Are you being served? Contouren van de WMO

Are you being served? Contouren van de WMO

Amsterdam, 25 oktober 2005

Rapport

Uitgebracht aan: de gemeenten Brunssum, Gulpen-Wittem, Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Nuth, Onderbanken, Simpelveld, Vaals en Voerendaal

Are you being served? Contouren van de WMO

Amsterdam, 25 oktober 2005 drs. K. Boutachekourt ir. M.J.F. van Waes drs. C.Th. van Ham drs. H. Belarbi drs. M. Trouw drs. A. Rikken

I

INHOUD

1.

INLEIDING

2.

BELEIDSKEUZES IN DE WMO 2.1 De WMO in het kort 2.2 Overheidsregie of marktwerking? 2.3 Integraal of specifiek beleid? 2.4 Individuele verantwoordelijkheid 2.5 Betrokkenheid van burgers en cliënten bij beleid? 2.6 Lokaal of regionaal? 2.7 Conclusie

4 4 7 9 9 10 11 12

3.

DE SCENARIO’S

13

4.

SCENARIO 1: ZELFREDZAME SAMENLEVING 4.1 De zelfredzame samenleving 4.2 Beleidsopties in de zelfredzame samenleving 4.2.1 Marktwerking in plaats van regie 4.2.2 Breed in plaats van smal 4.2.3 Individuele verantwoordelijkheid staat voorop 4.2.4 Betrokkenheid van burgers door adviseren 4.2.5 Lokaal beleid

16 16 22 22 23 24 24 24

5.

SCENARIO 2: MINIMAAL VANGNET 5.1 Minimaal vangnet 5.2 Beleidsopties in het minimaal vangnet 5.2.1 Overheidsregie en samenwerking 5.2.2 Smal en niet breed

26 26 31 31 32

chr488tt510 – 10 november 2005

1

II

5.2.3 5.2.4 5.2.5

Individuele verantwoordelijkheid en overheid zorgt alleen voor kwetsbare groepen Weinig betrokkenheid van burgers bij beleid Regionale inkoop, lokale uitvoering van beleid

32 33 33

6.

SCENARIO 3: ZORGZAME SAMENLEVING 6.1 Zorgzame samenleving 6.2 Beleidsopties in de zorgzame samenleving 6.2.1 Overheidsregie en geen marktwerking 6.2.2 Groeimodel: geleidelijk breed 6.2.3 Primair overheid verantwoordelijk 6.2.4 Burgerbetrokkenheid door meebeslissen 6.2.5 Regionaal beleid

34 34 40 40 41 41 42 42

7.

VERGELIJKING SCENARIO’S EN BELEIDSKEUZES 7.1 Vergelijking scenario’s 7.2 Vergelijking beleidskeuzes 7.2.1 Overheidsregie of marktwerking? 7.2.2 Integraal of specifiek beleid? 7.2.3 Individuele verantwoordelijkheid? 7.2.4 Betrokkenheid van burgers en cliënten bij beleid? 7.2.5 Lokaal of regionaal? 7.3 Beleidskeuzes per scenario

43 43 45 45 47 49 51 52 54

DEELNEMERS TRENDCONFERENTIE

DEELNEMERS SCENARIOCONFERENTIE

chr488tt510 – 10 november 2005

BIJLAGE 1

BIJLAGE 2

1

1

1

1.

INLEIDING De Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) De nieuwe Wet Maatschappelijke Ondersteuning brengt voor gemeenten veel veranderingen met zich mee. Naast de overgang van een aantal functies vanuit de AWBZ (Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten) naar de gemeente en het samenbrengen van de huidige Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) en de huidige Welzijnswet in de nieuwe WMO, wordt de gemeente geacht zich als regievoerder op te stellen door middel van inkoop en aanbesteding van een samenhangend (zorg)pakket voor zijn inwoners. De invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning betekent niet alleen dat met een toenemende vergrijzing de middelen voor zorg en welzijn beperkter zullen worden, maar ook dat rollen van de betrokken actoren zullen veranderen: van subsidiënt naar opdrachtgever en van gesubsidieerde instelling naar opdrachtnemer. Kortom: ingrijpende veranderingen, waarvan nog onzeker is hoe die precies zullen gaan uitwerken in de toekomst. Parkstad Limburg Plus en de WMO Parkstad Limburg Plus, waarin de gemeenten Brunssum, Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Onderbanken, Simpelveld en Voerendaal met de gemeenten GulpenWittem, Nuth en Vaals samenwerken, wil onderzoeken wat de toekomst met betrekking tot de WMO hen kan brengen. Welke realistische scenario’s er zijn rond die toekomstige WMO en op welke manier kunnen de betrokken gemeenten daar zo goed mogelijk op inspelen? Om die vraag te onderzoeken, is gekozen voor de scenariomethodiek. Scenariomethodiek De scenariomethodiek wordt door heel wat overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties gebruikt om meer zicht te krijgen op toekomstige ontwikkelingen. Scenario’s zijn toekomstbeelden die ‘verschillende mogelijke toekomsten’ schetsen op de gebieden welzijn, samenleving, werkgelegenheid, politiek en bestuur, om er maar een paar te noemen. Zo kan Nederland in 2015 een bloeiende economie met voldoende werkgelegenheid hebben en de sociale problemen als vergrijzing en

2

integratie volledig hebben opgelost. Maar het omgekeerde kan ook waar zijn. Voor gemeenten en instellingen is het belangrijk om goed zicht te krijgen op deze verschillende toekomstmogelijkheden, zodat men zich in beleid en strategie goed kan voorbereiden op die toekomst. De scenariomethodiek bestaat uit een aantal stappen: eerst worden trends/ ontwikkelingen in kaart gebracht die relevant zijn met betrekking tot de invoering van de WMO. Hierbij kan gedacht worden aan trends op het gebied van zorg, wonen, welzijn; maar ook economie, bevolking en maatschappelijke ontwikkelingen zijn van belang. Op basis van trends worden verschillende toekomstscenario’s geconstrueerd: welke kant kán het opgaan in Parkstad Limburg? De toekomstscenario’s bieden vervolgens aanknopingspunten voor het ontwikkelen van beleid. Scenario’s rond de WMO in Parkstad Limburg Plus De trends die zich voordoen rond de WMO in Parkstad Limburg Plus zijn op 14 juli jl. in de Trendconferentie verzameld door onder meer ambtelijke beleidsmakers uit de Parkstad Limburg Plus-gemeenten, medewerkers van verschillende zorgvragers, zorgaanbieders en welzijnsinstellingen en vrijwilligers van adviesraden in de regio. De trends zijn verzameld in een zogenaamd Trendboek dat als bijlage bij dit rapport is gevoegd. De toekomstscenario’s rond de WMO in Parkstad Limburg Plus zijn vervolgens uitgewerkt door de raadsleden uit de tien gemeenten in de Scenarioconferentie op 21 september. Dit heeft geresulteerd in 3 realistische toekomstscenario’s: de zelfredzame samenleving, minimaal vangnet en de zorgzame samenleving. De verschillende toekomstscenario’s worden in dit rapport nader beschreven. In de conferentie met de raadsleden is ook onderzocht welke beleidskeuzes de invoering van de WMO met zich meebrengt. Belangrijke keuzes als: moeten wij als gemeenten een sterke regierol gaan vervullen als het gaat om maatschappelijke ondersteuning of kunnen wij het aan de markt overlaten om deze producten aan te bieden? Moeten we de WMO als integraal beleid gaan oppakken of kunnen we volstaan met specifiek beleid gericht op de thuiszorg en de WVG? Hoe definiëren wij als gemeente de individuele verantwoordelijkheid van burgers, wat laten wij aan hen

3

over en wanneer ligt er een taak voor de lokale overheid? Hoe betrekken we burgers bij het beleid? En: pakken we de invoering van de WMO lokaal vanuit de eigen gemeente op, of gaan we regionale samenwerking zoeken? Deze vragen zijn telkens door raadsleden vanuit verschillende politieke achtergronden en uit verschillende gemeenten beantwoord. In verschillende toekomstscenario’s leidde dat tevens tot andere beleidskeuzes. De uitkomsten hiervan worden ook in dit rapport aan u gepresenteerd. Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden op beknopte wijze de belangrijkste beleidskeuzes geschetst die de WMO met zich meebrengt. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de scenario’s, hoe deze tot stand zijn gekomen en waarom gekozen is voor deze methodiek. In de hoofdstukken 4, 5 en 6 wordt telkens een toekomstscenario uitgewerkt op de thema’s samenleven, economie, bevolking, bestuur en politiek, zorg en welzijn, wonen, publieke ruimte en mobiliteit en cultuur, sport en vrije tijd. Bij elk toekomstscenario wordt ook aangegeven welke beleidskeuzes in dit scenario voor de hand liggen. Ten slotte worden in hoofdstuk 7 de scenario’s en de verschillende beleidskeuzes schematisch met elkaar vergeleken.

4

2.

BELEIDSKEUZES IN DE WMO

2.1

De WMO in het kort Zoals het er nu naar uitziet, wordt in de loop van 2006 de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) ingevoerd. Voor dit moment is voor gemeenten de belangrijkste consequentie van deze wet dat de huishoudelijke verzorging uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en de Openbare Geestelijke Gezondheidszorg (OGGZ) naar het beleidsdomein van de gemeente wordt overgeheveld. Verder worden de Welzijnswet, een aantal subsidieregelingen (o.a. mantelondersteuning, diensten bij wonen met zorg) en de Wet Voorziening Gehandicapten bij de WMO ondergebracht. In de volgende kabinetsperiode wordt besloten of de ondersteunende en activerende begeleiding zal overgaan van de AWBZ naar de WMO. De financieringsregeling voor de zogeheten MEE-organisaties wordt in 2008 overgeheveld naar de WMO. Daarbij sluit deze wet aan bij andere wetten die de afgelopen jaren zijn ingevoerd, waarin de verantwoordelijkheid van de zorg voor (kwetsbare groepen) burgers in vergaande mate bij de gemeenten wordt gelegd, zoals bijvoorbeeld de Wet Werk en Bijstand (WWB). Uitgangspunt bij de WMO is de eigen verantwoordelijkheid van de burger ‘zelfredzaamheid’ en verantwoordelijkheid van burgers voor elkaar, ‘civil society’. De overheid biedt ondersteuning in situaties waarin mensen niet meer zelf of via hun sociale omgeving de benodigde ondersteuning kunnen verkrijgen. Redenen voor de invoering van de WMO zijn onder andere: betere beheersing van de kosten van zorg; ontwikkelen van lokale dienstverleningsstelsels die inspelen op de toenemende behoefte aan zelfstandigheid, maatschappelijke participatie en keuzevrijheid van burgers; betere afstemming tussen verschillende zorgen welzijnsvoorzieningen. Mensen moeten voor de benodigde ondersteuning en dienstverlening een beroep doen op teveel verschillende en niet altijd goed op elkaar aansluitende voorzieningen uit de

5

AWBZ, de WVG, de Ziekenfondswet en de Welzijnswet. Via de WMO, zo is de gedachte, wordt een samenhangend dienstverleningsstelsel ontwikkeld op lokaal niveau, waardoor de dienstverlening via één loket in de eigen gemeente verloopt en is toegesneden op lokale behoeften. De WMO biedt derhalve ruimte voor lokale, gemeentelijke invulling om bij de lokale situatie passend beleid te kunnen ontwikkelen. Er zijn negen prestatievelden benoemd, waarop gemeenten geacht worden ambities te formuleren1. De prestatievelden zijn hieronder weergegeven: 1. het bevorderen van de sociale samenhang in en leefbaarheid van dorpen, wijken en buurten (huidige Welzijnswet); 2. op preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met problemen met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden (huidige Welzijnswet); 3. het geven van informatie, advies en cliëntondersteuning (huidige Welzijnswet en AWBZ); 4. het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers (huidige Welzijnswet en AFBZ (Algemene Fonds Bijzondere Ziektekosten)); 5. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem (huidige Welzijnswet); 6. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behoud van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer (huidige WVG, AWBZ en Welzijnswet); 7. het bieden van maatschappelijke opvang, waaronder vrouwenopvang (huidige WCPV (Wet Collectieve Preventie Volksgezondheid) en Welzijnswet); 8. het bevorderen van openbare geestelijke gezondheidszorg, met uitzondering van het bieden van psychosociale hulp bij rampen (huidige WCPV); 9. het bevorderen van verslavingsbeleid (huidige Welzijnswet). 1

Voor de prestatievelden die de gemeenten niet belangrijk vinden, kunnen zij - mits beargumenteerd ervoor kiezen geen ambities te formuleren. Maar daarvoor moeten dan wel goede redenen zijn, zoals bijvoorbeeld dat er in de gemeente nauwelijks jongeren wonen of dat zaken op regionale schaal worden opgepakt omdat er een kerngemeente is die verantwoordelijk is voor het beleid of het prestatieveld

6

De gemeente moet op basis van deze prestatievelden een samenhangend beleid ontwikkelen dat zij neerlegt in een vierjarenplan. Dit plan is richtinggevend voor het gemeentelijke besluitvormingsproces en dient in te gaan op doelstellingen, activiteiten en resultaten van het gemeentelijke beleid. Het plan dient eveneens aandacht te besteden aan de waarborging van kwaliteit en keuzevrijheid. Omdat de kwaliteitseisen op lokaal niveau worden geformuleerd, wordt ook het toezicht voortaan lokaal georganiseerd2. Wat betreft keuzevrijheid benadrukt de WMO het belang van vraagsturing in de lokale zorgen welzijnsdienstverlening. Dat kan bijvoorbeeld via persoonsgebonden budgetten (PGB). Ten slotte wordt betrokkenheid van de burgers bij de totstandkoming van het beleidsplan WMO door het Rijk ook van belang geacht, met name de burgers op wie de WMO betrekking heeft (zoals gehandicapten, chronisch zieken, ouderen en psychiatrische patiënten). Financiering van de WMO vindt primair plaats via het Gemeentefonds. Daarnaast mogen gemeenten een eigen bijdrage vragen aan burgers voor lokale ondersteuning. Een aantal zaken is nog onduidelijk rondom de WMO. Zo bestaat er nog onduidelijkheid over de zorgplicht (via een AmvB, of vastleggen in de wet zelf), de inspraak van patiënten en de omvang van de tijdelijke specifieke uitkering voor de beleidstaken vanuit de AWBZ. De behandeling van de WMO in de Tweede Kamer is nog niet afgerond. Ook zal de implementatie van de WMO in de loop van 2006 op lokaal niveau door colleges en gemeenteraden van wellicht een andere politieke samenstelling ter hand worden genomen. Echter, gezien de veranderingen die de invoering van de WMO op lokaal niveau met zich meebrengt, lijkt het niet onverstandig nu al stil te staan bij een aantal principiële beleidsvragen. Er zijn vijf belangrijke beleidskeuzes die de kaders schetsen waarbinnen het WMO-beleid verder kan worden ingevuld. Deze beleidskeuzes worden in de volgende paragrafen geschetst.

