Collegevoorstel
Openbaar
Onderwerp
Evaluatieonderzoek aanbesteding parkeerautomaten
Programma / Programmanummer Openbare besluitenlijst 18 december 2007 Bestuur & Middelen / 1042 Collegevergadering no 47
BW-nummer
Portefeuillehouder
H. Beerten Samenvatting Directie/afdeling, ambtenaar, telefoonnr. Aanwezig: Per 1 januari 2012 zijn alleTh. oudedeparkeerautomaten vervangen door FA80, Ronald Decates, 60319 Graaf Voorzitter nieuwe parkeerautomaten. Bij en na de levering bleken veel probleP. Depla, H. van Hooft sr., L. Scholten, H.Datum Kunst, Wethouders ambtelijk voorstel men. Het College heeft vervolgens aan deJ.raad toezegging P. Lucassen, vandeder Meer gedaan 11 mei 2012 de inkoop/aanbesteding van parkeerautomaten door een onafhanP.de Eringa Gemeentesecretaris Registratienummer kelijke externe partij te laten evalueren. De opdracht om de evaluatie 12.0010754 A. Kuil Communicatie inkoop/aanbesteding parkeerautomaten uit te voeren is gegund aan M. Sofovic Verslag Twynstra Gudde. De opdracht bevat de evaluatie van het proces tot en
met de gunning, exclusief de leveringsfase. De door Twynstra Gudde uitgevoerde evaluatie is inmiddels afgerond. De bevindingen, conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen in bijgevoegd rapport “Evaluatieonderzoek aanbesteding parkeerautomaten gemeente Nijmegen”.
Ter besluitvorming door het college Aldus
vastgesteld in de vergadering van:
Paraaf
1 – Rapport “Evaluatieonderzoek aanbesteding parkeerautomaten gemeente Nijmegen” vast te stellen. 2 – Conclusies en aanbevelingen over te nemen. 3 – De brief aan de raad over evaluatierapportage inkoop/aanbesteding parkeerautomaten vast te stellen.
De voorzitter,
Datum
akkoord
Programmamanager
De secretaris, H. Danner
Hoofd afdeling Mobiliteit S. Ruta Programmadirecteur A. Smit
Alleen ter besluitvorming door het College Actief informeren van de Raad Besluit B&W d.d. 15 mei 2012 Conform advies
Aanhouden Anders, nl.
Paraaf
nummer: 3.10
Datum
akkoord Bestuursagenda
Gemeentesecretaris
Portefeuillehouder
1
Collegevoorstel
1
Probleemstelling
Per 1 januari 2012 zijn alle oude parkeerautomaten vervangen door nieuwe parkeerautomaten. Bij en na de levering bleken veel problemen. Het College heeft vervolgens aan de raad toezegging gedaan de aanbesteding van de parkeerautomaten door een onafhankelijke externe partij te laten evalueren. De opdracht om de evaluatie aanbesteding parkeerautomaten uit te voeren is gegund aan Twynstra Gudde. Daar de levering feitelijk nog niet is afgerond, maakt de leveringsfase geen onderdeel uit van de opdracht. De evaluatie van deze fase zal starten nadat de levering is afgerond. De opdracht bevat het proces tot en met de gunning, ondertekening van het contract (30 augustus 2011). E.e.a. is conform het plan van aanpak en de bijbehorende brief aan de raad vastgesteld bij het Collegevoorstel evaluatie inkoop/aanbesteding parkeerautomaten besloten d.d. 13-03-2012. De door Twynstra Gudde uitgevoerde evaluatie is inmiddels afgerond. De bevindingen, conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen in bijgevoegd rapport “Evaluatieonderzoek aanbesteding parkeerautomaten gemeente Nijmegen”. 2
Juridische aspecten
Op grond van artikel 169 Gemeentewet informeren wij de raad over de uitkomsten van het evaluatieonderzoek aanbesteding parkeerautomaten. Op grond van Wet openbaarheid van bestuur is het rapport in beginsel openbaar tenzij er sprake is van een weigeringsgrond zoals genoemd in artikel 10 en 11 Wet openbaarheid van bestuur. Uit juridische toetsing door Juridische Zaken en Dirkzwager is gebleken dat er geen sprake is van een weigeringsgrond, het rapport kan derhalve openbaar worden gemaakt. 3
Doelstelling
Kennisnemen en vaststellen van het rapport “Evaluatieonderzoek aanbesteding parkeerautomaten gemeente Nijmegen” teneinde inzicht te krijgen in de doorlopen aanbestedingsprocedure om te kunnen leren voor toekomstige grootschalige (Europese) aanbestedingsprocedures. 4
Argumenten
Het onderzoek is zorgvuldig qua opzet en helder in conclusies en aanbevelingen. De conclusies en aanbevelingen van het onderzoek worden gedragen door de via het onderzoek verkregen informatie. Voor de bestuurlijke reactie op het rapport wordt verwezen naar bijgaande brief aan de raad. 5
Financiën
De kosten van de evaluatie inkoop/aanbesteding parkeerautomaten wordt gedekt uit het programma 1042 Bestuur en Middelen. 6
Communicatie
De raad wordt via bijgaande brief geïnformeerd.
Collegevoorstel
Vervolgvel
2
7
Uitvoering en evaluatie
In een verbeterplan, dat we onderdeel maken van onze organisatieontwikkeling, zullen we de aanbevelingen uit het rapport verder uitwerken in concrete instrumenten en trainingen. Het organisatieontwikkelingsproces dat onze ambtelijke organisatie in uitvoering heeft is mede gericht op het versterken en verdiepen van de professionaliteit van organisatie en medewerkers. Een belangrijke pijler vormt daarbij het professionaliseren van projectmatig werken, enerzijds door het bundelen van de bestaande projectbureaus in de organisatie, anderzijds door het verankeren van de principes van projectmatig werken. De nieuwe organisatieeenheid gaat tevens als expertisecentrum fungeren voor de ondersteuning van projecten van minder complexe aard die in de staande organisatie worden uitgevoerd. De afweging van de plaats waar in de toekomst concrete projecten worden ondergebracht is cruciaal. Projecten als het onderhavige zullen in vervolg ondergebracht worden in de specifieke projectenomgeving in plaats van de reguliere lijnorganisatie (zoals in dit geval: de afdeling Mobiliteit). Daarmee wordt ook een explicietere en scherpere invulling van (rolverantwoordelijkheden bereikt. Daarmee kan ook een betere balans worden bereikt tussen samenwerkings- en oplossingsgericht handelen (was nu dominant) versus oriëntatie op risicobeheersing en verantwoording. Het bereiken van die balans zien wij in het algemeen als een belangrijk onderdeel van de professionaliseringsopgave voor de organisatie. 8
Risico
Niet van toepassing.
Bijlage(n): - Rapport “Evaluatieonderzoek aanbesteding parkeerautomaten gemeente Nijmegen” - Brief aan de Raad
Mobiliteit
Korte Nieuwstraat 6 6511 PP Nijmegen
Openbare besluitenlijst 18 december 2007 Collegevergadering no 47
Telefoon
14024
Telefax
(024) 323 59 92
E-mail
[email protected]
Aanwezig: Voorzitter Wethouders
Postadres
Aan de gemeenteraad van Nijmegen
Gemeentesecretaris Communicatie Datum Verslag 15 mei 2012
Postbus 9105
Th. de Graaf 6500 HG Nijmegen P. Depla, H. van Hooft sr., L. Scholten, H. Kunst, P. Lucassen, J. van der Meer P. Eringa A. Kuil Ons kenmerk Contactpersoon M. Sofovic MB00/12.0010762
Peter Steijn
Onderwerp
Datum uw brief
Direct telefoonnummer
evaluatieonderzoek aanbesteding parkeerautomaten
nvt
(024) 3292790
Geachte leden van de raad,Aldus vastgesteld in de vergadering van:
Hierbij bieden we u aan de door bureau Twijnstra Gudde uitgevoerde evaluatie naar de aanbesteding van de parkeerautomaten, die we u in januari jl. hebben toegezegd. Eerder hebt u van ons reeds de onderzoeksvragen ontvangen. De evaluatie richt zich op de fase voorafgaand aan de aanbestedingsprocedure van de aanbesteDe voorzitter, en op de inhoud en het Deverloop secretaris, ding zelf. De leveringsfase is niet geëvalueerd, omdat deze fase nog niet is afgerond. In deze aanbiedingsbrief treft u onze reactie op het rapport aan In algemene zin spreken wij uit dat we ons goed herkennen in de reconstructie van het aanbestedingsproces zoals deze in het evaluatieonderzoek is beschreven. Wij achten deze reconstructie een adequate grondslag voor de conclusies en aanbevelingen van het rapport. Hieronder richten wij onze aandacht op deze conclusies en aanbevelingen.
1.
Beschouwing bij de conclusies van het rapport
Wij onderschrijven de conclusies uit de evaluatie. Zonder afbreuk te willen doen aan de overige zaken in het rapport, halen we een aantal punten hier naar voren: 1. Er waren voldoende redenen aanwezig om tot vervanging van de apparatuur over te gaan en wij zijn tijdig begonnen. 2. De aanbesteding is correct verlopen en het inkoopproces en regels die binnen onze gemeente gehanteerd worden, zijn goed gevolgd. Wél geldt dat overwegingen, beslismomenten en keuzes op een aantal momenten explicieter hadden moeten worden gemaakt. 3. Er is geen directe relatie tussen de gevolgde procedure, de gemaakte keuzes en de ontstane problemen. Onderzoekers constateren mét ons dat er door de gekozen partij conform contract geleverd had moeten worden. Het niet presteren door de leverancier is niet te herleiden tot, noch te beredeneren vanuit de bevindingen in het rapport.
www.nijmegen.nl
1
Gemeente Nijmegen Mobiliteit
Vervolgvel
1
4. De door ons gevraagde functionaliteiten bij de nieuwe parkeerautomaten worden beschouwd als helder en voldoende omschreven, realistisch en deugdelijk gespecificeerd. De leverancier had hiermee voldoende inzicht waar het gewenste product aan diende te voldoen. De keuze voor een functioneel programma van eisen en niet voor een technisch bestek was niet verkeerd en bood ook voordelen. Ons standpunt: Wij hebben bewust gekozen voor een functioneel bestek, gericht op een zo goed mogelijk resultaat voor de gebruiker en voor onszelf. Wij erkennen dat het wenselijk was geweest om bij de leverancier extra waarborgen te vragen ten aanzien van met name de softwarespecificaties en gevolgde protocollen bij de ontwikkeling van de software. Ook was het denkbaar geweest dat wij in een vroeg stadium ons al een meer onafhankelijk oordeel hadden gevormd op de voortgang van de levering. 5. De eerste aanbesteding is terecht gestopt en de tweede aanbesteding is daarna buitengewoon voortvarend gerealiseerd. In verband met de ontstane vertraging is aan partijen vier weken extra tijd gegeven om tot levering over te gaan. Zij hebben allen aangegeven daarvan geen gebruik te willen maken. Ons standpunt: Het rapport zegt niets over de vraag of het wenselijk was geweest uw Raad te informeren over de stopzetting van de eerste aanbesteding. Zelf zijn we van mening dat het beter was geweest om dit wél te doen. Weliswaar hebben wij in de tweede aanbesteding de kaders niet gewijzigd (de gebruikerstest maakte immers geen onderdeel uit van het oorspronkelijke raadsvoorstel), maar de omvang en het maatschappelijk belang van dit project rechtvaardigden een pro-actieve en ruime informatievoorziening vanuit ons College. 6. De risicoanalyse voorafgaand aan en tijdens de aanbesteding kende een te eenzijdige focus op het mogelijk niet halen van de datum van 1 januari 2012 en de gevolgen die dat zou hebben voor Nijmegenaren en bezoekers die dan (te) beperkte mogelijkheden zouden hebben om te betalen bij Nijmeegse parkeerautomaten. Ons standpunt: Wij betreuren het dat wij bij de risicoanalyse te eenzijdig gekeken hebben naar de deadline en de gevolgen voor klanten van het niet halen van die einddatum. Ondanks het feit dat er bij de tweede aanbesteding geen signalen waren dat de parkeerpalen technisch massaal zouden falen, had die mogelijkheid achteraf gezien zwaarder gewogen moeten worden in bijvoorbeeld een terugvalscenario. In dat kader was een gefaseerde uitrol van de parkeerautomaten in gedeelten over de stad beter geweest, waarbij afhankelijk van de werking, steeds een volgend stadsdeel voorzien zou worden van nieuwe automaten. 7. Een functionele praktijktest gericht op technisch functioneren hoort onderdeel te zijn van de aanbesteding. Ons standpunt: Onder punt 4 gaven we reeds aan dat we onderschrijven dat het bij een functioneel bestek passend is om dan als gemeente aan zelfstandige oordeelsvorming te doen op technisch en softwarematig gebied.
2.
