Actuarieel Genootschap
Position Paper
Alternatieve financiering ouderenzorg een opmaat naar zorgsparen
Actuarieel Genootschap
Position Paper
Alternatieve financiering ouderenzorg een opmaat naar zorgsparen
Utrecht, 22 april 2013 AG-werkgroep ‘Zorg en Pensioen’
VERANTWOORDING
Wie heeft dit position paper geschreven Dit position paper is geschreven door de leden van de werkgroep ‘Zorg en Pensioen’, onderdeel van het Actuarieel Genootschap (AG). Het AG is de Nederlandse beroepsvereniging van actuarissen AG en actuarieel analisten AG, waarvan bijna alle actuarissen en actuarieel analisten lid zijn. Maatschappelijke taak Vanuit haar expertise en haar onafhankelijke positie beoogt het AG een objectieve bijdrage te leveren aan diverse maatschappelijke vraagstukken. In 2012 heeft het bestuur van het AG een werkgroep ingesteld met de opdracht onderzoek te doen naar de houdbaarheid van de financiering van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) in haar huidige vorm. Deze opdracht is mede ingegeven vanuit de wetenschap dat de waarneembare demografische ontwikkelingen op diverse beleidsterreinen hun weerslag zullen krijgen, hebben en houden. Voor wie is dit position paper bedoeld Dit position paper is bedoeld voor alle personen die vanuit hun beroep met de beleidsmatige en de financieringstechnische aspecten van de ouderenzorg te maken hebben. Het gaat hierbij om beleidsbepalers en beleidsmakers bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), de politiek, sociale partners, werkgeversorganisaties, werknemersorganisaties en alle geïnteresseerden in het veld. Dit position paper is bedoeld om inzicht te geven in de financieringsproblematiek van de ouderenzorg én om ondersteunend te zijn in de besluitvorming bij het zoeken naar mogelijke oplossingen. Werkwijze van de AG-werkgroep Vanaf eind 2012 heeft de AG-werkgroep ’Zorg en Pensioen’ onderzoek gedaan naar de betaalbaarheid van de ouderenzorg in de AWBZ. De bevindingen zijn in dit position paper vastgelegd. Met het uitbrengen van dit paper wil de werkgroep haar bevindingen aan alle stakeholders op dit terrein aanbieden. Opstellers mw. drs. ir. M.H. Rommers AAG (Maud), voorzitter drs. E.A.J.P. Fransen AAG (Erwin) drs. ing. H.T. Heemskerk (Rick) dr. W. Niesing AAG (Wim) drs. R.F.A. van Giersbergen AAG CPC (Robert) ir. drs. J.D. Breen AAG (Jeroen) drs. C.A.M. van Iersel AAG CERA (Corné)
colofon
Alternatieve financiering ouderenzorg
Uitgave Actuarieel Genootschap, Groenewoudsedijk 80, 3528 BK Utrecht telefoon: 030 686 61 50, website: www.ag-ai.nl Vormgeving Stahl Ontwerp, Nijmegen Druk Selection Print & Mail, Woerden Verantwoording
2
INHOUDSOPGAVE
Verantwoording – 2 Samenvatting – 4 1
Inleiding – 6
2
Situatieschets van de AWBZ – 7
3
Contouren van een zorgspaarsysteem – 9
4
Uitwerking van een systeem van verplicht en collectief zorgsparen – 11
5
Andere alternatieven voor de financiering van ouderenzorg – 14
6
Conclusies en aanbevelingen – 15 Bijlage: Door het Actuarieel Genootschap gebruikte aannames voor de ontwikkeling van de AWBZ-premie – 16
Alternatieve financiering ouderenzorg
Inhoudsopgave
3
S A M E N V ATT I N G
Het huidige financieringssysteem ten behoeve van de ouderenzorg vanuit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) komt steeds meer onder druk te staan. Dit wordt grotendeels veroorzaakt door demografische ontwikkelingen zoals vergrijzing, ontgroening en stijgende levensverwachting. Indien geen maatregelen worden genomen ten aanzien van deze problematiek, zullen door deze zogenaamde demografische kanteling de kosten van de zorg in de AWBZ oplopen van 12,65% in 2013 tot uiteindelijk 27% in 2060. Deze voorzienbare kostenstijging is daarmee, vergeleken