2 Er is niet langer toezicht op de kwaliteit van de lokale zorg via de inspectie op de gezondheidszorg. In plaats daarvan ligt de nadruk op ‘horizontaal verantwoording’ afleggen aan burgers via burgerjaarverslag, WMO-benchmark, klanttevredenheidsonderzoeken en de monitoring van de eigen, lokale kwaliteitseisen

7

2.2

Overheidsregie of marktwerking? Van belang voor de organisatie op lokaal niveau is de vraag hoe de gemeente haar eigen rol in de uitvoering van de WMO definieert. Ziet de gemeente zich primair als dienstverlener die zorgdraagt voor kwalitatief goede, betaalbare en vraaggestuurde ondersteuning aan haar burgers? Of ziet de gemeente zich meer als regisseur, wiens voornaamste taak het is maatschappelijke organisaties te bewegen zelf en in samenwerking met elkaar tot een effectieve lokale dienstverlening te komen? Binnen de WMO ligt veel nadruk op de ‘regierol’ van gemeenten, zonder dat die regierol echt duidelijk omschreven is. In de praktijk blijkt regie een continuüm te zijn van sterke overheidscontrole op het aanbod van zorgen welzijnsdiensten naar het geheel overlaten aan de markt om deze diensten aan te bieden. Sterke regie Een sterke regiefunctie van de gemeente kan bijvoorbeeld worden vormgegeven door als gemeente alle zorgen welzijnsdiensten in te kopen, op basis van vooraf bepaalde behoeften van burgers. Voordeel hiervan is dat de gemeente als opdrachtgever kan sturen op resultaten, zij kan haar ‘leveranciers’ afrekenen op de kwaliteit die zij leveren en daarmee kwalitatief goede ondersteuning aan burgers garanderen. Dit werkt echter alleen als er voldoende aanbieders van zorgen welzijnsdiensten in de regio zijn en als de onderhandelingspositie van de gemeente voldoende sterk is om een goede prijs-kwaliteitverhouding te bedingen bij aanbieders. In kleine gemeenten speelt dit in onderhandelingen met vaak regionaal opererende zorgen welzijnsinstellingen een belangrijke rol. Dit kan in Parkstad Limburg opgelost worden door bijvoorbeeld te kiezen voor gezamenlijke inkoop van bepaalde zorgen welzijnsdiensten. Een nadeel van sterke regie vanuit de gemeente is dat lokale ondersteuning niet erg flexibel is: welzijn- en zorgbehoeften worden voor een periode van een aantal jaren geïnventariseerd en ingekocht, waardoor er minder variëteit in het aanbod zal zijn. Het lokale dienstverleningsstelsel is dan minder vraaggericht. Minder sterke regie en marktwerking Tegenover de invulling van de regierol door volledige controle vanuit de lokale overheid op het lokale voorzieningenaanbod staat de invulling waarbij de vormgeving

8

van de lokale voorzieningenstructuur vooral aan de markt wordt overgelaten. De gemeente kan hierbij haar regisserende taak definiëren als het bij elkaar brengen van maatschappelijke ondernemers, zoals zorginstellingen, woningcorporaties en welzijnsinstellingen, om ervoor te zorgen dat zij bijvoorbeeld gezamenlijke producten ontwikkelen of om er in ieder geval voor te zorgen dat er enige afstemming is tussen aanbod vanuit wonen, zorg en welzijn. In principe zou een gemeente er zelfs toe kunnen besluiten alle aanbod van zorgen welzijnsvoorzieningen aan de markt over te laten, vanuit de veronderstelling dat als er vraag is vanuit de burgers, de producten waaraan behoefte is door aanbieders ontwikkeld zullen worden. Een voordeel van deze benadering van regie is dat zorg en welzijn in hoge mate vraaggericht kan worden ingevuld. Omdat burgers als individuele klanten hun zorgen welzijnsproducten inkopen, zal er een gevarieerd aanbod ontstaan vanuit de concurrentie tussen verschillende aanbieders en is er dus een grote mate van keuzevrijheid voor burgers om die producten te kiezen die voldoen aan hun specifieke vraag. Een nadeel is echter dat het voor burgers lastig zal zijn om alle verschillende alternatieven te overzien (het kost veel tijd en moeite om goed geïnformeerd te zijn, vergelijk bijvoorbeeld het zoeken van een geschikte verzekering). Daarnaast is het nog maar de vraag of marktwerking ook kwalitatief goede producten garandeert voor burgers in een slechte sociaal-economische positie. Een nadeel aan marktwerking tussen aanbieders kan tenslotte ook zijn dat ketensamenwerking spaak loopt door concurrentiegedrag. In een model waarbij de gemeente meer regie heeft, kan zij hierop sturen, door niet alleen op inhoudelijke beleidsdoelstellingen te sturen, maar ook op de dimensies ‘marktordening’ en ‘onderlinge samenwerking’, bijvoorbeeld in subsidie- en/of aanbestedingenbeleid. Echter, indien de gemeente haar burgers zelf hun zorgen welzijnsvoorzieningen rechtstreeks laat inkopen bij de aanbieders, zal ketensamenwerking tussen aanbieders lastiger te sturen zijn. Tussen regie en markt Er bestaan legio variaties tussen sterke overheidsregie en (volledige) marktwerking. In deze paragraaf noemen we enkele mogelijkheden. Zo bestaat er de mogelijkheid om een deel van het voorzieningenaanbod aan de markt over te laten en voor kwetsbare groepen specifieke regelingen te treffen waarbij de overheidsregie sterker is. Ook bestaat er de mogelijkheid burgers te laten beschikken over een persoonsgebonden

9

budget, waarmee zij zelf hun eigen zorg en welzijn kunnen inkopen. De gemeente kan hierbij ondersteuning verlenen door als deskundig adviseur en verwijzer te opereren. 2.3

Integraal of specifiek beleid? Bij de aanpak en de invoering van de WMO kunnen gemeenten kiezen voor een zogenaamde smalle variant of een brede variant. De smalle variant houdt in dat een gemeente zich in eerste instantie beperkt tot de nieuwe beleidstaken die in het kader van de wet worden opgelegd. In de brede variant wordt gekozen voor een aanpak waarbij direct aansluiting wordt gezocht tussen de nieuwe taken die gemeenten vanuit de WMO krijgen opgelegd en bestaand beleid op het gebied van welzijn en zorg, om een integrale aanpak tot stand te brengen. Dit betekent dat in de ‘brede’ variant het bestaande beleid op het gebied van welzijn en zorg herijkt wordt. Daarnaast kan ook nog sprake zijn van een tussenvariant, een zogenaamd groeimodel. Het groeimodel gaat uit van een aanpak waarbij het nieuwe WMO-beleid ‘werkedeweg’ wordt ontwikkeld. Dit betekent dat niet het hele beleid in één keer wordt herijkt, maar dat het bestaande beleid, indien gewenst, wordt aangepast en dat er in de beleidsontwikkeling rekening wordt gehouden met de toekomstige WMO-taken, bijvoorbeeld op het terrein van welzijn, subsidiebeleid, woningbouw, enz.

2.4

Individuele verantwoordelijkheid In de WMO wordt onderscheid gemaakt tussen collectieve en individuele voorzieningen. Voor wat betreft de collectieve voorzieningen is de gemeente verantwoordelijk voor instandhouding ervan, zodat burgers er gebruik van kunnen maken (zoals wijkcentra, loket voor informatie en advies). De individuele voorzieningen betreffen het aanbod voor afzonderlijke burgers. Voorbeelden zijn de verstrekking van een rolstoel, maaltijd of huishoudelijke verzorging. Uitgangspunt in welzijn, ondersteuning en zorg is het principe dat voorzieningen algemeen zijn en alleen specifiek als dit nodig is. De gemeente treedt op als vangnet voor burgers die de benodigde zorg of voorziening niet zelf kunnen organiseren of financieren, doordat ze beperkte financiële middelen hebben of de steun uit de omgeving ontbreekt.

10

De burger staat hiermee centraal als een verantwoordelijk en, voor zover mogelijk, maatschappelijk actief lid van de gemeente. De burger is daarmee verantwoordelijk om bij beperkingen in eerste instantie zelf ondersteuning te organiseren. Kwetsbare burgers kunnen aanspraak maken op ondersteuning vanuit de overheid. Daarnaast wordt ook informele zorg en ondersteuning, zoals mantelzorg en vrijwilligerswerk, als een belangrijke aanvulling op de lokale voorzieningenstructuur gezien. Het onderscheid tussen ‘wat des overheids’ is en wat ‘des burgers’ is, brengt een aantal beleidskeuzes met zich mee. Bijvoorbeeld of er eigen bijdrages voor zorg en ondersteuning zullen worden gevraagd. Maar ook of gemeenten een persoonsgebonden budget willen gaan hanteren en op welke wijze dan wordt omgegaan met kwetsbare groepen die meer zorg en ondersteuning nodig zullen hebben. Maar ook welke taken neergelegd worden bij de informele zorg en ondersteuning en of er facilitering van mantelzorg en vrijwilligerswerk vanuit de gemeente plaatsvindt. En de wijze waarop de gemeente zorgdraagt voor collectieve voorzieningen: wordt het buurtwerk volledig vanuit de gemeente georganiseerd, of levert de gemeente de ‘fysieke voorzieningen’ en moet de bemensing van bijvoorbeeld buurthuizen vanuit de burgers zelf komen? Kortom, het thema individuele verantwoordelijkheid zal in het te ontwikkelen beleidskader voor de WMO verder uitgewerkt moeten worden: waar leggen gemeenten de grens van individuele verantwoordelijkheid en collectieve voorzieningen en hoe kan het nemen van collectieve verantwoordelijkheid door burgers worden gestimuleerd? Wij gaan in dit rapport uit van drie mogelijke beleidsvarianten: één waarin de verantwoordelijkheid voor lokale ondersteuning primair bij de burger ligt, één waarin de overheid de zorg voor kwetsbare groepen op zich neemt en één waarin de verantwoordelijkheid voor lokale ondersteuning primair door de overheid wordt opgepakt, ten behoeve van alle burgers. 2.5

Betrokkenheid van burgers en cliënten bij beleid? Uitgangspunt in het WMO-voorstel van het Rijk is de betrokkenheid van burgers bij de lokale beleidsvorming, met name de burgers op wie de WMO betrekking heeft (zoals gehandicapten, chronisch zieken, ouderen en psychiatrische patiënten).

11

Daarnaast stelt het WMO-voorstel dat burgers niet alleen in de beleidsvorming moeten worden betrokken, maar ook bij de evaluatie van het gevoerde beleid. Zo moeten gemeenten in de toekomst ‘horizontaal verantwoording’ gaan afleggen aan burgers via het burgerjaarverslag, de WMO-benchmark, klanttevredenheidsonderzoeken en de monitoring van de eigen, lokale kwaliteitseisen. Op dit moment echter ligt de aandacht bij het formuleren van beleid en het nemen van beslissingen over het te bieden lokale voorzieningenaanbod, de kwaliteitseisen die daaraan gesteld worden en de (rechts)positie van clienten en burgers. Gemeenten kunnen hierbij kiezen voor een aantal verschillende vormen van burgerparticipatie: meebeslissen, adviseren en informeren. Bij meebeslissen zijn vertegenwoordigers van de doelgroepen van het beleid (ouderenbonden, patiëntenverenigingen, enz.) maximaal betrokken bij de beleidsvorming en nemen zij deel aan de ambtelijke projectgroepen die verantwoordelijk zijn voor de lokale invulling van de WMO. Bij adviseren worden vertegenwoordigers van doelgroepen geconsulteerd over beleidsvoornemens, waarbij reacties worden meegewogen in de verder uitwerking van het beleid. Ten slotte is de derde vorm informeren, waarbij burgers relatief laat in het beleidsvormingsproces, als het beleid al in grote mate is uitgewerkt, op de hoogte worden gesteld van de voornemens van de gemeentelijke overheid. 2.6

Lokaal of regionaal? Ten slotte is een vijfde belangrijke beleidskeuze of de nadere invulling en implementatie van de WMO lokaal vanuit de eigen gemeente op wordt gepakt, of dat er naar regionale samenwerking wordt gezocht. Beide varianten hebben voordelen en nadelen. Het voordeel van samenwerking op Parkstad-niveau is dat gezamenlijke inkoop van zorg en welzijn de onderhandelingspositie van Parkstad-gemeenten versterkt, waardoor een betere prijs-kwaliteitverhouding bedongen kan worden. Daarnaast biedt een gezamenlijke aanpak ook voordelen omdat deskundigheid en kennis in de verschillende gemeenten gebundeld kan worden. Een voordeel van invoering van de WMO op lokaal niveau is echter dat maximaal rekening gehouden kan worden met lokale diversiteit. Door de WMO binnen de eigen gemeente in te

12

voeren, kan beter rekening worden gehouden in het voorzieningenaanbod met specifieke behoeften van de burgers in die gemeenten. Een tussenvariant is dat de randvoorwaarden en beleidskaders op regionaal niveau worden vastgesteld en dat daarbinnen nog voldoende ruimte is om in te spelen op verschillen tussen bijvoorbeeld de meer landelijke en stedelijke gemeenten. 2.7

Conclusie

De beleidskeuzes die hier zijn gepresenteerd, zijn de zogenoemde ‘kernkeuzes’ die nodig zijn voor het formuleren van een beleidskader voor de invoering van de WMO. Over de te maken keuzes kunnen alleen de raadsleden beslissen, aangezien zij richtinggevend zijn voor de verdere invulling van het WMO-beleid in de gemeenten van Parkstad Limburg Plus. Echter, de toekomstscenario’s die zijn ontwikkeld in de scenarioconferentie en die in dit rapport verder zijn uitgewerkt, kunnen concrete aanknopingspunten bieden voor het maken van deze ‘kernkeuzes’. De toekomstscenario’s geven namelijk aan bij welk scenario welke beleidskeuzes voor de hand liggen. Beleidskeuzes die functioneel zijn in meerdere toekomstscenario’s zijn ‘robuuster’, ofwel bruikbaar in verschillende omstandigheden. Hoofdstuk 7 geeft een schematisch overzicht van de beleidskeuzes die in elk scenario voor de hand liggen. Ook worden in hoofdstuk 7 de vooren nadelen van de verschillende beleidskeuzes nog eens scherp op een rijtje gezet.

13

3.

