Addendum Strategie&Programma 2007-2011 Strategische doelstellingen ten aanzien van de technische integriteit van pijpleidingen voor het transport en distributie van aardgas Het beleid van de Nederlandse overheid met betrekking tot de kwaliteit van het gastransport is vastgelegd in de Gaswet. In de Gaswet wordt met name de nadruk gelegd op de kwaliteitsaspecten van het gastransport, waarbij veiligheid vooral te maken heeft met leveringszekerheid. Gezien het feit dat de Onderzoeksraad voor de veiligheid in een aantal onderzoeken tot de conclusie gekomen was dat het veiligheidsmanagement van de netbeheerders gas te wensen overliet, heeft de Minister van Economische Zaken in 2006 besloten om SodM aan te wijzen als toezichthouder op de Gaswet met betrekking tot veiligheid voor mens en milieu. In tegenstelling tot het tot dan toe gebruikelijke toezicht, waarbij vooral de leveringszekerheid centraal stond, zal het toezicht van SodM betrekking hebben op de integriteit van de gastransport- en distributiesystemen. SodM voert al vele jaren toezicht uit op de mijnbouwinstallaties van de producenten van olie en gas, zowel on- als offshore. Het toezicht op deze installaties is gebaseerd op de in de Mijnbouwwet, Arbowet en Milieuwetten opgelegde zorgplicht van de mijnbouwondernemingen voor mens en milieu. De eigen verantwoordelijkheid en hoge mate van zelfregulering staan hierbij centraal. Om effectief toezicht te kunnen houden op veiligheid bij de netbeheerders gas is het ook noodzakelijk dat de netbeheerders gas in de Gaswet een zorgplicht opgelegd krijgen. Met het ministerie van EZ is overeengekomen dat een dergelijke verplichting zo spoedig mogelijk in de Gaswet zal worden opgenomen. De zorgplicht legt een grote verantwoordelijkheid op de netbeheerder, want om de veiligheid van aangeslotenen, omstanders en milieu te kunnen garanderen dient de integriteit van zijn net zodanig te beheren dat risico's voor de omgeving zijn geëlimineerd of gereduceerd tot een aanvaardbaar niveau (ALARP). Dit proactief handelen kan alleen geëffectueerd worden als de netbeheerder goed inzicht heeft in de toestand van alle onderdelen van het net. Bovendien moet hij op de hoogte zijn van het risico niveau van alle onderdelen van het net. Om dit te realiseren zal een netbeheerder het beheer van zijn bedrijfsprocessen systematisch en overzichtelijk moet inrichten. Daartoe hanteert hij een veiligheidsbeheersysteem(VBS) waarin de hele plan-do-check-act loop is ingevuld en vergelijkbaar is met of soms ook geïntegreerd is in een kwaliteitsbeheersingsysteem. In een VBS worden alle bedrijfsprocessen van de net beheerder vastgelegd. In tegenstelling tot het ISO 9001:2000 kwaliteitmanagementsysteem waarbij de klantprocessen centraal staan, staat bij een VBS de technische toestand van de beheerde assets centraal. Een VBS is een totaal systeem dat de techniek, de organisatie en de mens met elkaar verbind met als doel het verhogen van het veiligheidsniveau. Voor de techniek kan de NEN-norm 7244 en voor de waterstaatkundige werken de NEN 3650, 3651 en 3652 van toepassing verklaard worden. Voor de organisatie kan men werken met de ISO 9000, 14000 en 18000 serie en voor asset-management kan PAS 55 toegepast worden. Tenslotte kan het menselijke onderdeel beheersd worden door een goed Human Resource Managementsysteem. te hanteren. Binnen het asset management is een belangrijk onderdeel het structureel vastleggen van de gegevens over het net in een pipeline integrity management system (PIMS) en het maken van een (dynamische) risico inventarisatie gezien vanuit het beheer van het net.