met de pensioenproblematiek, een grotere bedreiging voor ons sociale stelsel. Het kabinet kijkt naar maatregelen aan de “verzorgingskant”, zoals versobering in de vergoedingensfeer of overgang naar uitkeringen in vaste bedragen. Bij al deze alternatieven blijft de financieringsmethode intact, maar wordt afbreuk gedaan aan het verzorgingsniveau, tenzij de financiering ten koste gaat van andere beleidsterreinen. Het Actuarieel Genootschap (AG) heeft een alternatief onderzocht in de financieringssystematiek (zorgsparen) en heeft zichzelf de volgende opdracht gegeven: “Onderzoek de houdbaarheid van het huidige financieringsstelsel van de ouderenzorg in de AWBZ en geef een toekomstbestendig alternatief, met behoud van maatschappelijke waarden zoals solidariteit en een sociaal voorzieningenniveau”. Uit het AG-onderzoek blijkt dat een geleidelijke transitie naar een financieringssysteem op kapitaaldekkingsbasis initieel duurder is dan het bestaande omslagstelsel, maar dat de kosten van een dergelijk systeem van meet af aan dalen van 18% in 2013 tot minder dan 15% in 2060. In de transitieperiode zullen de AWBZ en het alternatieve financieringssysteem (zorgsparen) naast elkaar blijven bestaan, met een verschuiving van de AWBZ naar zorgsparen. De initiële stijging is toe te schrijven aan dubbele lasten in de beginsituatie, omdat bestaande gevallen vanuit de bestaande (maar afbouwende) AWBZ worden gefinancierd, plus de opbouw die plaatsvindt voor toekomstige gevallen. Het voorgestelde financieringsysteem is ongevoelig voor demografische ontwikkelingen, immers in de prijsstelling is rekening gehouden met toekomstige (stijgende) levensverwachtingen. Het systeem is wel gevoelig voor inflatie en rendement. Bij hogere inflatie dan gemodelleerd zal de premie in het kapitaaldekkingstelsel ongeveer gelijk blijven, maar zal duidelijk lager blijven dan de –sterker stijgende- premie onder een omslagstelsel. Indien het rendement achterblijft bij de verwachtingen (of risicoloos beleggen), zal het kapitaaldekkingsstelsel op de lange termijn niet voordeliger uitpakken dan het omslagstelsel. Het bestaande exploitatietekort bij de AWBZ valt overigens buiten de scope van dit onderzoek. Vanwege het voorgestelde financieringsstelsel zal in de toekomst geen exploitatietekort meer kunnen ontstaan. Alternatieve financiering ouderenzorg
Samenvatting
4
Het AG adviseert verder onderzoek naar de haalbaarheid en het draagvlak voor het voorgestelde financieringsalternatief. Een dergelijk financieringsalternatief zou collectief en verplicht kunnen worden gesteld, waarmee een parallel wordt getrokken met het pensioenstelsel in de tweede pijler. Een voordeel van collectief en verplicht sparen is dat onder- en oversparen per individu wordt voorkomen. Vooral voor ouderenzorg, waarbij de uitgaven erg scheef verdeeld zijn, is dit risico erg groot. Op totaalniveau zijn de uitgaven goed voorspelbaar, maar op individueel niveau is de kans dat men kostbare langdurige ouderenzorg nodig heeft klein en daarmee onvoorspelbaar. Met de verplichtstelling wordt in dit systeem de kans op adverse selectie verkleind en met de collectiefstelling wordt de solidariteitsgedachte (risicodeling) behouden. Opting out kan voorzien in de (mogelijke) wens van een bepaalde groep mensen om niet te hoeven participeren in een dergelijk systeem. Omdat niet iedereen de financiële gevolgen van ouderenzorg overziet, zou voor degenen die gebruik maken van opting-out een beperkte vangnetconstructie kunnen worden ingericht om de schrijnende gevallen te kunnen bedienen. Een dergelijke vangnetconstructie kan ook worden gebruikt voor degenen die de financiële ruimte niet hebben om zich te verzekeren.