DE SCENARIO’S Waarom scenariomethodiek? De kernvraag vanuit de Parkstad Limburg Plus-gemeenten was: welke toekomstige ontwikkelingen zijn er te verwachten rond de toekomstige WMO in Parkstad Plus en op welke manier kunnen wij (de betrokken gemeenten) daar zo goed mogelijk op inspelen? Om deze vraag te beantwoorden is gekozen voor de scenariomethodiek. Het voordeel van de scenariomethodiek is dat het trends in het heden analyseert en extrapoleert naar de toekomst, waarbij verschillende ‘mogelijke toekomsten’ in kaart worden gebracht. Omdat scenario’s gebaseerd zijn op trends die in het heden al wel zichtbaar zijn, maar waarvan nog niet zeker is of zij rechtsom of linksom zullen uitvallen, zijn scenario’s ook realistische toekomstbeelden, die als het ware ‘doorrekenen’ wat er gebeurt als een trend of meerdere trends de ene danwel de andere kant opgaat (bijvoorbeeld een scenario waar het economisch slecht gaat tegenover een scenario waarin het economisch goed gaat). Door met deelnemers na te denken over trends en mogelijke toekomstscenario’s wordt een creatief proces doorlopen, waarbij denkkaders als het ware worden ‘opgerekt’. Want niet alleen het toekomstbeeld dat men zelf waarschijnlijk vindt, kan uitkomen, er blijken allerlei andere mogelijke toekomsten te zijn die men niet had voorzien. Een tweede voordeel van de scenariomethodiek is dat er scherp onderscheid wordt gemaakt tussen de samenleving waarin een overheid functioneert en de acties die een overheid zélf kan ondernemen (zie figuur).

SCENARIO’S schetsen de omgeving en de samenleving

BELEID EN STRATEGIE zijn leidraad voor het eigen handelen

14

Alle ontwikkelde scenario’s voor Parkstad Limburg Plus met betrekking tot de WMO kunnen in principe werkelijkheid worden. Maar Parkstad Limburg Plus en de daarin samenwerkende gemeenten hebben daar maar beperkt invloed op (omdat aspecten als economische ontwikkeling nu eenmaal slechts in beperkte mate door lokale overheden worden bepaald). De samenleving vormt als het ware het decor voor het eigen handelen. Dat eigen handelen (meestal beschreven in een beleidsplan) ligt natuurlijk wél binnen de eigen invloedssfeer. De kwaliteit en toekomstvastheid van beleid blijken sterk toe te nemen wanneer er gebruik gemaakt wordt van scenario’s die een breed beeld schetsen van hoe de samenleving en de wereld er over een aantal jaren uit zouden kunnen zien. Het is om die reden dat overheden steeds vaker de scenariomethodiek gebruiken. De scenario’s in Parkstad Limburg Plus De scenario’s in Parkstad Limburg Plus zijn ontwikkeld op basis van de trends die door ambtelijke beleidsmakers, medewerkers van verschillende zorgvragers, zorgaanbieders en welzijnsinstellingen en vrijwilligers van adviesraden in de regio zijn geïnventariseerd in de trendconferentie van 14 juli. De trends zijn verzameld in een zogenaamd Trendboek dat als bijlage bij dit rapport is gevoegd. Bij de trends wordt onderscheid gemaakt tussen zekere trends en onzekere trends. De zekere trends werken in alle gevallen door. Bij de onzekere trends ligt dat anders, want die kunnen immers rechtsom of linksom uitvallen. Omdat een onzekere trend links- of rechtsom kan uitvallen, ontstaan er ook meerdere toekomstscenario’s. In overleg met de begeleidingsgroep van het project is ervoor gekozen om de volgende belangrijke onzekere trends te hanteren voor het maken van de scenario’s: Parkstad is een bloeiende economische regio versus de economische ontwikkeling blijft achter; meer overheidsinvesteringen in de zorg versus minder overheidsinvesteringen in de zorg; meer sociale cohesie versus minder sociale cohesie in de samenleving; meer vrijwilligers in de zorg versus minder vrijwilligers in de zorg. Door deze onzekere trends met elkaar te combineren, ontstaan er vier toekomstscenario’s die verbeeld staan op de volgende pagina. Dit zijn: Zelfredzame Samenleving;

15

Minimaal Vangnet; Zorgzame Samenleving; Nieuwe Zorgstaat. Het vierde scenario, ‘Nieuwe Zorgstaat’, waarbij het economisch goed gaat en ook de sociale cohesie in de samenleving toeneemt, bleek voor velen wat te optimistisch of zelfs onrealistisch. Daarom is dit scenario niet verder uitgewerkt. Het biedt ook te weinig inspiratie voor beleid, omdat dit scenario ervan uitgaat dat ‘alles wel goed komt’. De zekere trends werken natuurlijk in alle toekomstscenario’s door. -

De toekomst van de WMO in Parkstad Limburg Plus - Parkstad is bloeiende economische regio - Meer overheidsinvesteringen in de zorg

+

- Minder sociale cohesie - Minder vrijwilligers

Scenario 1:

Scenario

Zelfredzame samenleving

Nieuwe zorgstaat

-

+

Scenario 2: Minimaal vangnet

Scenario 3: Zorgzame samenleving

- Economische ontwikkeling blijft achter - Minder overheidsinvesteringen in de zorg

- Sterkere civil society - Meer vrijwilligers

16

4.

SCENARIO 1: ZELFREDZAME SAMENLEVING


+


Scenario 1:

Scenario


Nieuwe zorgstaat

-

+





4.1

De zelfredzame samenleving Parkstad Plus is een bloeiende economische regio. De centrale positie van de Euregio Luik-Aken-Parkstad Plus maakt het een aantrekkelijk vestigingsgebied voor zowel grote dienstverleners en kennisintensieve (vooral technologische) bedrijven. Parkstad Plus, en breder de Euregio, krijgt steeds meer het karakter van een soort ‘Silicon Valley’. Veel bedrijvigheid trekt dan ook vanuit de Randstad en de omliggende gebieden in Duitsland en België naar Parkstad. Door een streng ruimtelijk ordeningsbeleid blijven de dorpen wel groen, waardoor niet het hele gebied verstedelijkt. Algemene maatschappelijke ontwikkelingen en de behoorlijke welvaart maken dat sociale verbanden minder hecht zijn geworden. Mensen zijn in grote mate

17

‘zelfredzaam’, de werkloosheid is beperkt, de koopkracht is groot en ook de overheid kan - door de goed draaiende economie - een hoog voorzieningenniveau aanbieden. Mensen hebben sociale verbanden minder nodig om het hoofd boven water te houden en dat zie je terug in het dalende aantal lidmaatschappen van sporten muziekverenigingen en zelfs in de kerken. In de dorpen is dat wat minder dan in de steden, maar ook daar neemt sociale cohesie af. Dat is ook te merken in het aantal vrijwilligers: de meeste Parkstedelingen zijn tweeverdieners en diensten als onderhoud van de buurt, sportvoorzieningen, huishoudelijk werk, kinderverzorging, enzovoort, worden allemaal ingekocht. Zo is het vrijwilligerswerk in toenemende mate geprofessionaliseerd: meestal met betaalde krachten. Ook de opvoeding van kinderen wordt in toenemende mate uitbesteed: het onderwijssysteem is in Parkstad inmiddels ingericht naar Frans model: kinderen krijgen naschoolse activiteiten aangeboden in de school, het avondeten wordt verzorgd door de school en ouders kunnen de kinderen om ‘s ochtends om 08.00 uur wegbrengen en ‘s avonds om 19.00 uur ophalen. Bijkomend voordeel van de stijgende vraag naar dit soort ondersteunende diensten is dat de werkloosheid onder lager opgeleiden ook aanzienlijk gedaald is. Gezinsmanager in Parkstad Limburg in 2015: “Mijn baan bestaat eigenlijk uit het managen van 3 gezinnen. Dat betekent concreet dat ik zorg dat het huis schoon is, de kinderen van school worden gehaald en de boodschappen worden gedaan. Maar ook zaken als kleren en studieboeken kopen met de kinderen of er zijn als de loodgieter komt, neem ik op me. Vroeger deden je buren dat nog wel eens. Maar dat gebeurt nu echt niet meer, óf ze zijn zelf allebei aan het werk óf mensen kennen elkaar nauwelijks. Dat mis ik soms toch wel: effe een bakkie koffie bij je buurvrouw.” Kortom: Parkstad Limburg is in dit scenario in 2015 een welvarende ik-maatschappij geworden. De keuzevrijheid van mensen om hun leven in te richten zoals zij dat wensen, is groot. Zorg op maat, levensloopbestendig wonen, steeds specifiekere en luxere recreatievoorzieningen: iedereen kiest wat hem/haar het beste past en de meeste mensen hebben ook voldoende geld om voor deze voorzieningen te betalen.

18

Een 65-plusser in Parkstad Limburg in 2015: “Ik ben nu een paar jaar met pensioen en ik kan je vertellen: dit is de mooiste plek in Nederland om te wonen. Dynamisch en toch aangenaam. Er gebeurt van alles. Cultuur, muziek, sport, je kunt het zo gek niet bedenken. Het verenigingsleven is wel afgenomen, er gaan niet zoveel mensen meer naar de kerk of bij de fanfare of de biljartclub. Maar daarvoor in de plaats ga ik met vrienden naar de schouwburg, wielrennen, of toch biljarten, maar dan niet verplicht elke zondagmiddag, maar wanneer ík daar zin in heb. Zo is het ook met mijn kinderen: die leiden gewoon lekker hun eigen leven en mijn huishoudelijke taken en verzorging? Dat koop ik in bij een professionele dame. Ja, de economische situatie helpt wel een handje natuurlijk. Maar ik geniet van mijn oude dag!” Zorg en welzijn Door de toegenomen vergrijzing is het aantal zorgvragen gestegen. Niet alleen het aantal vragen is toegenomen maar ook de complexiteit ervan. Dat komt deels door de dubbele vergrijzing: er zijn nog steeds veel ‘oudere’ ouderen die dientengevolge complexere zorgvragen hebben. Maar ook de technologische ontwikkeling heeft bijgedragen tot een toename in complexiteit: steeds meer ziekten kunnen behandeld worden. Parkstad is een kennisintensieve regio waardoor nieuwe technologische ontwikkelingen vrijwel meteen worden geïmplementeerd, ook in de zorg. Dat trekt veel patiënten aan, ook uit Duitsland en België. Ondanks de stijgende vraag naar zorg, komt personeelstekort niet zo veel voor. Dit komt voornamelijk omdat er door de zorginstellingen en door de lokale overheid flink geïnvesteerd wordt om personeel uit de omringende landen naar Parkstad Limburg te halen. De marktwerking in de zorg is in 2015 bijna volledig. De meeste zorginstellingen bieden rechtstreeks ‘zorg-op-maat’-pakketten aan hun patiënten aan, die daar meestal zelf voor kunnen betalen. Voor de patiënten die minder vermogend zijn, en voor diensten die minder rendabel zijn zoals het bieden van extramurale zorg in kleine dorpskernen, worden in Parkstad tussen zorgaanbieders en de gemeenten publiekprivate samenwerkingsovereenkomsten afgesloten. Inkoop van zorg door de overheid komt bijna niet meer voor: dat kunnen de meeste burgers immers zelf. De concurrentie tussen zorgaanbieders en de machtige cliëntenplatforms (omdat zij zeer veel invloed hebben op het gedrag van consumenten) zorgen er wel voor dat producten een

19

redelijke prijs en kwaliteit behouden. De overheid investeert wel veel in zorg, maar is met name voorwaardenscheppend bezig door de technologische ontwikkeling te stimuleren, te trachten personeel naar Parkstad te halen en cursussen ‘hoe koop ik goedkope en kwalitatief goede zorg in?’ aan de burgers aan te bieden. Een wethouder WMO in Parkstad Limburg in 2015: “In Parkstad zijn we heel trots op de kwaliteit van onze zorg: qua technologie lopen we voor in Europa, waardoor de meeste ziekten hier behandeld worden met de modernste methoden. Toch heeft dit ook een nadeel: we dreigen op het moment onder te gaan aan ons eigen succes: we hebben ook veel Duitse en Belgische patiënten. En omdat een groot deel van de zorg is geprivatiseerd, betekent dat toch vaak dat mensen die meer betalen, betere en snellere behandelingen kunnen inkopen.” De zorg wordt steeds vaker buiten de zorginstellingen (extramuraal) aangeboden: er is meer zorg in de wijk en meer zorg op maat. Het woonzorgcomplex is in de meeste wijken in Parkstad-gemeenten een begrip geworden: een lokaal wijkgebouw waar alle zorgen welzijnsvoorzieningen worden aangeboden: van thuiszorg tot activiteiten voor ouderen tot opvoedingsondersteuning. Vanwege de financieel gunstige omstandigheden kunnen ook veel welzijnsvoorzieningen worden geboden, gericht op het bevorderen van participatie en sociale samenhang in de wijken. Want dat is een toenemend probleem in Parkstad Plus: mensen zijn steeds individualistischer en steeds minder bereid zich in te zetten voor hun buurt of voor specifieke groepen als ouderen en jongeren. Buurthuizen en sporten muziekverenigingen worden steeds vaker beheerd door professionele krachten omdat er steeds minder vrijwilligers zijn. De meeste Parkstad-gemeenten hebben voldoende financiële middelen om hierin te voorzien, echter een nadeel is dat professionals vaak minder binding met de buurt en met hun klanten hebben. Bestuur en politiek In Parkstad is de schaalvergroting een feit geworden: de WGR-regeling is verder geïntensiveerd, en de Parkstad Plus gemeenten werken op veel beleidsterreinen nauw met elkaar samen, waaronder op zorg- gebied. Rijksbeleid op het gebied van zorg, welzijn en wonen is alleen kaderscheppend; de gemeente werkt het eigenlijke beleid uit, aangepast op de lokale situatie. De uitvoering ligt veelal in handen van

20

maatschappelijke organisaties en bedrijven. De gemeente functioneert hierbij als regievoerder/opdrachtgever. Door de toename in beleidstaken en de verandering in functie (van beleid uitvoeren naar regie) van de gemeente is de lokale politiek veel complexer dan in 2005. Dat is echter geen probleem, omdat de economie zo goed draait, heeft de overheid de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in de professionalisering van gemeenteraden en colleges. Veel meer raadsleden zijn ‘beroepspolitici’: zij ontvangen vergoedingen van hun gemeenten om een aantal dagen in de week hun werk uit te kunnen voeren. De gemeente koopt ook steeds vaker externe deskundigheid in. De schaalvergroting heeft er niet toe geleid dat overal in Parkstad hetzelfde beleid wordt gevoerd: sommige gebieden zijn nu eenmaal stedelijker en andere gebieden zijn landelijker. Veel beleid is daarom ‘wijkspecifiek’, maar wel vanuit één gezamenlijke gemeentelijke organisatie. Door de schaalvergroting is wel de band tussen burger en politiek zwakker geworden. Lokale partijen uit de Parkstad Plus-gemeenten maken minder kans bij verkiezingen, partijen die op Parkstad-niveau of landelijk niveau opereren zijn bekender bij kiezers. Daarnaast speelt ook dat veel politici niet langer een baan hebben naast hun werk in de politiek: hierdoor verliezen zij ook enigszins het contact met de burger. Ook is de maatschappij steeds individueler en daardoor voelen mensen zich sowieso minder snel verbonden met een politieke partij. Politici proberen in toenemende mate de band met de kiezer te herstellen door in te spelen op de actualiteit. Hierdoor komen media-hypes wel vaker voor. Als reactie op de verzwakte band tussen burger en politiek zijn er steeds meer maatschappelijke belangengroepen gekomen die zich organiseren rond één thema (single-issue organisaties). Wonen, publieke ruimte en mobiliteit In Parkstad Limburg in 2015 zijn wonen, welzijn en zorg in grote mate met elkaar verweven. Veel woningcorporaties maar ook particuliere vastgoedbedrijven bieden in samenwerking met zorginstellingen woon-zorgarrangementen aan. Er zijn

