het opleggen van een (preventieve) last onder dwangsom dient het bestuursorgaan de nodige zorgvuldigheid in acht te nemen met betrekking tot de hoogte van de dwangsom. De voor belanghebbenden nadelige gevolgen van het besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit beoogde doelen. Dit betekent dat rekening moet worden gehouden met de zwaarte van de overtreding, het doel of de doelen van het besluit en de hoogte van de kosten van de (eventueel) te treffen voorzieningen in relatie tot het genoten voordeel van de overtreder bij het voortzetten of in stand laten van de strijdige situatie. De evenredigheidstoets gaat echter niet zo ver dat het bestuursorgaan een onderzoek dient te verrichten naar de financiële omstandigheden van de persoon aan wie een dwangsom wordt opgelegd alvorens de hoogte van de dwangsom te bepalen. Van wildcrossers in natuurgebieden is bekend dat als zij bij een strafrechtelijke controle betrapt worden, zij de aan hen opgelegde sanctie (het schikkingsvoorstel variërend van € 70,00 tot € 150,00) vaak gezamenlijk betalen. Voor hen geldt veelal het principe ‘samen uit, samen thuis’. Daardoor is de prikkel om herhaling van de overtreding te mijden heel beperkt.
4
Binnen de hiervoor gestelde bestuurlijke regels met betrekking tot de hoogte van dwangsommen wordt voorgesteld deze voor het rijden in natuurgebieden vast te stellen op € 500,00 per overtreding met een maximum van € 2.500,00. Er wordt geen termijn gesteld aan de last onder dwangsom. De reden daarvoor is dat op dit moment niet duidelijk is hoe het toepassen van de bestuursrechtelijke aanpak invloed zal hebben op de rijders in het buitengebied. Anderzijds is het vreemd om na jaren na een eerste overtreding nog gebruik te maken van de eens opgelegde last onder dwangsom. Wettelijk is bepaald (artikel 5:34 van de Awb) dat op verzoek van de overtreder het bestuursorgaan de last onder dwangsom kan opheffen wanneer de beschikking één jaar in werking is getreden en er geen dwangsom is verbeurd. Hier ligt het initiatief dus bij de rijder zelf. Voor deze beleidsnotitie wordt er voorlopig van uit gegaan dat een opgelegde last onder dwangsom na twee jaar niet meer wordt toegepast als er geen sprake is van herhaling van overtredingen door de betrokkene. De bekendmaking De dwangsom(beschikking) wordt gericht (bekendgemaakt) aan de overtreder, de rechthebbende op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang wordt toepast of de last onder dwangsom wordt opgelegd en de aanvrager (verzoeker om een beschikking te geven). Onder rechthebbende op gebruik van een zaak moet worden verstaan, de eigenaar, de (erf)pachter, de huurder en vruchtgebruiker. (ook zij die het recht van gebruik ‘om niet’ hebben). Wettelijke grondslag Door (vrijwel) alle gemeenten zijn de voorschriften ter voorkoming van hinder en gevaar uit de modelverordening APV van de VNG overgenomen in de gemeentelijke Algemene Plaatselijke Verordening. In artikel 5.33 van de APV gemeente Bergeijk wordt het rijden of zich bevinden met een motorvoertuig op door het college aangewezen voor publiek toegankelijke natuurgebieden, parken en plantsoenen voor recreatief gebruik strafbaar gesteld. Met de invoering van de Wet ruimtelijke ordening op 1 juli 2008 zijn de gemeenten primair verantwoordelijk geworden voor de vaststelling van in bestemmingplannen opgenomen ruimtelijk beleid. Daarbij houden zij verplicht rekening met de belangen van andere overheden, zoals de provinciale Verordening ruimte. Alle gemeenten hebben bestemmingsplannen voor het buitengebied opgesteld. In (vrijwel) elk bestemmingsplan is de bepaling opgenomen dat het verboden is om gronden en bouwwerken op die gronden te gebruiken en of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de gegeven bestemming. Ook bij het ontbreken van een zodanige bepaling (jongste bestemmingplannen) volgt uit de ‘toelatingsplanologie’ van het bestemmingplan zelf dat met de toekenning van de enkelbestemmingen vast staat voor welke doeleinden de gronden en opstallen op die gronden gebruikt kunnen worden. In de bouwregels en specifieke gebruiksregels wordt meer specifiek aangegeven welke soort bouwwerken en soort gebruik toegestaan is en onder welke voorwaarden.