Alternatieve financiering ouderenzorg
Samenvatting
5
1
INLEIDING
Dit position paper gaat over de toekomstige (on)betaalbaarheid van de ouderenzorg onder de huidige AWBZ – Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. De Sociaal-Economische Raad (SER) organiseerde begin 2012 een consultatie over hoe de zorg betaalbaar gehouden kan worden. Minister Schippers van Volksgezondheid had de SER hierover om advies gevraagd. Het Actuarieel Genootschap (AG) heeft aan deze consultatie meegedaan en is na het indienen van haar rapportage verder gegaan met dit thema. Door de gevoeligheid voor demografische ontwikkelingen is het AG van mening dat met de huidige financieringsvorm voor de AWBZ het huidige niveau van zorg in de toekomst niet meer betaalbaar zal zijn. De kosten voor de gezondheidszorg in Nederland zijn de afgelopen jaren fors gestegen en zullen de komende jaren blijven stijgen. Een significant deel van deze kosten heeft betrekking op de AWBZ. De AWBZ vergoedt langdurige zorg voor mensen met ernstige beperkingen door een handicap, chronische ziekte of ouderdom. De kosten van de AWBZ zijn toegenomen door vergrijzing, ontgroening, toenemende levensverwachting en medische inflatie. De combinatie van vergrijzing en stijgende levensverwachting wordt ook wel ‘dubbele vergrijzing’ genoemd. Omdat de AWBZ wordt gefinancierd op basis van omslag, komt het huidige stelsel steeds verder onder druk te staan. Bij gelijkblijvend beleid stijgt de AWBZ-premie van 12,65% in 2013 naar uiteindelijk 27% in 2060. In hoeverre Nederland bereid blijft de komende jaren deze toenemende AWBZ-premie te betalen is de vraag. Een manier om de kosten te beheersen is versobering van de vergoedingen. Het kabinet heeft hiertoe diverse plannen aangekondigd, waaronder vanaf 2014 het 'scheiden van wonen en zorg'1. Dit houdt in dat AWBZ-gebruikers zelf de betaling van hun woonlasten (huur) moeten regelen. Of deze maatregel volstaat om de kostenstijging van de AWBZ een halt toe te roepen zal de toekomst uitwijzen. Het AG heeft onderzocht in hoeverre het mogelijk is een alternatieve financieringsvorm voor de ouderenzorg te ontwikkelen om hiermee het huidige voorzieningenniveau te kunnen handhaven. In dit position paper wordt de ontwikkeling van de AWBZ in zijn huidige vorm geschetst. Vervolgens worden de gevolgen van de introductie van een alternatieve financieringsmethode uitgewerkt. Tot slot worden aanbevelingen gedaan, die kunnen bijdragen aan de houdbaarheid van de ouderenzorg. De onderzoeksopdracht in dit position paper is: “Onderzoek de houdbaarheid van het huidige financieringsstelsel van de ouderenzorg in de AWBZ en geef een toekomstbestendig alternatief, met behoud van maatschappelijke waarden zoals solidariteit en een sociaal voorzieningenniveau”.
1 – http://www.zorgvisie.nl/Huisvesting/Nieuws/2011/6/Scheiden-wonen-en-zorg-in-2014-ZVS011534W/ en http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/algemene-wet-bijzondere-ziektekosten-awbz/ontwikkelingen-inde-awbz Alternatieve financiering ouderenzorg
Inleiding
6
2
S I T U AT I E S C H E T S V A N D E A W B Z
Historie en ontwikkeling De AWBZ is in 1968 ingevoerd als een volksverzekering waaruit de kosten voor de ouderenzorg, langdurige geestelijke gezondheidszorg (ggz) en gehandicaptenzorg worden gefinancierd. De premie is inkomensafhankelijk en wordt geheven over de eerste en tweede schijf uit box 1 van de inkomstenbelasting (bovengrens tweede schijf 2013: € 33.363). Het premiepercentage wordt jaarlijks door de overheid vastgesteld op basis van een omslagdekking. Voor 2013 geldt een percentage van 12,65. Naast premieopbrengsten wordt de AWBZ gefinancierd uit eigen bijdragen en rijksbijdragen. De AWBZ kent sinds 2007 een exploitatietekort. Voor 2013 wordt een exploitatietekort verwacht van € 4,5 miljard. De kosten van de ouderenzorg vormen een groot deel van de AWBZ-uitgaven. In 2012 bedroegen de totale AWBZ-uitgaven € 27,5 miljard, waarvan € 17,8 miljard uit het AWBZ-fonds2 ten behoeve van ouderenzorg. De uitgaven, ten behoeve van de ouderenzorg, besloegen daarmee 65% van de totale AWBZ-uitgaven in 2012.
2 – De AWBZ-uitgaven voor gehandicaptenzorg en GGZ (geestelijke gezondheidszorg) bedragen € 7,5 miljard respectievelijk € 2,2 miljard. 3 – In de veronderstellingen is aangenomen dat de zorginflatie 1%-punt hoger is dan de looninflatie. De afgelopen jaren laten echter gerealiseerde zorginflaties zien die meer dan 1%-punt hoger zijn dan de looninflatie.