21

arrangementen voor alle levensfases: van huishoudelijke ondersteuning van tweeverdieners tot specifieke woningaanpassingen en zorg voor bejaarden, van opvoedingsondersteuning voor moeilijk opvoedbare kinderen tot activiteitenbegeleiding van ouderen. Ook woningen zijn steeds vaker ‘doorgroeiwoningen’, woningen die geschikt zijn voor verschillende levensfasen. Doordat voorzieningen nu ook via woningcorporaties worden aangeboden, hetzij maatwerk per gezin of maatwerk per buurt, is de ruimtelijke spreiding van voorzieningen over Parkstad groot. De markt pakt in Parkstad Limburg van 2015 veel op als het gaat om wonen, welzijn en zorg. Parkstedelingen hebben redelijk wat te besteden en regelen vaak hun zorg zelf. De gemeente is voorwaardenscheppend. Het is zelfs lucratief geworden om woningen voor zorgbehoevenden en andere specifieke doelgroepen aan te bieden: er is dan ook geen tekort aan deze woningen. De lage sociale cohesie heeft er wel toe bijgedragen dat zorgen welzijnsaanbieders en corporaties geen maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen voor minima. Ook de gemeentelijke overheid beperkt zich tot haar voorwaardenscheppende en regisserende rol. Eigen verantwoordelijkheid van de burger staat voorop: ook als het gaat om welzijn en zorg. Economie Het gaat goed met Parkstad: jaarlijks stijgt het aantal ondernemingen dat zich in de regio vestigt; de werkgelegenheid is goed, ook voor jongeren en lager opgeleiden en de koopkracht van Parkstedelingen ligt al jaren op een behoorlijk niveau. Naast de toename in dienstverlenende en technologische bedrijven, heeft het hoge aantal welvarende senioren geleid tot de ontwikkeling van een omvangrijke ‘seniorenindustrie’. Sport, cultuur en recreatie, gezondheidscentra, specifieke vakantiereizen voor ouderen, noem maar op. Veel ouderen brengen de winter door in Zuid-Europa en even een weekendje op en neer naar Nice of Milaan is geen uitzondering meer.

22

Bevolking In Parkstad Limburg in 2015 zijn veel ouderen. Tegelijkertijd is door de groeiende economie de vraag naar jonge arbeidskrachten de afgelopen jaren sterk toegenomen, waardoor in toenemende mate ook jongeren in Parkstad blijven wonen. Aan de ontgroening van Parkstad lijkt hiermee een einde te zijn gekomen. Cultuur, sport en vrije tijd Sporten en recreatie in teamverband in Parkstad Limburg is sterk afgenomen in 2015. Dit staat in direct verband met de ‘ik-maatschappij’: keuzevrijheid is erg belangrijk en mensen willen zich niet vastleggen op sociale verplichtingen. Het verenigingsleven lijkt steeds meer te worden verdrongen door individuele sporten, waar men heen kan als het uitkomt. Ook cultuur is steeds meer in trek en ook daar is verandering in smaak waar te nemen. In plaats van actief te zijn in bijvoorbeeld carnavalsverenigingen of fanfarekorpsen, consumeren mensen veel vaker cultuur door naar de schouwburg of naar concerten te gaan. 4.2

Beleidsopties in de zelfredzame samenleving

4.2.1

Marktwerking in plaats van regie In dit scenario ligt de koopkracht van burgers hoog en zijn er relatief weinig kwetsbare groepen. Het ligt daarom voor de hand dat de overheid streeft naar een grotere mate van marktwerking in het aanbod van lokale welzijns- en zorgvoorzieningen: (de meeste) burgers kunnen het immers betalen en marktwerking biedt de mogelijkheid om een vraaggericht lokaal voorzieningenaanbod vorm te geven. Er worden persoonsgebonden budgetten gehanteerd waarmee burgers zelf kiezen bij de inkoop van hun zorg en ondersteuning. De gemeente biedt wel deskundige inkoopbegeleiding bij het maken van keuzes ten aanzien van welke zorg en ondersteuning in te kopen. In het zorgloket van de gemeente kunnen burgers terecht bij een deskundig adviseur, die uitleg geeft over het voorzieningenaanbod in de gemeente3. Marktwerking wordt doorgevoerd in het gehele WMO-beleid: dus ook 3

Een nadeel van een WMO-loket waarbij enkel doorverwezen wordt naar commerciële partijen en de inkoop van zorg en welzijn volledig door burgers zelf geschied, is het waarborgen van de neutraliteit/objectiviteit van de adviseurs

23

welzijnsactiviteiten zoals jeugdwerk, sportverenigingen e.d. worden voortaan via persoonsgebonden budgetten geregeld. Dit maakt dat verenigingen meer moeite moeten doen om voldoende leden te behouden. Jongeren krijgen namelijk ook eigen ‘rugzakjes’ (persoonsgebonden budgetten) om te besteden aan sport, muziek of andere naschoolse activiteiten. Marktwerking werkt in dit scenario goed omdat burgers voldoende te besteden hebben, waardoor de producten waar zij behoefte aan hebben ook worden aangeboden door de markt, omdat er een redelijke prijs voor producten kan worden gevraagd. Ook op het gebied van wonen bieden woningcorporaties en projectontwikkelaars producten aan die aansluiten bij de behoeften van burgers: het ontwikkelen van woon-zorgarrangementen en het aanbieden van levensloopbestendige woningen is nu eenmaal lucratief in dit scenario. De rol van de gemeente beperkt zich hierbij tot het begeleiden van burgers bij het maken van hun keuzes. Inkoop van zorg en welzijn door de gemeente is niet nodig in dit scenario omdat de markt voldoende inspeelt op de behoeften van de burgers. Coördinatie vanuit de gemeente tussen verschillende aanbieders zal wellicht wel nodig zijn, daar waar concurrentie de samenwerking in de keten belemmert. Ook zal de gemeente wellicht voor de (kleine) groepen kwetsbare burgers aanvullende voorzieningen moeten treffen om ook hen van zorg en ondersteuning te voorzien. 4.2.2

Breed in plaats van smal In een scenario waar het economisch goed gaat, heeft de gemeente voldoende bestedingsruimte om te investeren in het opzetten van een breed, integraal beleid waarbij ook aandacht is voor preventieve voorzieningen. Omdat er op dit vlak weinig interesse is vanuit de markt, zoekt de gemeente hier naar publiek-private samenwerking met maatschappelijke ondernemers zoals corporaties en welzijnsinstellingen. Omdat de sociale cohesie in dit scenario laag is, is beleid gericht op het stimuleren van vrijwilligerswerk en mantelzorgers om te ondersteunen in de lokale welzijns- en zorgactiviteiten (bijvoorbeeld huishoudelijke verzorging bij ouderen thuis, of hulp bij naschoolse activiteiten) niet zinvol. De gemeente investeert daarom eerder in professionele ondersteuning op lokaal niveau en zoekt daarbij medefinanciering vanuit maatschappelijke ondernemers.

24

4.2.3

Individuele verantwoordelijkheid staat voorop De nadruk op individuele verantwoordelijkheid is groot: in de ik-maatschappij zijn mensen voor zichzelf verantwoordelijk. Er is dan ook weinig aandacht voor kwetsbare groepen en het is dus nog maar de vraag of de gemeente wel een minimumniveau van ondersteuning zal willen handhaven. Burgers hebben in principe hun persoonsgebonden budgetten, daar kunnen zij zorg en ondersteuning mee inkopen. Als men aanvullende zorg of ondersteuning nodig heeft, dan koopt men die over het algemeen zelf in. Individuele verantwoordelijkheid betekent ook dat controle op kwaliteit van ondersteuning niet door de overheid ter hand wordt genomen. In plaats daarvan hebben burgers belangengroepen of consumentenverenigingen opgericht die de zorgen welzijnsaanbieders nauwlettend in de gaten houden als het gaat om de kwaliteit van de diensten die zij leveren.

4.2.4

Betrokkenheid van burgers door adviseren De betrokkenheid van burgers bij het beleid krijgt in dit scenario de vorm van adviseren. De overheid heeft geld te besteden en hoewel de meeste burgers zich prima zonder overheid kunnen redden, vinden de meesten het toch belangrijk om enig toezicht te houden of de besteding van middelen door de overheid wel efficient en effectief is. Aan de andere kant zijn de meeste burgers niet erg betrokken bij de samenleving en willen de meeste burgers slechts zeer beperkt tijd vrij maken om over beleid na te denken. De beleidsvariant adviseren, is derhalve een goede tussenweg voor de lokale overheden in Parkstad.

4.2.5

Lokaal beleid In dit scenario ligt het voor de hand dat gemeenten ervoor zullen kiezen om zelf in de uitvoering invulling te geven aan het WMO-beleid. Omdat het merendeel van het zorgen welzijnsaanbod door de markt wordt aangeboden, is er voor de Parkstad Plusgemeenten weinig noodzaak om samenwerking te zoeken op dit vlak. Daarnaast hebben gemeenten voldoende financiele ruimte om zaken als (beperkte) ondersteuning van kwetsbare groepen en het investeren in ‘professionele’ vrijwilligers op lokaal niveau op te pakken. Toch wordt er, vanwege de intensivering van de WGR-regeling wel ingezet op samenwerking op beleid-niveau. De kaders voor beleid worden derhalve vastgesteld op regionaal niveau, maar de uitvoering is zoveel mogelijk lokaal. Bijkomend voordeel van lokale uitvoering is dat het lokale

25

voorzieningenaanbod zeer vraaggericht is en flexibel kan inspelen op specifieke behoeften van burgers.

26

5.

SCENARIO 2: MINIMAAL VANGNET


+


Scenario 1:

Scenario


Nieuwe zorgstaat

-

+





5.1

Minimaal vangnet Parkstad Limburg Plus bevindt zich sinds een paar jaar in een neerwaartse economische spiraal. Hoewel de rest van Nederland, met name de Randstad, een redelijke stabiele economie kent, heeft Parkstad Limburg de afgelopen jaren veel tegenslagen gekend. Zo zijn Europese subsidies voor de EU-regio Aken-LuikParkstad Limburg beëindigd om achterstandsregio’s in de nieuwe EU-lidstaten te kunnen stimuleren. De vergrijzing onder de bevolking in Parkstad Limburg draagt er ook toe bij dat de loonkosten in de regio erg hoog liggen, wat het voor veel bedrijven niet aantrekkelijk maakt zich te vestigen in Parkstad Limburg.

27

Vanwege de negatieve economische ontwikkeling en de overheidsbezuinigingen die daarvan het gevolg waren, zijn er veel banen in de publieke sector en de semipublieke sector verloren gegaan. De slechte economische situatie en de hoge werkloosheid hebben hun weerslag op het sociale klimaat: Parkstad Limburg Plus wordt gekenmerkt door lage sociale cohesie. Mensen voelen zich niet betrokken bij elkaar, ze zijn veel meer bezig met hun eigen leven overeind te houden en te zorgen dat zijzelf in ieder geval een baan hebben en hun gezin kunnen onderhouden. Maar ook de mensen met wie het goed gaat, zijn erg op zichzelf georiënteerd: Parkstad Plus is een echte ik-maatschappij geworden. Dat uit zich in leefbaarheidproblemen in wijken en buurten, vooral ouderen voelen zich vaak onveilig. Hierbij gaat het niet alleen om subjectieve veiligheid: de criminaliteit is inderdaad gestegen de afgelopen jaren en de verloedering van wijken, met name van de publieke ruimte, neemt toe. Ook als het gaat om vrijwilligerswerk is er vanuit Parkstedelingen over het algemeen weinig interesse en ook de mantelzorg bestaat uit een handjevol actieve ouderen die al hun tijd en energie stoppen in de zorg en ondersteuning van de ‘oudere’ ouderen. Niet alleen sociale cohesie in buurten en wijken is afgenomen, maar ook tussen generaties neemt de betrokkenheid af. Er zijn veel eenzame ouderen, tussen ouderen onderling is er niet veel contact en de meeste kinderen trekken weg uit Parkstad. De overheid ziet het niet als haar taak de sociale cohesie tussen burgers te bevorderen en vrijwilligerswerk of mantelzorg wordt dan ook niet actief gestimuleerd. In plaats daarvan kijkt de overheid nadrukkelijk naar de burger zelf en naar de maatschappelijke organisaties als medeverantwoordelijk voor de kwaliteit van samenleven. Zorg en welzijn Hoewel de vraag naar zorg in Parkstad Plus de laatste jaren alleen maar is gestegen, zijn de overheidsinvesteringen in de zorg wegens noodzakelijke bezuinigingen gedaald. Dit heeft zijn weerslag gehad op het lokale zorgen welzijnsaanbod. Een deel van de zorg is (noodgedwongen) geprivatiseerd. De private zorg is kwalitatief beter, maar ook een stuk duurder dan de publieke zorg en om die reden alleen toegankelijk voor de Parkstedelingen met wie het economisch beter gaat. Parkstedelingen met wie het economisch minder gaat, hebben alleen toegang tot