Implementatie van de aanbevelingen
Wij hebben aan het onderzoeksbureau een leerrapportage gevraagd die we kunnen gebruiken bij toekomstige complexe aankopen en aanbestedingen. In dit verband achten we de aanbevelingen
www.nijmegen.nl
Gemeente Nijmegen Mobiliteit
Vervolgvel
2
in het rapport zeer waardevol. In een verbeterplan, dat we onderdeel maken van onze organisatieontwikkeling, zullen we dit verder uitwerken in concrete instrumenten en trainingen. We lichten ook hier weer enkele zaken specifiek uit het rapport. Daaraan voorafgaand plaatsen we eerst een aantal algemene kanttekeningen bij de relatie tussen de lopende organisatieontwikkeling en de (kern van de) aanbevelingen van het rapport. Het organisatieontwikkelingsproces dat onze ambtelijke organisatie in uitvoering heeft is mede gericht op het versterken en verdiepen van de professionaliteit van organisatie en medewerkers. Een belangrijke pijler vormt daarbij het professionaliseren van projectmatig werken, enerzijds door het bundelen van de bestaande projectbureaus in de organisatie, anderzijds door het verankeren van de principes van projectmatig werken. De nieuwe organisatie-eenheid gaat als expertisecentrum fungeren voor de ondersteuning van projecten van minder complexe aard die in de staande organisatie worden uitgevoerd. De afweging van de plaats waar in de toekomst concrete projecten worden ondergebracht is cruciaal. Projecten als het onderhavige kunnen in het vervolg ondergebracht worden in de specifieke projectenomgeving. Daarmee wordt een explicietere en scherpere invulling van (rol) verantwoordelijkheden bereikt en kan ook een betere balans worden bereikt tussen samenwerkings- en oplossingsgericht handelen (was nu dominant) versus oriëntatie op risicobeheersing en verantwoording. Dat zien wij in het algemeen als een belangrijk onderdeel van de professionaliseringsopgave voor de organisatie. Risico analyse Het effectief omgaan met risico’s vinden wij voor onze organisatie één van de belangrijkste leerpunten. Onverwachte en ongewenste gebeurtenissen zullen zich immers altijd blijven voordoen. Een uitvoerige risico analyse aan ‘de voorkant’ van (grote) projecten is noodzakelijk, maar niet voldoende. Ook na afronding van de analyse moet immers de aandacht voor mogelijke risico’s niet verslappen. Wij zien de oplossing niet per se in steeds geavanceerdere systemen van risicoberekeningen en simulaties. Hoewel deze zeker behulpzaam kunnen zijn, is de kans op het creëren van een schijnzekerheid of een papieren werkelijkheid reëel. Daarom zetten we er sterk op in om in onze organisatie een houding te ontwikkelen waarin we dergelijke gebeurtenissen eerder zien aankomen en effectiever aanpakken. Dat geldt overigens niet alleen voor de aanpak van projecten, maar ook voor andere werkprocessen. Daarbij achten we de volgende zaken van groot belang: een focus op het leren van fouten; het stimuleren van een kritische en alerte houding, waarbij signalen bespreekbaar worden gemaakt; creëren van voldoende ruimte en tijd voor scenario-ontwikkeling over wat er zou kunnen gebeuren. Voeren van complexe aanbestedingen De huidige markt, gestuurd vanuit een situatie waarin het economisch slechter gaat, stelt ons voor andere dilemma’s dan enkele jaren geleden. Toen kwam het immers regelmatig voor dat aanbestedingen mislukten, omdat marktpartijen de opdracht te complex cq de maximale prijs te laag vonden om een inschrijving te doen. De huidige situatie van economische neergang levert andere knelpunten op. Het aanbesteden op basis van een functioneel bestek of van design en construct heeft voor de opdrachtgever het voordeel dat het risico van meerwerk verkleint en dat er gestuurd kan worden op een gewenst eindresultaat. Hierbij krijgt de marktpartij volop de mogelijkheden zich kwalitatief van haar sterkste kant te laten zien. Het kan er onder de huidige omstandigheden echter ook toe leiden dat marktpartijen inschrijven zonder zich goed te vergewissen van alle ins en outs van het bestek. Het ‘binnenhalen’ van een opdracht weegt dan voor een partij het zwaarst. Eventuele problemen in het www.nijmegen.nl
Gemeente Nijmegen Mobiliteit
Vervolgvel
3
kunnen realiseren van de opdracht doen zich dan gedurende de levering voor en komen altijd ongelegen. Het is van belang om hierop voorbereid te zijn. Wij leggen procesmatige verbeteringen in het aanbestedingsproces bij unieke projecten en aankopen in het inkoopproces vast. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om: duidelijke inkoopstartnotitie, o o.a. een duidelijke rol en taakverdeling goede verslaglegging van marktconsultaties en de conclusies daarvan, daar waar nodig aanpassing van de templates o o.a. standaard concepttekst voor een functioneringstest en acceptatietest, o o.a. standaard concepttekst fasering in levering, o o.a. standaard concepttekst terugvalscenario, duidelijke vastlegging van de diverse beslispunten gedurende een aanbesteding, o o.a. risicoanalyse o o.a. tactische inkoopbesluiten archivering en dossiervorming. o o.a. apart dossieronderdeel met gemaakte afwegingen en beslissingen. 3.
Tot slot
De onderzoekers van Twijnstra en Gudde stellen dat er geen directe relatie is tussen de gevolgde procedure, de gemaakte keuzes en de professionaliteit enerzijds en de ontstane technische problemen anderzijds. Wel geven ze aan dat de ontstane problematiek wellicht op een eerder moment en op kleinere schaal gesignaleerd had kunnen worden. Het rapport geeft aan waar zich in de projectmatige organisatie van het proces tekortkomingen hebben voorgedaan; ook zijn verbetervoorstellen in beeld gebracht. Wij onderschrijven de conclusies van de rapportage, nemen de aanbevelingen over en nemen ze mee in in de organisatieontwikkeling die gaande is. Wij zullen u in de toekomst bij afwijkingen in aanbestedingsprocessen niet alleen informeren in voorjaars- en najaarsnota’s, maar ook zonodig tussentijds. Tot slot betreuren we het zeer dat de problemen met parkeerautomaten in de afgelopen periode voor veel onrust hebben gezorgd in Nijmegen. Uiteraard nemen we onze verantwoordelijkheid hetgeen voor ons betekent dat we, met de opgedane ervaring, onze processen beter gaan inrichten. En we houden de druk op de ketel om snel álle automaten in de stad naar behoren te laten werken.
Hoogachtend,
College van Burgemeester en Wethouders van Nijmegen, De Burgemeester,
De Gemeentesecretaris,
drs. W.J.A. Dijkstra
drs. B. van der Ploeg
www.nijmegen.nl
Gemeente Nijmegen Evaluatieonderzoek aanbesteding parkeerautomaten gemeente Nijmegen 11 mei 2012 Definitief
Gemeente Nijmegen Stationsplein 1 Postbus 907 3800 AX Amersfoort Telefoon 033 4677777 www.twynstragudde.nl
Evaluatieonderzoek aanbesteding parkeerautomaten gemeente Nijmegen
J.P. van der Kolk MSc. mr. J.L.C. Moonen P.J.M. Apeldoorn drs. S.J.V. Blair - Zuijderhoff Amersfoort, 11 mei 2012 592520/JPK/RGO/JMN
Inhoudsopgave
1 1.1 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.3 1.4
Inleiding Onderzoeksvragen Onderzoeksopzet Aanpak Informatieverzameling Hoor en wederhoor Leeswijzer Voor de volledigheid
1 1 2 2 3 3 3 3
2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5
Reconstructie Aanleiding Voorbereiding Tijdlijn voorbereiding Proces voorbereiding Aanbesteding Tijdslijn aanbesteding I Proces aanbesteding I Periode tussen aanbesteding I en II Tijdlijn aanbesteding II Proces aanbesteding II
5 5 7 7 8 11 11 12 14 15 15
3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.3.7
Bevindingen en analyse Toetsingskader Bevindingen inzake de voorfase van de aanbesteding Toetsingskader Bevindingen ten aanzien van aanleiding, onderbouwing en afweging Bevindingen ten aanzien van besluitvormingsproces en herleidbaarheid Oordeel Bevindingen inzake het aanbestedingsproces Toetsingskader Bevindingen ten aanzien van de voorbereiding De bevindingen ten aanzien van het inkoopbeleid Bevindingen ten aanzien van afgewogen en herleidbare keuzes Bevindingen ten aanzien van taken en verantwoordelijkheden Bevindingen ten aanzien van een beheerste aanpak Oordeel
17 17 17 18 18 19 20 20 20 21 22 23 24 25 27
4 4.1 4.2 4.2.1
Conclusies en aanbevelingen Hoofdconclusies Conclusies met betrekking tot onderzoeksvragen Verloop aanbestedingsproces en gemaakte relevante keuzes
29 29 29 29
4.2.2 4.3 4.3.1 4.3.2 Referentielijst Bijlagen
Professionaliteit Aanbevelingen Professionaliteit Gemaakte keuzes 33 36
1. 2.
Visuele tijdlijn aanbestedingsprocedures Toetsingskader
30 31 31 32
1
Inleiding
Als gevolg van nieuwe normering rond digitaal betalingsverkeer heeft de gemeente Nijmegen, evenals vele andere Nederlandse gemeenten, in 2011 besloten over te gaan tot de invoering van nieuwe parkeerautomaten. Alle bestaande parkeerautomaten zouden begin januari 2012 vervangen moeten zijn door de nieuwe parkeerautomaten. Hoewel de nieuwe parkeerautomaten inderdaad begin januari jl. geplaatst zijn, bleek al direct dat de automaten niet optimaal functioneerden. Het aantal klachten is groot en loopt uiteen van niet kunnen betalen tot überhaupt niet opstarten. De impact hiervan was en is groot. Zowel (winkelende) bezoekers als lokale ondernemers ondervonden overlast van de niet volledig functionerende automaten: tijdsverlies voor parkeerders en frustratie voor ondernemers. Ook voor de gemeente waren de gevolgen groot. Door het niet kunnen betalen via de nieuwe automaten is de gemeente inkomsten uit parkeerbelasting misgelopen. Dit alles leidde tot commotie in de Nijmeegse gemeenschap, media en politiek. Naar aanleiding van raadsvragen heeft het college op 7 februari 2012 in een brief toegezegd de inkoop- en aanbestedingsprocedure door een onafhankelijke partij te laten evalueren. Dit onderzoeksrapport is daar het resultaat van. 1.1
Onderzoeksvragen Twynstra Gudde is gevraagd een evaluatieonderzoek uit te voeren naar de aanbesteding van parkeerautomaten door de gemeente Nijmegen. Het doel van het onderzoek is als volgt geformuleerd. “De doelstelling van de evaluatie is inzicht te krijgen in de doorlopen aanbestedingsprocedure teneinde te kunnen leren voor toekomstige grootschalige aanbestedingsprocedures”. In dit rapport beantwoorden wij de volgende onderzoeksvragen. A. Inzake de voorfase voorafgaand aan de inkoop-/aanbestedingprocedure 1. Beschrijf waarom is overgegaan tot aanbesteding van nieuwe parkeerautomaten 2. Trek conclusies en geef aanbevelingen met het oog op verbeteringen voor de toekomst.
592520
blad 1
B. Inzake de inhoud en het verloop van de inkoop-/aanbestedingsprocedure 1. Beschrijf hoe het inkoop-/aanbestedingsproces parkeerautomaten is verlopen 2. Beschrijf de deskundigheid/professionaliteit in het inkoop-/ aanbestedingsproces parkeerautomaten 3. Beschrijf het verloop van de tijdens het inkoop-/aanbestedingsproces parkeerautomaten gemaakte relevante keuzes (procesmatig en inhoudelijk), voor zover er relatie is met ontstane problematiek 4. Trek conclusies en geef aanbevelingen met het oog op verbeteringen voor de toekomst over het verloop van de aanbestedingsprocedure, over de deskundigheid/professionaliteit in het inkoop- en/of aanbestedingsproces, over de gemaakte relevante keuzes. 1.2 1.2.1
Onderzoeksopzet Aanpak Bij de uitvoering van deze evaluatie is een aantal fasen onderscheiden. Als gevolg van de korte doorlooptijd hebben deze fasen elkaar deels overlapt. Fase 0 - Bespreken aanpak en verfijnen planning In deze fase is meer achtergrondinformatie ingewonnen, is het Plan van Aanpak aangescherpt en is bepaald welke documenten geraadpleegd en welke personen geïnterviewd zouden worden. Fase 1 - Informatieverzameling Door middel van documentenanalyse zijn de feiten in kaart gebracht, welke door middel van interviews van context en duiding zijn voorzien. Fase 2 - Reconstrueren van de aanbesteding Op basis van feiten uit documenten en informatie uit de interviews is een reconstructie of ‘foto’ van de aanbesteding gemaakt, opgedeeld in aanleiding, voorbereiding en het aanbestedingsproces zelf. Fase 3 - Bevindingen en analyse In deze fase is de reconstructie van de aanbesteding geïnterpreteerd en getoetst aan de hand van het in dit onderzoek gehanteerde toetsingskader. Fase 4 - Conclusies en aanbevelingen Tot slot zijn op basis van de bevindingen en de analyse conclusies getrokken over het nut en de noodzaak van en de professionaliteit en belangrijke keuzes tijdens het aanbestedingsproces. Van daaruit zijn aanbevelingen voor de toekomst geformuleerd.
592520
blad 2
1.2.2
Informatieverzameling Voor de informatieverzameling uit de documenten vormde een door de gemeente Nijmegen aangeleverd dossier de basis. Naar aanleiding van interviews is er gevraagd en ongevraagd meer documentatie aangeleverd. Documenten waarnaar direct verwezen wordt in voetnoten, staan vermeld in de referentielijst, aan het einde van dit rapport. Voor de duiding van en aanvulling op de feitelijke informatie uit de documenten is met acht direct betrokken personen uit de gemeente Nijmegen gesproken. Enkele respondenten zijn meermaals gesproken In verband met de privacy van de personen worden namen en herleidbare functies in dit rapport niet genoemd.
1.2.3
Hoor en wederhoor Aan het beginsel van hoor en wederhoor is invulling gegeven door: - de inhoud van de gesprekken op inhoudelijke juistheid te toetsen bij de respondenten - conceptversies van het rapport voor te leggen aan alle respondenten met het verzoek die te toetsen op feitelijke juistheid en te reageren op de bevindingen en conclusies, de reacties zijn waar nodig verwerkt - conceptversies van het rapport met de opdrachtgever te bespreken en waar nodig aan te passen.
1.3
Leeswijzer In hoofdstuk 2 is het proces van aanbesteding gereconstrueerd. In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen A1 (paragraaf 2.1), B1, B2 en B3 (paragrafen 2.2 en 2.3) beantwoord. In hoofdstuk 3 zetten wij de bevindingen uiteen en beoordelen wij deze op basis van het opgestelde toetsingskader. In hoofdstuk 4 zullen de conclusies vanuit de beoordeling getrokken worden, waaruit enkele aanbevelingen volgen. In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen A2 en B4 beantwoord.
1.4
Voor de volledigheid Voor het lezen van dit rapport zijn enkele aspecten belangrijk om in acht te nemen: - dit onderzoek omvat het proces tot en met de gunning van de opdracht. Dit is de periode van 1 oktober 2010 tot en met 30 augustus 2011 en omvat dus niet de levering - er is voor dit onderzoek alleen contact geweest met betrokkenen vanuit de gemeente Nijmegen, niet met de betrokken marktpartijen - aangezien het een openbare aanbesteding betreft worden de deelnemende partijen niet bij name genoemd maar zijn geanonimiseerd met partij I, II etc.