Alternatieve financiering ouderenzorg
De financiering van de AWBZ op basis van een omslagstelsel heeft als voordeel dat een hoge inflatie kan worden opgevangen, indien deze gepaard gaat met een vergelijkbare looninflatie. Belangrijk nadeel van deze vorm van financiering is de gevoeligheid voor demografische ontwikkelingen. Dit maakt de vraag actueel wat de huidige vergrijzing voor gevolgen heeft voor de financiering van de AWBZ. Het AG en de AWBZ Het AG heeft de AWBZ-premie geprognosticeerd uitgaande van het huidige omslagstelsel en bestaande dekkingen. In deze prognose heeft het AG specifiek gekeken naar de ontwikkeling in de zorguitgaven voor de ouderenzorg en zijn in deze prognose de zorguitgaven voor de ggz en gehandicaptenzorg alleen verhoogd met de zorginflatie. Op basis van de gehanteerde aannames (zie bijlage) verwacht het AG dat de totale AWBZ-uitgaven sterk zullen toenemen. De belangrijkste oorzaken van deze sterke toename zijn de verwachte zorginflatie (die hoger ligt dan de looninflatie) en de verwachte dubbele vergrijzing. De prognose laat zien dat de zorguitgaven in het huidige stelsel, bij een loonstijging van 2% en een zorginflatie van 3%3 zullen verachtvoudigen. Onder deze veronderstellingen zal de benodigde AWBZ-premie stijgen van 12,65% in 2013 naar 27% in 2060. Daarnaast zal het aandeel ouderenzorg, als onderdeel van de totale AWBZ-uitgaven, stijgen van 65% in 2012 naar uiteindelijk meer dan 80% in 2060. Situatieschets van de AWBZ
7
Bovenstaande betekent dat bij ongewijzigd beleid een Nederlandse werknemer met een modaal inkomen in 2060 meer dan een kwart van zijn of haar inkomen betaalt om de AWBZ-uitgaven te financieren. Hiervan gaat ongeveer 80% naar ouderenzorg. De houdbaarheid van de AWBZ komt in dit geval, als gevolg van het huidige omslagstelsel, vanuit het oogpunt van een acceptabele solidariteit tussen jong (werkenden) en ouderen (gepensioneerden), zwaar onder druk te staan. In het maatschappelijk debat wordt veel gesproken over de financierbaarheid van ons pensioen. De financierbaarheid van goede gezondheidszorg blijkt echter in de toekomst (vanuit kostentechnisch oogpunt) feitelijk een veel groter issue dan in eerste instantie verwacht en het is daarom wenselijk dat alternatieven, waaronder alternatieve financieringswijzen, worden onderzocht. Het AG heeft één van deze alternatieve financieringswijzen onderzocht. In de volgende hoofdstukken wordt hierop dieper ingegaan.
Alternatieve financiering ouderenzorg
Situatieschets van de AWBZ
8
3
CONTOUREN VAN EEN Z O R G S PA A R SY S T E E M Het kabinet-Rutte II heeft in het regeerakkoord “Bruggen slaan” ingrijpende veranderingen aangekondigd op het gebied van de ouderenzorg. Een groot deel van de door de AWBZ gefinancierde ouderenzorg gaat over naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Daarnaast gaan de eigen bijdragen omhoog. Deze veranderingen gaan gepaard met een beperking van het budget wat leidt tot inperking van het pakket zorg en verzorging. Om het niveau van ouderenzorg en het besteedbare inkomen op lange termijn op peil te kunnen houden, is een structurele stelselwijziging noodzakelijk om te kunnen anticiperen op de forse toename van de totale ouderenzorguitgaven. De werkgroep ‘Zorg en Pensioen’ van het AG heeft een systeem uitgewerkt waarin wordt voorgesteld een zorgspaarsysteem voor de financiering van ouderenzorg te introduceren. De langdurige GGZ en gehandicaptenzorg blijven op omslagbasis gefinancierd. In dit systeem is het zorgsparen gebaseerd op een verplicht en collectief kapitaalgedekt stelsel. Het AG vindt dat de introductie van een kapitaalgedekt stelsel een oplossingsrichting is om de financiering van ouderenzorg op een maatschappelijk acceptabele wijze in te richten. Bij de inrichting van een zorgspaarsysteem zijn verschillende keuzes mogelijk op de dimensies van collectiviteit en verplichtstelling. Zowel een vrijwillig individueel systeem als een verplicht collectief systeem zijn mogelijke oplossingsrichtingen voor de financiering van ouderenzorg. Een vrijwillig individueel systeem is vergelijkbaar met het derdepijlerpensioen (lijfrenten). Een verplicht en collectief systeem is vergelijkbaar met het tweedepijlerpensioen (werknemerspensioen). Elk systeem heeft zijn voor –en nadelen ten opzichte van het andere systeem. Figuur 1 toont de afwegingen die in dit keuzeproces spelen én de locatie van een aantal bestaande verzekeringen in dit stelsel.