28

basiszorg, omdat de overheid aanvullende specialistische zorg niet vergoedt en deze voor minder draagkrachtigen niet te betalen is. De extramuralisering van de zorg heeft in 2015 flink doorgezet: zorg wordt steeds vaker buiten de muren van de zorginstellingen en in de thuissituatie van de zorgvrager geboden. Hoewel mensen hierdoor langer zelfstandig kunnen blijven wonen, is een nadeel van extramuralisering dat senioren vereenzamen. Veel ouderen komen alleen in contact met hulpverleners en komen doordat zij zorg aan huis ontvangen minder in contact met andere mensen. Daarnaast hebben werknemers in de zorg steeds minder vaak tijd voor een praatje, omdat het gebrek aan mantelzorgers en vrijwilligers en de steeds stijgende vraag naar zorg hebben geleid tot forse stijging van de werkdruk. Verpleegster in de thuiszorg in Parkstad Limburg 2015 “Ik vind het soms verschrikkelijk als je ziet hoe die oudjes leven. Werkelijk waar, sommigen komen gewoon een hele week niet buiten omdat ze alleen niet durven en de kinderen te beroerd zijn om even langs te komen. En dan leven ze op als je binnenkomt, maarja, ik werk ook met een prestatiecontract en heb precies 15 minuten voor zo’n patiënt. Elastische kousen aan en hop naar de volgende.” Door het gebrek aan middelen is in de meeste Parkstad-gemeenten het welzijnswerk in vergaande mate afgebouwd: veel buurthuizen zijn gesloten, in de meeste wijken is er geen jeugd- en jongerenwerk meer en ouderenactiviteiten worden wel aangeboden door welzijnsinstellingen, maar vaak wordt een eigen bijdrage gevraagd die voor de meeste ouderen niet op te brengen is. Hiermee is ook een deel van het ‘preventieve’ beleid verdwenen: het signaleren van zorgbehoeften van ouderen gebeurt vaak pas in een laat stadium omdat ouderen weinig contact hebben met anderen en het aantal behandelingen voor depressies bij ouderen is de laatste jaren sterk gestegen, wat ook financiële consequenties heeft voor de Parkstad gemeenten. Ook in het jeugdbeleid is het gebrek aan preventieve activiteiten zichtbaar: een groot deel van de toename in criminaliteit in wijken is te wijten aan rondhangende jongeren die werkloos zijn of van school zijn gegaan en die in de wijk geen enkel alternatief krijgen aangereikt. Verder heeft de economische situatie er ook toe geleid dat ook steeds meer burgers van inkomens op of rond het minimumloon moeten rondkomen. Dit leidt als sinds een paar jaar tot een stijging van allerlei armoedegerelateerde problemen: steeds meer

29

mensen doen een beroep op schuldhulpverlening, zwartwerken komt meer voor en de gemiddelde gezondheid (zowel fysiek als psychosociaal) van Parkstedelingen neemt af. Daarnaast zijn er weinig mensen die vrijwilligerswerk willen doen. In veel wijken en buurten is een negatieve spiraal ontstaan van armoede en (gevoelens) van onveiligheid. Dat heeft er ook toe geleid dat de populariteit van de kerken de laatste jaren weer is toegenomen: de onzekerheid neemt toe en daardoor neemt de behoefte aan geloofsbelijdenis ook toe. Bestuur en politiek De Parkstad-gemeenten zijn in dit scenario nog allemaal zelfstandig, maar proberen wel zo goed mogelijk samen te werken. Ze moeten dat ook gezien de weinig rooskleurige economische en sociale situatie. De lokale politiek in Parkstad Limburg kenmerkt zich anno 2015 door pessimisme en radicalisering. De langdurig slechte economische situatie en de onmacht van politici om daar enige verandering in te brengen, hebben veel cynisme veroorzaakt bij burgers jegens de politiek. Partijen die de afgelopen jaren aan aanhang hebben gewonnen, zijn vooral de radicale partijen: nieuw rechts maar ook radicaal links hebben een groeiende aanhang in Parkstad Limburg, met name onder jongeren. De lokale politiek is steeds complexer geworden: steeds meer beleidstaken zijn op lokaal niveau komen te liggen, maar gemeenten hebben niet genoeg middelen om het lokale beleid echt goed uit te kunnen voeren. Dit heeft ertoe geleid dat de laatste jaren steeds vaker naar het bedrijfsleven wordt gekeken als het gaat om de uitvoering van het beleid. Zo zijn er bedrijven die bepaalde buurtprogramma’s sponsoren, bedrijven die scholen ondersteunen, enzovoort. De sponsoring door bedrijven en de slechte financiële staat van de gemeente leidt in sommige gevallen tot cliëntelisme van bestuurders. Een bedrijf dat bijvoorbeeld een school ondersteunt en vervolgens een gemeenteopdracht krijgt, maar ook een wethouder die in zijn eigen buurt/wijk wel middelen weet vrij te maken om de publieke ruimte op te knappen. Het zijn voorbeelden van zaken die regelmatig voorkomen en die het cynisme van de Parkstedelingen tegenover de politiek alleen nog maar versterken.

30

Wonen, publieke ruimte, mobiliteit De sector wonen kenmerkt zich in Parkstad Limburg in 2015 door achterstallig onderhoud. De woningcorporaties hebben te maken gekregen met een steeds groter segment sociale woningbouw. Sommige corporaties zijn hierdoor in financiële problemen geraakt en zijn noodgedwongen gefuseerd met collega-corporaties. De economische situatie brengt met zich mee dat woningcorporaties niet of nauwelijks investeren in de openbare ruimte en het leefbaar houden van buurten. De verpaupering is in veel wijken zichtbaar door verwaarloosde groenvoorzieningen, gebrek aan verlichting en achterstallig onderhoud van woningen. Mensen nemen zelf ook niet de moeite te investeren in de openbare ruimte: men klaagt bij de woningcorporatie of de gemeente, maar zelf een nieuwe lamp ophangen in het steegje of de struikjes snoeien is nicht im frage. Als het gaat om mobiliteit ten slotte, dan is het geldgebrek van de gemeente zichtbaar in het gebrek aan onderhoud aan de wegen. Het openbaar vervoer is alweer een paar jaar geprivatiseerd en de frequentie van bussen en treinen is daardoor drastisch afgenomen. Economie Zoals gezegd, gaat het economisch niet goed met Parkstad Plus. Steeds meer grote bedrijven trekken weg uit Parkstad. Het hoofdkantoor van DSM is bijvoorbeeld een paar jaar geleden naar Amsterdam verplaatst. Hoger opgeleiden trekken vaak weg uit Parkstad Plus, omdat er geen werk voor hen is. De werkloosheid stijgt, wat een stijgende druk op de bijstand met zich meebrengt. Veel bedrijfspanden staan leeg en de enige economische sector die nog enigszins goed loopt, is de biologische landbouw. Verder is zelfs het toerisme de laatste jaren verminderd, met name omdat de uitstraling van de zo beroemde Limburgse ‘Bourgondische levensstijl’ met de langdurige recessie lijkt te zijn verdwenen. CEO DSM in Parkstad Limburg in 2015 “We zitten nu sinds 3 jaar in Amsterdam met het hoofdkantoor en daarmee zitten we midden in het economisch hart van Nederland en de EU. Ja, het was wel een hele verandering om uit Parkstad weg te gaan, hoor. Limburg hoorde gewoon bij DSM en DSM hoorde bij Limburg, maar dat soort bindingen past niet meer in de moderne economische verhoudingen van global competition. Bovendien als de gemiddelde

31

leeftijd van je werknemers 50 is en jong talent niet in deze regio wil wonen, dan moet je toch een keer de knoop doorhakken.” Bevolking Parkstad Limburg wordt gekenmerkt door een relatief oude bevolking, waarbij de laatste jaren het aantal ‘oudere’ ouderen en het aantal alleenstaande ouderen is toegenomen. Vanwege de beperkte werkgelegenheid en ontwikkelingskansen voor jongeren is de ontgroening nog sterker dan in 2005: jongeren gaan vaak al elders studeren omdat ze het grijze imago en het vermoeide pessimisme in Parkstad zat zijn. Cultuur, sport en vrije tijd Ook op het gebied van cultuur, sport en vrije tijd is er minder geld te besteden. Parkstedelingen sporten ook minder: vooral sportverenigingen hebben de laatste jaren veel leden verloren. Veel voetbal- en volleybalverenigingen zijn in de loop der jaren gefuseerd of opgeheven. Als het gaat om cultuur is er onder de radicale jongeren wel een undergroundscène ontstaan, jongeren die veelal eigen punk en rockachtige muziek maken en vaak in kraakpanden ateliers opzetten en dergelijke. Maar over het algemeen is er weinig interesse in kunst en cultuur, mensen kijken liever thuis TV dan een avondje uit te gaan. 5.2

Beleidsopties in het minimaal vangnet

5.2.1

Overheidsregie en samenwerking In dit scenario gaat het economisch slecht, de koopkrachtontwikkeling is negatief, het aantal kwetsbare groepen is hoog. Omdat de sociale cohesie laag is, is er vanuit de samenleving weinig initiatief om de bestaande situatie te verbeteren en zelf bijvoorbeeld ondersteuning in wijken en buurten op te pakken. Daarom heeft de overheid geen andere mogelijkheid dan zelf de regierol op zich te nemen met betrekking tot zorg en ondersteuning, om in ieder geval de beschikbare middelen in te zetten om een minimaal niveau van lokale ondersteuning te realiseren. De vraag is echter of de overheid, gezien de beperkte middelen, haar regierol daadwerkelijk kan invullen. De beperkte middelen zullen ertoe leiden dat kwaliteitseisen richting de markt bij uitbesteden minimaal zullen zijn. De enige manier om dit op te lossen, is

32

door de krachten te bundelen en bij de inkoop van zorg en welzijn te zoeken naar samenwerking met de andere Parkstad Limburg Plus-gemeenten. Het voordeel van samenwerken, is dat de inkoop van zorg en welzijn makkelijker en goedkoper is en dat deskundigheid beter te garanderen is door de gemeenten. Bovendien is er minder risico dat burgers zullen verhuizen omdat het voorzieningenaanbod in de aangrenzende gemeente beter aansluit bij hun behoeften. 5.2.2

Smal en niet breed Gezien de slechte economische situatie én de lage sociale cohesie, wordt gekozen voor een smalle aanpak bij de invoering van de WMO. Er zijn weinig middelen, dus zullen prioriteiten van beleid scherp gedefinieerd moeten worden. Dit betekent dat alleen het hoogstnoodzakelijke wordt ingevoerd: alleen die nieuwe taken die gemeenten er vanuit de WMO bijkrijgen. Voor een bredere afstemming van beleidsterreinen om integraal zorg-, welzijn- en woonbeleid te kunnen voeren, is geen financiële ruimte. Ook preventief beleid krijgt hierdoor minder aandacht. Wel worden, waar mogelijk, middelen gericht op het bevorderen van sociale cohesie, in de hoop dat meer collectieve actie vanuit de burgers zelf, het financieringstekort van de overheid wat kan verlichten doordat burgers een deel van de maatschappelijke ondersteuning zelf gaan uitvoeren.

5.2.3

Individuele verantwoordelijkheid en overheid zorgt alleen voor kwetsbare groepen De nadruk op eigen verantwoordelijkheid is groot. Echter, terwijl in scenario 1 de meeste burgers wel voor zichzelf kunnen zorgen, zijn de aantallen kwetsbare burgers in dit scenario aanzienlijk hoger. Dit noopt de overheid er toch toe basisvoorzieningen van lokale zorg en ondersteuning aan te bieden aan de schrijnende gevallen. Wellicht niet vanuit humanitaire overwegingen, maar primair vanuit de motivatie om maatschappelijke overlast te verminderen. Voor kwetsbaren wordt derhalve in dit scenario wel een ‘minimaal vangnet’ opgezet en onderhouden door de overheid. Echter, gezien de beperkte financiële middelen is de zorg en ondersteuning die hiervandaan wordt aangeboden beperkt.

33

5.2.4

Weinig betrokkenheid van burgers bij beleid De financiele middelen van lokale overheden in de Parkstad regio zijn dusdanig beperkt dat het realiseren van inspraak van burgers bij de beleidsvorming niet de hoogste prioriteit heeft. Daarnaast voelen de meeste burger zich ook niet betrokken bij de samenleving en er is derhalve ook weinig interesse in beleid en beleidsvorming. De lokale overheden in Parksted hanteren daarom de beleidsvariant ‘informeren’.

5.2.5

Regionale inkoop, lokale uitvoering van beleid In dit scenario ligt het voor de hand dat de inkoop van zorg en welzijn op regionaal niveau plaatsvindt, omdat op die manier een prijsvoordeel behaald kan worden. Echter, het gebrek aan sociale cohesie is ook merkbaar in de verhoudingen tussen Parkstad-gemeenten: de samenwerking voor de inkoop is puur uit economischrationele overwegingen en niet vanuit een gevoel van gedeelde identiteit. Om die reden wordt de verdere uitvoering van het beleid lokaal ingevuld en worden alleen die zaken die op regionaal niveau goedkoper kunnen worden opgelost, op regionaal niveau opgepakt.

34

6.

SCENARIO 3: ZORGZAME SAMENLEVING


+


Scenario 1:

Scenario


Nieuwe zorgstaat

-

+





6.1

Zorgzame samenleving De economische ontwikkeling in de Parkstad-regio is, ondanks investeringsprojecten vanuit de Europese Unie, niet positief te noemen. De Nederlandse economie bevindt zich, na een korte opleving in 2007/2008, in een langdurige recessie en dat is ook in Parkstad Limburg te merken. Arbeidsintensieve industrieën zijn veelal naar lagelonen-landen verplaatst en de ontwikkeling van de kennisintensieve bedrijvigheid in Parkstad zet niet door zoals gehoopt. De werkloosheid is hoog, vooral onder lager opgeleiden. Veel hoger opgeleiden kiezen ervoor om in de buurlanden Duitsland en België werk te zoeken: zo kunnen ze toch in Parkstad Limburg blijven wonen.

35

Hoewel het economisch slecht gaat, is de onderlinge solidariteit toch toegenomen. Parkstedelingen voelen zich verbonden met hún Parkstad en vooral op buurtniveau is er sprake van hechte buurtgemeenschappen. Veel mensen zijn actief als vrijwilliger in hun eigen buurt, de school van hun kinderen, of nemen de zorg van ouderen op zich. Er is een keur aan buurtplatforms ontstaan dat zich richt op specifieke diensten in de buurt, zoals mantelzorg, ziekenvervoer en naschoolse activiteiten. Daarnaast zijn muziekverenigingen, sportclubs en wijkorganisaties actief in het organiseren van evenementen en bijeenkomsten. Kortom: samenleven is leuker geworden in Parkstad Limburg Plus. Parkstedelingen voelen zich verbonden met Parkstad en met elkaar en dat is te merken aan het bruisende sociale leven en het aantal actieve vrijwilligers. En dat is maar goed ook, want de vraag naar vrijwilligers is onder andere door de toegenomen vergrijzing en de terugtredende overheid sterk gestegen. Veel jongeren en actieve, vitale ouderen zijn daarom betrokken bij hulp en ondersteuning aan de ‘dubbel oude’ en zieke Parkstedelingen. Ondanks het feit dat Parkstad Limburg Plus in dit scenario in 2015 een behoorlijk zorgzame maatschappij is geworden, is de keuzevrijheid van mensen om hun leven in te richten zoals zij dat wensen beperkt: de koopkracht is immers laag. Er is een basis zorgaanbod en basis onderwijsaanbod en voor de overige voorzieningen (zoals welzijn, sport en recreatie, enz.) leunt de overheid voornamelijk op de activiteiten van burgers zelf. Een leerling van de Hogeschool Zuyd in Parkstad Limburg in 2015: “Over twee jaar studeer ik af en dan zal ik toch echt een baan moeten vinden. Ik denk dat ik dan toch naar de Randstad zal moeten verhuizen, of in Duitsland een baan vinden, dat zou nog beter zijn. Maar het liefste zou ik natuurlijk hier blijven wonen, want je kunt zeggen van Parkstad wat je wilt, maar het is wel gezellig. De buurtfeesten, de straattheaters, de voetbaltoernooien die we met mijn sportclub organiseren: al die dingen kosten helemaal geen geld, maar zijn gewoon keigaaf. Dus dat is het weet je, ik vraag me echt af of ze in Amsterdam of in Düsseldorf wel weten wat gezelligheid is, genieten van het leven. En dat is toch ook belangrijk?”