592520
blad 3
- het documentenonderzoek vond plaats op basis van documenten aangeleverd door de gemeente Nijmegen. Wij zijn hierbij uitgegaan van de volledigheid en betrouwbaarheid van de stukken en dat aangeleverde concepten identiek zijn aan de definitieve versies - dit onderzoek is opgesteld naar aanleiding van de constatering door de gemeente Nijmegen dat er door een leverancier ondeugdelijke parkeerautomaten zijn afgeleverd, omdat deze geheel of gedeeltelijk niet conform de eisen functioneerden en functioneren. Dit onderzoek gaat niet in op de rol van de leverancier en de vraag als gevolg waarvan er ondeugdelijke parkeerautomaten zijn geleverd. Het onderzoek is beperkt tot de in paragraaf 1.1 genoemde onderzoeksvragen.
592520
blad 4
2
Reconstructie
Dit hoofdstuk bevat een reconstructie van het doorlopen aanbestedingsproces van de invoering van de nieuwe parkeerautomaten, tot aan het moment van levering. De reconstructie beslaat de periode van 1 oktober 2010 tot en met 30 augustus 2011. Dit hoofdstuk is opgedeeld in: - de aanleiding (paragraaf 2.1) - de voorbereiding (paragraaf 2.2) - de aanbestedingsprocedure (paragraaf 2.3). Per fase zijn aan de hand van een tijdlijn de verschillende stappen in het proces beschreven, met aandacht voor belangrijke momenten en beslissingen. Het betreft een ‘foto’ van het aanbestedingsproces. De bevindingen en beoordeling komen ter sprake in hoofdstuk 3. 2.1
Aanleiding Op 30 maart 2011 besluit de gemeenteraad van Nijmegen tot de aankoop van nieuwe parkeerautomaten. Aanleiding hiervoor was de aanscherping van het digitale betalingsverkeer door middel van een nieuwe EMV2-norm. Deze norm is ontwikkeld door de kaartmaatschappijen Europay, MasterCard en Visa en werd in 2010 bekend als ‘het nieuwe pinnen’. Praktisch betekende betaling per betaalpas dat deze niet meer plaatsvond door middel van de magneetstrip, maar via de op de pas aanwezige chip. Dit om de toenemende criminaliteit door ‘skimming’ een halt toe te roepen. Dit had gevolgen voor de betalingsapparatuur, ook in parkeerautomaten. In 2011 zijn de banken begonnen met deze omschakeling. Op 1 januari 2012 zou de migratie definitief zijn en kon alleen nog middels de chip van een betaalpas betaald worden. Gezien deze ontwikkeling zijn alle exploitanten/beheerders (o.a. gemeenten) van parkeervoorzieningen door zowel banken als leveranciers van parkeerautomaten opgeroepen om aandacht te besteden aan hun parkeerapparatuur in relatie tot de nieuwe EMV2-norm. De ontwikkelingen met betrekking tot de invoering van EMV2 en de gevolgen daarvan zijn in kaart gebracht door bureau Parkeren en Verkeersmanagement (hierna: bureau Parkeren), onderdeel van afdeling Mobiliteit binnen de Directie Grondgebied. Alle parkeerautomaten in Nijmegen waren voorzien van de mogelijkheid met creditcard te betalen. Wilde de gemeente Nijmegen na 1 januari 2012 de mogelijkheid van creditcardbetalingen voor parkeren behouden, dan was zij genoodzaakt om haar parkeerapparatuur aan te passen dan wel te vervangen om aan de EMV2-norm te voldoen.
592520
blad 5
Zonder de mogelijkheid van creditcardbetaling zou er in het centrum nog met Chipknip en munten kunnen worden betaald. Buiten het centrum zou alleen nog met Chipknip kunnen worden betaald1. Banken hadden aangegeven dat het betaalconcept Chipknip op termijn uitgefaseerd zou worden, wat enkele jaren zou kunnen duren2. De parkeerautomaten hebben een afschrijvingstermijn van 10 jaar, dus in die periode zou dit enige betaalmiddel ook uitvallen. Bureau Parkeren is er vanuit gegaan dat één betalingsmogelijkheid per automaat niet voldoende was om rechtsgeldig parkeerbelasting te kunnen innen3 en dat daarmee na 1 januari 2012 de facto de mogelijkheid tot betaald parkeren buiten het centrum zou vervallen indien er niets zou gebeuren4. Deze gedachte was gebaseerd op de stand van de jurisprudentie op dat moment en de situatie buiten het centrum van Nijmegen (alleen creditcard en Chipknip). In verschillende gerechtelijke uitspraken was bepaald dat betaling met alleen chipkaart slechts mogelijk was indien dat – kort samengevat – ook in voldoende mate praktisch mogelijk zou zijn. Dat wil zeggen dat chipkaarten voorhanden moeten zijn tegen redelijke kosten en ook opgeladen moeten kunnen worden. Dit was in Nijmegen buiten het centrum onvoldoende het geval5, waardoor de mogelijkheid van parkeerautomaten met alleen Chipknip afviel.6 Na een inventarisatie door medewerkers van het bureau Parkeren, eind 2010 – begin 2011, bleek dat de apparatuur in parkeergarages, met achterafbetaling, aangepast kon worden, maar voor parkeerautomaten op straat (vooraf betalen) lag het anders. Uit deze inventarisatie bleek dat voor een deel van deze apparaten het, vanwege ouderdom, niet mogelijk was om de benodigde aanpassingen te kunnen draaien op de bestaande hard- en software7. Bij het andere deel zou de aanpassing van de hard- en software net zo duur zijn als de aanschaf van een geheel nieuwe parkeerautomaat8. Omdat van de 300 apparaten er 200 al bijna afgeschreven waren stelde bureau Parkeren voor om alle apparatuur op straat te vervangen9.
1
2 3 4
5 6
7 8 9
Raadsvoorstel ‘Invoering nieuwe standaard elektronisch betalen’(34/2011), d.d. 30 maart 2011 en op basis van interviews. Nadere informatie op basis van de reactie op de conceptrapportage. Op basis van interviews, waarbij is verwezen naar jurisprudentie van de belastingkamer. Op basis van interviews. Raadsvoorstel ‘Invoering nieuwe standaard elektronisch betalen’(34/2011), d.d. 30 maart 2011. Memorandum ‘Ombouwen betaalautomaten parkeersysteem naar nieuwe Europese norm’, d.d. 1 oktober 2010. Op basis van interviews. Dit juridische standpunt is nadien ook getoetst door Advocatenkantoor Dirkzwager en correct bevonden in een memo, d.d. 20 maart 2012. Reactie door Bureau Parkeren op Memorandum Directie Concern, d.d. 31 januari 2011. Notitie bij raadsvoorstel (34/2011), d.d. 30 maart 2011, p. 2 en p. 3. Raadsvoorstel ‘Invoering nieuwe standaard elektronisch betalen’(34/2011), d.d. 30 maart 2011.
592520
blad 6
Naast deze directe aanleiding zijn er enkele andere ontwikkelingen die meespeelden en de gekozen richting versterkten. Zo had de gemeente al te maken met problemen met creditcardbetalingen van een bepaald type apparaat op straat10. De verwerker van de digitale betaaltransacties had aangegeven moeite te hebben met de afhandeling van de betalingen en gaf aan de ondersteuning hiervan te willen stoppen. Aanpassing van parkeerautomaten bood ook kansen in de ogen van bureau Parkeren11. Men zag een ontwikkeling van verregaande digitalisering van parkeerbeheer; ook voor handhaving en vergunningverlening. Voor de gemeente was het de keuze om hierin mee te gaan of de slag te missen en tien jaar (afschrijvingstermijn van de apparaten) stil te staan. Bovendien was digitalisering al als bezuinigingsmaatregel aangewezen12. Er is daarom voor gekozen om met vervanging van de parkeerautomaten tevens mee te gaan in digitalisering. Dit resulteerde in de eis van kentekeninvoer en aansluiting op de parkeerrechtendatabase (PRDB). Dit kwam eveneens de gebruiksvriendelijkheid ten goede: parkeerders hoefden niet meer terug om een parkeerkaartje in de auto te leggen. Door de nieuwe apparatuur voor creditcardbetalingen werden ook betalingen met de betaalpas (voorheen PIN, door EMV2-standaard vervangen voor Maestro of V-pay: via chip op betaalpas) mogelijk, wat voor de gemeente eveneens een eis werd om het geheel aan betaalmogelijkheden te vergroten en het uitfaseren van de Chipknip op te kunnen vangen13. 2.2
Voorbereiding Voordat de aanbestedingsprocedure van start ging, zijn keuzes gemaakt over de wensen en eisen omtrent het product en het te volgen proces. Deze voorbereiding kenmerkt zich door externe ontwikkelingen, inventarisatie van wensen en eisen, voorbereiding van een raadsbesluit en van een bestek.
2.2.1
Tijdlijn voorbereiding oktober 2010 - februari 2011 17 februari 2011 17, 21 en 24 februari 2011 1 maart 2011 30 maart 2011 1 april - 18 april 2011
10 11 12 13
Oriëntatie op ontwikkelingen en gevolgen Kick-off met bureau Inkoop Marktconsultatie Collegebesluit Raadsbesluit Schrijven bestek
Op basis van interviews. Op basis van interviews. Op basis van interviews. Op basis van reactie op conceptrapportage.
592520
blad 7
2.2.2
Proces voorbereiding In oktober 2010 werd het voor bureau Parkeren duidelijk wat de EMV2-norm zou inhouden en wat de gevolgen zouden zijn voor de gemeente Nijmegen. Dit is op 1 oktober 2010 binnen Bureau Parkeren door middel van een memorandum van medewerkers van bureau Parkeren kenbaar gemaakt aan leidinggevenden14. Dit was de aanzet voor het hele proces van oriëntatie op aanpassing dan wel vervanging van parkeerautomaten. Door middel van overleg en onderlinge afstemming tussen bureau Parkeren en afdeling Mobiliteit zijn de verwachtingen qua voorwaarden en functionele eisen van de parkeerautomaten uitgekristalliseerd15. De automaten moesten minimaal twee betalingsmogelijkheden hebben16. Voor card-only apparaten moest dus zowel de Chipknip als de creditcard gebruikt kunnen worden. Pinbetalingen werden ook mogelijk Dit mondde uit in de wens, op basis van ervaringen (en uitkomsten van het evaluatieonderzoek naar invoering van pasparkeren) in 2002, van maximering van het aantal betaalmogelijkheden per parkeerautomaat17. In het Nijmeegse inkoopbeleid wordt gestreefd naar duurzame ingekochte producten en diensten18. Hieruit volgde de wens om alle parkeerautomaten stand alone op zonne-energie te laten draaien, in combinatie met een accu om bij geen of weinig licht toch te kunnen laten werken. Vanuit de eerdergenoemde digitaliseringsopgave lag er ook een wens om digitaal te kunnen handhaven. Hiervoor zouden kentekeninvoer en communicatie met de gemeentelijke parkeerrechtendatabase nodig zijn. In februari 2011 werd bureau Inkoop van de gemeente Nijmegen ingeschakeld om de aanbesteding te begeleiden. Op 17 februari 2011 vond de kick-off van het aanbestedingsproces plaats19. Bureau Inkoop is een interne afdeling van de gemeente Nijmegen die een adviserende en faciliterende rol heeft bij aanbestedingen20. De afdeling wordt betrokken vanaf het moment dat er een inkoopvraag ligt tot aan de ondertekening van het contract. Hierbij zorgt zij ervoor dat de juiste documenten opgeleverd en de juiste stappen genomen worden op de juiste momenten, conform nationale en Europese wet- en regelgeving en de Nijmeegse Inkoopregels en adviseert over verschillende onderwerpen.
14
15
16
17 18 19 20
Memorandum ‘Ombouwen betaalautomaten parkeersysteem naar nieuwe Europese norm’, d.d. 1 oktober 2010. Op basis van interviews. Verslagen portefeuilleoverleg Mobiliteit, d.d. 17 januari 2011 en 24 januari 2011. Op basis van interviews. Later is in de Parkeernota 2012-2016 vastgesteld dat de gemeente betalen met zoveel mogelijk betaalmogelijkheden mogelijk wil maken. Op basis van interviews en ‘Evaluatie pasparkeren’, d.d. september 2002. Nijmeegse Inkoopregels, d.d. 15 juni2009. Planning aanbesteding, d.d. 17 februari 2011. Nijmeegse Inkoopregels, hoofdstuk 6, d.d. 15 juni 2009.
592520
blad 8
Daarbij richt zij zich op de procesmatige en inkooptechnische kant en laat de inhoudelijke vraag en gewenste functionaliteiten van producten of diensten over aan de opdrachtgevende beleids- dan wel uitvoeringsafdelingen. Zij is adviserend en faciliterend; zij is niet verantwoordelijk voor het doorlopen inkoopproces of de uitkomsten ervan, maar haar advies is niet vrijvblijvend. De verantwoordelijkheid voor de inkoopprocedure ligt bij de opdrachtgevende afdeling. Zo ook in dit geval. In dit geval heeft bureau Inkoop in ieder geval geadviseerd over: - hoe besteed je aan: Europees - welke vorm: openbaar (in verband met klein aantal spelers op de markt) - hoe gaan we gunnen: samen stellen we de gunningscriteria op - stopzetten van de aanbesteding: risico op rechtzaken is te groot, advies om te stoppen - wezenlijke wijzigingen: in overleg vaststellen welke wijzigingen aangebracht worden. In de tweede helft van februari 2011 hebben medewerkers van bureau Parkeren gesprekken gevoerd met leveranciers van parkeerautomaten om te inventariseren wat mogelijk was en of de markt kon leveren wat de gemeente voor ogen had21. De inschatting van bureau Parkeren was dat de gevraagde functionaliteiten niet vernieuwend zouden zijn22. Voor alle wensen van de gemeente was bestaande techniek voorhanden, zowel qua betalingsmogelijkheden als qua stroomvoorziening. Dit bleek ook uit de contacten met andere gemeentes en de marktconsultatie, waarbij drie medewerkers van bureau Parkeren langs zijn gegaan bij vier marktpartijen om vragen te stellen en producten te bekijken. Elke partij gaf aan dat de betaalmogelijkheden mogelijk waren en dat de combinatie van gewenste elementen geleverd kon worden23. Twee marktpartijen gaven aan dat elementen nog moesten worden doorontwikkeld om het geheel leverbaar te krijgen24. De twee andere marktpartijen gaven aan dat de configuratie qua hard- en software reeds beschikbaar was en in bestaande apparaten in andere gemeenten aanwezig en werkend was25. Voor bureau Parkeren werd uit de inventarisatie duidelijk dat de apparaten met vergelijkbare functionaliteit (behoudens zonne-energie) weliswaar bestonden in andere steden, maar dat er op maat software moest worden gemaakt om te voldoen aan de Nijmeegse situatie en eisen. Overigens heeft iedere gemeente software op maat, omdat het gemeentelijk beleid daarin verwerkt is 26.