collectief + eigen verantwoordelijkheid – spaartekorten, moral hazard
+ risico delen, schaalvoordelen – van wie is het geld? AWBZ
AOW
Zvw basis
2e pijler pensioen vrijwillig
aanvullende ziektekosten 3e pijler pensioen
+ zorgkostenbewustzijn – te groot individueel risico, minder efficiënt
verplicht WA-verzekering + financieel draagvlak – te veel / weinig sparen
individueel
Figuur 1: Voor –en nadelen individueel/collectief en verplicht/vrijwillig zorgsparen. Bronnen: Lou Spoor: ‘Naar multi-pijler financiering van zorguitgaven?’ Netspar, 24 april 2012 en E.A.J.P. Fransen, A. Hussem en J. Nab: ‘Alternatieve financiering van ouderenzorg’. ESB, 4658 (98), 237-239, 2013 Alternatieve financiering ouderenzorg
Contouren van een zorgspaarsysteem
9
Een voordeel van collectief en verplicht sparen is dat dit systeem het onder- en oversparen per individu voorkomt. Vooral voor ouderenzorg, waarbij de uitgaven erg scheef verdeeld zijn (zie Figuur 2), is dit risico groot. Op totaalniveau zijn de uitgaven goed voorspelbaar, maar op individueel niveau is de kans dat men kostbare langdurige ouderenzorg nodig heeft klein en daarmee onvoorspelbaar. Deze vorm van ouderenzorg leent zich zeer goed om te verzekeren op basis van een collectief en verplicht zorgspaarsysteem waarin sprake is van totale risicodeling. De collectieve pot van beleggingen kan alle uitgaven financieren zodat op individuele basis geen sprake is van onder- of oversparen. Een ander voordeel van dit systeem is dat niemand het sparen voor ouderenzorg kan uitstellen vanwege het verplichte karakter. Daarnaast geldt dat wanneer iedereen spaart, demografische ontwikkelingen en tegenvallende inkomensgroei minder impact hebben op de financierbaarheid van zorg. Bovendien kan het rendement over het ingelegde kapitaal de premie drukken. De keerzijde van een dergelijk systeem is dat elk kapitaaldekkingssysteem onderhevig is aan financieel marktrisico. Een ander nadeel kan zijn dat men de premiebetaling als een extra belasting ziet. De toevoeging van premie aan een collectieve pot leidt namelijk niet tot een individuele aanspraak. Deze aanspraak is in een systeem met volledige risicodeling afhankelijk van een indicatiestelling. 308 300 250 200 150 100
66
gemiddeld 78
50 -
0
2
20%
20%
16 20% vanaf 70 jaar
20%
20%
298
300 250 200 150 100
gemiddeld 76
64
50 -
0
1
20%
20%
14 20% 20% over de gehele looptijd
20%
Figuur 2: Uitgaven (x € 1.000) aan de langdurige zorg vanaf 70 jaar (boven) en over de hele looptijd (onder). De zorguitgaven zijn verdeeld over de mensen met een zeer lage zorgbehoefte (eerste 20%) naar mensen met een zeer grote zorgbehoefte (laatste 20%). Bron: CPB-boek, Toekomst voor de zorg (2013).
Alternatieve financiering ouderenzorg
Contouren van een zorgspaarsysteem
10
4
UITWERKING VAN EEN SYSTEEM VAN VERPLICHT EN COLLECTIEF Z O R G S PA R E N
Het AG heeft de situatie uitgewerkt waarin iedereen verplicht en collectief spaart voor ouderenzorg (ouderenzorgpensioen). Hierbij is uitgegaan van de aannames in de bijlage. Daarnaast worden in deze basisvariant de volgende uitgangspunten gehanteerd: – de doorsneepremie is gerelateerd aan de annuïteit4 die voor de betreffende generatie op termijn nodig is om de ouderenzorguitgaven te financieren; – de pensioenrichtleeftijd voor ouderenzorgpensioen met verblijf in een instelling is 85; - de pensioenrichtleeftijd voor ouderenzorgpensioen zonder verblijf in een instelling (thuiszorg) is 65; – premiebetalingen en uitkeringen vinden zowel voor als na pensioenrichtleeftijd plaats; – iedereen betaalt een doorsneepremie voor “opbouw” van ouderenzorgpensioen; – de doorsneepremie voor ouderenzorgpensioen is gelijk aan een percentage van het salaris tot einde van de tweede belastingschijf, zoals bij de AWBZ-premie het geval is; – de ouderenzorguitkering is afhankelijk van een zorgindicatiestelling, zoals bij de uitvoering van de AWBZ het geval is; – de overgang van het huidige systeem naar de basisvariant volgt het jaarlijkse “opbouwpercentage”. Het laatste uitgangspunt wordt geïllustreerd aan de hand van een voorbeeld. Na invoering van het verplichte en collectieve zorgspaarsysteem zal niet iedereen in staat zijn de middelen opzij te zetten om in de toekomst de eigen ouderenzorg te financieren. Daarom stelt het AG in dit systeem voor de ouderenzorguitgaven na pensioenrichtleeftijd voor deze groep te financieren uit de huidige AWBZ (financiering o.b.v. omslagstelsel).