36

Zorg en welzijn Door de economische malaise is er vanuit de overheid steeds minder geld voor zorg en welzijn. Om de prijs van zorgproducten omlaag te brengen, heeft de overheid de laatste jaren marktwerking in de zorg trachten te stimuleren. Zorgaanbieders en welzijnsinstellingen hebben hierop gereageerd door naast de basiszorg allerlei aanvullende particuliere zorgproducten te ontwikkelen, waarmee zij tevens het verlies aan inkomsten op ‘basiszorgproducten’ kunnen compenseren. De particuliere zorgproducten die worden aangeboden in privé-klinieken vinden gretig aftrek bij de kleine groep Parkstedelingen die voor deze zorg kan betalen. Echter, ook in de particuliere zorg is de negatieve koopkrachtontwikkeling van de laatste jaren voelbaar: ook hier lopen de inkomsten terug. Een aantal zorgen welzijnsinstellingen is als gevolg van de marktwerking en de teruglopende inkomsten failliet gegaan, een aantal andere instellingen heeft na fusies en reorganisaties een stabiel marktaandeel weten te bewerkstelligen. Maar ook voor deze organisaties blijft het moeilijk het hoofd boven water te houden en dat is te merken in de kwaliteit van de basiszorg. Vaak werkt men in oude gebouwen, met verouderde medische apparatuur, de werkdruk voor artsen en verpleging ligt erg hoog en veel intramurale instellingen worden draaiende gehouden door mantelzorgers en vrijwilligers. Tegelijkertijd stijgt het aantal zorgvragen nog steeds: Parkstedelingen zijn gemiddeld ouder dan in de rest van Nederland en ook het aandeel ‘oudere’ ouderen is groot. Daarbij komt dat het aantal preventieve zorgvoorzieningen door de noodzakelijke bezuinigingen de afgelopen jaren sterk is afgenomen. Hierdoor komen zorgvragers vaak pas laat bij een zorgverlener terecht, waardoor er vaak al sprake is van complicaties. De complexiteit van hulpvragen neemt derhalve ook toe. Ook op buurtniveau is een verschraling van het lokale voorzieningenaanbod merkbaar. Het welzijnswerk is de laatste jaren in omvang drastisch afgenomen: gemeenten hebben simpelweg niet voldoende financiële mogelijkheden om zaken als buurthuizen, jeugdwerk, kinderopvang, enz. te blijven financieren. Ook zorg op buurtniveau, zoals thuiszorg, is in de meeste gemeenten verdwenen. Als reactie hierop zijn in veel gemeenten buurtplatforms ontstaan die allerlei welzijns- en zorg-

37

activiteiten op zich nemen. Gemeenten spelen hierop in door de beperkte middelen in te zetten voor ondersteuning van de buurtplatforms. Voorzitter buurtplatform ‘Samen staan we sterk’ in Parkstad Limburg in 2015: “Ons buurtplatform bestaat nu 4 jaar en ik vind dat we in die tijd een enorme prestatie hebben neergezet. Wij vormen nu een groep van 46 vrijwilligers, die er samen voor zorgen dat het buurthuis vier middagen en avonden in de week open is, dat er activiteiten voor jongeren en voor ouderen zijn en dat zieke of kwetsbare ouderen in onze buurt hun boodschappen thuis krijgen en hulp in de huishouding krijgen. Samen met de muziekvereniging organiseren we buurtfeesten en theaters en we denken erover om binnenkort tafeltje dekje te beginnen. Nadat ik werd ontslagen bij DSM op mijn 55ste besloot ik me volledig te gaan richten op dit platform en het is een groot succes. Ik ben blij dat we mensen een handje kunnen helpen, ook al gaat het economisch niet zo goed.” Bestuur en politiek Schaalvergroting is een belangrijke trend in dit scenario. Op Parkstad Limburg Plus niveau zijn de onderhandelingen over het samengaan van de 10 gemeenten in 2020 in een ver stadium. Ook bij zorgen welzijnsinstellingen heeft de schaalvergroting onder druk van de bezuinigingen sterk doorgezet. Schaalvergroting biedt, zeker gezien de economische situatie, voordelen omdat middelen gebundeld kunnen worden en de overhead voor organisatiekosten lager is. Een nadeel is dat de gemeente minder bereikbaar is voor burgers in de dorpen: daar zijn nog steeds wel burgerloketten aanwezig, maar die zijn met het oog op kostenbesparing maar beperkt open. De gemeentelijke organisatie staat weliswaar op grotere afstand van de burger, maar dat geldt niet voor de politieke partijen en de raadsleden van Parkstad Limburg. Raadsleden zijn vrijwel zonder uitzondering zeer actieve burgers die ook binnen buurtplatforms en verenigingen hun bijdrage leveren. Andersom kunnen politieke partijen bogen op een groot aantal vrijwilligers die de partijorganisatie ondersteunt, zowel inhoudelijk omdat vrijwilligers weten ‘wat er speelt’ op lokaal niveau, als organisatorisch. De band tussen politiek en burgers is hierdoor de afgelopen jaren versterkt.

38

De sterkere band tussen politici en burgers en de betrokkenheid van politici bij de uitvoering van het lokale welzijnsbeleid (via de buurtplatforms en verenigingen) heeft ertoe bijgedragen dat politici zich in toenemende mate sterk inhoudelijk bezig houden met beleidsthema’s. Door de schaalvergroting en het toenemende aantal beleidstaken op gemeenteniveau wordt de lokale politiek wel steeds complexer. Dit stelt eisen aan de deskundigheid van raadsleden, wethouders en het ambtelijke apparaat. De gemeente Parkstad Plus heeft echter, ondanks de gemeentelijke fusie, niet voldoende middelen om de benodigde deskundigheid in te kopen, het ambtelijke apparaat uit te breiden, of raadsleden en collegeleden te laten bijscholen. Het gevolg is dat een aantal beleidsterreinen de facto niet door de gemeente wordt opgepakt, maar meer aan de burger wordt overgelaten: zoals delen van het welzijnsbeleid en de zorg op lokaal niveau. Wonen, publieke ruimte, mobiliteit Ook de woningcorporaties in Parkstad Limburg hebben te lijden van de economische recessie: de afgelopen jaren hebben veel organisaties moeten fuseren. Mede door het grote aantal fusies en reorganisaties hebben corporaties, zorginstellingen en welzijnsinstellingen de afgelopen jaren weinig aandacht gehad voor nieuwe ontwikkelingen Maar wellicht gelukkig maar is er weinig vraag naar specifieke woon-zorgarrangementen door de negatieve koopkrachtontwikkeling van de meeste Parkstedelingen. Vanuit de gemeente is de integrale benadering van wonen, welzijn en zorg met name lastig gebleken omdat de financiële middelen niet toereikend zijn. Zo is de ruimtelijke spreiding van zorgvoorzieningen via de aanleg van woon-zorg-complexen in iedere wijk niet betaalbaar gebleken. De buurtplatforms vangen in deze veel op door allerlei kleinschalige diensten aan te bieden in de buurt. Zo is er een boodschappendienst en wordt tafeltje dekje in bijna alle gemeenten door vrijwilligers verzorgd. Basiszorg en aanvullende zorg voor de hele Parkstad-regio wordt alleen aangeboden in de grootste kernen binnen Parkstad. Alleen op die manier blijft de (basis)zorg betaalbaar en toegankelijk voor alle Parkstedelingen. Dit vormt echter wel een

39

probleem voor ouderen en zieken, want vervoer is prijzig. Daarom is nu in de Parkstad-regio, met beperkte financiële ondersteuning vanuit de gemeenten, de ‘buurtbus’ opgezet. Vrijwilligers uit de buurt hebben eens in de maand een ‘chauffeursdag’ en op die dag brengen zij patiënten en ouderen van en naar de zorginstellingen. Zo is elke dag een buurtbus beschikbaar. Ondanks de goede bedoelingen van buurtplatforms en de vele vrijwilligers die actief zijn in de buurten, blijven er in Parkstad structurele problemen als het gaat om de beschikbare voorraad woningen voor zorgbehoevenden en levensloopbestendige woningen. De extramuralisering zet ook in dit scenario door: Parkstedelingen zijn gehecht aan hun buurt, voelen zich er thuis en willen daar dan ook zo lang mogelijk blijven wonen. Het gebrek aan woningen voor zorgbehoevenden en levensloopbestendige woningen leidt enerzijds tot een stijgend aantal aanvragen voor de WVG en anderzijds tot stijgende wachtlijsten voor verzorgingshuizen. Economie De achterblijvende economische ontwikkeling van Parkstad is te merken in dalende koopkracht en stagnatie van de werkgelegenheid. Vanwege de relatief oude bevolking liggen de lonen in Parkstad hoog en arbeidsintensieve industrieën zijn om die reden naar Oost-Europa en lage lonen-landen buiten de EU verplaatst. Ook de kennisintensieve bedrijvigheid waarvan men had gehoopt dat de Parkstad-regio, en breder de EU-regio Luik-Aken-Parkstad Plus, zou profiteren, heeft geen grote vlucht genomen. In de Randstad is het daarvoor benodigde jonge en hoogopgeleide personeel veel makkelijker te vinden. De toeristenindustrie draait de laatste jaren wel goed: Parkstad Limburg is een populaire vakantiebestemming, vooral voor ouderen die graag in een rustige en groene omgeving vertoeven. Dat men hierbij in Nederland blijft en niet naar warmere landen trekt zoals Spanje en Italië is te verklaren door negatieve koopkrachtontwikkeling van de laatste jaren. Bevolking In Parkstad Limburg in 2015 zijn veel ouderen. Ook de ontgroening zet door, met name vanwege het gebrek aan werkgelegenheid in Parkstad. Starters op de arbeidsmarkt komen gemakkelijker aan werk in de Randstad, of in de grenslanden Duitsland en België waar het economisch beter gaat.

40

Cultuur, sport en vrije tijd Als het gaat om cultuur en recreatie is er in Parkstad Plus niet veel te merken van de economische recessie: Parkstad bloeit! Het verenigingsleven is populair - ook onder jongeren - en richt zich op allerlei activiteiten: van schilderkunst tot theater tot muziek; er is op cultureel vlak veel te doen in Parkstad. Naast artistieke activiteiten is er ook veel te doen in buurten en wijken: buurtfeesten, straatmodeshows, scholen die dagen organiseren, de jaarlijkse voetbalwedstrijden tussen buurtplatforms, de fanfarewedstrijden, noem maar op. Ook sporten en recreatie in teamverband heeft aan populariteit gewonnen de laatste jaren: de ledentallen van voetbalverenigingen stijgen weer en sinds een paar jaar speelt Roda JC met een team dat bijna geheel op eigen bodem is getraind en opgeleid. Actieve ouderen, maar ook andere vrijwilligers, zetten zich veel in voor culturele en sportactiviteiten. De gemeente probeert deze activiteiten te stimuleren door waar dat mogelijk is subsidies te verstrekken. 6.2

Beleidsopties in de zorgzame samenleving

6.2.1

Overheidsregie en geen marktwerking Binnen een scenario waarbij het economisch niet goed gaat, de koopkracht van burgers laag is en het aantal kwetsbare groepen groter is, ligt het voor de hand dat de overheid het aanbieden van zorgen welzijnsvoorzieningen niet aan de markt overlaat, maar het in plaats daarvan van belang acht haar burgers een basisvoorzieningenniveau te bieden. In dit geval vertaalt zich dat in een sterke regierol vanuit de gemeente, met bijvoorbeeld regionale inkoop van zorgen welzijnsdiensten om een goede prijskwaliteitverhouding van ondersteuning te garanderen. Om financiën te kunnen bundelen, wordt in dit scenario op veel terreinen samengewerkt op Parkstad Plus-niveau. Zo wordt welzijn en zorg centraal ingekocht, maar ook grotere voorzieningen (zoals ziekenhuizen en verzorgingshuizen) worden gecentraliseerd om schaalvoordeel te behalen. Ook zaken als verslavingszorg worden regionaal opgepakt. Het voordeel is dat, hoewel de slagkracht van de overheid beperkt is door de beperkte beschikbaarheid van financiële middelen, een groot deel van de zorg en ondersteuning

41

ook vanuit de samenleving zelf wordt gerealiseerd. De regierol van de overheid richt zich in dit scenario dan ook niet alleen op de aanbieders van wonen, zorg en welzijn, maar juist ook op de burgers zelf. De overheid probeert hierbij de activiteiten van burgers te versterken door vrijwilligers op te leiden om hun deskundigheid te vergroten, door mantelzorgers te ondersteunen en door werklozen te stimuleren dat ook zij zich inzetten voor vrijwilligerswerk. Verder worden burgers door de overheid begeleid en gestimuleerd om de inzet die zij plegen voor de samenleving daar in te zetten waar het reguliere beleid (door gebrek aan financiële middelen) niet toereikend is. Een voorbeeld is vervoer van en naar de grotere, centrale voorzieningen zoals ziekenhuizen en verzorgingshuizen. 6.2.2

Groeimodel: geleidelijk breed In dit scenario kiest de overheid voor een brede aanpak van de invoering van de WMO. De beperkte financiele middelen maken dat hierbij een groeimodel wordt gehanteerd: stap voor stap worden beleidsterreinen op het gebied van wonen, welzijn en zorg herijkt. De brede aanpak is ook van belang omdat een groot deel van de diensten op het gebied van wonen, zorg en welzijn al integraal worden aangeboden door vrijwilligers en mantelzorgers en het voor de Parkstad-gemeenten belangrijk is daar in het beleid bij aan te sluiten. De vrijwilligers en mantelzorgers vormen als het ware de ‘lijm’ tussen de verschillende onderdelen van het lokale dienstverleningsstelsel. Ook als het gaat om preventief beleid is de actieve civil society in dit scenario van groot belang. De hechte sociale cohesie in buurten en wijken maakt dat ouderen en chronisch zieken al in een vroeg stadium ondersteund worden bij eventuele zorgbehoeften, waardoor zij minder snel (duurdere) zorg nodig hebben. Ook het preventieve jeugdbeleid dat in de meeste wijken door vrijwilligers wordt gerund, is zeer effectief in het voorkomen van opvoedingsproblematiek, waarmee ook weer extra kosten voor de samenleving worden voorkomen.