5
Al hetgeen dat niet onder deze bestemming en regels valt, is niet toegestaan en levert ‘het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’ op met inbegrip van het laten gebruiken. De wettelijke grondslag ligt verankerd in artikel 2.1, lid 1 onder c van de wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voor de natuurgebieden van onze gemeente geldt het bestemmingsplan Buitengebied 2011. Voor- en nadelen van de toepasbaarheid Nadeel van de huidige strafrechtelijke aanpak Tot nog toe werd steeds de APV of andere bijzondere wetgeving als grondslag bij de (strafrechtelijke) handhaving van wildcrossen in natuurgebieden gebruikt. Zoals al is aangegeven, vergt dat een onevenredige inzet van mens en materiaal. Inzet en resultaat staan vaak niet met elkaar in verhouding. De mogelijkheden om daadwerkelijk strafrechtelijk op te treden zijn überhaupt begrensd door de incidentele capaciteit voor handhaving van de politie bij acties tegen wildcrossen, terwijl voor de vervolging en sanctionering de inzet van (buitengewone) opsporingsambtenaren geboden is. Daarnaast is het sanctieregime (boetehoogte) beperkt en is het Openbaar Ministerie – om risico’s voor opsporingsambtenaren, off-roadrijders en andere gebruikers van het buitengebied te beperken – terughoudend in aanhoudingsmethoden. Zo stelt het Openbaar Ministerie dat de ‘fuikmethode’ (voor de noodzakelijke staandehouding) ter voorkoming van risico’s niet meer mag worden gebruikt. Zonder staandehouding kunnen geen voertuigbescheiden en NAW-gegevens worden geverifieerd die nodig zijn voor het opstarten van de strafrechtelijke procedure (proces-verbaal). Voor het bekeuren op kenteken is vooralsnog wijziging van wet- en regelgeving op landelijk niveau nodig. Voordeel nieuwe bestuurlijke aanpak In het bestuursrecht geldt voor de vaststelling van een overtreding een minder arbeidsintensieve bewijslast. Moet ten behoeve van strafrechtelijke vervolging de overtreder van het normvoorschrift nog worden staande gehouden, voor het opleggen van een last onder dwangsom kan in het bestuursrecht worden volstaan met het aantonen dat de overtreding überhaupt is begaan. Dat kan door een proces-verbaal (van bevindingen) van een (buitengewoon) opsporingsambtenaar of een rapportage (bij voorkeur met foto’s) van een door het bevoegd gezag aangewezen toezichthouder. Daarbij is de arbeidsintensieve inzet van strafrechtelijke bevoegdheden niet vereist. Het grootste voordeel van de bestuursrechtelijke aanpak is echter de veiligheid voor de medewerkers van onze gemeente (toezichthouder en of opsporingsambtenaar). Niemand behoeft meer voor een off-road voertuig te komen (om een stopteken te geven). Vaststelling van het feit kan zelfs op afstand met film- of fotocamera. Het verdient thans dan ook de voorkeur het instrument van de last onder dwangsom in te zetten voor het tegengaan van wildcrossen in natuurgebieden naast de beperkte mogelijkheid van strafrechtelijk optreden. Daarbij is het meer aangewezen om het handelen in strijd met de aan de grond gegeven bestemming voor de last te gebruiken dan de overtreding van de APV. Met de APV als grondslag moet – voordat een (preventieve) last kan worden opgelegd – worden aangetoond wie de overtreding heeft gepleegd. Dat hoeft niet de kentekenhouder te zijn.
6
Met het bestemmingsplan als grondslag kan aan de kentekenhouder (als eigenaar) een last worden opgelegd. Immers is hij de overtreder of laat hij de overtreding (met zijn voertuig) plegen. Kanttekening(en) De bestuursrechtelijke aanpak kent niet alleen voordelen. Te verwachten valt dat er door deze aanpak meer voertuigen (gaan) komen zonder of met een ‘vals’ kenteken. Om deze problematiek op te pakken zullen met de politie (op regionaal niveau) afspraken moeten worden gemaakt. Controles door de politie van de off-roadmotoren kunnen op de openbare weg makkelijker, sneller en vooral met minder risico worden uitgevoerd dan de staande controles in natuurgebieden. Gemeenten en (andere) partners dienen samen te werken en bereid te zijn noodzakelijke gegevens van en voor elkaar beschikbaar te stellen en (bestanden) van gegevens naar elkaar te ontsluiten. Deze uitwisseling van gegevens die door toezichthouders zijn verzameld is nu al mogelijk. Dat ligt anders met gegevens verkregen door strafrechtelijk optreden. Deze zijn vooralsnog niet vrij uitwisselbaar. Proefondervindelijk zal ook moeten blijken of een opgelegde (preventieve) last kan gelden voor een groter grondgebied dan het grondgebied van de gemeente door wie de last werd opgelegd en of – gelet op de daarover in de considerans van de Centrale Raad opgenomen criteria – wordt voldaan aan de eis of de last strekt ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding. Op ambtelijk niveau zal het voortouw worden genomen om de notitie te bespreken met buurgemeenten teneinde te voorzien in een bredere dekking van de systematiek.