4 – Annuïteit: vast bedrag dat periodiek betaald (of ontvangen) wordt gedurende een bepaalde periode.
Alternatieve financiering ouderenzorg
Stel dat de pensioenrichtleeftijd 65 is en dat het opbouwpercentage 2 bedraagt. Iemand die op het moment van transitie van het financieringssysteem 65 jaar of ouder is, bouwt in dat geval geen ouderenzorgpensioen op. De AWBZ zal de toekomstige ouderenzorg voor deze persoon financieren. Iemand die op het moment van transitie bijvoorbeeld 55 jaar is bouwt 2% per jaar ouderenzorgpensioen tot aan de leeftijd van 65 jaar. Deze persoon ontvangt ouderenzorg voor 20% via het ouderenzorgpensioen en voor 80% via de AWBZ. Een keuze voor andere uitgangspunten zal de conclusies niet veranderen. De uitkomsten zijn uiteraard wel gevoelig voor verandering van de aannames. Aan het eind van dit hoofdstuk wordt ingegaan op deze gevoeligheden. Uitwerking van een systeem van verplicht en collectief zorgsparen
11
Omdat in dit systeem de financiering van de toekomstige ouderenzorguitgaven naar voren is gehaald, is tijdens de transitieperiode van een omslagstelsel naar een kapitaaldekkingssysteem sprake van een periode met dubbele lasten. Men betaalt zowel een spaarpremie voor toekomstige lasten als een omslagpremie voor de huidige lasten om te voorkomen dat generaties die nog niet hebben gespaard zonder zorg komen te zitten. Figuur 3 illustreert deze periode van dubbele lasten. In dit systeem is gekozen voor een basisvariant met een overgangsperiode van 45 jaar. Dit wil zeggen dat het opbouwpercentage gelijk is aan 1/45 = 2,22. In Figuur 3 is te zien dat de premie na transitie in het begin hoog is (18%), maar deze premie daalt geleidelijk en direct vanaf het moment van transitie (blauwe lijn). Bij voortzetting van het huidige beleid stijgt de AWBZ-premie, met de aannames uit de bijlage, tot 27% in 2060 (rode lijn). Dit percentage is inclusief de kosten voor de langdurige GGZ en gehandicaptenzorg. Met de introductie van een verplicht en collectief kapitaalgedekt financieringssysteem is het mogelijk de toekomstige lasten naar voren te halen en op een evenwichtigere manier te verdelen over de verschillende generaties.
Ontwikkeling premie langdurige zorg premie langdurige zorg
30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2013
2018
2023
2028
2033
AWBZ-premie + zorgspaarpremie
2038
2043
2048
2053
2058
AWBZ-premie huidig beleid
Figuur 3: Ontwikkeling AWBZ-premie bij voortzetting huidig beleid versus basisvariant. Uit gevoeligheidsanalyses op de basisvariant blijkt dat de zorgspaarpremies fors stijgen wanneer de verwachte zorginflatie stijgt of het verwachte beleggingsrendement daalt. Figuur 4 op de volgende pagina toont aan dat het beteugelen van de zorginflatie in zowel een omslagstelsel (zoals de huidige AWBZ) als een kapitaalgedekt stelsel (zoals de AG-basisvariant) een noodzakelijke voorwaarde is voor de houdbaarheid van beide systemen (zie Figuur 4.2). Daarnaast moet het beleggingsbeleid in de basisvariant zodanig ingericht zijn dat de verwachte rendementen een groot deel van de toekomstige ouderenzorg financieren. Met andere woorden, een kapitaalgedekt zorgspaarsysteem met geen of nauwelijks beleggingsrisico leidt niet tot een lagere premie ten opzichte van het omslagstelsel (zie Figuur 4.3). Een kapitaalgedekt systeem is minder gevoelig voor demografische ontwikkelingen in vergelijking met een financieringssysteem op basis van een omslagstelsel. Ook dit komt naar voren in de gevoeligheidsanalyses. De premie is immers gebaseerd op de verwachte uitgaven waarin de toekomstige demografische ontwikkelingen zijn verwerkt. De premie in een omslagstelsel is echter gebaseerd op de verwachte uitgaven van het betreffende jaar (zie Figuur 4.4).