6.2.3

Primair overheid verantwoordelijk In dit scenario komt de sociale cohesie en de ‘zorgzame samenleving’ ook tot uiting in het overheidsbeleid: de overheid voelt zich primair verantwoordelijk voor het realiseren van een kwalitatief goed voorzieningenstelsel op lokaal niveau. Dat zij

42

hierbij ondersteuning zoekt vanuit burgers is vanzelfsprekend: overheid en burgers zijn immers samen verantwoordelijk voor de kwaliteit van samenleven. Echter, ook al is de sociale cohesie sterk, mensen in Parkstad Limburg Plus blijven, net als in de rest van Nederland, zeer gehecht aan zelfstandigheid. Dit komt ook tot uiting in de doelstellingen van het lokale WMO-beleid: voorwaarden scheppen om zelfstandig te kunnen wonen/leven. De manier waarop dit wordt gerealiseerd, wijkt in dit scenario echter af van de andere scenario’s: in plaats van individuele verantwoordelijkheid, wordt de nadruk gelegd op de collectieve verantwoordelijkheid van burgers voor de samenleving. De overheid stimuleert dit gevoel van collectieve verantwoordelijkheid, door in het onderwijs, maar ook door middel van subsidieregelingen en overleg, burgers te stimuleren om bij te dragen aan de uitvoering van het lokale WMO-beleid. 6.2.4

Burgerbetrokkenheid door meebeslissen Omdat de overheid in de zorgzame samenleving voor een belangrijk deel van de uitvoering van haar beleid afhankelijk is van de inzet van burgers, is draagvlak onder de burgers voor het beleid erg belangrijk. Veel burgers zijn vanuit hun maatschappelijke verantwoordelijkheid ook geïnteresseerd in beleidsvorming en zijn bereid daar hun steentje aan bij te dragen. Om die reden is in dit scenario de betrokkenheid van burgers bij beleidsontwikkeling groot: zij worden betrokken bij de ontwikkeling van beleid en mogen hierover ook meebeslissen.

6.2.5

Regionaal beleid Gezien de slechte economische situatie ligt het in dit scenario voor de hand dat de Parkstad gemeenten naar (verregaande) samenwerking zoeken als het gaat om de uitvoering van de WMO. Niet alleen inkoop, maar ook het delen van deskundigheid en zelfs de uitvoering is financieel voordeliger te realiseren op regionaal niveau. Om die reden wordt in dit scenario zowel de beleidsvorming als de uitvoering op regionaal Parkstad-niveau opgepakt.

43

7.

VERGELIJKING SCENARIO’S EN BELEIDSKEUZES

7.1

Vergelijking scenario’s Voor de vergelijking van de scenario’s is het onderscheid tussen zekere en onzekere trends van belang. Zekere trends komen, als zij belangrijk bleken in de peiling van trends, terug in alle scenario’s. Onzekere trends kunnen linksom of rechtsom uitvallen: hierdoor ontstaan verschillende scenario’s. De tabel op de volgende pagina geeft aan welke kant de onzekere trends in elk scenario uitgaan. Bij ieder scenario wordt met een ‘ja’ of een ‘nee’ aangegeven of de onzekere trend wel of niet doorzet.

44

Overzicht onzekere trends per scenario Trend

Scenario 1: Zelfredzame samenleving



Samenleven Minder sociale cohesie?

ja

ja

nee

Minder vrijwilligers?

ja

ja

nee

Politiek gaat steeds makkelijker in op maatschappelijke ontwikkelingen?

ja

ja

nee

Band politiek en burger verzwakt?

ja

ja

nee

Kan de gemeente de toegenomen complexiteit van lokale politiek bijbenen?

ja

nee

nee

nee

nee

ja

ja

nee

ja

Economische ontwikkeling Parkstad-regio blijft achter?

nee

ja

ja

Toename tweedeling in Parkstad?

nee

ja

ja

nee

ja

ja

ja

ja

nee

nee

ja

ja

ja

nee

nee

Bestuur en politiek

Cultuur, sport en vrije tijd Meer sporten en recreatie in teamverband? Actieve ouderen zijn bron van nieuwe mogelijkheden? Economie

Zorg en Welzijn Minder overheidsgeld voor de zorg? Toenemend belang cliëntenplatforms? Wonen Maar: stijgend tekort aan geschikte woningen voor zorgbehoevenden? Meer ruimtelijke spreiding van zorgvoorzieningen?

45

7.2

Vergelijking beleidskeuzes In hoofdstuk 2 werden kort de vijf belangrijkste beleidskeuzes voor de invoering van de WMO geschetst. Bij iedere beleidskeuze was een aantal varianten denkbaar om het beleid uit te voeren, meestal twee of drie varianten. In deze paragraaf worden de vooren nadelen van alle beleidsvarianten nog eens op een rijtje gezet. Paragraaf 7.3. geeft vervolgens een schematisch overzicht van welke beleidsvarianten bij welke scenario’s passen.

7.2.1

Overheidsregie of marktwerking? Kernvraag bij deze beleidskeuze is: gaan wij als gemeente zelf optreden als dienstverlener aan onze burgers door de inkoop en het aanbod van zorgen welzijnsdiensten zelf ter hand te nemen, of richten wij ons als regisseur op het bij elkaar brengen en stimuleren van maatschappelijke organisaties om zelf en in samenwerking met elkaar tot een effectieve lokale dienstverlening te komen? Er zijn drie varianten waarvoor gekozen kan worden: (a) sterke overheidsregie, (b) de variant tussen regie en markt en (c) marktwerking. Onderstaand volgt een overzicht van vooren nadelen per beleidsvariant. (a) Sterke overheidsregie Uitgangspunt hierbij is dat de lokale overheid de inkoop en het aanbod van zorgen welzijnsdiensten zelf organiseert en weinig aan ‘de markt’ overlaat. Voordelen: • gemeente kan als opdrachtgever sturen op resultaten, zorgen welzijnsaanbieders kunnen worden afgerekend op resultaat en de gemeente kan kwalitatief goede lokale ondersteuning bieden aan haar burgers. Nadelen: • lokale dienstverleningsaanbod is minder vraaggericht. Doordat de gemeente voor al haar burgers zorgen welzijnsdiensten en producten inkoopt, heeft de burger minder keuzevrijheid; • sterke regie vereist een grote mate van deskundigheid bij de gemeente en ook aanzienlijke organisatorische capaciteit om inkoop en aanbod aan burgers uit te voeren.

46

(b) Tussen regie en markt Uitgangspunt hierbij is dat een deel van het voorzieningenaanbod op lokaal niveau aan de markt wordt overgelaten en dat de overheid zich vooral richt op de ondersteuning van kwetsbare groepen. Voordelen: • minder inzet van capaciteit vereist dan bij variant a.; • vraaggericht aanbod kan worden gerealiseerd via persoonsgebonden budgetten; • gemeente kan (aanvullende) ondersteuning bieden aan zwakkere groepen. Nadelen: • aanbieders van lokale ondersteuning (zorgen welzijnsinstellingen, woningcorporaties) hoeven niet de maatschappelijke verantwoordelijkheid te nemen voor zwakkere groepen (want daar zorgt de gemeente voor) en richten zich vooral op koopkrachtige burgers. (c) Marktwerking Uitgangspunt hierbij is de lokale overheid zo veel mogelijk aan de markt overlaat. De rol van de overheid is hierbij om maatschappelijke organisaties bij elkaar te brengen en te stimuleren om zelf en in samenwerking met elkaar tot een effectieve lokale dienstverlening te komen.

-

-

Voordelen: • gevarieerd aanbod aan zorgen welzijnsdiensten/producten, aanbodgericht voorzieningenaanbod, grote mate van keuzevrijheid voor burgers; • weinig organisatorische capaciteit van de gemeente nodig; • concurrentie tussen aanbieders leidt tot lagere prijzen. Nadelen: • gemeente heeft weinig tot geen sturingsmogelijkheden als het gaat om lokale voorzieningenaanbod; • kwaliteit van zorgen welzijnsvoorzieningen is lastig te garanderen; • weinig aansluiting in de lokale dienstverlening door concurrentie tussen verschillende aanbieders;

47

• geen voorzieningen voor sociaal-ecomisch zwakkere groepen.

7.2.2

Integraal of specifiek beleid? Kernvraag bij deze beleidskeuze is: richten we ons als gemeente in 2006 alleen op de nieuwe taken (smal) of herijken we het bestaande beleid (breed)? Er zijn drie varianten waarvoor gekozen kan worden: (a) de smalle variant, (b) het groeimodel of tussenvariant en (c) de brede variant. (a) Smalle variant In deze variant richt de gemeente zich in eerste instantie uitsluitend op de nieuwe taken huishoudelijke verzorging en het invoeren van de nieuwe subsidieregelingen. Voordelen: • organisatie: eenvoudig te realiseren: ♦ overgang huishoudelijke verzorging; ♦ verordeningen aanpassen; ♦ beslissing over omgang met subsidieregelingen. • het huidige WVG-beleid kan blijven bestaan met een beperkte uitbreiding/herziening van de verordening; • er zijn geen organisatorische veranderingen nodig; • zorg voor de kwaliteit van de ondersteuning is goed te regelen; • tijdsbeslag: qua planning te realiseren in de loop van 2006. Nadelen: • er is geen sprake van de in de wet beoogde integrale aanpak. Dit kan leiden tot verkokerd beleid; • de gemeente laat mogelijk kansen liggen om de WMO-middelen efficiënt en effectief in te zetten; • er is geen sprake van gedeelde verantwoordelijkheid en er wordt geen recht gedaan aan de beoogde eigen verantwoordelijkheid van inwoners; • preventiebeleid komt pas later in het traject in beeld. (b) Groeimodel In deze variant zorgt de gemeente in elk geval voorbereid te zijn op de uitvoering van de nieuwe taken, maar herijkt waar mogelijk ook het bestaande beleid.

48

-

-

Voordelen: • een meer integrale aanpak dan bij keuzemogelijkheid a.; • groeimodel: het nieuwe WMO-beleid wordt ‘werkendeweg’ ontwikkeld, waarbij het bestaande beleid indien gewenst wordt aangepast c.q. er in de beleidsontwikkeling rekening wordt gehouden met de toekomstige WMOtaken, bijvoorbeeld op het terrein van welzijn, subsidiebeleid, woningbouw, verkeer en ruimtelijke ordening; • mogelijkheden voor meer efficiency en effectiviteit van het beleid; • in eerste instantie geen organisatorische aanpassingen nodig, de organisatie krijgt de kans om ‘in te groeien’ in de WMO; • mogelijkheid tot vormgeving van gedeelde verantwoordelijkheid tussen overheid, maatschappelijke organisaties en burgers en mogelijkheid de eigen verantwoordelijkheid van mensen te stimuleren door herijking bestaand beleid; • qua planning haalbaar: groeimodel, niet alles hoeft in de loop van 2006 herijkt te zijn. Nadelen: • door de bredere benadering zal de invoering van de WMO meer inzet vragen van de organisatie en zullen in de loop van het proces meer organisatieonderdelen bij de WMO betrokken worden. Risico is dat dit druk legt op andere taken van de gemeente.

(c) Brede variant In deze variant grijpt de gemeente de invoering van de WMO aan om het gehele gemeentelijke beleid te herijken. -

Voordelen: • optimaal kunnen inspelen op de nieuwe sturingsfilosofie en de beoogde integrale aanpak. Beleid kan conform gedachtegoed WMO worden ontwikkeld; • besparingsmogelijkheden zoals eigen bijdragen, substitutie van voorzieningen, inkoop en aanbesteding kunnen worden benut, zodat er meer geld beschikbaar is.

49

-

7.2.3

Nadelen: • zeer omvangrijke operatie, met een relatief grote impact op de gemeentelijke organisatie omdat de gemeente zich zeer breed moet oriënteren op het toekomstige beleid; • risico dat de gemeente niet tijdig is voorbereid op de nieuwe wettelijke taken; • ingrijpende organisatieverandering in zeer korte termijn is waarschijnlijk noodzakelijk. Fysieke en sociale beleidsontwikkeling zullen geïntegreerd moeten worden. Dit vraagt om een gewijzigde aanpak, waarvoor gezien de verwachte invoering in 2006 onvoldoende tijd is.

Individuele verantwoordelijkheid? Kernvraag bij deze beleidskeuze is: welke invulling geven wij als gemeente aan het begrip eigen verantwoordelijkheid van burgers? Welke vormen van ondersteuning behoren tot de eigen verantwoordelijkheid van burgers en waarin moet de lokale overheid voorzien4? Hierbij zijn (wederom) drie varianten mogelijk: (a) primair individuele verantwoordelijkheid, (b) overheid zorgt voor kwetsbare groepen en (c) primair overheidsverantwoordelijkheid. (a) Primair individuele verantwoordelijkheid Uitgangspunt hierbij is dat burgers die een beroep doen op voorzieningen en diensten van de WMO goed in staat zijn zelf hun zorg te organiseren. In dit geval ligt de rol van de gemeente vooral in het scheppen van randvoorwaarden. Voordelen: • keuzevrijheid voor burgers - persoonsgebonden budget (PGB). Mensen kunnen desgewenst een duurdere voorziening aanschaffen door bij te betalen of binnen het PGB die accenten op zorg te leggen die zij zelf belangrijk vinden; • weinig bureaucratie; • informatie- en adviesfunctie kan zeer beperkt en dus goedkoop worden ingericht;

4

Deze beleidskeuze heeft raakvlakken met beleidskeuze 1, de keuze tussen sterke overheidsregie en marktwerking. Echter, waar beleidskeuze 1 ingaat op de vormen van sturing die lokale overheden kunnen toepassen bij de uitvoering van de WMO, gaat beleidskeuze 3 meer in op de verschillende visies op de verhouding tussen individu(en) en overheid

50

• gemeente kan financieel voordeel behalen door in het algemene beleid

-

rekening te houden met kwetsbare groepen (levensloopbestendig bouwen/toegankelijke openbare ruimte/welzijnsbeleid). Dit doet ook recht aan het uitgangspunt gedeelde verantwoordelijkheid. Nadelen: • risico dat mensen niet de zorg krijgen die ze nodig hebben; • kwaliteitsrisico’s - gemeente heeft geen zeggenschap over de aan te schaffen voorziening; • afhankelijk van de mate waarin de gemeente controle wil hebben op de besteding van de WMO-middelen, veel administratieve controlewerkzaamheden.