1
Het toezicht op de sector zal bestaan uit het verifiëren van de implementatie van het VBS in alle lagen van het bedrijf (systeemtoezicht). Daarnaast zal het monitoren van de veiligheid in de sector een belangrijke taak van SodM zijn. Dit monitoren zal uitgevoerd worden aan de hand van de door de bedrijven geselecteerde en gehanteerde prestatie-indicatoren die de bedrijven zelf ontwikkeld hebben om hun eigen bedrijfsvoering en veiligheidsprestaties te kunnen meten. Voorts dient nalevingshulp (compliance assistance) aan de doelgroep te worden aangeboden teneinde naleving van de regelgeving te bevorderen en dientengevolge ook het veiligheidsbeleid op een hoger niveau te brengen. Tenslotte zal ook ongevallen en incidenten onderzoek deel uitmaken van het takenpakket van SodM. In de sector zijn meerdere toezichthouders actief zoals VROM-Inspectie (VI), die vooral toezicht houdt op de externe veiligheid bij hoge drukleidingen (P>16 bar), Arbeidsinspectie (AI) voor de arbeidsveiligheid, NMa/DTe voor de kwaliteit van het gastransport en Agentschap Telecom (AT) voor de grondroerdersregeling. Dit betekent dat SodM met deze toezichthouders overeenkomsten zal moeten sluiten om er voor te zorgen dat de netbeheerders gas niet of nauwelijks last hebben van het feit dat er meerdere toezichthouders zijn.
Samengevat zijn de strategische doelen ten aanzien van pijpleidingen: − Het waarborgen van de veiligheid voor mens en milieu bij het transport en distrubutie van gas. − Het aanpassen van de Gaswet zodat het mogelijk wordt om adequaat toe te zien op de
veiligheidsaspecten bij het transport van gas; − Het stimuleren en faciliteren van het hanteren van een VBS door de netbeheerders; − Het sluiten van overeenkomsten met andere toezichthouders in de sector met als doel de
toezichtslast voor de sector tot een minimum te beperken.
Afgeleide doelen en initiatieven voor SodM met betrekking tot het toezicht op de pijpleidingsystemen Inleiding De Rijksoverheid moet adequaat toezicht gaan houden op het veiligheidsmanagement van gasnetbeheerders. Dit is één van de conclusies van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OVV), naar aanleiding van een zevental onderzochte incidenten. Ook van de zijde van het parlement wordt er druk op de overheid uitgeoefend om adequaat toezicht op de integriteit van gastransport- en distributienetten te houden. Mede omdat SodM al toezichthouder is op de integriteit van leidingen die onder de Mijnbouwwet vallen is door EZ besloten SodM aan te wijzen als toezichthouder op de veiligheidsaspecten van de onder de Gaswet vallen de gastransport- en distributiesystemen naast de NMa/DTe, die de markttoezichthouder op de gaswetgeving is. Basis voor dit toezicht is de Gaswet en de regeling kwaliteitsaspecten netbeheer elektriciteit en gas (MRQ). Vooral de MRQ bevat artikelen die zowel een markt- als een veiligheidsaspect omvatten. Om deze reden is een goede afbakening van de verantwoordelijkheden en samenwerking tussen SodM en NMa/DTe noodzakelijk. Dit is vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst.
2
In tegenstelling tot de productieleidingen van aardgas, die onder de Mijnwet vallen, worden alle overige gastransport- en distributieleidingen voor aardgas tot en met de aflevering aan (klein)verbruikers gereguleerd onder de Gaswet. Als gevolg van het rapport ‘Samen voor de buis’ ir. M.E.E. van Enthoven is VROM ook aangewezen als toezichthouder op buisleidingen met een gevaarlijke inhoud bij hoge druk. Voor aardgas betekent dit dat alle leidingen met een druk hoger dan 16 bar onder het toezicht van VROMInspectie (VI) vallen. VROM zal dan ook externe veiligheidsregelgeving gaan opstellen voor deze leidingen. Het betreft hier het gehele leidingnetwerk van Gasunie, de ZEBRA pijpleiding en een tweetal kleine gasleidingsystemen in Zeeland. Bovendien zullen ook alle onder de Mijnbouwwet vallende leidingnetwerken onder deze regeling vallen. Het toezicht van VI zal, zoals hiervoor al is opgemerkt, vooral betrekking hebben op het ruimtelijke ordeningsaspect en de externe veiligheid. Met betrekking tot de integriteit van de gastransportnetten is de regelgeving in de Gaswet van toepassing. Dit betekent dat voor aardgasleidingen met een druk boven 16 bar VI het ‘frontoffice’ vormt, terwijl voor het toezicht op de integriteit aardgasleidingen met een druk onder de 16 bar de verantwoordelijkheid voor het frontoffice bij SodM ligt. Risicomanagement Voor het toezicht op pijpleidingsystemen zijn de risico’s voor veiligheid (V1, V2, V3 en V4) van toepassing zoals hieronder genoemd in de tabel. In mindere mate zijn ook de milieurisico’s M1 en M2 van toepassing.