21
22 23
24 25 26
Op basis van interviews en verslagen Marktoriëntatie, d.d. 16 februari 2011, 21 februari 2011 (1), 21 februari 2011 (2) en 24 februari 2011. Op basis van interviews. Verslagen Marktoriëntatie, d.d. 16 februari 2011, 21 februari 2011 (1), 21 februari 2011 (2) en 24 februari 2011. Verslagen Marktoriëntatie, d.d. 16 februari 2011 en 21 februari 2011 (2). Verslagen Marktoriëntatie 21 februari 2011 (1) en 24 februari 2011. Op basis van interviews en de reactie op het concept rapport.
592520
blad 9
Bureau Parkeren heeft telefonisch contact gehad met de gemeenten Utrecht en Amsterdam over hun ervaringen met dergelijke apparatuur en heeft een beurs bezocht waar leveranciers hun parkeerapparatuur toonden. Bij bureau Parkeren werd op basis hiervan de conclusie getrokken dat de gewenste configuratie geleverd kon worden27 en is een werkgroep het bestek gaan voorbereiden28. Het was direct duidelijk, zowel voor bureau Inkoop als voor bureau Parkeren, dat de parkeerautomaten Europees aanbesteed dienden te worden, vanwege het type product en de omvang van het aankoopbedrag. De inschatting van beide kanten was dat, met in achtneming van de verplichte termijnen, het starten van de aanbesteding in april 2011 genoeg tijd zou geven om in december over te kunnen gaan tot levering van de parkeerautomaten. Er werd een planning gemaakt waarbij op 29 juli 2011 een partij zou worden geselecteerd en gecontracteerd29. Vanwege de omvang van het aankoopbedrag moest er Europees worden aanbesteed. De maanden september tot en met december konden gebruikt worden voor het gefaseerd plaatsen van de parkeerautomaten en het constateren en verhelpen van mogelijke opstartproblemen door ‘kinderziektes’ of andere mankementen, software- en hardwarematig30. In het bestek werd een proefopstelling opgenomen om voor de definitieve gunning zowel de correcte werking als de gebruiksvriendelijkheid van de verschillende parkeerautomaten te kunnen testen31. Voor de indiening van het ambtelijk voorstel voor een raadsbesluit is breder binnen de gemeente Nijmegen contact geweest over deze aanbesteding. De directie Concern stelde in een memorandum aan bureau Parkeren vragen ten aanzien van het nut en de noodzaak, de financiering en afschrijvingsmethodiek van de nieuwe parkeerapparatuur32. In een reactie van bureau Parkeren op deze vragen werd benadrukt dat vervanging dan wel aanpassing niet wettelijk verplicht is, maar wel noodzakelijk33. Er werd duidelijk gemaakt dat de nieuwe EMV2-norm geen wettelijke verplichting is, maar een nieuwe betaalstandaard van banken. Creditcardbetalingen zouden zonder EMV2-standaard niet plaats kunnen vinden, waardoor negentig procent van het totaal aan parkeerautomaten niet meer bruikbaar zou zijn. Ook werd in deze reactie gesteld dat aanpassing niet mogelijk was vanwege te oude soft- en hardware, of even duur als het vervangen van complete apparaten.
27 28
29
30 31
32 33
Op basis van interviews. Beoordelingsprotocol, d.d. 30 mei 2011. Planning aanbesteding, d.d. 17 februari 2011. Geen inhoudelijke documentatie over mogelijke opstartproblemen of kinderziektes, informatie op basis van interviews. Op basis van interviews. Offerteaanvraag ‘Europese aanbesteding parkeerautomaten’, d.d. 19 april 2011, p.25. Memorandum ‘Afschrijvingsmethodiek investering EMW’, d.d. 31 januari 2011. Reactie op Memorandum ‘Afschrijvingsmethodiek investering EMW’, d.d. 31 januari 2011.
592520
blad 10
Op 1 maart 2011 stemde het college van B&W in met het ambtelijke voorstel (d.d. 14 februari 2011) voor vervanging van de parkeerapparatuur. Na bespreking van het raadsvoorstel op 16 maart 2011 besluit de gemeenteraad op 30 maart 2011 een krediet van 2,5 miljoen euro beschikbaar te stellen (waarvan een deel voor de aanpassing van achteraf betaalsystemen en parkeerplaats Molenpoortdak). Na het raadsbesluit werd de aanbesteding onder het programma Mobiliteit geplaatst en werd binnen het bureau Parkeren een projectgroep opgericht om een aanbesteding voor te bereiden34. Na coproductie tussen bureau Parkeren, afdeling Mobiliteit en bureau Inkoop werd het definitieve bestek op 19 april 2011, na overleg met de bestuurder35, gepubliceerd. 2.3
Aanbesteding Voor de inkoop van nieuwe parkeerautomaten voor Nijmegen hebben uiteindelijk twee aanbestedingsprocedures plaatsgevonden. De eerste startte op 19 april 2011 met de publicatie van het bestek, maar werd op 16 juni voortijdig stopgezet vanwege het vroegtijdig afhaken van twee partijen. Een nieuwe aanbesteding startte op 29 juni 2011 met de publicatie van het bestek en werd op 30 augustus 2011 afgerond. Hierna volgt een meer gedetailleerde beschrijving van beide aanbestedingen, los van elkaar. Een visuele weergave van het verloop van beide aanbestedingen is opgenomen in bijlage 1.
2.3.1
Tijdslijn aanbesteding I 19 april 2011 16 mei 2011 23 mei 2011 24 mei 2011 31 mei 2011 1 juni 2011 7 juni 2011 8 juni 2011 15 juni 2011 16 juni 2011 17 juni 2011
34
35
Publicatie van bestek en offerteaanvraag Eerste nota van inlichtingen Tweede nota van inlichtingen Derde nota van inlichtingen Inschrijving van drie partijen Beoordeling Kwalificatie voor proefopstelling Partij I niet gekwalificeerd Terugtrekking partij II Beoogde proefopstelling Terugtrekking partij III Aanbesteding stopgezet
Niet vastgelegd. Op basis van interviews. Verslag portefeuilleoverleg Mobiliteit, d.d. 4 april 2011.
592520
blad 11
2.3.2
Proces aanbesteding I Op 19 april 2011 werd het bestek voor de aanbesteding van 260 parkeerautomaten gepubliceerd op de online aanbestedingskalender. Hierin werden de eisen en wensen, opgesteld door bureau Parkeren, aangegeven ten aanzien van de functionaliteiten en technische aspecten van het product, de procedure van inschrijving, gunning en levering en zaken als proefopstelling en Factory Acceptance Test (FAT)36. Er waren drie geïnteresseerde partijen die door middel van vragen meer wilden weten over het proces, het te leveren product en de verdere voorwaarden en eisen. Deze vragen zijn door middel van een eerste, tweede en derde Nota van Inlichtingen beantwoord, met anonimisering van de partijen37. Naast detailvragen over de precieze definitie en werking van bepaalde eisen en functionaliteiten waren er enkele vragen die opvielen, namelijk over de proefopstelling. Twee van de drie partijen vroegen om uitstel voor de datum waarop deze plaats zou vinden38. Eén partij vroeg om uitstel tot 28 juni omdat de configuratie en combinatie van functionaliteiten dan gereed zou zijn. De andere partij vroeg vier weken uitstel, tot 15 augustus, omdat dan de communicatie met de PRDB plaats zou kunnen vinden. Beide verzoeken werden in de eerste Nota van Inlichtingen niet gehonoreerd, omdat bureau Inkoop en bureau Parkeren op dat moment niet wilden afwijken van het bestek39. Tevens werd in de derde Nota van Inlichtingen de sluitingsdatum verplaatst naar 31 mei, 10.00 uur en de datum van de proefopstelling naar 15 juni. Bij de eerste Nota van Inlichtingen, d.d. 16 mei 2011, werd als bijlage het protocol voor de gebruiksvriendelijkheidstest tijdens de proefopstelling meegezonden. Hierin werd uiteengezet hoe de test in zijn werk zou gaan en dat deze door een onafhankelijk onderzoeksbureau afgenomen zou worden. Op 31 mei 2011 schreven drie partijen zich in, elk met een Plan van Aanpak en prijsopgave. Deze drie partijen waren ook tijdens de marktconsultatie door bureau Parkeren geraadpleegd. Op 1 juni volgde de beoordeling door de gemeentelijke werkgroep, door middel van individuele scoring op kwaliteit, plan van aanpak en prijs, wat vervolgens gezamenlijk werd besproken en definitief gemaakt. Ten aanzien van de proefopstelling stond in het bestek dat op basis van de beoordeling van de inschrijvingen bepaald zou worden welke partijen redelijkerwijs voor gunning van de opdracht in aanmerking zouden kunnen komen. Alleen deze partijen zouden voor de proefopstelling worden uitgenodigd. Als een partij dermate laag scoorde, zou deze uitgesloten kunnen worden van deelname aan de proefopstelling.
36 37 38 39
Offerteaanvraag ‘Europese aanbesteding parkeerautomaten’, d.d. 19 april 2011, p.25. Nota’s van Inlichtingen, d.d. 16 mei, 23 mei en 24 mei 2011. Eerste Nota van Inlichtingen, d.d. 16 mei 2011. Op basis van interviews.
592520
blad 12
Dit was het geval. Eén partij (hierna: partij I) scoorde zo laag op zowel financieel als kwalitatief gebied, dat met het resultaat van de proefopstelling het gat in de beoordeling met de andere twee partijen niet meer te dichten was40. Het gevolg: twee partijen bleven over voor de proefopstelling op het Molenpoortdak vanaf 15 juni. Op 8 juni gaf één van de partijen (hierna partij II) aan geen werkend product beschikbaar te hebben voor 15 juni 2011. De partij gaf schriftelijk als reden op de certificering van de girale transacties nog niet gereed te hebben41. Dit maakte dat er nog maar één partij (hierna partij III) overbleef voor de proefopstelling. Er werd besloten om deze test te verplaatsen naar parkeerterrein Wedren. Als reden werd hiervoor aangegeven dat Molenpoortdak een veelgebruikte parkeerplaats was en daarom niet geschikt voor een proefopstelling met een enkele partij42. Op 16 juni gaf ook partij III aan geen apparaten beschikbaar te hebben voor de proefopstelling. Per telefoon werd door hen aangegeven dat de Chipknipfunctionaliteit in het apparaat niet werkte. Zij voldeden hierdoor niet aan het bestek en dienden daarom uitgesloten te worden van de proefopstelling43. Eveneens op 16 juni stuurde partij I een e-mail naar de gemeente Nijmegen met de mededeling dat er op 15 juni een bezoek was gebracht aan De Wedren waarbij was geconstateerd dat er geen parkeerautomaten van partij III geplaatst waren. Hun verzoek was om partij III uit te sluiten van de aanbesteding omdat hiermee niet voldaan werd aan de eisen van het bestek. Samen met het feit dat partij II zich al eerder had teruggetrokken was hun conclusie dat zijzelf de enige overgebleven partij zouden zijn. Hun verzoek was daarom om het besluit tot het niet gunnen te herroepen en met hen in zee te gaan voor de levering van de automaten. Naar aanleiding van de gebeurtenissen op 16 juni is op dezelfde dag door bureau Parkeren, op advies van bureau Inkoop, besloten om de aanbesteding stop te zetten44. Hiervoor werd een aantal redenen aangevoerd. De aanbesteding door laten gaan, met uitstel voor partij III, zou partij II benadelen. Dit zou hoogstwaarschijnlijk leiden tot juridische stappen van partij II omdat er dan zou worden afgeweken van het bestek. Met partij I wilde de gemeente niet verder omdat deze in de eerdere beoordeling te laag gescoord had en daarom al eerder niet was gekwalificeerd voor de proefopstelling. Op 20 juni is aan de drie partijen per e-mail medegedeeld dat de aanbesteding zou worden stopgezet45. Hiertegen heeft geen van de deelnemende partijen bezwaar gemaakt. 40
41 42
43 44
45
Brief gemeente Nijmegen aan partij I, d.d. 7 juni 2011. Brief partij II aan Bureau Inkoop, d.d. 8 juni 2011. Correspondentie gemeente Nijmegen en partij III, d.d. 14 juni 2011. Telefoonnotitie Bureau Parkeren, d.d. 16 juni 2011. Geen documentatie. Op basis van interviews. E-mails Bureau Inkoop aan drie partijen, d.d. 20 juni 2011.
