ANALISIS PERMASALAHAN BELANJA PEGAWAI DALAM APBN
PROFIL BELANJA PEGAWAI
PR
R
I
I.
D
Belanja Pegawai termasuk belanja yang cukup besar dan terus meningkat, bila pada tahun 2006
EN
hanya 73,2 triliun (17%), maka pada tahun tahun 2012 angkanya mencapai Rp215,8 triliun atau
TJ
22% dari total Belanja Pemerintah Pusat. Dalam komponen Belanja pegawai ada 3 (tiga)
SE
komponen utama yaitu Gaji dan tunjangan, Honorarium dan vakasi, dan kontribusi sosial. Dari
BN
–
ketiga komponen Belanja Pegawai yang paling besar adalah Gaji dan Tunjangan (49%), diikuti
KS AN AA N
AP
dengan Kontribusi Sosial (32%), dan honorarium dan vakasi sebesar 19% dari belanja pegawai.
Grafik 1. Perkembangan Belanja Pegawai dalam APBN Anggaran (Rp Triliun)
PE
20%
D
AN
200
15%
AR
AN
150
10%
G
100
5%
IS A
50
AN
G
Triliun Rupiah
25%
LA
250
Persentase thd Belanja Pusat (%)
0% 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
BI R
O
AN
AL
0
Sumber: Kemenkeu
Dalam APBN tahun 2012, belanja pegawai merupakan yang terbesar jumlahnya yakni Rp215,8 triliun, diikuti dengan subsidi Rp208,8 triliun, belanja barang Rp188,0 triliun, belanja modal Rp151,9 triliun, dan terakhir bantuan sosial Rp47,7 triliun dari total belanja pemerintah pusat. Sementara dari sisi pertumbuhannya pada tahun 2006-2012 belanja pegawai tumbuh 20%, Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 7
sedikit lebih rendah dibandingkan dengan belanja barang (27%), belanja modal (21%), dan belanja subsidi (21%). Adapun komponen pegawai yang menjadi objek belanja adalah Pejabat Negara, Pegawai Negeri Sipil Pusat, TNI, dan Polri, PNS TNI/Polri, Dokter dan Bidan PTT, Pegawai Non PNS, dan Honorer Tetap, Belanja Pegawai Transito, dan Belanja Pensiun dan
PERMASALAHAN BELANJA PEGAWAI DALAM APBN
D
II.
PR
R
I
Uang Tunggu PNS.
TJ
EN
Adapun faktor-faktor yang menjadi penyebab terus membengkaknya anggaran Belanja Pegawai
SE
antara lain:
–
a. Kenaikan Jumlah Pegawai dan Program Reformasi Birokrasi. Kenaikan jumlah Belanja
BN
Pegawai disebabkan oleh beberapa komponen kebijakan (tabel 1). Dari tabel tersebut terlihat
AP
bahwa kenaikan belanja pegawai didorong oleh beberapa faktor antara lain penambahan PNS
KS AN AA N
baru, program reformasi birokrasi dan kenaikan gaji dan pensiun pokok. Tambahan jumlah pegawai baru semakin membesar dari tahun 2006-2011.
Sementara dari sisi program
reformasi birokrasi, grafik 1 menunjukkan besarnya proyeksi kebutuhan anggaran untuk
PE
LA
program reformasi birokrasi.
AN
Tabel 1. Perkembangan Kebijakan Belanja Pegawai Uraian
1
4
Kebijakan pemberian gaji ke 13 Kenaikan Gaji dan Pensiun Pokok (rata-rata) Kenaikan Rata-rata Tunj. Struktural (%) Kenaikan Rata-rata Tunj. Fungsional (%)
5
Pemberian Tunjangan Umum
AN
AR
2
2007 1Xgaji Juni
2008 1Xgaji Juni
2009 1Xgaji Juni
2010 1Xgaji Juni
5%
2011 1Xgaji Juni
10%
2012 1Xgaji Juni
15%
15%
20%
15%
10%
50%
40%
-
-
-
-
-
10%
20%
-
-
-
-
-
AN
G
G
3
175,000
-
-
-
-
-
-
PNS Gol II
180,000
-
-
-
-
-
-
PNS Gol III
185,000
-
-
-
-
-
-
190,000
-
-
-
-
-
-
75,000
-
-
-
-
-
-
AN
AL
IS A
PNS Gol I
BI R
O
PNS Gol IV
6
2006 1Xgaji Juni
D
No
TNI/Polri Uang makan dan lauk pauk ULP TNI/POLRI (Rp)
25,000
Uang Makan PNS 7
Tambahan pegawai baru (Pem Pusat)
8
Orang Perkembangan Pelaksanaan Remunerasi
50,000 -
30,000
35,000
35,000
40,000
40,000
45,000
10,000
15,000
15,000
20,000
20,000
25,000
50,000
75,000
100,000
100,000
100,000
38,174
2 K/L
9 K/L
2 K/L
36 K/L
3 K/L
-
Sumber: Kemenkeu Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 8
KS AN AA N
AP
BN
–
SE
TJ
EN
D
PR
R
I
Grafik 2. Proyeksi Kebutuhan Anggaran untuk Pelaksanaan Reformasi Birokrasi Seluruh K/L
PE
LA
Sumber: Kemenkeu
AN
b. Meningkatnya Jumlah Lembaga Non Sruktural (LNS) baru. Pembentukan LNS ini
AN
D
dipastikan akan meningkatkan anggaran yang cukup besar. Tidak hanya anggaran untuk
AR
pegawai tetapi juga anggaran yang diperlukan untuk menyiapkan infrastruktur LNS. Dari
G
tahun 2007-2010 jumlah LNS cenderung meningkat secara signifikan (grafik 2, jenis jenis
AN
G
LNS berdasarkan), dan ini tentunya akan menambah beban belanja pegawai. Pada tahun
IS A
2007 hanya ada 76 LNS yang dibentuk berdasarkan UU, PP, Perpres maupun Keppres.