Alternatieve financiering ouderenzorg
Uitwerking van een systeem van verplicht en collectief zorgsparen
12
premie langdurige zorg
Figuur 4.1 Ontwikkeling premie langdurige zorg, basisvariant 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2013
2018
2023
2028
2033
2038
AWBZ-premie + zorgspaarpremie
2043
2048
2053
2058
AWBZ-premie huidig beleid
premie langdurige zorg
Figuur 4.2 Zorginflatie 4% in plaats van 3% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2013
2018
2023
2028
2033
2038
AWBZ-premie + zorgspaarpremie
2043
2048
2053
2058
AWBZ-premie huidig beleid
premie langdurige zorg
Figuur 4.3 Rendement 4% in plaats van 6% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2013
2018
2023
2028
2033
2038
AWBZ-premie + zorgspaarpremie
2043
2048
2053
2058
AWBZ-premie huidig beleid
premie langdurige zorg
Figuur 4.4 Effect van vergrijzing is groter 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2013
2018
2023
2028
2033
AWBZ-premie + zorgspaarpremie
2038
2043
2048
2053
2058
AWBZ-premie huidig beleid
Figuur 4: Gevoeligheidsanalyse van de ontwikkeling van de AWBZ-premie bij voortzetting huidig beleid en de totale premie na transitie, bestaande uit de uitloop van de AWBZ-premie plus de zorgspaarpremie.
Alternatieve financiering ouderenzorg
Uitwerking van een systeem van verplicht en collectief zorgsparen
13
5
A N D E R E A LT E R N A T I E V E N V O O R DE FINANCIERBAARHEID VAN OUDERENZORG
Een financieringssysteem waarin mensen collectief en verplicht sparen voor hun ouderenzorg is niet de enige oplossing om de ouderenzorg op lange termijn financierbaar te houden. Er zijn meerdere oplossingsrichtingen, zoals de verzekering van vaste uitkeringen, het verhogen van eigen bijdragen en de mogelijkheid van opting out. Deze alternatieven worden hieronder uitgewerkt. De verzekering van vaste ouderenzorguitkeringen, al dan niet met indexatie, is een mogelijke oplossingsrichting om de uitgaven te beheersen. De zorgaanbieders zullen namelijk ouderenzorg moeten aanbieden voor het beschikbare bedrag. Met de invoering van dit financieringssysteem ontstaat het risico dat het niveau van de aangeboden ouderenzorg achteruitgaat doordat de zorginflatie hoger is dan verwacht. In dit systeem kan dit risico niet over de verschillende generaties verdeeld worden. Een systeem dat meer eigen bijdragen vraagt, legt een deel van de lasten neer bij de gebruikers, waardoor zij zich meer bewust worden van de kosten voor ouderenzorg. Afhankelijk van de gewenste inkomenssolidariteit kunnen deze eigen bijdragen inkomensafhankelijk zijn of juist voor iedereen gelijk. Zoals hierboven beschreven is, heeft, gelet op het feit dat ouderenzorg op individuele basis feitelijk niet verzekerbaar is, een financieringssysteem waarin men alle risico’s volledig met elkaar deelt, de voorkeur boven een systeem waarin men individueel spaart voor zijn eigen ouderenzorg. Dit betekent echter dat een zekere mate van verplichte deelname aan het systeem noodzakelijk is. Het risico van adverse selectie is namelijk erg groot in een systeem waarin men risico’s deelt en deelname niet verplicht is. Om tegemoet te komen aan de bezwaren tegen een verplichte deelname door bepaalde groepen is het een oplossingsrichting om een opt-out keuze op te nemen in het systeem. Het betreft hier met name de groepen met een zodanig hoog inkomen en/of vermogen dat zij hun eigen ouderenzorg kunnen regelen. Zij zullen mogelijk keuzevrijheid verkiezen boven het deelnemen aan een collectieve regeling. Het moment waarop men de opt-out keuze kan maken dient op of vóór pensioenleeftijd te gebeuren. Hierdoor blijft de impact van het risico van adverse selectie beperkt. Daarnaast is het de vraag of er een vangnet voor minimale ouderenzorg dient te komen dat de financiering regelt voor mensen die voor de opt-out gekozen hebben en die toch niet voldoende middelen hebben. Alternatieve financiering ouderenzorg
Andere alternatieven voor de financierbaarheid van ouderenzorg
14
6
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