592520
blad 13
2.3.3
Periode tussen aanbesteding I en II Op 17 juni is het managementteam van de afdeling Mobiliteit46 en op 21 juni is de bestuurder47 geïnformeerd over het stopzetten van de aanbesteding. Hierin werd melding gedaan van het stopzetten van de aanbesteding en het belang van het op korte termijn uitschrijven van een nieuwe aanbesteding. Door het afblazen van de aanbesteding nam de druk toe met betrekking tot de datum 1 januari 2012, waarop de nieuwe EMV2-norm in werking zou treden. Om een hele Europese aanbesteding, met inachtneming van de verplichte termijnen, voor die tijd gerealiseerd te hebben zou per direct een nieuwe offerteaanvraag moeten worden uitgeschreven. De datum van 1 januari 2012 moest gehaald worden. Op basis van het afhaken van de twee partijen maakten de medewerkers van bureau Parkeren de inschatting dat de apparaten wel geleverd konden worden, maar dat de leveranciers alleen meer tijd nodig hadden om het apparaat werkend te krijgen48. Er waren geen signalen dat het product niet te leveren zou zijn. Daarom werd een nieuw bestek opgesteld waarbij de relevante punten uit de Nota’s van Inlichtingen werden verwerkt. De totstandkoming was een intensief proces, met een hoog tempo en in nauwe samenwerking tussen bureau Parkeren, afdeling Mobiliteit en bureau Inkoop, na afstemming met de bestuurder49. Op grond van het aanbestedingsrecht was het niet toegestaan een identiek bestek op de markt te brengen en moesten er wezenlijke wijzigingen in het nieuwe bestek worden aangebracht ten opzichte van het eerste. Gezien het krappe tijdspad is ervoor gekozen om de gehele proefopstelling, die vier tot vijf weken in beslag zou nemen, uit het nieuwe bestek te laten. Een gebruikerstest (voor de gebruikersvriendelijkheid) kon ook na levering plaatsvinden50. Ook werd 1 januari 2012 niet meer als harde leverdatum geëist maar week 4 van 2012. De inschrijvende partijen konden extra punten verdienen door wel eerder te leveren. De derde belangrijke wijziging was het noemen van een maximum bedrag, namelijk 2,1 miljoen euro, om te voorkomen dat opnieuw een partij heel hoog zou kunnen inschrijven51. In de vakantieperiode is het vervolg van de aanbesteding afgestemd met de bestuurder en is er door de medewerkers van bureau Parkeren en bureau Inkoop doorgewerkt om het bestek goedgekeurd en gepubliceerd te krijgen om
46 47 48
49 50
51
Verslag overleg MT Mobiliteit, d.d. 17 juni 2011. Geen documentatie. Op basis van reactie op conceptrapportage. Niet gedocumenteerd. Op basis van interviews. Op basis van interviews. Op basis van interviews: later is in het contract met de leverancier alsnog wel een test op gebruiksvriendelijkheid opgenomen voorafgaand aan de levering. De beoordeling van dit contract heeft betrekking op de levering en was geen onderdeel van deze evaluatie. Offerteaanvraag ‘Openbare aanbesteding parkeerautomaten’, d.d. 29 juni 2011.
592520
blad 14
de uitvraag zo snel mogelijk bij potentiële leveranciers te krijgen (om zo levering voor week 4 van januari te kunnen halen)52. Dit lukte en het nieuwe bestek voor de aanbesteding van 260 parkeerautomaten werd, inclusief substantiële wijzigingen, op 29 juni 2011 gepubliceerd. 2.3.4
Tijdlijn aanbesteding II 29 juni 2011 14 juli 2011 26 juli 2011 9 augustus 2011 9-10 augustus 2011 11 augustus 2011 17 augustus 2011 30 augustus 2011
2.3.5
Publicatie bestek II en offerteaanvraag Eerste Nota van Inlichtingen Tweede Nota van Inlichtingen Inschrijving door drie partijen Beoordeling Communicatie voorgenomen gunning Verificatiegesprek Definitieve gunning
Proces aanbesteding II Het proces van de tweede aanbesteding is op 29 juni gestart met de publicatie van het bestek. De lengte van de procedure besloeg nu 27 weken ten opzichte van de beoogde 36 bij de eerste aanbesteding53. Dit kwam onder meer door de proefopstelling van vijf weken niet te laten plaatsvinden en de inschrijving, gunning en beoordeling sneller op elkaar te laten volgen. Hiermee vond de definitieve gunning slechts een maand later plaats dan bij de eerste aanbesteding gepland was, namelijk op 30 in plaats van 1 augustus 2011. Voorafgaand aan de inschrijving was er eveneens ruimte om vragen ten aanzien van de procedure, het product, de gunning en de levering te stellen. Deze werden in twee Nota’s van Inlichtingen beantwoord, gepubliceerd op 14 en 26 juli 2011. In deze vragenronde werden geen verzoeken om uitstel ingediend. Een vraag die door een van de partijen in de eerste Nota van Inlichtingen is gesteld was of er een proof of concept (een bewijs van werking van een nieuw product of concept) opgenomen kon worden in het proces54. Hiervoor werd door de marktpartij als argumentatie aangedragen dat de gevraagde functionaliteiten in Nederland nog niet eerder gecombineerd waren in één apparaat en het dus geen proven concept betrof. Er zou sprake zijn van een pilotproject om in de praktijk de haalbaarheid aan te tonen. De reactie van bureau Parkeren en bureau Inkoop hierop was dat er geen proof of concept zou worden opgenomen in het traject van beoordeling, met als argumentatie dat het wel degelijk proven technology betrof maar dat het niet eerder in deze samenstelling en configuratie bestond55. 52
53 54 55
Op basis van interviews. Zie Vergelijking planning eerste en tweede aanbesteding, bijlage 1. Nota van Inlichtingen, d.d. 14 juli 2011, pagina 7, punt 11c. Nota van Inlichtingen, d.d. 14 juli 2011, pagina 7, punt 11c.
592520
blad 15
Op 9 augustus schreven drie partijen zich met een offerte en plan van aanpak in voor de aanbesteding. Het betrof dezelfde drie partijen als bij de eerste aanbesteding (vanaf nu dezelfde typering met I, II en III). Dit was voor de medewerkers van bureau Parkeren geen verrassing, omdat deze partijen in de eerste aanbesteding hadden aangegeven te kunnen leveren, maar hiervoor meer tijd nodig hadden. Wat in de ogen van bureau Parkeren wel opmerkelijk was, was het feit dat partij I zich nu met een aanzienlijk lager bedrag inschreef ten opzichte van de eerste aanbesteding, op vrijwel gelijke hoogte als de andere twee partijen 56. Na de beoordeling van de ingediende offertes werd door de werkgroep57 besloten om met partij III in zee te gaan. Dit werd op 11 augustus per brief kenbaar gemaakt aan alle drie de partijen. Van partij I kwam daarop per e-mail een reactie met een verzoek om een nadere toelichting op het niet gunnen. Op 22 augustus 2011 heeft er een gesprek plaatsgevonden tussen partij I en de gemeente Nijmegen en op 23 augustus 2011 tussen de gemeente en partij II, eveneens voor nadere toelichting. De uitkomsten zijn op 23 augustus per brief aan beide partijen gestuurd58. Ondertussen vond op 17 augustus het verificatiegesprek met partij III plaats. Hier werden alle eisen uit het bestek door medewerkers van bureau Parkeren langsgelopen bij de parkeerautomaat, die door partij III ter beschikking was gesteld. De uitkomst hiervan was dat alles correct was, met enige aanvullingen die betrekking hadden op de precieze afhandeling van partij III in voorbereiding op en gedurende de levering59. Op 30 augustus werd de opdracht voor het leveren van 260 parkeerautomaten definitief aan partij III gegund.
56 57
58
59
Op basis van interviews. Identiek aan werkgroep 1e aanbesteding, m.u.v. een tijdelijk plaatsvervanger voor de inkoopadviseur. Beoordelingsprotocol Parkeerautomaten, d.d. 3 augustus 2011. Brieven aan drie partijen, d.d. 23 augustus 2011. Verslag Verificatiegesprek, d.d. 17 augustus 2011.
592520
blad 16
3
3.1
Bevindingen en analyse
Toetsingskader In de onderzoeksopdracht wordt gevraagd naar conclusies over de doorlopen aanbestedingsprocedure. Het trekken van conclusies is niet mogelijk zonder het interpreteren, toetsen en beoordelen van bevindingen. En het beoordelen van bevindingen kan niet zonder een gedegen toetsingskader. Zo ook voor dit onderzoek. In het plan van aanpak is een aanzet voor het toetsingskader gemaakt. Deze is in fase 0 van het onderzoek met de stadscontroller als ambtelijk opdrachtgever besproken en is op basis daarvan aangescherpt. Het toetsingskader is te opgenomen in bijlage 2. In dit hoofdstuk worden de verschillende stappen in het proces nader beschouwd aan de hand van het toetsingskader. Het is goed hierbij op voorhand te vermelden dat dit toetsingskader, gezien de aard van de in de opdracht geformuleerde vragen en de processen die zijn onderzocht, geen harde eisen of normen bevat. Ons oordeel is gebaseerd op ‘professional judgment’. Wij hebben beoordeeld of vanuit een redelijk en professioneel oogpunt het proces adequaat is georganiseerd, of daarbij de juiste stappen zijn gezet en of daarbij logische afwegingen zijn gemaakt. Hiermee is een bredere norm gehanteerd dan de vraag of door de medewerkers is voldaan aan expliciet geldende interne eisen en regels voor de uitvoering van de werkzaamheden die golden in de periode waarop deze evaluatie betrekking heeft. Indien niet (geheel) wordt voldaan aan de gehanteerde professionele norm, kan dat handelen of nalaten jegens de betrokken medewerkers hierom ook niet zomaar als ‘ondeugdelijk’ of ’fout’ worden gekwalificeerd. In deze evaluatie wordt in die zin ook geen oordeel over het handelen van mensen gegeven. De analyse hierna is opgebouwd per onderzoeksvraag.
3.2
Bevindingen inzake de voorfase van de aanbesteding In onderzoeksvraag A wordt gevraagd naar het waarom van de aanbesteding. In paragraaf 2.1 vindt u een beschrijving van het gehele proces, inclusief de aanleiding. In deze paragraaf worden de bevindingen met betrekking tot die voorfase uiteengezet.
592520
blad 17
3.2.1
Toetsingskader De volgende normen worden als meetlat voor vraag A gehanteerd. Er is in redelijkheid besloten om tot aanbesteding van nieuwe parkeerautomaten over te gaan: - er was aanleiding om tot inkoop van nieuwe parkeerautomaten te besluiten - die keuze is voldoende onderbouwd - er heeft een inhoudelijk logische afweging plaatsgevonden - er heeft een professioneel besluitvormingsproces plaatsgevonden - er is sprake van een herleidbaar proces - er is gekozen voor de juiste wijze van inkopen
3.2.2
Bevindingen ten aanzien van aanleiding, onderbouwing en afweging Normen: - er was aanleiding om tot aanbesteding over te gaan - die keuze is voldoende onderbouwd - er heeft een inhoudelijk logische afweging plaatsgevonden.
Vanuit de optiek dat creditcardbetalingen ook na 1 januari 2012 mogelijk zouden moeten zijn was aanpassing aan de EMV2-norm noodzakelijk en kon de gemeente Nijmegen er niet omheen om iets te veranderen aan haar parkeerautomatenbestand. Een bijkomend aspect was dat er al langer problemen waren met de afhandeling van creditcardbetalingen op een groot deel van de parkeerautomaten. De afhandeling daarvan zou als gevolg van die problemen op korte termijn gestopt worden, uiterlijk eind 201160, door de verwerker. Indien niet tot aanpassing of vervanging van die apparaten zou worden overgegaan, zou ook hierdoor de ongewenste situatie ontstaan dat een groot deel van de apparaten alleen nog betaling met de Chipknip mogelijk was. Voortzetting van het gebruik van de bestaande automaten na 1 januari 2012 was ook hierdoor geen serieuze optie. De keuze om over te gaan tot vervanging in plaats van aanpassing van de bestaande apparaten is op basis van een kostenafweging gemaakt. Uit een inventarisatie van bureau Parkeren bij de leveranciers van de apparaten die in 2011 in de gemeente stonden, bleek dat 200 van de 300 apparaten niet aan te passen waren61. Deze apparaten hadden te oude hard- en software om de vernieuwing aan de EMV2 standaard aan te kunnen. Voor de andere 100 apparaten bleek aanpassing even duur te zijn als een nieuw apparaat.
60
61
Blijkt uit interviews. De verwerkende partij wenste de dienstverlening vanwege de problemen al eerder te beëindigen. De gemeente heeft dit tot eind 2010 kunnen uitstellen. Raadsvoorstel ‘Invoering nieuwe standaard elektronisch betalen’(34/2011), d.d. 30 maart 2011.
592520
blad 18
Naast het feit dat de keuze noodzakelijk werd als gevolg van externe factoren, bood de vervanging van parkeerautomaten ook kansen die bij de besluitvorming een rol hebben gespeeld62. De nieuwe betaalmodules maakten betalen met betaalpas (PIN) mogelijk, wat de verscheidenheid aan betaalmogelijkheden groter zou maken. Deze mogelijkheid is vervolgens als wens verwerkt in het bestek. De apparatuur kon tevens geschikt worden gemaakt voor kentekenregistratie, waardoor digitale handhaving mogelijk werd. Dit laatste zou kunnen bijdragen aan efficiënter parkeerbeheer en dus aan de opgelegde bezuinigingsopgave. 3.2.3
Bevindingen ten aanzien van besluitvormingsproces en herleidbaarheid Normen: - er heeft een professioneel besluitvormingsproces plaatsgevonden - er is sprake van een herleidbaar proces - er is gekozen voor de juiste wijze van inkopen
De vraag of en zo ja op welke wijze aanpassing of vervanging van parkeerautomaten noodzakelijk is, is gesteld aan en beantwoord door het bureau Parkeren van de gemeente Nijmegen. Hierbij is overleg gevoerd met de afdeling Mobiliteit en met de bestuurder. In de aanloop naar het raadsbesluit van 30 maart 2011 zijn vragen gesteld door de directie Concern. Uit de interviews komt een beeld naar voren dat hierover met de juiste betrokkenen binnen de gemeente is afgestemd. Er is echter geen vastgelegd document waaruit blijkt dat op enig moment op ambtelijk niveau is besloten dat er iets met de parkeerautomaten moest gebeuren, dat gehele vervanging noodzakelijk en wenselijk was en welke argumenten daarbij een rol hebben gespeeld. Ook is het niet duidelijk wanneer en hoe de eisen ten aanzien van functionaliteit en de wijze van inkoop formeel zijn vastgesteld. Er is intern en extern informatie vergaard en gedeeld over onder andere kosten en (technische) mogelijkheden, op basis waarvan beslissingen zijn genomen. Dit is een overwegend mondeling proces geweest en daardoor niet herleidbaar en onafhankelijk vast te stellen. Er heeft geen expliciete besluitvorming plaatsgevonden volgens een duidelijke formele en hiërarchische lijn. De opdracht voor de vervanging van de parkeerautomaten bedroeg meer dan € 2 miljoen en overschreed daarmee de drempelbedragen waarboven een Europese aanbesteding moest plaatsvinden. Er was hierom, zowel op grond van het eigen inkoopbeleid als op grond van wetgeving, geen andere keus dan tot een Europese openbare aanbesteding over te gaan.
