BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Kesehatan
merupakan
hak
asasi
manusia
serta
modal
untuk
keberlangsungan suatu negara. Kesehatan sebagai hak asasi manusia harus dilindungi oleh negara dan diberikan kepada seluruh masyarakat Indonesia tanpa diskriminasi.1
Hak asasi manusia dalam bidang kesehatan ini diakui dan
dilindungi oleh negara dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yaitu Pasal 28H ayat (1) UUD RI 1945 dan Pasal 34 UUD RI 1945. Pasal 28H merupakan landasan hukum hak konstitusional bagi setiap orang untuk memperoleh layanan kesehatan, sedangkan Pasal 34 ayat (3) merupakan landasan hukum kewajiban konstitusional negara untuk menyediakan fasilitas layanan kesehatan.2 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 1 ayat (3) secara tegas menyatakan bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum. Sebagai negara berdasarkan hukum,
maka seluruh aspek dalam bidang
kemasyarakatan, kebangsaan dan kenegaraan termasuk pemerintahan senantiasa berdasarkan atas hukum. Dewasa ini dunia keperawatan terus menunjukkan kemajuan yang sangat pesat baik keperawatan yang berada di dunia pendidikan, organisasi maupun pelayanan. Perawat memiliki fungsi yang unik yaitu membantu individu agar
1
Karna Wijaya, 2007,“Kedudukan Perawat Dalam Hukum Indonesia (Perspektif Socio Legal),” Law Review : Vol VII No. 1-Juli 2007 Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan, Jakarta, hlm.44. 2 ibid.
1
2
dapat melaksanakan aktifitas sehari-hari secara mandiri dengan menggunakan kekuatan, kemauan, atau pengetahuan yang dimiliki.3 Dalam beberapa dekade terakhir, pendidikan keperawatan juga semakin berkembang. Kemajuan tersebut ditandai
semakin
banyak
pendidikan
tinggi
keperawatan
yang
telah
mengembangkan pendidikan spesialis keperawatan dan terus bergerak mengembangkan teori-teori di bidang keperawatan sesuai dengan perkembangan zaman. Professional nursing has many complex and inter-twined relationships in the legal arena that are important to identify and understand.4 Pendapat ini menyatakan bahwa profesi keperawatan sangat kompleks dalam hubungannya dengan hukum, yang sangat penting untuk diketahui dan dipahami. Pengakuan perawat sebagai suatu entitas profesi mandiri juga telah digaungkan sejak lama. Sebagai contoh di negara maju seperti Amerika Serikat, perawat sudah diakui secara profesional. Perawat sudah memiliki aturan tersendiri, pandangan filosofis tersendiri, dan kedudukan tersendiri dalam tim kesehatan. Perawat bekerja dengan surat izin praktik sendiri, yang berarti bahwa para perawat sepenuhnya bertanggungjawab terhadap pekerjaannya.5 Perawat melaksanakan tugas dan fungsinya di rumah sakit berhubungan langsung dengan penerima layanan yaitu pasien dan keluarganya. Pelayanan kesehatan saat ini menunjukkan kemajuan yang sangat pesat, baik dari segi
3
Cecep Triwibowo, 2010, Hukum Keperawatan Panduan Hukum dan Etika Bagi Perawat, Pustaka Book Publisher, Yogyakarta, hlm.13. 4 Black, Beth Perry, 2011, Professional Nursing : Concept and Challenge, 7th ed., St Louis Missouri, hlm. 67. 5 Katz, Janet R., 2007, A Career in Nursing: Is It Right For me?, Philadelphia hlm.105.