Handhavinginzet Instemmen met de beleidsnotitie betekent dat voor de bestuursrechtelijke aanpak ook tijd moet worden ingeruimd in het lokale handhavingsprogramma van onze gemeente. Deze tijd is vooral gericht op de juridische afhandeling van constateringen. Weliswaar wordt van de gemeente ook inzet gevraagd op locatie, maar die inzet kan op jaarbasis beperkt blijven. Naar verwachting zal een resultaat kunnen worden geboekt met een inzet van vijf tot tien controles à vier uur per jaar. Met de instemming van deze beleidsnotitie besluit onze gemeente om gebruik te maken van de haar toekomende bevoegdheid om het bestuurlijke instrument van het (preventief) opleggen van een last onder dwangsom in te zetten om het wildcrossen in natuurgebieden op zijn grondgebied tegen te gaan. Daar waar hier gesproken wordt over wildcrossen wordt bedoeld het off-road rijden met een motorvoertuig. Dat kan derhalve betekenen met een twee-, drie of vierwielige motor of een personenauto.
7
Uit te werken onderwerp(en) Rekening houdend met de wettelijke toelaatbaarheid van privacy regelgeving zoals de Wet Bescherming persoonsgegevens en de Wet- en het Besluit politiegegevens dient onze gemeente met de (regionale) partners te streven naar de inrichting van een (regionaal) verzamelpunt waar rapportages, aanschrijvingen en indien mogelijk ook opgemaakte processen verbaal voor partners raadpleegbaar zijn.Het inrichten van zo’n verzamelpunt is uitsluitend gericht op de toets of er sprake is van een herhaalde overtreding nadat een wildcrosser op grondgebied van onze gemeente is betrapt.
Personele consequenties Voor onze gemeente vergt het besluit dat voor het tegengaan van wildcrossen in natuurgebieden het bestuursinstrument van de (preventieve) last onder dwangsom zal worden ingezet tijd voor de (juridische) afhandeling. Die tijd wordt echter gecompenseerd door de verminderde (benodigde) inzet bij de voorbereidende handhavinghandelingen, omdat overtredingen eenvoudiger kunnen worden vastgesteld. Het betekent een inzet van naar verwachting 50-100 uur op jaarbasis (inzet Gemeentelijk Opsporingsambtenaren, toezichthouders en juridisch medewerker) In het werkprogramma 2013 moet de toezichthoudende en juridische tijd worden opgenomen die naar verwachting noodzakelijk is om overtreders op een passende wijze aan te pakken.
Kosten De kosten voor de implementatie van het beleid ‘Inzet bestuurlijke dwangsom bij aanpak wildcrossen in natuurgebieden’ in onze gemeente kan binnen de (uitvoerende) afdeling Gemeentewinkel van onze gemeente budgetneutraal plaatsvinden.
Communicatie Na behandeling in het college wordt het B&W besluit ter kennisneming aan de Raad van onze gemeente aangeboden. Tevens wordt aangesloten bij het communicatiespoor van het Brabantbrede project ‘Wildcrossen in natuurgebieden’ dat met het alternatievenspoor en het handhavingspoor integraal deel uitmaakt van de handhavingstrategie om het wildcrossen tegen te gaan. Het beleid wordt daarnaast ook op de gebruikelijke wijze gepubliceerd.
Planning en uitvoering Met de vaststelling van het beleid kan het (na publicatie) direct ten uitvoer worden gebracht; Het vergt voor onze gemeente geen uitgebreide planning- en of organisatiestructuur. Evaluatie Een jaar na implementatie van het beleid zal – zo mogelijk regionaal – een evaluatie plaatsvinden
8