62
Raadsvoorstel ‘Invoering nieuwe standaard elektronisch betalen’(34/2011), d.d. 30 maart 2011.
592520
blad 19
3.2.4
Oordeel Naar ons oordeel volgt uit bovengenoemde omstandigheden dat er voldoende aanleiding is geweest om bij de parkeerautomaten over te gaan op de nieuwe EMV2-standaard. Die keuze is logisch op basis van de aangedragen argumenten. De keuze om tot algehele vervanging van de parkeerautomaten over te gaan is overwogen gemaakt op basis van een kostenafweging. Op basis van de ons ter beschikking staande informatie is die afweging logisch. De keuze om over te gaan tot Europese aanbesteding van de opdracht tot vervanging, is op goede gronden gemaakt. Het gewenste nieuwe product, de inkoopbehoefte, was op hoofdlijnen helder en qua functionaliteiten realistisch. Wij hebben eigenstandig kunnen vaststellen dat de functionaliteit bestond. De herleidbaarheid van het proces en de besluitvorming, en de toetsbaarheid van de gemaakte afwegingen is beperkt. Er is weinig expliciet besloten en vastgelegd waaruit de aanloop naar het raadsbesluit te reconstrueren valt.
3.3
Bevindingen inzake het aanbestedingsproces In onderzoeksvraag B wordt gevraagd naar het verloop en de inhoud van het aanbestedingsproces, met bijzonder aandacht voor het proces, de professionaliteit en gemaakte keuzes. Het feitelijk verloop, zoals gevraagd in vraag B1, is weergegeven in hoofdstuk 2. In dit hoofdstuk zullen de vragen B2 en B3 worden beantwoord.
3.3.1
Toetsingskader De volgende normen worden als meetlat voor vraag B gehanteerd. De aanbesteding is op een deskundige en professionele wijze uitgevoerd: - de aanbesteding is tijdig en inhoudelijk goed voorbereid - de aanbesteding is uitgevoerd conform inkoopbeleid - de gemaakte keuzes zijn goed afgewogen en herleidbaar - er was sprake van een duidelijk verdeling van taken en verantwoordelijkheden - er was sprake van een beheerste aanpak
592520
blad 20
3.3.2
Bevindingen ten aanzien van de voorbereiding Norm: De aanbesteding is tijdig en inhoudelijk goed voorbereid
Afgezet tegen het moment dat duidelijk werd wat de EMV2-norm zou inhouden, is de gemeente tijdig gestart met de oriëntatie op deze ontwikkelingen en gevolgen hiervan voor het parkeerbeleid. In de tweede helft van 2010 werd duidelijk wat de standaard zou worden en hoe deze zou doorwerken op betaalmiddelen in het algemeen. In oktober 2010 heeft bureau Parkeren dit gesignaleerd en is zich gaan verdiepen in de precieze gevolgen daarvan voor het betaald parkeren in de stad Nijmegen. Ter illustratie: Currence (transactieverwerker) en de VNG kwamen in juni 2011 met een bericht richting gemeenten om hen te informeren over de gevolgen van de nieuwe EMV2-normering. Een maand later zou de eerste aanbesteding door Nijmegen zijn afgerond. In de voorbereidingsfase van een aanbesteding dient in onze ogen de strategie van het inkooptraject te worden bepaald. De strategie gaat om het hoe van de aanbesteding en de aard en de inhoud van het contract, de paraplu waaronder diverse keuzes en stappen schuilgaan. Op basis van die strategie worden de benodigde inhoudelijke documenten (programma van eisen, contract, aanbestedingsdocumenten, hierna ook gezamenlijk te noemen: ‘het bestek en contract’) uitgewerkt. Voor een dergelijke werkwijze zijn binnen de gemeente Nijmegen geen regels opgesteld. Uit interviews blijkt dat er interne overleggen hebben plaatsgevonden en dat er met marktpartijen en andere gemeenten is gesproken over inhoudelijke aspecten. De verkregen informatie is, behoudens enkele verslagen van met marktpartijen gevoerde gesprekken, niet vastgelegd. Niet vastgelegd is welke conclusies er zijn verbonden aan de verkregen informatie. Evenmin is gedocumenteerd tot welke aanpak de bevindingen hebben geleid. Men heeft de verkregen informatie besproken en is aansluitend begonnen met het maken van het bestek en het contract. De strategie en de afwegingen die daar impliciet toe hebben geleid zijn hierdoor ook niet goed meer reconstrueerbaar anders dan op basis van gesprekken. Niet te verifiëren is of ook steeds is gehandeld volgens de gekozen strategie. Voorbeelden van impliciet gemaakte keuzes zijn: - de keuze om hoofdzakelijk functioneel (in plaats van technisch) te specificeren - de keuze voor een raamcontract - de keuze om levering en onderhoud in één contract bij één partij te beleggen, alsmede de duur van het onderhoudscontract - de keuze om alle parkeerautomaten van één leverancier te betrekken - de keuze om alle apparaten in één keer te vervangen.
592520
blad 21
Wat betreft de inhoud van het bestek hebben wij vastgesteld dat de eisen voornamelijk functioneel zijn in plaats van technisch. Aan het ‘hoe’ van de apparaten zijn weinig eisen gesteld. Uit de gesprekken blijkt dat dit een bewuste keuze is geweest. De inhoudelijke kennis om (ook) technische eisen te stellen heeft de gemeente zelf niet in huis, zo is in de interviews gebleken. Bovendien gaat het de gemeente uiteindelijk ook om de functionaliteit en niet om de technische werking van het apparaat, zo is mondeling aangegeven. Naar onze overtuiging is de keuze om functioneel te specificeren niet verkeerd. Naar ons oordeel had de keuze om functioneel te specificeren wel gevolgen moeten hebben voor de wijze waarop in de aanbesteding getest zou gaan worden, omdat er geen waarborgen voor goed functioneren zijn ingebouwd in de vorm van technische voorschriften en/of oplossingen. Er had door middel van tests in de aanbesteding vastgesteld moeten worden of de aangeboden producten in de specifieke Nijmeegse situatie in de praktijk voldoen (zie hierover ook paragraaf 3.3.6). De gemeente heeft in onze ogen realistische eisen gesteld aan de te leveren parkeerautomaten. De functionele eisen zijn overwegend helder en voldoende omschreven. Hierbij mag verwacht worden dat het een leverancier voldoende inzicht geeft in waar het verlangde product technisch aan dient te voldoen en om een prijs voor af te kunnen geven. Dit wordt ook ondersteund door het feit dat er in het aanbestedingsproces relatief weinig vragen zijn gesteld over de wijze waarop de functionaliteit is gespecificeerd en waaraan het product moet voldoen. 3.3.3
De bevindingen ten aanzien van het inkoopbeleid Norm: De aanbesteding is conform het inkoopbeleid uitgevoerd
De gemeente heeft een Kadernota Inkoop63 opgesteld die verder is uitgewerkt in de Nijmeegse Inkoopregels64 die gehanteerd dienen te worden bij elke inkoopprocedure, klein of groot, om “de organisatie in staat te stellen om bedrijfsmatig, rechtmatig, doelmatig, integer en transparant in te kopen” (p. 3, Kadernota Inkoop). Hiermee streeft de gemeente naar het “professionaliseren van de inkoopfunctie” (p.3, Kadernota Inkoop). De gekozen wijze van aanbesteden met een openbare procedure past binnen het Nijmeegse inkoopbeleid. Ook inhoudelijk is het een logische keuze.
63 64
Kadernota Inkoop Nijmegen, d.d. 15 juni 2009. Nijmeegse Inkoopregels, d.d. 15 juni 2009.
592520
blad 22
Er werd slechts een beperkt aantal inschrijvende marktpartijen verwacht en men wilde snelheid maken om tijdige levering van de parkeerautomaten te bevorderen. De openbare procedure past daarbij. In de hoofdstukken 4 en 5 van de Nijmeegse Inkoopregels worden inhoudelijke aspecten genoemd waarbij in het proces moet worden stilgestaan en afwegingen die moeten worden gemaakt om tot inkoop te komen. Dit is de verantwoordelijkheid van de beleidsafdeling die een product of dienst wil inkopen65. Tevens dient bureau Inkoop te worden ingeschakeld en om advies te worden gevraagd. Uit de documenten en gesprekken blijkt dat bureau Parkeren de inhoudelijke verantwoordelijkheid voor de aanbesteding had. Bureau Inkoop is tijdig betrokken om het aanbestedingsproces te begeleiden. Tevens komt een beeld naar voren dat genoemde stappen en afwegingen doorlopen respectievelijk gemaakt zijn, hetgeen heeft geresulteerd in eindproducten: het bestek en het contract. Zo is er een inkoopdossier opgesteld met eindproducten, heeft een marktconsultatie plaatsgevonden. Er is een aanbestedingsprocedure gekozen en er zijn selectie- en gunningscriteria geformuleerd. Wij hebben echter niet op basis van documentatie vast kunnen stellen dat alle afwegingen expliciet zijn gemaakt. Dit sluit aan bij hierboven genoemde constateringen betreffende het ontbreken van een expliciet en beargumenteerd proces. Het expliciteren en vastleggen van afwegingen, stappen en argumenten wordt ook niet voorgeschreven door de Nijmeegse inkoopregels. 3.3.4
Bevindingen ten aanzien van afgewogen en herleidbare keuzes Norm: De gemaakte keuzes zijn goed afgewogen en herleidbaar
Zoals ook al hiervoor opgemerkt ten aanzien van de strategie van de marktbenadering, moet worden vastgesteld dat na besluitvorming door de raad over het vervangen van parkeerautomaten op 30 maart 2011, er slechts zeer beperkt sprake is van vastgelegde besluiten en overwegingen. Gemaakte keuzes zijn als gevolg daarvan slecht of in het geheel niet herleidbaar, anders dan door navraag te doen bij direct betrokkenen. De resultaten van de gemaakte keuzes zijn, zoals in de interviews is aangegeven, verwerkt in het bestek en het contract. Ambtelijke keuzes over de strategie, de benodigde functionaliteit van de parkeerautomaten, de inhoud van het bestek, het stoppen van de aanbesteding en het opnieuw starten van de aanbesteding zijn niet vastgelegd of schriftelijk beargumenteerd. Adviezen van bureau Inkoop zijn mondeling gegeven. Wat ontbreekt zijn concrete voorstellen waarover besloten diende te worden, met een beschrij65
Nijmeegse Inkoopregels, d.d. 15 juni 2009, hoofdstuk 5.