3
pengetahuan maupun teknologi, termasuk bagaimana penatalaksanaan medis dan tindakan keperawatan yang bervariasi. Sejalan dengan kemajuan tersebut, kejadian malapraktik dan juga adanya kelalaian juga terus meningkat sebagai akibat kompleksitas dari bentuk pelayanan kesehatan khususnya keperawatan yang diberikan dengan standar keperawatan.6 Kelalaian yang dilakukan oleh perawat akan memberikan dampak yang luas, tidak saja kepada pasien dan keluarganya, juga kepada rumah sakit, individu dan masyarakat. Bila dilihat dari segi etika praktik keperawatan, kelalaian merupakan bentuk dari pelanggaran dasar moral praktik keperawatan baik bersifat pelanggaran autonomy, justice, nonmaleficence, dan lainnya.7 Kasus pelanggaran hukum oleh perawat di rumah sakit sering dimuat dalam pemberitaan baik media cetak, elektronik maupun internet. Masyarakat semakin kritis dan sadar hukum, sadar atas hak dalam menerima pelayanan kesehatan yang paripurna, sehingga menuntut tenaga kesehatan lebih profesional dalam melaksanakan tugas pokok fungsinya sesuai dengan keahlian dan kompetensinya. Data resmi tentang jumlah kasus pelanggaran etik dan
hukum oleh
perawat di rumah sakit baik di Indonesia memang belum ada, namun sejauh penelusuran penulis, pada kuartal akhir tahun 2015 setidaknya ada dua (2) kasus hukum yang kemungkinan melibatkan perawat dan tenaga kesehatan lainnya antara lain kasus kematian anak bernama FR (usia 14 bulan) di Rumah Sakit Awal
6
Craven & Hirnle, 2000, Fundamentals of Nursing, Lippincott, Philadelphia, hlm. 201. Barbara Kozier, 2000, Fundamentals of Nursing: Concept, Theory and Practices, Addison Wesley, Philadelphia, hlm. 119.
7
4
Bros Kalimalang Bekasi pada tanggal 1 November 2015 serta kasus kematian bayi R (usia 2 bulan) di Rumah Sakit H.A Thalib Kerinci Jambi pada tanggal 1 oktober 2015. Pada kasus pertama, keterlibatan perawat diduga adalah pada saat melakukan perawatan dan tindakan mandat dan/atau delegasi berupa pemberian suntikan, sedangkan kasus kedua diduga perawat melakukan kesalahan pada saat pemberian infus. Kedua kasus yang disebutkan diatas hanya sebagian kecil yang dapat muncul ke permukaan dan diberitakan di media massa, sementara diyakini kasus dugaan malapraktik dalam pelayanan kesehatan di rumah sakit merupakan fenomena gunung es.8 Terlepas dari dinyatakan bersalah atau tidaknya perawat dalam dua kasus diatas, pertanyaan yang timbul adalah bagaimana perlindungan hukum bagi perawat di rumah sakit dan apakah ada perangkat hukum yang dibuat oleh rumah sakit dalam upaya perlindungan hukum tersebut?. Ketentuan hukum tentang praktik keperawatan relatif masih baru berkembang
di
Indonesia.
Selama
hampir
dua
dekade,
perawat
mengkampanyekan perubahan paradigma dari pekerjaan yang bersifat vokasional menjadi perawat profesional, dan menuntut pengakuan secara legalitas bahwa perawat adalah sebuah profesi mandiri yang memiliki keunikan tersendiri serta memiliki tanggungjawab serta tanggunggugat sendiri , bukan sebagai “pembantu” medis seperti yang dibayangkan oleh orang awam. Perjuangan membuahkan hasil dengan disahkannya Undang-Undang Nomor 38 Tahun 2014 tentang
8
http://mutupelayanankesehatan.net/index.php/berita/218-komisi-ix-tak-ada-data-komprehensifterkait-malpraktik diakses pada tanggal 28 maret 2016 jam 10.30.