Nr. Gevaren (Bedreigingen)
Ongewenste gebeurtenis
Calamiteit (schade)
V1
Voor meerdere werknemers en/of omwonenden (externe veiligheid)
Vrijkomen van brandbaar en/of explosief medium
Brand, explosie of combinatie daarvan; meerdere doden/ gewonden
V2
Idem
Verlies van de integriteit van de installaties of pijpleidingen
Beschadiging of vernieling van installaties, pijpleidingbreuk; meerdere doden/ gewonden
V3
Idem
Geen reddingsmiddelen direct beschikbaar en/of verkeerde handelingen bij noodsituaties
Brand; meerdere doden/ gewonden
V4
Voor individuele werknemers
Onveilige handeling of situatie bij werken aan netten of installaties
Lichamelijk letsel of overlijden
M1
Voor de omgeving
Ongecontroleerd vrijkomen van grote hoeveelheden milieugevaarlijke stoffen (milieurampen)
Verontreiniging van de omgeving via bodem en lucht.
M2
Idem
Emissies tijdens operationele activiteiten, waarbij een kernbepaling wordt overschreden.
idem
3
Huidige stand van zaken De mijnondernemingen fungeren als netbeheerders van hun eigen pijpleidingsystemen. Het toezicht op pijpleidingen in gebruik bij de delfstofwinning is geregeld in de mijnbouwwetgeving. Hiertoe beoordeelt SodM het VG-zorgsysteem, het ‘pijpleiding integriteit managementsysteem’ (PIMS), dat daar deel vanuit maakt en de VG-documenten van de mijnondernemingen. Daarnaast worden er door de dienst verschillende inspectieprojecten (themaonderzoeken in het veld) uitgevoerd zoals het project ‘bedrijfs interne audits mijnondernemingen’ en het project ‘onderhoud pijpleidingsystemen’. Het toezicht op de pijpleidingen die onder de Gaswet vallen wordt op dit ogenblik vorm gegeven. Zoals hiervoor al gemeld is VROM bezig regelgeving op te stellen voor buisleidingen voor gevaarlijke stoffen bij drukken boven 16 bar. Ook in deze regelgeving wordt aan de netbeheerders van deze pijpleidingen een zorgplicht opgelegd. Voor netbeheerders die gasnetten met een druk onder de 16 bar beheren wordt eveneens regelgeving opgesteld. In de Gaswet wordt namelijk ook een zorgplicht voor de netbeheerder opgenomen waarmee de netbeheerder de plicht krijgt om een VBS te implementeren. Het toezicht op netbeheerders van aardgas pijpleidingen zal evenals het toezicht bij de productie van aardgas in eerste instantie gebaseerd zijn op de eigen verantwoordelijkheid van de netbeheerder. De netbeheerder moet zijn bedrijfsprocessen beheersen met een VBS dat gebaseerd is een risico inventarisatie en evaluatie (RI&E).
Ontwikkelingen Het aspect externe veiligheid is niet expliciet in de mijnbouwwetgeving geregeld. Zoals eerder vermeld gaat VROM regelgeving ontwikkelen voor externe veiligheid leidingen waarbij onderscheid gemaakt zal worden tussen de ruimtelijkeordeningsaspecten en technische integriteit. De consequenties voor de mijnbouw zijn nog niet duidelijk. In de Gaswet worden op dit moment heel summiere eisen gesteld aan veiligheid. Daarom zal in het komende jaar de Gaswet als volgt aangepast moeten worden om adequaat toezicht mogelijk te maken, namelijk: 1. Een zorgplicht voor netbeheerders t.a.v. veiligheid en milieu op basis van een VBS; 2. Informatie voorziening; a. SodM moet informatie kunnen opvragen i.h.k. van artikel 8 Gaswet; b. Idem artikel 35 a Gaswet; 3. Meldplicht van incidenten en bijna incidenten; 4. plicht tot rapporteren van de door het bedrijf gehanteerde veiligheidsindicatoren ten behoeve van een goed functionerend VBS; 5. Interventiebeleid. Aan de zorgplicht is in het voorafgaande al voldoende aandacht besteed. Wat betreft de informatie voorziening zal in de Gaswet opgenomen moeten worden dat SodM informatie kan opvragen bij de netbeheerders. Op dit moment kan alleen NMa/DTe op basis van de Gaswet informatie met betrekking tot
4