592520
blad 23
ving van het onderwerp of het concrete probleem, welke oplossingen er zijn, wat wordt voorgesteld en wat de gevolgen zijn in termen van tijd, geld en kwaliteit. De gemaakte afwegingen zijn hierdoor deels niet te herleiden. Keuzes en conclusies zijn hoofdzakelijk in (intensief) onderling overleg tot stand gekomen binnen bureau Parkeren, voor wat betreft de voorbereiding, inrichting en het verloop van de aanbesteding in samenspraak met de bureau Inkoop. Deze zijn vooral mondeling afgestemd met betrokken leidinggevenden en de bestuurder, zo blijkt uit de diverse interviews. Documenten kwamen tot stand door die te laten rouleren waarbij ze van commentaar werden voorzien door deze betrokkenen. De besluitvorming voor en tijdens het aanbestedingsproces is een impliciet, collectief en welhaast organisch proces geweest. Gezamenlijk, met ieders instemming, zijn stappen gemaakt in de voorbereiding. Gelijktijdig moet worden vastgesteld dat geen van de betrokkenen heeft aangegeven op enig moment niet goed of onvolledig geïnformeerd te zijn geweest. Vanuit professioneel oogpunt hadden besluitvorming en de voorbereiding ervan beter gekund en de vastlegging van besluiten en andere belangrijke momenten uitvoeriger. Verschillende keuzes in het aanbestedingsproces en de voorbereiding ervan zijn niet herleidbaar, anders dan door gesprekken met betrokkenen, waardoor niet is vast te stellen dat een goede afweging heeft plaatsgevonden. 3.3.5
Bevindingen ten aanzien van taken en verantwoordelijkheden Norm: Er was sprake van een duidelijk verdeling van taken en verantwoordelijkheden
De aanbesteding viel onder de directie Grondgebied en het programma Mobiliteit. Bureau Parkeren, onderdeel van afdeling Mobiliteit, werd inhoudelijk verantwoordelijk voor de aanbesteding Vanuit bureau Inkoop was er een inkoopadviseur betrokken bij deze aanbesteding. Bureau Inkoop had in het aanbestedingsproces een faciliterende en adviserende rol. De afdeling inkoop droeg zorg voor de procedurele en juridische aspecten van de aanbesteding. Ze waren, zoals ook in de Kadernota Inkoop en het Inkoopreglement staat, niet verantwoordelijk voor inhoudelijke en technische aspecten66. Hiervoor is op verschillende plaatsen aangegeven dat besluitvorming impliciet en collectief heeft plaatsgevonden, waardoor niet duidelijk is wie wat heeft besloten en op basis van welke argumenten. Dit is niet vastgelegd. Het vastleg66
“Bureau Inkoop formuleert de gemeentebrede kaderstelling en is verantwoordelijk voor de toetsing, coördinatie, informatievoorziening en kennisoverdracht.” “Kennis ten aanzien van inkoop en aanbesteding is centraal en de kennis en kunde qua inhoud is decentraal bij beleids- dan wel uitvoerende afdelingen.” (p. 28, Inkoopreglement)
592520
blad 24
gen van deze informatie is geen doel op zich. Het belang ervan is er in gelegen dat het mogelijk moet zijn om op (de belangrijkste) besluiten terug te kunnen grijpen en dat de motivatie erachter reproduceerbaar is. Daarnaast kunnen leidinggevenden alleen hun formele rol en verantwoordelijkheid nemen indien informatie expliciet is en voorstellen voor besluiten goed zijn beargumenteerd. In dit geval hebben de betrokken leidinggevenden, als gevolg van het meegaan in het eerder beschreven mondelinge en organische proces, te weinig gehandeld vanuit die formele rol. Zij hadden weinig mogelijkheden om vanaf een wat afstandelijker en strategischer niveau te kunnen beslissen en sturen op belangrijke momenten. Iedereen was deelgenoot van het geheel. Het positieve hieraan is dat er werd samengewerkt, en men slagvaardig kon opereren. 3.3.6
Bevindingen ten aanzien van een beheerste aanpak Norm: Er was sprake van een beheerste aanpak Onder een beheerste aanpak verstaan we hier een aanpak waarbij bewust gestuurd wordt op de financiële, kwalitatieve en planningsaspecten van het inkoopproces en de risico’s die daarbij een rol spelen. Het algemene beeld dat is ontstaan, is, dat het inkoopproces als geheel, inclusief de voorbereiding ervan, onvoldoende beheerst heeft plaatsgevonden. Zonder een vooraf vastgestelde en planmatige aanpak en expliciet gemaakte keuzes is met de (voorbereiding van) de aanbesteding aan de slag gegaan. We hebben vastgesteld dat er een grote focus was op tijd: 1 januari 2012 dienden de bestaande parkeerautomaten te zijn vervangen, en daarop waren alle activiteiten gericht. Het zicht op de risico’s die zich zouden kunnen voordoen was beperkt. Wat ons betreft is een cruciaal element dat in de voorbereiding ontbreekt een deugdelijke en expliciete inventarisatie en weging van risico’s. Op basis van de oriëntatie op de technische ontwikkelingen in de markt en de marktconsultatie is de inschatting gemaakt dat het gewenste product op tijd geleverd zou kunnen worden. De gevraagde afzonderlijke functionaliteiten waren proven technology en de marktpartijen zeiden die op tijd te kunnen leveren. Dat het fout zou kunnen gaan was voor de betrokkenen in het geheel niet voorstelbaar. Dit wordt expliciet bevestigd in de interviews. Een eigen afweging met betrekking tot risico’s is niet of nauwelijks gemaakt. De gemeente had zich (meer) dienen te realiseren dat het weliswaar om proven technology ging en parkeerautomaten die voldeden aan de Nijmeegse eisen al in andere steden functioneerden, maar dat de apparaten die werden geleverd,
592520
blad 25
inclusief bijbehorende software die aansloot op de Nijmeegse systemen, nog niet in de praktijk waren getest. Dit is van invloed op het risicoprofiel en mogelijke acties om eventuele risico’s te kunnen beheersen. Gezien het hoge investeringsbedrag, het grote aantal apparaten, het belang voor de stad en daarmee het mogelijke hoge afbreukrisico, was het, vanuit het oogpunt van beheersing, verstandig geweest om wel een dergelijke risicoinventarisatie uit te voeren. In dat geval had men mogelijk ook meer aandacht geschonken aan het risico dat de nieuwe parkeerautomaten niet zouden werken, wat de gevolgen daarvan zouden kunnen zijn en hoe men dat kon beheersen. De betrokkenen realiseerden zich wel dat zich eventuele opstartproblemen of kinderziektes met de harden software zouden kunnen voordoen, maar niet dat complete systemen niet zouden werken67. Mogelijk is het ontbreken van een risicoanalyse ook de oorzaak van het ontbreken van twee andere elementen die in een dergelijk aanbestedingsproces niet zouden mogen ontbreken, namelijk een fallback-scenario en een praktijktest op functioneel en technisch functioneren. Een fallback-scenario was volgens de betrokkenen, zo bleek in de interviews, niet aan de orde, omdat die simpelweg niet voorhanden was. Negentig procent van de bestaande apparaten zouden op 1 januari 2012 niet meer bruikbaar zijn, vanwege het ontbreken van de mogelijkheid van creditcardbetalingen en chipbetaling alleen niet voldoende was voor rechtmatige inning68. Een functionele praktijktest in de vorm van apparaten die volledig functioneel gedurende enige tijd in de praktijk werkzaam zijn had als onderdeel van de aanbesteding naar ons oordeel niet mogen ontbreken. Met name ook omdat alle parkeerautomaten in één keer werden vervangen in plaats van gefaseerd. Alleen op die manier is te achterhalen of het systeem volledig en duurzaam voldoet aan de eisen en softwarematig aansluit op de systemen van de gemeente. Een verificatiegesprek, waarin wordt beoordeeld of aan de eisen wordt voldaan, of het plaatsen van een demoversie van de automaat zijn hiervoor in onze ogen niet voldoende om niet-functioneren in de praktijk te testen. Aan een technische praktijktest is eens te meer behoefte, indien er sprake is van een functioneel geformuleerd bestek met weinig technische eisen, waarvan in dit geval sprake is. Juist dan zijn technische tests van groot belang om te kunnen beoordelen of de apparaten doen wat ze moeten doen. Uiteindelijk is er in de eerste aanbesteding voor gekozen alleen een gebruikerstest uit te voeren om de gebruikersvriendelijkheid te testen. De (impliciete of niet gemaakte) keuze en het proces daar naartoe zijn niet vastgelegd en niet te 67 68
Op basis van interviews Raadsvoorstel ‘Invoering nieuwe standaard elektronisch betalen’(34/2011), d.d. 30 maart 2011.
592520
blad 26
achterhalen. In de tweede aanbesteding is elke vorm van testen in de praktijk tijdens de gunningsfase van de aanbesteding achterwege gelaten. Een test waarin het technisch functioneren beoordeeld zou worden had eventuele problemen niet of niet geheel voorkomen, maar had die in een eerder stadium aan het licht kunnen brengen en met betrekking tot een beperkt aantal apparaten. In de inlichtingenfase van de eerste aanbesteding is door twee van de drie partijen gevraagd om uitstel voor het plaatsvinden van de proefopstelling. De inschrijvers gaven aan dat zij hun producten nog onvoldoende op orde hadden op dat moment. Besloten is door de gemeente om die verzoeken niet te honoreren. Het is de vraag of dit een verstandige beslissing is geweest, zeker gezien het feit dat twee van de drie inschrijvende partijen aangaven problemen te hebben om aan de eisen te voldoen. Uiteindelijk is de eerste aanbesteding mislukt omdat inschrijvers niet op tijd klaar waren voor de bewuste proefopstelling. Het mislukken van die aanbesteding had mogelijk voorkomen kunnen worden indien wel al in het inlichtingenstadium uitstel was verleend. 3.3.7
Oordeel De gemeente is tijdig begonnen met de oriëntatie op de EMV2-problematiek en de mogelijke gevolgen voor de stad. Ook de voorbereiding van de besluitvorming en aanbesteding is tijdig geweest. De aanpak, met name in de voorbereiding, is niet erg planmatig en beheerst geweest. Men is, zo is onze indruk, vooral intuïtief te werk gegaan. De besluitvorming en onderlinge afstemming lijkt een collectief en organisch proces te zijn, zonder expliciete beslisdocumenten of –momenten. Wat ontbreekt is enerzijds gedegen inhoudelijke documentatie. Anderzijds ontbreekt een expliciet afwegings- en besluitvormingsmoment waarop de strategie en aanpak worden vastgesteld. De voorbereiding en de uitvoering van de aanbesteding zijn conform het Nijmeegse inkoopbeleid verlopen. Alle voorgeschreven documenten zijn opgeleverd. De gevolgde procedure vanaf de publicatie van het bestek was inkooptechnisch in orde. Deze is naar ons oordeel uitgevoerd volgens de regels opgenomen in het inkoopbeleid van de gemeente Nijmegen. De afdeling inkoop is ingeschakeld en intensief betrokken geweest. De keuzes en adviezen gedurende het aanbestedingsproces hadden, vanuit professioneel oogpunt, explicieter afgewogen en herleidbaar moeten zijn. Onvoldoende duidelijk is wat er door wie is besloten. Leidinggevenden waren niet in een positie om mogelijke problemen (eerder), vanaf een afstand, een hoger abstractieniveau, te signaleren en te beheersen. Er is onvoldoende naar
592520
blad 27
een formele, leidinggevende rol gehandeld. Zeker gezien de omvang van de aanbesteding, de tijdsdruk en het belang voor de stad is dit wel wenselijk. Het heeft ontbroken aan voldoende oog voor en expliciete omgang met de risico’s en de mogelijke gevolgen daarvan. Hierdoor was het voor de betrokkenen ook niet mogelijk om daarop actief te sturen. Bureau Parkeren heeft in grote mate vertrouwd op de uitlatingen van de marktpartijen omtrent in het bijzonder de technische haalbaarheid van hetgeen de gemeente wilde. Het had op de weg van de gemeente gelegen om hier een zelfstandiger positie in te nemen. Zo nodig had men daar aanvullende technische kennis voor kunnen inhuren. De eerste aanbesteding is in het belang van de gemeente terecht afgebroken. Het is een prestatie van de betrokkenen dat er zo snel een nieuwe aanbesteding is gestart en is afgerond. Het ontbreken van zowel een deugdelijke risicoanalyse, een technische praktijktest en een fall-backscenario is, in het bijzonder in onderling verband, bij een aanbesteding met deze omvang en dergelijk belang voor de stad, onvoldoende professioneel. Door geen risicoanalyse uit te voeren hebben de betrokkenen zich niet in staat gesteld eventuele problemen te voorzien en daarop te anticiperen. Een technische praktijktest had in de eerste en tweede aanbesteding niet mogen ontbreken. Gezien het belang van goed werkende parkeerautomaten voor de stad en de mogelijk imagoschade (zeker in het licht van de eerdere ervaringen in 2002), had een fallback-scenario niet mogen ontbreken.
592520
blad 28
4
4.1
Conclusies en aanbevelingen
Hoofdconclusies Wat ons betreft zijn, alles overziend, twee hoofdconclusies te trekken: 1) Er zijn hiervoor verschillende verbeterpunten genoemd ten aanzien van de professionaliteit en besluitvorming voor en gedurende het aanbestedingsproces. Er is echter geen directe relatie te leggen tussen de gevolgde procedure, de gemaakte keuzes en de professionaliteit enerzijds en de ontstane technische problemen anderzijds. De geconstateerde leer- en verbeterpunten hebben immers geen betrekking op de technische elementen dan wel mankementen van de parkeerautomaten. 2) De ontstane problematiek had met een professionelere werkwijze op een eerder moment en op kleinere schaal gesignaleerd kunnen worden, waardoor de problematiek beter beheersbaar was geweest en de impact op de stad kleiner.
4.2
Conclusies met betrekking tot onderzoeksvragen In onderzoeksvraag B4 wordt gevraagd om conclusies te trekken met betrekking tot het verloop van, de professionaliteit in en de gemaakte keuzes tijdens het aanbestedingsproces. In deze paragraaf zullen de conclusies op deze drie elementen getrokken worden. De vragen naar conclusies met betrekking tot het verloop tot het aanbestedingsproces en de gemaakte keuzes zijn in één paragraaf samengevoegd. Het geheel betreft immers een aanbestedingsprocedure en hiermee worden dubbelingen voorkomen. De onderbouwing van de conclusies treft u in het voorgaande hoofdstuk aan.
4.2.1
Verloop aanbestedingsproces en gemaakte relevante keuzes 1. Vanuit de optiek dat creditcardbetalingen ook na 1 januari 2012 mogelijk zouden moeten zijn was aanpassing aan de EMV2-norm noodzakelijk en kon de gemeente Nijmegen er niet omheen om iets te veranderen aan haar parkeerautomatenbestand. 2. De gekozen functionaliteiten voor de parkeerautomaten waren realistisch en waren deugdelijk gespecificeerd in de bestekken. 3. De keuze om tot Europese aanbesteding over te gaan is juist en de gekozen procedure is passend.
592520
blad 29
4. De keuze om alle apparaten in één keer te vervangen zonder functionele praktijktest is onverstandig geweest. 5. Er had in de aanbesteding vanuit professioneel oogpunt voorafgaand aan de definitieve gunning niet mogen worden afgezien van een functionele praktijktest, met het oog op het technisch functioneren van alle functionaliteiten van de parkeerapparaten op locatie in Nijmegen. Met name was dit noodzakelijk omdat in het bestek de eisen functioneel zijn omschreven, de configuratie en software van de parkeerautomaten maatwerk betrof en de parkeerautomaten in één keer werden vervangen. 6. Zowel de eerste als de tweede aanbesteding is inkooptechnisch gezien goed verlopen. 7. Het late moment van afhaken van twee marktpartijen was niet te voorzien. 8. Het verzoek om uitstel voor de proefopstelling in de inlichtingenfase van de eerste aanbesteding had men niet zonder meer moeten afwijzen, aangezien het verzoek van twee van de drie inschrijvende partijen kwam. 9. Het stopzetten van de eerste aanbesteding was in het belang van de gemeente verstandig. 10. Het doen van aanpassingen op het tweede bestek is terecht en noodzakelijk. Het is verplicht indien een aanbesteding opnieuw wordt opgestart het bestek wezenlijk te wijzigen. 11. Het is bewonderenswaardig hoe snel de tweede aanbesteding op de markt is gezeten afgerond en de vertraging tot een minimum is beperkt. 4.2.2
Professionaliteit 1. In het proces van aanbesteding en de voorbereiding ervan is te weinig vastgelegd over de gemaakte keuzes en de afwegingen die daarbij een rol hebben gespeeld, waardoor onduidelijk is of en zo ja, hoe afwegingen zijn gemaakt en besluiten zijn genomen. Besluitvorming heeft te weinig expliciet plaatsgevonden. 2. In beginsel mag de gemeente vertrouwen op uitlatingen van marktpartijen dat het gevraagde op tijd en volgens de specificaties kan worden geleverd. Dit ontslaat de gemeente echter niet van de verplichting rekening te houden met de kans dat dit onverhoopt niet het geval is en de mogelijke gevolgen daarvan. In dit geval is er door de gemeente Nijmegen te veel vertrouwd op toezeggingen van marktpartijen met betrekking tot de maak- en haalbaarheid van de parkeerautomaten en daarbij zijn de risico’s uit het oog verloren.