AL
Akan tetapi pada tahun 2010 sudah ada sebanyak 100 LNS. Ini jelas membutuhkan belanja
AN
pegawai yang cukup besar. Dari 22 LNS yang masuk Satker di 11 K/L, anggaran tertinggi
O
adalah pada tahun 2008 sebesar Rp.201, 867,4 juta. Di sisi lain kemunculan lembaga-
BI R
lembaga baru tersebut berpotensi menyebabkan tumpang tindih tupoksi dengan kementerian dan lembaga yang sudah ada.
c.
Kenaikan Belanja Pensiun. Peningkatan alokasi anggaran untuk kontribusi sosial beberapa tahun terakhir terutama dipergunakan untuk menampung: (i) tambahan anggaran berkaitan dengan kebijakan penyesuaian pensiun pokok sebesar 10 persen dan pemberian Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 9
pensiun bulan ketiga belas; (ii) kewajiban untuk memenuhi iuran asuransi kesehatan (Askes) yang menjadi beban Pemerintah Pusat melalui PT Askes, untuk mendukung upaya perbaikan pelayanan asuransi kesehatan kepada pegawai, pensiunan, serta veteran nontuvet; (iii) percepatan pembayaran unfunded liability program Tunjangan Hari Tua; serta (iv)
R
I
pendanaan program pensiun melalui sistem pay as you go untuk menjaga agar dana pensiun
PR
yang diperoleh dari akumulasi iuran peserta tidak habis dipakai untuk pembayaran sharing
EN
D
pensiun.
TJ
Dengan penerapan sistem pay as you go murni mulai tahun 2009, Pemerintah menanggung
SE
100 persen kewajiban pembayaran pensiun. Sebelumnya, beban pembayaran pensiun
BN
–
terbagi atas 85,5 persen merupakan beban APBN dan 14,5 persen menjadi beban PT
AP
Taspen pada tahun 2007, dan meningkat menjadi 91 persen beban APBN dan 9 persen
KS AN AA N
beban PT Taspen pada tahun 2008.
Anggaran pensiun meningkat dari tahun 2006 yang sebesar Rp23,8 trilyun menjadi Rp 69,2
LA
trilyun pada tahun 2012 atau meningkat sebesar 190,76%. Sementara secara rata-rata
PE
anggaran pensiun dalam kurun waktu yang sama mengalami peningkatan sebesar 19,75%,
AN
sebagaimana ditunjukkan pada grafik 3. Pada realisasi APBN 2010, misalnya, dari belanja
D
pegawai yang mencapai Rp148,1 triliun sebesar Rp50.6 triliun (34,2%) merupakan Belanja
AR
AN
pensiun dan uang tunggu. Jumlah tersebut lebih besar dibandingkan belanja gaji dan
G
tunjangan PNS senilai Rp42,4 triliun dan belanja gaji dan tunjangan TNI/Polri yang
BI R
O
AN
AL
IS A
AN
G
mencapai Rp37 triliun (Hendri Saparini).