5
Keperawatan serta Undang-Undang Nomor 36 tahun 2014 tentang Tenaga Kesehatan. Sebelum undang-undang ini lahir, sumber hukum praktik keperawatan di rumah sakit berpedoman pada Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan, Undang-Undang 44 Tahun 2009 tentang Rumah Sakit, dan Peraturan Pemerintah Nomor 32 Tahun 1996 tentang Tenaga Kesehatan. Sebagai tenaga kesehatan dengan jumlah terbesar di Indonesia, kehadiran undang-undang tersebut dirasa sangat penting demi kepastian hukum dalam penyelenggaraan pelayanan kesehatan dalam bidang keperawatan. Pemerintah melalui Menteri Kesehatan telah mengeluarkan aturan pedoman pelayanan keperawatan melalui Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 49 Tahun 2013 tentang Komite Keperawatan Rumah Sakit. Komite ini secara umum bertugas membuat peraturan internal bagi perawat yang bekerja di rumah sakit tersebut. Peraturan Internal Staf Keperawatan tersebut memiliki manfaat yang sangat besar dalam tata kelola rumah sakit. Peraturan ini dianggap penting karena staf keperawatan memiliki jumlah terbesar proporsi tenaga kesehatan di rumah sakit dibandingkan dengan tenaga kesehatan lainnya, perawat juga memiliki kualifikasi berjenjang dan merupakan profesi tenaga kesehatan yang banyak berinteraksi dengan pasien dan keluarganya.9 Sebagai catatan, profesi perawat menempati jumlah terbesar dalam jenis tenaga kesehatan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2014 tentang Tenaga Kesehatan Bab III Pasal 11 ayat (1) tentang Kualifikasi dan
9
Chairul Radjab Nasution, 2014,Meningkatkan Mutu Asuhan Keperawatan, disampaikan pada Workshop Penyusunan Dokumen Nursing Staff Bylaws, Batam, hlm 1. Lihat juga dalam Lampiran Peraturan Menteri Kesehatan No. 49 Tahun 2013.
6
Pengelompokan Tenaga Kesehatan. Jumlah perawat yang bekerja di fasilitas pelayanan kesehatan berjumlah 214.447 tenaga keperawatan, sedangkan yang bekerja di rumah sakit berjumlah 143.713 tenaga keperawatan.10 Jumlah ini tentunya semakin bertambah seiring kebutuhan tenaga kesehatan akibat bertambah dan berkembangnya fasilitas kesehatan terutama rumah sakit. Manfaat yang sangat besar bagi rumah sakit dengan adanya Peraturan Internal Staf Keperawatan ini adalah adanya kepastian hukum dalam pengelolaan tenaga keperawatan di rumah sakit, menjadi alat/sarana perlindungan hukum bagi rumah sakit, tenaga keperawatan dan penerima pelayanan asuhan keperawatan. Keberhasilan dalam melakukan tata kelola profesi perawat juga akan memberikan daya ungkit besar untuk keberhasilan rumah sakit dalam mencapai kelulusan akreditasi. Peraturan Internal Staf Keperawatan dipandang sebagai urgensi dalam mengatur tata kelola pelayanan keperawatan, namun dalam kenyataannya tata kelola praktik keperawatan di rumah sakit tidak semudah yang dibayangkan, masih banyak rumah sakit yang belum memiliki peraturan internal staf keperawatan sesuai dengan Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 49 Tahun 2013 tentang Komite Keperawatan Rumah Sakit. Berdasarkan latar belakang tersebut, maka penulis tertarik untuk lebih lanjut meneliti tentang bagaimana eksistensi Peraturan Internal Staf Keperawatan (Nursing Staff By Laws) dalam upaya
10
http://bppsdmk.kemkes.go.id/info_sdmk/info/ diakses pada tanggal 1 Desember 2015 jam 16.34.
.
7
perlindungan hukum bagi pelaksanaan praktik perawat terutama di Rumah Sakit Umum Daerah Banjarbaru Kalimantan Selatan.
B. Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang masalah diatas, maka penulis dapat merumuskan masalah sebagai berikut: 1. Bagaimana eksistensi Peraturan Internal Staf Keperawatan (Nursing Staff By Laws) dalam upaya perlindungan hukum bagi pelaksanaan praktik perawat di RSUD Banjarbaru Kalimantan Selatan? 2. Bagaimanakah
pelaksanaan,
pembinaan
dan
pengawasan
dalam
implementasi Peraturan Internal Staf Keperawatan tersebut di RSUD Banjarbaru ? C. Tujuan Penelitian Penelitian tesis ini memiliki dua macam tujuan penelitian hukum. Tujuantujuan penelitian ini ditetapkan untuk menjawab pertanyaan tesis yaitu: a. Penelitian tesis ini bertujuan untuk mengetahui dan mengkaji eksistensi Peraturan Internal Staf Keperawatan dalam upaya perlindungan hukum bagi perawat di RSUD Banjarbaru, dengan menganalisis materi, substansi dasar peraturan serta kedudukan peraturan tersebut berkaitan dengan asasasas dan norma-norma hukum, sistematika hukum dan kesesuaiannya dengan perundang-undangan yang berlaku. b. Penelitian tesis ini juga bertujuan untuk mengetahui dan menganalisis pelaksanaan, pengawasan dan pembinaan, serta kendala dan upaya yang
8
dilakukan oleh RSUD Banjarbaru dalam melaksanakan Peraturan Internal Staf Keperawatan tersebut. D. Manfaat Penelitian Penelitian tesis ini diharapkan memiliki dua manfaat utama yang didefinisikan antara lain sebagai berikut: 1. Manfaat secara teoritis Hasil penelitian ini diharapkan dapat menambah pengetahuan ilmu hukum terutama dalam cabang hukum administrasi negara/hukum tata usaha negara di bidang hukum kesehatan terutama hukum rumah sakit dan lebih khusus lagi hukum tentang keperawatan. 2. Manfaat secara praktis Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangsih, saran ataupun masukan baik bagi perawat, pihak rumah sakit dan pemerintah sebagai acuan dalam pengaturan kewenangan dan tanggung jawab perawat di rumah sakit sebagai perlindungan hukum bagi rumah sakit dan perawat. E. Keaslian Penelitian Keaslian penelitian tesis ini didasarkan pada kebaharuan fokus, objek maupun tempat penelitian. Keberadaan dasar hukum yang dituangkan dalam Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 49 Tahun 2013 tentang Komite Keperawatan Rumah Sakit yang bertanggung jawab menjalankan peraturan internal staf keperawatan rumah sakit masih relatif masih baru diimplementasikan oleh rumah sakit baik milik pemerintah pusat maupun daerah, Badan Usaha Milik Negara, Kepolisian, TNI dan badan lainnya maupun rumah sakit milik swasta, sehingga menjadi hal yang menarik bagi penulis untuk diteliti.
9
Berdasarkan
penelusuran
kepustakaan
di
perpustakaan
Fakultas
Kedokteran dan Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, ditemukan penelitian yang hampir serupa dengan penelitian penulis, diantara lain penelitian tesis dengan judul Pelaksanaan Peraturan Internal Rumah Sakit (Hospital By Laws) dan Komite Medik Berdasarkan Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 755 Tahun 2011 Di RSUD Prof. Dr. H. M. Chatib Quzwain Sarolangun Jambi, ditulis oleh Alberto pada tahun 2015. Penelitian ini membahas tentang pelaksanaan peraturan internal rumah sakit, bertujuan untuk mengetahui dan menganalisis pelaksanaan Hospital By Laws dan Komite Medik setelah diberlakukannya Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 755 Tahun 2011 dan mengkaji kendala dan upaya yang dilakukan RSUD Prof. Dr. H. M Chatib Quzwain dalam melaksanakan hospital by laws dan komite medik setelah diberlakukannya Peraturan Menteri Kesehatan 755 Tahun 2011 serta penelitian tesis dengan judul Tinjauan Yuridis Hospital By Laws (HBL) Rumah Sakit Jogja yang ditulis oleh Edy Wijayanti11 pada tahun 2012, membahas permasalahan tentang apakah pengaturan standar kompetensi pejabat pengelola Rumah Sakit Jogja di dalam HBL sesuai dengan Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 971/MENKES/PER/XI/2009 tentang Standar Kompetensi Pejabat Struktural Kesehatan dan akibatnya kepada mutu pelayanan jika ada ketidaksesuaian antara keduanya, kemudian mengkaji apakah kebijakan penetapan keanggotaan Dewan Pengawas Rumah Sakit Jogja sesuai dengan Undang-Undang Nomor 44 Tahun 2009 tentang Rumah sakit, Pasal
11
Edi Wijayanti, 2012,Tinjauan Yuridis Hospital By Laws, Tesis, Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada: Yogyakarta.