592520
blad 30
3. Er heeft naar professionele maatstaven onvoldoende beheersing van het gehele proces plaatsgevonden ten opzichte van hetgeen zou mogen worden verwacht bij een aanbesteding van een dergelijke omvang en gezien het belang ervan voor de stad. De gemeente Nijmegen had in ieder geval een risicoanalyse moeten uitvoeren en zich expliciet de vragen moeten stellen: (1) wat kan er misgaan indien er op 1 januari 2012 geen werkende parkeerautomaten staan? en (2) welke bedreigingen zijn er die maken dat de bestelde apparaten het op 1 januari nog niet doen? 4. Er was sprake van een gezamenlijke, impliciete en organische werkwijze in de voorbereiding en aanbestedingsprocedure. De werkwijze was niet zodanig georganiseerd dat de formele rol- en taakverdeling tussen leidinggevenden en uitvoerende medewerkers functioneerde. 4.3
Aanbevelingen In onderzoeksvraag B4 wordt, naast het trekken van conclusies, ook gevraagd om aanbevelingen te doen met betrekking tot het verloop van, de professionaliteit in en de gemaakte keuzes tijdens het aanbestedingsproces. In deze paragraaf worden enkele aanbevelingen gedaan voor verbetering.
4.3.1
Professionaliteit 1.
Zorg bij aanbestedingen van dergelijke hoeveelheid aan technische apparaten en impact op de stad voor: - een test van functioneren - gefaseerde levering om technische problemen op kleinere schaal te signaleren - een terugvalscenario, mocht levering niet of later plaatsvinden.
2.
Maak te allen tijde vooraf een analyse van de risico’s van mogelijke problemen en de gevolgen daarvan, voer bijpassende beheersmaatregelen uit en houdt de risico-inventarisatie actueel.
3.
Zorg voor het helder organiseren van rollen en taken, waarbij afspraken worden gemaakt over wie wat doet, wie welke keuzes maakt en aan wie waarover verantwoording aflegt.
4.
Maak de besluitvorming explicieter met vastgelegde en beargumenteerde voorstellen, zodat besluiten en argumenten reproduceerbaar zijn en leidinggevenden kunnen handelen naar hun formele rol.
5.
Wees kritisch(er) ten opzichte van uitlatingen van de markt over wat wel en niet kan en zorg voor gedegen eigen technische kennis om je minder af-
592520
blad 31
hankelijk te maken van uitlatingen van de betrokken (en belanghebbende) marktpartijen. 4.3.2
Gemaakte keuzes 1.
Zorg dat belangrijke keuzes door de juiste verantwoordelijke personen en met name expliciet worden genomen.
2.
Zorg voor meer verslaglegging voor en tijdens het aanbestedingsproces, zowel door de verantwoordelijke afdeling als van de adviezen van bureau Inkoop. Niet alleen voor dossiervorming achteraf, maar om tijdens het proces op terug te kunnen vallen bij onduidelijkheden of problemen.
3.
Een aanbesteding zou voorafgegaan moeten worden door een gedegen inkoopplan/marktbenaderingsvoorstel waarin belangrijke keuzes voor de inhoud en de organisatie van de aanbesteding worden vastgelegd en gemotiveerd. Dit plan dient te worden goedgekeurd. Een voorbeeld van de onderwerpen die hierin een plaats kunnen krijgen (afhankelijk van de omvang en aard van de inkoop): - contractvorm: . afbakening van de scope van het contract . de belangrijkste risico’s en de allocatie daarvan . wordt het project in meerdere contracten opgeknipt? . het detailleringniveau van de beoogde vraagspecificatie, ofwel de ontwerpvrijheid voor de markt - de wijze van specificeren (technisch of functioneel) - contractraming - benodigde personele capaciteit zowel kwantitatief als kwalitatief voor het mogelijk maken van de marktbenadering - kwaliteitsborging van de marktbenadering - de wijze van aanbesteden: . aanbestedingsprocedure . selectiecriteria . gunningscriteria - de wijze van contractbeheersing - planning. - kwaliteitsborging tijdens de uitvoering.
4.
592520
Indien voorstellen worden gedaan voor de aanpak of de wijziging daarvan, verdient het aanbeveling dat te doen op basis van een (beknopte) schriftelijk notitie waarin uiteen wordt gezet: - wat is de situatie - welke mogelijkheden zijn er - wat is het voorstel - wat de risico-inventarisatie is: wat zijn de gevolgen voor de planning, de financiën en de kwalitatieve/inhoudelijke aspecten van het project.
blad 32
Referentielijst
Hieronder is een overzicht opgenomen van documenten waar in de voetnoten naar wordt verwezen. Gemeente Nijmegen, Afdeling Onderzoek en Statistiek (2002). ‘Evaluatie pasparkeren in het centrum van Nijmegen’, d.d. september 2002. Gemeente Nijmegen (2009). ‘Kadernota Inkoop Nijmegen’, d.d. 15 juni 2009. Gemeente Nijmegen (2009). ‘Nijmeegse Inkoopregels’, d.d. 15 juni 2009. Gemeente Nijmegen, Bureau Parkeren en Verkeersmanagement (2010). Memorandum: ‘Ombouwen betaalautomaten parkeersysteem naar nieuwe Europese norm’, d.d. 1 oktober 2010. Gemeente Nijmegen (2011). Verslag portefeuilleoverleg Mobiliteit, d.d. 17 januari 2011. Gemeente Nijmegen (2011). Verslag portefeuilleoverleg Mobiliteit, d.d. 24 januari 2011. Gemeente Nijmegen, Directie Concern (2011). Memorandum ‘Afschrijvingsmethodiek investering EMW’, d.d. 31 januari 2011. Gemeente Nijmegen, Bureau Parkeren en Verkeersmanagement (2011). Reactie op Memorandum ‘Afschrijvingsmethodiek investering EMW’. Gemeente Nijmegen, Werkgroep aanbesteding parkeerautomaten (2011). ‘Planning aanbesteding’, d.d. 17 februari 2011 Gemeente Nijmegen, Bureau Parkeren en Verkeersmanagement (2011). ‘Verslag Marktoriëntatie’, d.d. 16 februari 2011. Gemeente Nijmegen, Bureau Parkeren en Verkeersmanagement (2011). ‘Verslag Marktoriëntatie’, d.d. 21 februari 2011 (1). Gemeente Nijmegen, Bureau Parkeren en Verkeersmanagement (2011). ‘Verslag Marktoriëntatie’, d.d. 21 februari 2011 (2). Gemeente Nijmegen, Bureau Parkeren en Verkeersmanagement (2011). ‘Verslag Marktoriëntatie’, d.d. 24 februari 2011.
592520
blad 33
Gemeente Nijmegen (2011). Raadsvoorstel ‘Invoering nieuwe standaard elektronisch betalen’(34/2011), d.d. 30 maart 2011. Inclusief: - ambtelijk voorstel - collegebesluit - notitie Gemeente Nijmegen (2011). ‘Verslag portefeuilleoverleg Mobiliteit’, d.d. 4 april 2011. Gemeente Nijmegen, Werkgroep aanbesteding parkeerautomaten (2011). Offerteaanvraag ‘Europese aanbesteding parkeerautomaten’, d.d. 19 april 2011. Gemeente Nijmegen, Werkgroep aanbesteding parkeerautomaten (2011). ‘Nota van Inlichtingen’ d.d. 16 mei 2011. Gemeente Nijmegen, Werkgroep aanbesteding parkeerautomaten (2011). ‘Nota van Inlichtingen ’d.d. 23 mei 2011. Gemeente Nijmegen, Werkgroep aanbesteding parkeerautomaten (2011). ‘Nota van Inlichtingen’ d.d. 24 mei 2011. Gemeente Nijmegen, Werkgroep aanbesteding parkeerautomaten (2011). ‘Beoordelingsprotocol Parkeerautomaten’, d.d. 30 mei 2011. Gemeente Nijmegen (2011). Brief met beoordeling aan partij I, d.d. 7 juni 2011. Gemeente Nijmegen, Bureau Parkeren en Verkeersmanagement (2011). Telefoonnotitie partij III, d.d. 16 juni 2011. Gemeente Nijmegen, Afdeling Mobiliteit, ‘Verslag overleg MT Mobiliteit’, d.d. 17 juni 2011. Gemeente Nijmegen, Bureau Inkoop (2011). E-mails aan drie partijen over stopzetten aanbesteding, d.d. 20 juni 2011. Gemeente Nijmegen, Werkgroep aanbesteding parkeerautomaten (2011). Offerteaanvraag ‘Openbare aanbesteding parkeerautomaten’, d.d. 29 juni 2011. Gemeente Nijmegen, Werkgroep aanbesteding parkeerautomaten (2011). ‘Nota van Inlichtingen’, d.d. 14 juli 2011. Gemeente Nijmegen, Werkgroep aanbesteding parkeerautomaten (2011). ‘Nota van Inlichtingen’, d.d. 14 juli 2011. Gemeente Nijmegen, Werkgroep aanbesteding parkeerautomaten (2011). ‘Nota van Inlichtingen’, d.d. 26 juli 2011.
592520
blad 34
Gemeente Nijmegen, Werkgroep aanbesteding parkeerautomaten (2011). ‘Beoordelingsprotocol Parkeerautomaten’, d.d. 3 augustus 2011. Gemeente Nijmegen, Bureau Parkeren en Verkeersmanagement (2011). ‘Verslag Verificatiegesprek’, d.d. 17 augustus 2011. Partij II (2011). Brief aan Bureau Inkoop, d.d. 8 juni 2011. Gemeente Nijmegen (2011). Correspondentie tussen gemeente Nijmegen en partij III, d.d. 14 juni 2011. Gemeente Nijmegen, Bureau Inkoop (2011). Brieven aan drie partijen over gunning, d.d. 23 augustus 2011. Gemeente Nijmegen, Programma Mobiliteit (2011). Parkeernota 2012-2016: ‘Kiezen en delen! Parkeren in Nijmegen’, d.d. 19 december 2011. Dirkzwager (2012). Memorandum Chipknipbetalingen, d.d. 20 maart 2012.
592520
blad 35
Bijlagen
1. Visuele tijdlijn aanbestedingsprocedures 2. Toetsingskader
592520
blad 36
Visuele tijdlijn aanbestedingsprocedures
Rekentijd, Nota van Inlichtingen
Inschrijving
30-5
Beoordelen inschrijving
1-6
Proefopstelling
15-6
Geplande tijdspaden beide aanbestedingen
19-4
Testen
Evaluatie Voorlopige gunning 14-7 Verificatie Definitieve gunning 1-8
32 33 34 35 36 37 38 39 18 19 20 21 22 23 24 25 40 26
26 51
23-12 SAT en opleveren
31 17
Productie, leveren en plaatsen
Versturen aanvraag
Geplande tijdspad 1e aanbesteding
Definitieve gunning
Datum
30-8
23 24 24 25 26 27 28 29 30 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Verificatie
22 7
17-8
17 18 19 20 21 2 3 4 5 6
Voorlopige gunning
16 1
11-8
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
Beoordelen inschr.
8 9 33 34
Inschrijving
10-8
7 32
9-8
2 3 4 5 6 27 28 29 30 31
Rekentijd, Nota van Inlichtingen
1 26
Geplande tijdspad 2e aanbesteding
Versturen aanvraag
Week nr. # weken
# weken Week nr.
Datum 29-6
41 27
Productie, leveren en plaatsen
42 28 43 44 45 46 47 48 49 50 29 30 31 32 33 34 35 36 51 37
592520
SAT en opleveren
23-12
Bijlage 1
Toetsingskader
Het toetsingskader is bedoeld om: - de ‘meetlat’ aan te geven waarlangs het proces om te komen tot nieuwe parkeerautomaten gelegd zal worden - richting te geven aan de opbouw van de rapportage. Deelvraag A Beschrijf waarom is overgegaan tot aanbesteding van nieuwe parkeerautomaten. Toetsingskader vraag A De volgende normen worden als meetlat voor vraag A gehanteerd: Er is in redelijkheid besloten om tot aanbesteding van nieuwe parkeerautomaten over te gaan: - er is een voldoende aanleiding om tot inkoop van nieuwe parkeerapparaten te besluiten - die keuze is voldoende onderbouwd - er heeft een logische afweging plaatsgevonden - er heeft juiste besluitvorming plaatsgevonden - Men heeft voor de juiste inkoopprocedure gekozen (Europese aanbesteding) - er is sprake van een herleidbaar proces Hierbij wordt mede gekeken naar de volgende aspecten: 1. Uitgangssituatie - stand van zaken - actuele ontwikkelingen 2. Inhoudelijke afwegingen 3. Interactie en afstemming interne stakeholders - afdeling Mobiliteit en Parkeerbureau - bureau inkoop - bestuurder 4. Besluitvorming
592520
Bijlage 2
blad 1
Deelvraag B - beschrijving aanbestedingsproces - deskundigheid en professionaliteit - gemaakte relevante keuzes (inhoudelijk en procesmatig) Toetsingskader vraag B De volgende normen worden als meetlat voor vraag B gehanteerd: De aanbesteding is op een deskundige en professionele wijze uitgevoerd: - de aanbesteding is tijdig en goed voorbereid - de aanbesteding is uitgevoerd conform inkoopbeleid - de gemaakte keuzes zijn goed afgewogen en herleidbaar - er was sprake van een duidelijk verdeling van taken en verantwoordelijkheden - er was sprake van een beheerste aanpak Hierbij wordt mede gekeken naar de volgende aspecten: 1. Voorbereiding: strategie of plan van aanpak voor de aanbesteding - markt- en productverkenning - risicoanalyse · testen van duurzaamheid · fallback-scenario (‘Plan B’) - omvang en belang aanbesteding · prijs · aantal apparaten · afbreukrisico - planning en timing - interactie en afstemming interne stakeholders · bureau Parkeren en bureau Inkoop · bureau Parkeren en bestuurder 2. Eisen en technische specificaties - realistisch - innovatief - volledig - duidelijk en niet voor meerdere interpretatie vatbaar - proof of concept? 3. Tussentijdse evaluatie - eikpunten in proces voor besluitvorming en tussenevaluatie · tussen 1e en 2e aanbesteding · bij proefopstelling · op andere momenten - interactie en afstemming interne stakeholders · bureau Parkeren en bureau Inkoop · bureau Parkeren en bestuurder
592520
Bijlage 2
blad 2
4. Externe druk - ontwikkelingen vooraf, als aanleiding (ook vraag a) - ontwikkelingen tijdens het proces - is de druk hen overkomen of hebben ze zich er zelf in gemanoeuvreerd? - verantwoordelijkheid gemeente versus verantwoordelijkheid leverancier
592520
Bijlage 2
blad 3