artikel 8 en 35a uitvragen. In de Gaswet dient te worden opgenomen dat ook SodM bevoegd is om dit te doen. De meldplicht voor ongevallen, incidenten en bijna incidenten voor de netbeheerders is noodzakelijk om SodM een goed inzicht te geven hoe goed de sector presteert bij het veilig transporteren van aardgas. Bovendien kan de toezichthouder hierdoor snel ingrijpen wanneer dit nodig zou zijn. De veiligheidsindicatoren zijn nodig om prestatie op gebied van veiligheid van de sector te kunnen meten. Het is dan ook de bedoeling op korte termijn met de sector tot een set prestatie-indicatoren te komen. Om de inspanning voor de sector te beperken zal zoveel mogelijk aangesloten worden bij de indicatoren die door de bedrijven zelf gebruikt worden om hun prestaties op veiligheidsgebied te meten. Het interventiebeleid tenslotte is gebaseerd op de Gaswet. Dat betekent dat de Awb van toepassing is. Er is nog discussie of de Awb voldoende mogelijkheden biedt om een adequaat handhavingsbeleid te kunnen ontwikkelen. Het toezicht zal in de komende jaren tot 2011 vorm gegeven moeten worden. Belangrijke zaken zijn het ontwikkelen van een adequaat VBS. Op dit moment is er in de sector veel belangstelling voor de in de UK ontwikkelde Publicly Available Standard 55 (PAS 55) voor het instellen van een managementsysteem voor Asset Management. Gezien het feit dat een VBS het totale veiligheidsbeleid van een onderneming moet omvatten zal voor een adequaat VBS het PAS 55 concept in ieder geval uitgebreid moeten worden met relevante onderdelen van ISO 14001 (milieu) en ISO 18001 (Arbeidsveiligheid). Voorts is het op dit ogenblik onmogelijk om een door de Raad voor Accreditatie (RvA) erkent certificaat voor een op PAS 55 gebaseerd managementsysteem te krijgen doordat de RvA alleen certificaten erkent die toegekend worden op accreditatieschema’s die gebaseerd zijn op een norm, die mede opgesteld is door de betrokken organisaties. SodM heeft het ministerie van EZ voorgesteld om NEN de opdracht te geven om op basis van relevante normen zoals PAS 55 e.d. een Nederlands Technische Afspraak (NTA) op te stellen waarmee Nederlandse certificerende instellingen door de RvA geaccrediteerde certificeringschema's kunnen opstellen. Voor SodM is het niet noodzakelijk dat netbeheerders zich laten certificeren maar als netbeheerders een certificaat voor hun VBS hebben en SodM van mening is dat de scope van het managementsysteem de vereisten van een VBS dekt, dan zal de netbeheerder in aanmerking kunnen komen voor gereduceerd toezicht. De doelstelling van SodM is dat aan het einde van de hier beschreven periode in 2011 alle netbeheerders een adequaat VBS geïmplementeerd hebben. In samenwerking met de netbeheerders, verenigd in de vereniging ENBIN, zal een ‘road-map’ ontworpen worden om tot een door netbeheerders en toezichthouder gedragen VBS te komen. In het eerste half jaar van 2008 zal deze ‘road-map’ opgesteld worden. Wanneer de ‘road-map’ met wederzijdse instemming is opgesteld zal er tussen netbeheerders en SodM een convenant getekend worden waarmee de netbeheerders en SodM de activiteiten tot 2011 op dit gebied vastleggen. Een groot deel van de activiteiten van SodM tot 2011 zullen dan ook gericht zijn op ‘compliance assistance’ t.b.v. de netbeheerders die een VBS gaan ontwikkelen en implementeren. SodM zal door middel van verificaties in het veld kijken in hoeverre het betreffende managementsysteem in de organisatie geïmplementeerd is. Zoals hiervoor al is opgemerkt zal het toezicht van SodM aansluiten bij de Gaswet en de MRQ. Dit betekent dat in het kwaliteits- en capaciteitsdocument (KCD), dat de netbeheerders iedere twee jaar bij de toezichthouders moet indienen, een plaats ingeruimd moet worden voor een rapportage waarin de netbeheerder verslag uitbrengt over veiligheidsbeleid van de onderneming en aangeeft welke prioriteiten
5