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 10
Grafik 3. Perkembangan Anggaran Pensiun pada APBN dan Jumlah Penerima
Anggaran Pensiun (Triliun) Peneriman Manfaat Pensiun (ribu orang)
80
2,400.0
70
PR
EN 50
TJ
2,100.0
40
SE
2,000.0 1,900.0
–
Ribu orang
D
60
2,200.0
Triliun Rupiah
2,300.0
R
I
2,500.0
BN
1,800.0
AP
1,700.0
KS AN AA N
1,600.0 1,500.0 2006
2007
2008
2010
2011
20 10 0
2012*
PE
LA
Sumber: PT Taspen dan Depkeu
2009
30
AN
d. Pegawai Honor. Saat ini jumlah total tenaga honor sebesar 794.910 orang terdiri dari
AN
D
kategori I (rekrutmen sebelum tahun 2005) sebesar 152.130 orang, dan kategori II
AR
(rekrutmen setelah tahun 2005) sebesar 642.780 orang. Jumlah ini merupakan tenaga
G
honor yang ada di K/L maupun di Pemda. Kehadiran tenaga honor tersebut secara umum
AN
G
memberikan dampak positif bagi negara. Hal ini karena keberadaan mereka dapat
IS A
membantu tugas-tugas kementerian/lembaga/daerah dalam bidang tugasnya masing-
AL
masing. Selain itu, Pemerintah mendapatkan keuntungan dengan hanya mengeluarkan
AN
biaya gaji yang kecil untuk tenaga honor. Meski demikian, akan berdampak negatif jika
BI R
O
para tenaga honor tersebut menuntut untuk diangkat menjadi PNS sehingga memberatkan belanja pegawai.
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 11
III.
SOLUSI KEBIJAKAN
Dari sejumlah persoalan di atas maka beberapa alternatif kebijakan yang dapat ditempuh antara lain:
R
I
Moratorium.
PR
a.
D
Dengan adanya program rekrutmen PNS baru dan pelaksanaan remunerasi tentunya akan
EN
meningkatkan jumlah belanja pegawai, dan salah satu solusi untuk mengatasi masalah PNS
TJ
adalah dengan melakukan moratorium PNS. Pada September 2011 pemerintah
SE
memutuskan untuk melakukan moratorium pengangkatan pegawai baik di tingkat pusat
BN
–
maupun di tingkat daerah hingga akhir 2012 kecuali untuk posisi guru dan tenaga
AP
kesehatan. Selama moratorium tersebut dilakukan, harus disertai dengan kebijakan dari
KS AN AA N
sektor lain yang terintegrasi dan sejalan, seperti; pembenahan LNS, perampingan pegawai yang tidak produktif, rasio pegawai, indikator kinerja pegawai, standar pelayanan, perbaikan skema dana perimbangan, dan pemekaran daerah. Dengan demikian, beban
LA
belanja pegawai diharapkan menjadi lebih kecil terutama untuk belanja gaji dan pensiun
AN
PE
diwaktu yang akan datang.
D
Pada tahun 2010 misalnya pemerintah membuat Grand Desain Reformasi Birokrasi 2010–
AR
AN
2025 Salah satunya melalui penataan Pegawai Negeri Sipil (rightsizing) sehingga jumlah
G
pegawai negeri proporsional bila dibandingkan dengan bobot dan beban pekerjaan
AN
G
pemerintah dalam rangka mengoptimalkan kinerja sumber daya manusia serta efisiensi
IS A
anggaran belanja pegawai. Hasil yang diharapkan sebagai berikut: a) besaran dan ukuran
AL
organisasi yang tepat, b). jumlah maupun kualitas pegawai yang proporsional sesuai dengan
AN
kebutuhan riil.
O
Reformasi Birokrasi. Program Reformasi Birokrasi tetap dilaksanakan walaupun
BI R
b.
anggarannya cukup besar, dengan harapan Reformasi Birokrasi dapat menciptakan birokrasi pemerintah yang profesional dengan karakteristik, berintegrasi, berkinerja tinggi, bebas dan bersih KKN, mampu melayani publik, netral, sejahtera, berdedikasi, dan memegang teguh nilai-nilai dasar dan kode etik aparatur negara.
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 12
c.
Program Pensiun dini. Pensiun dini akan memberikan dampak positif dalam jangka panjang bila diawali dengan tes kompetensi bagi PNS sesuai dengan bidangnya masingmasing, sehingga diharapkan dapat menyeleksi pegawai yang kompeten dan yang tidak kompeten. Untuk pegawai yang dinilai tidak kompeten dan tidak produktif inilah yang
R
I
diharapkan untuk mengikuti program pensiun dini, sehingga dapat mengurangi belanja
PR
pegawai. Meskipun disisi lain diperlukan strategi agar pegawai yang masih potensial dan
D
kompeten tetap menjadi PNS dan tidak mengikuti program pensiun dini dan pindah ke
TJ
EN
swasta yang lebih menjanjikan memberikan penghasilan yang lebih besar. Sedangkan yang
SE
tidak kompeten dipensiunkan dini. Tentu saja sebelumnya telah disiapkan berbagai
–
kebijakan dan program pendukung sebagai insentif, misal dengan memberikan modal dan
AP
BN
keterampilan untuk dapat melakukan usaha setelah pensiun dengan dukungan APBN.