(b) Overheid zorgt voor kwetsbare groepen Uitgangspunt hierbij is nog steeds de eigen verantwoordelijkheid van burgers, maar tegelijkertijd wordt erkend dat een deel van de burgers dat een beroep doet op voorzieningen en diensten van de WMO, ondersteuning nodig heeft bij het organiseren van zorg. Voordelen: • keuzevrijheid voor burgers - PGB of voorzieningen in natura; • ook kwetsbare groepen krijgen de zorg die zij nodig hebben; • er wordt recht gedaan aan het uitgangspunt gedeelde verantwoordelijkheid; • financieel risico kan worden ingeperkt door het sluiten van contracten/maken van prijsafspraken met zorgaanbieders; • met aanbieders kunnen afspraken worden gemaakt over de kwaliteit; • zowel aandacht voor algemeen, preventief beleid als voor individuele voorzieningen. Nadelen: • uitvoering van de WMO vraagt meer personele inzet, en is dus duurder. (c) Primair overheidsverantwoordelijkheid Uitgangspunt hierbij is dat de overheid primair verantwoordelijk is voor het aanbieden van lokale ondersteuning. In de praktijk brengt dit met zich mee dat de gemeente meer zal opereren als dienstverlener, door zelf lokale ondersteuning in te kopen en aan te bieden aan haar burgers.

51

-

-

7.2.4

Voordelen: • financieel gezien kan voordeel behaald worden door het sluiten van contracten met aanbieders; • goede controle op de kwaliteit van diensten en voorzieningen mogelijk. Nadelen: • er wordt geen recht gedaan aan het uitgangspunt gedeelde verantwoordelijkheid; • geen keuzevrijheid van de zorgvrager; • risico dat preventie onvoldoende aandacht krijgt; • doordat het beleid zich met name richt op individuele verstrekkingen bestaat de kans dat de gemeente financieel voordeel laat liggen.

Betrokkenheid van burgers en cliënten bij beleid? Kernvraag bij deze beleidskeuze is: in hoeverre betrekken wij burgers in onze gemeente bij de beleidsvorming rond de WMO? Hierbij zijn drie varianten mogelijk: (a) meebeslissen, (b) adviseren en (c) informeren. (a) Meebeslissen Uitgangspunt hierbij is dat vertegenwoordigers van de doelgroepen deelnemen aan de ambtelijke projectgroep/werkgroepen. Voordelen: • maximale betrokkenheid bij het beleid. -

Nadelen: • slechts een zeer beperkte vertegenwoordiging is mogelijk in verband met werkbaarheid projectgroep.

(b) Adviseren Uitgangspunt hierbij is dat vertegenwoordigers van de doelgroepen geconsulteerd worden over beleidsvoorstellen. Voordelen: • bredere vertegenwoordiging mogelijk van belanghebbenden, daardoor is bredere consultatie van burgers/patienten mogelijk. Nadelen:

52

• consultatiebijeenkomsten moeten worden georganiseerd, die personele inzet en

kosten met zich meebrengt. (c) Informeren Uitgangspunt hierbij is dat de gemeente het beleid formuleert en inspraak- en informatiebijeenkomsten organiseert voor burgers. Voordelen: • alle betrokkenen en geïnteresseerden worden geïnformeerd over het voorgestane beleid. Nadelen: • het betrekken van de burgers vindt pas laat in het proces plaats. Daardoor geringe zeggenschap; • risico van gering draagvlak voor het beleid doordat niet wordt deelgenomen aan het voortraject. 7.2.5

Lokaal of regionaal? Kernvraag bij deze beleidskeuze is of de nadere invulling en implementatie van de WMO lokaal vanuit de eigen gemeente op wordt gepakt, of dat er naar regionale samenwerking wordt gezocht met de andere Parkstad Plus gemeenten. Ook hierbij zijn drie mogelijke varianten: (a) lokaal beleid en uitvoering, (b) regionaal beleid en lokale uitvoeringen (c) beleid en uitvoering regionaal. (a) Lokaal beleid en uitvoering Uitgangspunt hierbij is de invulling van het WMO-beleid en de uitvoering daarvan op lokaal niveau vorm te geven. Vanwege de kosten die er aan verbonden zijn, ligt deze keuze echter in geen van de scenario’s voor de hand. Voordelen: • maximale mogelijkheden voor eigen beleid en lokaal maatwerk. Nadelen: • door de relatief kleine schaal kan de uitvoering duurder worden; • gemeente moet alleen gaan aanbesteden en onderhandelen; • verschil in verstrekkingenbeleid van met name individuele voorzieningen kan leiden tot een toename van bezwaarprocedures.

53

(b) Regionaal beleid en lokale uitvoering Uitgangspunt hierbij is dat de randvoorwaarden en beleidskaders op regionaal niveau worden vastgesteld en dat daarbinnen nog voldoende ruimte is om in te spelen op verschillen tussen bijvoorbeeld de meer landelijke en stedelijke gemeenten. Voordelen: • mogelijkheden voor eigen vormgeving beleid; • mogelijkheden om maatwerk te bieden aan burgers; • door de grotere schaal bij aanbesteding in regioverband betere onderhandelingspositie; • minder tijdsbeslag op eigen ambtelijke organisatie bij de voorbereiding door verdeling taken binnen de regio. Nadelen: • verschil in verstrekkingenbeleid van met name individuele voorzieningen kan leiden tot een toename van bezwaarprocedures en verhuizingen. (c) Beleid en uitvoering regionaal Uitgangspunt is hierbij dat zowel voor de invulling van het beleid als voor de uitvoering daarvan op regionaal niveau wordt samengewerkt door de Parkstad Plusgemeenten. Voordelen: • betere onderhandelingspositie vis-à-vis zorgen welzijnsaanbieders, daardoor betere prijs-kwaliteitsverhouding; • efficiënt. Ambtelijke inzet en deskundigheid wordt beperkt door taakverdeling op regionaal niveau. Nadelen: • er zullen mogelijk compromissen moeten worden gesloten om regionaal op één lijn te komen, dit biedt minder mogelijkheden voor lokaal maatwerk.

54

7.3

Beleidskeuzes per scenario Onderstaande tabel geeft een overzicht van alle toekomstscenario’s en de beleidskeuzes per scenario, en vormt daarmee een schematische samenvatting van dit rapport. Beleidskeuze

Scenario 1: Zelfredzame samenleving



1. Overheidsregie of marktwerking?

(c) marktwerking

(b) regie en markt

(a) overheidsregie

2. Breed of smal?

(c) brede variant

(a) smalle variant

(b) groeimodel

3. Individuele verantwoordelijkheid?

(a) primair individuele verantwoordelijkheid

(b) overheid zorgt voor kwetsbare groepen

(c) primair overheidsverantwoordelijkheid

4. Betrokkenheid burgers?

(b) adviseren

(c) informeren

(a) meebeslissen

5. Lokaal of regionaal?

(b) regionaal beleid en lokale uitvoering

(b) regionaal beleid en lokale uitvoering

(c) regionaal beleid en regionale uitvoering

BIJLAGEN

1

DEELNEMERS TRENDCONFERENTIE -

-

BIJLAGE 1

De heer H. Quaedvlieg, hoofd welzijn en onderwijs, gemeente Brunssum Mevrouw Smit, ouderenwelzijn, gemeente Brunssum Mevrouw R. Burlet, ouderenwelzijn, gemeente Brunssum De heer J. Hendrikx, centrale bond voor ouderen, gemeente Brunssum Mevrouw K. Jacobs, projectleider WMO, gemeente Brunssum De heer G. Lemmerlijn, beleidsmedewerker GZ/RO, gemeente Gulpen Wittem De heer W. Herberichs, projectleider WMO, gemeente Gulpen Wittem De heer H. Heijnen, gezondheidsorganisatie Sevagram, gemeente Gulpen Wittem De heer P. van der Velde, beleidsmedewerker wonen, welzijn en zorg, gemeente Gulpen Wittem De heer W. Buys, welzijnsstichting Trajekt, gemeente Gulpen Wittem/Vaals De heer H. te Locke, buurt contact ambtenaar, gemeente Heerlen De heer g. Vankan, woningcorporatie de Voorzorg, gemeente Heerlen Mevrouw C. van Iersel, projectleider WMO, gemeente Heerlen Mevrouw S. Rajab, centrum voor diversiteit, gemeente Heerlen De heer J. Vervoort, cliëntenraad WVG, gemeente Heerlen Mevrouw C. Bovy, beleidsmedewerker, gemeente Kerkrade De heer R. Ruijters, RvC Zorggroep Meander, gemeente Kerkrade De heer P. IJpelaar, projectleider WMO, gemeente Kerkrade De heer W. Hesdal, beleidsmedewerker SoZaWe, gemeente Kerkrade De heer M. Simons, seniorenraad, gemeente Kerkrade De heer R. Stijns, beleidsmedewerker, gemeente Kerkrade/Parkstad Mevrouw I. Hessels, projectleider WMO, gemeente Landgraaf De heer S. Kikken, beleidsmedewerker WVG, gemeente Landgraaf De heer Th. Heerings, vrijwilligersplatform Seniorenraad, gemeente Landgraaf De heer E. Breukers, directeur thuiszorg, gemeente Landgraaf De heer R. Hendrix, beleidsmedewerker welzijn, gemeente Nuth De heer E. Houtman, gehandicapten platform, gemeente Nuth Mevrouw T. Gootzen, projectleider WMO, gemeente Onderbanken De heer H. Mevis, directeur verzorgingstehuis, gemeente Onderbanken Mevrouw D. Metsemaker, beleidsmedewerker wonen, gemeente Onderbanken

2

-

-

De heer G. van Oijen, zorgcoördinator verzorgingstehuis, gemeente Onderbanken De heer J. Verstraeten, beleidsmedewerker welzijn, gemeente Onderbanken Mevrouw W. Knooren, welzijnsinstelling, gemeente Onderbanken De heer J. Bisschops, gemeente Parkstad De heer Van der Linden, seniorenraad, gemeente Simpelveld Mevrouw M. Reitz, projectleider WMO, gemeente Simpelveld De heer Gobbels, gehandicapten platform, gemeente Simpelveld De heer Melotte, voorzitter seniorenraad, gemeente Vaals De heer W. Curfs, algemeen maatschappelijk werk Zorggroep Thuis, gemeente Voerendaal Mevrouw S. de Gijsel, beleidsadviseur, gemeente Voerendaal

1

DEELNEMERS SCENARIOCONFERENTIE -

BIJLAGE 2

de heer G.M.L. Albers, raadslid, gemeente Brunssum de heer J. Balfoort, raadslid, gemeente Brunssum de heer R. de Boer, raadslid, gemeente Brunssum de heer E. Geurts, raadslid, gemeente Brunssum de heer J.W. Hesse, raadslid, gemeente Brunssum mevrouw A.G.L. Huisman-Peeters, raadslid, gemeente Brunssum de heer J.H. Peeters, raadslid, gemeente Brunssum mevrouw A.H. Rütter-Claus, raadslid, gemeente Brunssum mevrouw M.J.W. van de Weyer-van den Berg, raadslid, gemeente Brunssum de heer R. Wullschleger, raadslid, gemeente Brunssum de heer G.J.J.M. Brants, raadslid, gemeente Gulpen-Wittem de heer R.E.M.N. Frijns, burgercommissielid, gemeente Gulpen-Wittem de heer J.M.G.H. Hendriks, burgercommissielid, gemeente Gulpen-Wittem de heer W.J. Herberichs, projectleider WMO, gemeente, Gulpen-Wittem mevrouw M. Matosevic, burgercommissielid, gemeente Gulpen-Wittem mevrouw M.C.P.J. Mordang-Vluggen, raadslid, gemeente Gulpen-Wittem de heer H.J.G. Wouters, raadslid, gemeente Gulpen-Wittem de heer K. Adema, raadslid, gemeente Heerlen mevrouw C. van Iersel, projectleider WMO, gemeente Heerlen mevrouw H. Kapar, raadslid, gemeente Heerlen de heer W.G.M. van Kempen, raadslid, gemeente Heerlen de heer J.G. Kromhout, raadslid, gemeente Heerlen de heer K.J.H.M. Van Nuijs, raadslid, gemeente Heerlen mevrouw T. Souren, raadslid, voorzitter commissie, gemeente Heerlen de heer G. Vankan, raadslid, gemeente Heerlen de heer R. Wever, beleidsadviseur gemeente Heerlen mevrouw M.H.J.M. Wouters, raadslid, gemeente Heerlen mevrouw E.C.C.J. Bremen-Munsters, raadslid, gemeente Kerkrade de heer C. Chudry, plv. raadsgriffier, gemeente Kerkrade mevrouw C.H.A. Engels-Goebbels, raadslid, gemeente Kerkrade de heer P. IJpelaar, projectleider WMO, gemeente Kerkrade

2

-

de heer L.H. Koch, raadslid, gemeente Kerkrade mevrouw H.M. Nabben-Pubben, raadslid, gemeente Kerkrade de heer B.J. Wagenvoort, raadslid, gemeente Kerkrade de heer T.W. Weijers, burgerraadslid, Kerkrade de heer P.J. Wöltgens, raadslid, gemeente Kerkrade de heer A.J.W.M. Zeeuwen, raadslid, gemeente Kerkrade mevrouw M.C.J. Berg-Lamers, raadslid, gemeente Landgraaf de heer J.J.G. Deckers, raadslid, gemeente Landgraaf mevrouw van der Hoef, commissielid, gemeente Landgraaf de heer W.J. van Oosteroom, raadslid, gemeente Landgraaf de heer J.J.C. van de Berg, raadslid, gemeente Nuth de heer T.J.A. Gootjes, raadslid, gemeente Nuth de heer E. Kelderman, raadslid, gemeente Nuth mevrouw drs. C.W. Verboom, raadslid, gemeente Nuth de heer P. Ensing, raadslid, gemeente Onderbanken mevrouw M.G.E. Lamerichs-Dormans, raadslid, gemeente Onderbanken mevrouw A.E. Nijssen-Benning, raadslid, gemeente Onderbanken de heer L.W.T. Stevelmans, raadslid, gemeente Onderbanken de heer J. Merks, beleidsmedewerker sector Samenleving, Parkstad Limburg mevrouw S. Cox, raadslid, gemeente Roermond de heer H.M. Dautzenberg, raadslid, gemeente Simpelveld mevrouw M. Reitz, projectleider, gemeente Simpelveld mevrouw drs. B.C.A. Göttgens-Pelzer, raadslid, gemeente Vaals de heer P. Graauw, commissielid middelen, gemeente Vaals de heer J. van der Mey, raadslid, gemeente Vaals de heer T.A.M. Broekmans, raadslid, gemeente Voerendaal

3

TRENDBOEK

Are you being served? Contouren van de WMO

Recommend Documents