er zijn voor de komende jaren op gebied van veiligheid. Met het Ministerie van EZ, NMa/DTE en de sector zal overlegd worden op welke wijze de MRQ aangepast moet worden om een zinvolle rapportage over de veiligheidsstructuur in het KCD te krijgen. Verder zal de netbeheerder ongevallen en incidenten en bijna-incidenten aan de toezichthouder moeten melden. Op dit ogenblik worden ongevallen en ernstige incidenten al gemeld bij de Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OvV) en bij Gastec Technology. Met de vereniging ENBIN zullen afspraken gemaakt worden over de vorm, inhoud en frequentie van deze rapportages. In de afgelopen jaren is in veel publicaties aangegeven dat de gas en elektriciteitsnetten in Nederland verouderd zijn. In deze publicaties werd ook aangegeven dat de netbeheerders tegen een vervangingsgolf in die netten gaan aanlopen. Er was grote zorg over de toekomstige kwaliteit van de netten gezien de beperkte vervanging- en onderhoudsactiviteiten van de netbeheerders in de afgelopen jaren. Het gevolg is dat er twijfels geuit werden over de staat van onderhoud van de gas en elektriciteitsnetten. In 2008 en 2009 zal SodM een uitgebreid onderzoek naar de onderhoudstoestand van de Nederlandse gasnetten gaan houden. Het doel van het onderzoek is om te bepalen in hoeverre de gasnetten in Nederland ‘fit for purpose’ zijn en welke extra maatregelen er door de sector genomen moeten worden om een veilige levering van gas in de toekomst te kunnen waarborgen.. Per 1 december 2007 hebben de netbeheerders hun KCD’s weer bij NMa/DTe ter beoordeling ingeleverd. Het eerste kwartaal van 2008 zal in het teken staan van de beoordeling van deze KCD’s op de veiligheidsaspecten. Bij deze beoordelingscyclus zal nauw samengewerkt worden met NMa/DTe. In het tweede en derde kwartaal zullen samen met NMa/DTe verificatiebezoeken worden afgelegd bij de netbeheerders. SodM zal bij deze bezoeken zich vooral richten op de wijze waarop de netbeheerder de veiligheid van werknemers, omstanders en aangeslotenen waarborgt. Ook het milieubeleid van de netbeheerders zal kritisch bekeken worden. Voor wat betreft graven in ondergrond (grondroeren) is door EZ regelgeving ontwikkeld. Er worden specifieke eisen in deze regelgeving gesteld aan de roerders, opdrachtgevers en netbeheerders. Toezicht op deze regelgeving zal door het Agentschap Telecom (AT) worden uitgevoerd. Alle werkzaamheden die worden uitgevoerd bij leidingen vallen onder de arbowetgeving. Alle niet onder de Mijnbouwwet vallende leidingen offshore vallen onder de Wet Beheer Rijkswaterstaatswerken. V&W-RWS-directie Noordzee is hier de toezichthouder. Zowel mondiaal als Europees worden normen ontwikkeld voor het beheer van leidingsystemen. Voor leidingsystemen met een druk hoger dan 16 bar bestaat de NEN 3650 norm. Voor leidingen met een druk lager dan 16 bar bestaat de NEN 7244 norm. Er zijn formeel vijf toezichthouders in hetzelfde domein (DTe, I-VROM, AT, RWS-directie Noordzee en SodM); transparantie en samenwerking is dus gewenst.
Het bovenstaande leidt tot de navolgende initiatieven: − EZ assisteren met het opstellen van noodzakelijke aanpassingen van de Gaswet voor wat betreft
veiligheid; − Samen met de sector een NTA opstellen over veiligheidsmanagement om certificatie mogelijk te
maken;
6
− In overleg met de sector een “road-map” ontwerpen voor ontwikkeling en implementatie van een
VMS bij de netbeheerders; − In overleg met NMa/DTe en de sector EZ adviseren over aanpassingen aan de MRQ om tot een
zinnige rapportage over de veiligheidsbeheer van de netbeheerder te komen; − Met de sector afspraken maken over het rapporteren over ongevallen, incidenten en bijna
incidenten; − Onderzoek naar de huidige technische integriteit van de gasnetten; − In samenwerking met NMa/DTe de beoordeling van de KCD’s van de netbeheerders uitvoeren; − In samenwerking met NMa/DTe verificatieonderzoeken uitvoeren bij de netbeheerders gas; − samenwerkingsovereenkomst afsluiten met toezichthouders AI, NMa-DTe, I-VROM en AT
betreffende toezicht op leidingen als bedoeld in de Mijnbouwwet en Gaswet; − overleg met VROM-Inspectie een uniform toezichtmodel ontwikkelen voor netten; − overleg met V&W directie Noordzee voeren over het toezicht dat door SodM gehouden wordt
op transitleidingen vallend onder de wet beheer Rijkswaterstaatwerken en zonodig ook een samenwerkingsovereenkomst met hen afsluiten.
7