Het huidige financieringssysteem ten behoeve van de ouderenzorg vanuit de AWBZ komt steeds meer onder druk te staan. Dit wordt grotendeels veroorzaakt door demografische ontwikkelingen zoals vergrijzing, ontgroening en stijgende levensverwachting. Indien geen maatregelen worden genomen ten aanzien van deze problematiek, zullen door deze zogenaamde demografische kanteling de premie van de zorg in de AWBZ oplopen van 12,65% in 2013 tot uiteindelijk 27% in 2060. De politiek kijkt naar maatregelen aan de “verzorgingskant”, zoals versobering in de vergoedingensfeer of overgang naar uitkeringen in vaste bedragen. Bij al deze alternatieven blijft de financieringsmethode intact, maar wordt afbreuk gedaan aan het verzorgingsniveau, tenzij de financiering ten koste gaat van andere beleidsterreinen. Het AG heeft een alternatief onderzocht in de financieringssystematiek, zorgsparen. Het blijkt dat een geleidelijke transitie naar een financieringssysteem op kapitaaldekkingsbasis initieel duurder is dan het bestaande omslagstelsel, maar dat de kosten van een financieringssysteem op kapitaaldekkingsbasis van meet af aan dalen van 18% in 2013 tot onder de 15% in 2060. In de transitieperiode zullen de AWBZ en zorgsparen naast elkaar bestaan, met een verschuiving van AWBZ naar zorgsparen. De initiële stijging is toe te schrijven aan dubbele lasten in de beginsituatie, omdat bestaande gevallen volledig vanuit de bestaande (maar afbouwende AWBZ) moeten worden gefinancierd, plus dat er opbouw via zorgsparen plaatsvindt voor toekomstige gevallen. Het voorgestelde financieringsysteem is ongevoelig voor demografische ontwikkelingen, immers in de prijsstelling is al rekening gehouden met toekomstige (stijgende) levensverwachtingen. Het systeem is nog wel gevoelig voor inflatie en rendement. Bij hogere inflatie dan gemodelleerd zal de premie in het kapitaaldekkingstelsel ongeveer gelijk blijven, maar zal nog steeds duidelijk lager blijven dan de –sterker stijgendepremie onder een omslagstelsel. Indien het rendement achterblijft bij de verwachtingen (of risicoloos beleggen), zal het kapitaaldekkingsstelsel op de lange termijn niet voordeliger uitpakken dan het omslagstelsel. Het AG adviseert verder onderzoek naar de haalbaarheid en het draagvlak voor het voorgestelde financieringsalternatief. Een dergelijk financieringsalternatief zou collectief en verplicht kunnen worden gesteld, waarmee een parallel wordt getrokken met het pensioenstelsel in de tweede pijler. Met de verplichtstelling wordt de kans op adverse selectie verkleind en wordt met de collectiefstelling de solidariteitsgedachte gehouden. Opting out kan voorzien in de (mogelijke) wens van een bepaalde groep mensen om niet te hoeven participeren aan een dergelijk systeem. Tot slot zou een vangnetconstructie kunnen worden ingericht om de schrijnende gevallen te kunnen bedienen. Verdere onderzoeksmogelijkheden kunnen liggen in de sfeer van de fiscalisering en zorgsparen voor zelfstandigen. Dit valt echter buiten het bestek van dit onderzoek. Alternatieve financiering ouderenzorg
Conclusies en aanbevelingen
15
BIJLAGE
Door het Actuarieel Genootschap gebruikte aannames voor de ontwikkeling van de AWBZ-premie
Het Actuarieel Genootschap heeft de volgende aannames gehanteerd in haar model: – premie-inkomsten zijn gebaseerd op CBS-statistieken per inkomensklasse en leeftijdscohort uit 2011 en op de CBS-prognose van de Nederlandse populatie per cohort uit de bevolkingsprognose, 2010-2060; – het premiepercentage is zodanig ontwikkeld dat in ieder jaar de premie-inkomsten plus de eigen bijdragen en de overheidsbijdragen gelijk zijn aan de totale AWBZ uitgaven; – de eigen bijdragen zijn gelijk aan 10% van de totale AWBZ-ontvangsten; – de overheidsbijdrage wordt volgens de door de overheid gehanteerde formule ontwikkeld; – looninflatie: 2% (jaarlijks) en groei bovengrens tweede belastingschijf: 2% (jaarlijks); – beleggingsrendement: 6% (beleggingsbeleid met een substantieel deel van de mix gespreid belegd in zakelijke waarden); – ouderenzorg gebaseerd op gebruikmaking frequenties per leeftijdscohort in 2009 en de verwachte populatie per cohort uit de genoemde bevolkingsprognose, 2010-2060; – de gebruikte frequenties zijn afkomstig uit de CBS-statistieken “AWBZ/WMO-zorg zonder verblijf; leeftijd en geslacht” en “AWBZ/WMO-zorg zonder verblijf; leeftijd en geslacht” 2009; – de kosten voor ouderenzorg per zorgbehoevende stijgen met een veronderstelde zorginflatie van 3% per jaar; – de totale uitgaven voor gehandicaptenzorg en geestelijke gezondheidszorg nemen toe met hetzelfde zorginflatiepercentage; – heffingskortingen per belastingbetaler veranderen niet; – het bestaande exploitatietekort in de beginsituatie valt buiten de scope van dit onderzoek. Onder de voorgestelde financieringsvorm zal in de toekomst geen exploitatietekort meer kunnen ontstaan. Alternatieve financiering ouderenzorg
Bijlage
16
© Actuarieel Genootschap