Mengurangi Jumlah Lembaga Negara. Saat ini jumlah LNS sudah banyak dan bahkan
KS AN AA N
d.
sebagian tupoksinya mengalami tumpang tindih dengan K/L yang ada. Dengan demikian perlu dilakukan evaluasi ulang
terhadap LNS tersebut
baik yang pembentukannya
PE
LA
berdasarkan PP, Perpres, Keppres dan Undang-undang. Banyaknya pembentukan LNS
D
Mengurangi Belanja Pensiun. Dengan semakin besarnya jumlah pejabat negara, PNS dan
AN
e.
AN
disebabkan beberapa K/L belum dapat menjalankan tugasnya secara efektif
AR
TNI/Polri yang pensiun maka anggaran untuk belanja pensiun akan semakin besar. Oleh
G
G
karena itu, dibutuhkan sejumlah solusi untuk mengatasi masalah tersebut, antara lain 1)
AN
burden sharing antara pemerintah dengan lembaga pengelola asuransi sebagaimana
IS A
dipraktikkan di beberapa negara, 2) meningkatkan iuran asuransi pegawai
dan 3)
BI R
O
AN
AL
membayar dana pensiun sesuai dengan kontribusinya terhadap dana pensiun.
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 13
Box 1
Permasalahan Belanja Pegawai Daerah
R
I
Besarnya belanja pegawai dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) selain berdampak langsung terhadap APBD juga berdampak pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) melalui pos anggaran transfer ke daerah. Hal ini disebabkan salah satu komponen penghitungan Dana Alokasi Umum (DAU) adalah alokasi dasar yang mencakup jumlah Pegawai Negeri Sipil Daerah. Mengingat hal tersebut, menjadi penting kiranya agar jumlah Pegawai Negeri Sipil daerah lebih diatur pengangkatannya.
D
PR
Seperti halnya belanja pegawai di tingkat pemerintah pusat, belanja pegawai daerah juga mengalami permasalahan yang hampir serupa, antara lain :
EN
a. Dampak dari pemberlakukan otonomi daerah sejak tahun 1999 adalah berkembangnya jumlah daerah pemekaran baik
SE
TJ
ditingkat provinsi, kabupaten dan kota. Akibatnya, jumlah PNS di daerah juga mengalami perkembangan yang signifikan. Jika pada tahun 2003 jumlah PNS di daerah sebanyak 2.808 ribu orang maka pada tahun 2010 jumlahnya meningkat menjadi 3.753 ribu orang atau naik 34% dalam tujuh tahun terakhir.
ribu orang 4,000
PNS Daerah
KS AN AA N
PNS Pusat
AP
BN
–
Grafik Perkembangan Jumlah PNS Pusat dan Daerah
3,500
3,211
2,808
3,000
LA
2,500
3,263
2,849
2,796
2,763
3,753 3,504
PE
2,000
840
825
876
856
820
876
979
2005
2006
2007
2008
2009
2010
D
1,000
866
AN
1,500
AN
500
AR
-
2004
G
G
2003
AN
Sumber: Kemenpan dan Reformasi Birokrasi
IS A
b. Dengan adanya penambahan jumlah PNS tersebut maka anggaran untuk belanja pegawai daerah pun mengalami
BI R
O
AN
AL
lonjakan tajam. Apalagi ditambah dengan peningkatan gaji pegawai dan sejumlah tunjangan lainnya membuat anggaran pemerintah daerah sebagian besar tersedot untuk membiaya belanja pegawai. Berdasarkan data Kementerian Keuangan pada tahun 2011 persentase belanja pegawai mencapai 58 persen dari total belanja pemerintah daerah. Angka tersebut meningkat dari 2007 yang porsinya hanya 39 persen. Bahkan banyak daerah yang alokasi belanja pegawainya lebih dari 60 persen.
c. Peningkatan belanja pegawai berdampak pada pengurangan belanja modal yang sangat signifikan. Pada tahun 2007 rasio belanja pemerintah daerah terhadap total APBD mencapai 30%, namun pada tahun 2011 turun menjadi 22%. Rendahnya proporsi belanja modal tersebut khususnya bagi daerah-daerah yang membutuhkan stumulus fiskal yang besar jelas tidak ideal sebab ruang gerak fiskal pemerintah menjadi sangat minimal.
Penyusun : Titik Kurnianingsih
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 14