10
56 ayat (3) dan apa akibatnya terhadap kualitas mutu pelayanan apabila ada ketidaksesuaian antara keduanya. Dari dua penelitian di atas, didapatkan kesamaan hasil bahwa pada umumnya rumah sakit telah membuat peraturan internal rumah sakit (hospital by laws) namun dalam pelaksanaannya belum semuanya sejalan dengan sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, baik dalam struktur organisasi, substansi, pelaksanaan maupun evaluasi. Hal ini disebabkan karena kurangnya sosialisasi, koordinasi baik internal maupun eksternal-lintas sektoral serta keterbatasan sumber daya manusia. Secara ringkas, perbandingan antara penelitian yang disebutkan diatas dapat dilihat pada tabel dibawah ini:
11
Tabel 1. Perbandingan Penelitian Judul Penelitian Penelitian Tinjauan Yuridis Hospital By Pelaksanaan Peraturan Internal Rumah Hasil Laws Di Rumah Sakit Kota Jogja Sakit (Hospital By Laws) Dan Komite Tahun 2011 oleh Edi Wijayanti Medik Tahun 2015 oleh Alberto Rumah Sakit Kota Jogja Rumah Sakit Umum Daerah Sarolangun sama-sama bertempat Jambi rumah sakit, tetapi berbeda lokasi dan waktu penelitian Kualitatif Kualitatif sama
No
Parameter
1
Lokasi
3
Desain
4
Jenis penelitian
yuridis-empiris
Normatif-empiris
5
Obyek Penelitian
Pelaksanaan Hospital By Laws, Kesesuaian Ada kesamaan dan antara Peraturan Daerah dengan Peraturan ada perbedaan Menteri Kesehatan No.755 Tahun 2011, Komite Medik
5
Hasil Penelitian
Kesesuaian Standar Kompetensi Pejabat Pengelola dalam Hospital By Laws dengan Peraturan Menteri Kesehatan No. 971 tahun 2009 dan UU No. 4 Tahun 2009 Pasal 56 ayat (3) Rumah Sakit telah membuat HBL, tetapi pelaksanannya tidak sesuai dengan ketentuan yang ditetapkan
berbeda
Rumah Sakit telah membuat HBL, tetapi Ada kesamaan dan pelaksanannya tidak sesuai dengan ada perbedaan ketentuan yang berlaku
12
Dari tabel diatas dapat dilihat adanya perbedaan dalam penelitian yang dilakukan oleh kedua peneliti. Penelitian yang dilakukan penulis
memiliki
kesamaan dengan kedua peneliti di atas yaitu mengkaji pelaksanaan peraturan perundang-undangan yang dilaksanakan di ruang lingkup rumah sakit. Kesamaan juga didapat pada metode penelitian kualitatif, sifat penelitian normatif-empiris dan yuridis-empiris, dan teknik pengumpulan data yang dilakukan menggunakan data sekunder dan primer. Perbedaan penelitian penulis dengan penelitian-penelitian sebelumnya adalah pada fokus dan obyek penelitian yang dilakukan yaitu tentang Peraturan Internal Staf Keperawatan (Nursing Staff By Laws). Penelitian tentang eksistensi dan kedudukan serta pelaksanaan peraturan internal staf keperawatan dalam perannya sebagai alat perlindungan hukum bagi perawat dalam lingkup rumah sakit sejauh yang penulis ketahui belum pernah ada dilakukan sebelumnya, dengan demikian diharapkan penelitian ini memenuhi kaidah keaslian penelitian, dan penelitian ini dapat memberi penguatan terhadap penelitian-penelitian sebelumnya yang sejenis tentang hukum rumah sakit dan khususnya dalam bidang hukum keperawatan.
