Aanhaken of afhaken? Een onderzoek naar de meerwaarde van een lokale ombudscommissie in de gemeente ede en mogelijke alternatieven

‘Aanhaken of afhaken?’ Een onderzoek naar de meerwaarde van een lokale ombudscommissie in de gemeente ede en mogelijke alternatieven

‘AANHAKEN OF AFHAKEN?’

EEN ONDERZOEK NAAR DE MEERWAARDE VAN EEN LOKALE OMBUDSCOMMISSIE IN DE GEMEENTE EDE EN MOGELIJKE ALTERNATIEVEN

Evaluatie lokale ombudscommissie

I NHOUDSOPGAVE 1.

Inleiding ....................................................................... 5 1.1 Achtergrond ................................................................................................. 5 1.2 Doel- en probleemstelling ............................................................................ 5 1.3 Opzet van het onderzoek............................................................................. 5 1.4 Leeswijzer.................................................................................................... 6

2.

Literatuuroverzicht ....................................................... 7 2.1 Inleiding ....................................................................................................... 7 2.2 Gemeenten en hun ombudsinstellingen ...................................................... 7 2.3 De Nationale ombudsman ......................................................................... 10 2.4 Regionale en gedeelde ombudsvoorzieningen.......................................... 11 2.5 Lokale ombudsvoorzieningen: Ede als voorbeeld ..................................... 12 2.6 Keuze ombudsvoorziening ........................................................................ 13 2.7 Tot slot ....................................................................................................... 15

3.

Resultaten interview s ................................................. 17 3.1 Inleiding ..................................................................................................... 17 3.2 Omvang van de betreffende commissies .................................................. 17 3.3 Algemeen................................................................................................... 17 3.4 Hantering normenkader ............................................................................. 18 3.5 Voor-en nadelen ombudsvoorzieningen .................................................... 19 3.6 Kosten........................................................................................................ 20 3.7 Voorkeuren van betrokkenen..................................................................... 21 3.8 Samengevat............................................................................................... 22

4.

Sam envatting, conclusies & aanbevelingen ................. 23 4.1 Achtergrond ............................................................................................... 23 4.2 Onderzoeksopzet....................................................................................... 23 4.3 Resultaten.................................................................................................. 23 4.4 Conclusies ................................................................................................. 25 4.5 Aanbevelingen ........................................................................................... 26 4.6 Reactie van de opdrachtgever (PM) .......................................................... 27

5.

Bijlagen ...................................................................... 28 Bijlage 1: Literatuurlijst......................................................................................... 28 Bijlage 2: Lijst geinterviewde personen................................................................ 29


1.

INLEIDING

1.1

ACHTERGROND De Lokale Ombudscommissie Ede bestaat sinds 2004 en telt momenteel drie leden (Raadsbesluit VR2003/49 van 05/06/2003). Per 31/12/2011 loopt de benoemingstermijn van de leden af. De Raad ziet zich gesteld voor de vraag hoe de wettelijk verplichte ombudsvoorziening voor de komende zes jaar ingevuld dient te worden. In dat kader is de afdeling Strategie & Onderzoek gevraagd de huidige werkzaamheden van de commissie te evalueren en eventuele alternatieven te overwegen. Het daaruit voortvloeiende advies moet leiden tot een definitief standpunt van de gemeenteraad in de vraag of de huidige commissie gehandhaafd moet worden.

1.2

DOEL- EN PROBLEEMSTELLING Doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de meerwaarde van een lokale ombudscommissie in de gemeente Ede. Op basis van de resultaten van deze evaluatie wordt besloten of de lokale ombudscommissie wordt voortgezet. De probleemstelling luidt: In hoeverre kan de lokale ombudscommissie als succesvol worden gezien? In hoeverre brengt een lokale ombudscommissie voordelen met zich mee? Hierbij wordt onderscheid gemaakt in de volgende onderzoeksvragen:    

1.3

Wat zijn de succesfactoren van de lokale ombudscommissie? Welke knelpunten zijn er? Welke alternatieven zijn er voor een lokale ombudscommissie? Wat zijn de ervaringen van andere gemeenten met een lokale commissie danwel alternatieve vormen?

OPZET VAN HET ONDERZOEK Literatuurstudie Het onderzoek is gestart met het op een rijtje zetten van reeds beschikbare informatie over de plus- en minpunten van een lokale ombudscommissie. Relevante documenten en onderzoeken van andere gemeenten zijn geraadpleegd. De Lokale Ombudscommissie Ede heeft zelf ook een evaluatie gemaakt van ervaringen van de afgelopen jaren. Het verslag hiervan is tevens meegenomen in dit rapport. Interviews Na afronding van het vooronderzoek zijn interviews gehouden met elf deskundigen. Om een zo genuanceerd mogelijk beeld te krijgen is ervoor gekozen om een gevarieerde groep te interviewen. De volgende personen hebben hieraan hun medewerking verleend: drie leden en oud-leden van de Lokale Ombudscommissie Ede, een burger die in 2010 een verzoek e heeft ingediend (helaas bleek slechts één persoon mee te willen werken), een 1 -lijns klachtbehandelaar, de interne klachtencoördinator van de gemeente Ede, contactpersonen van gemeenten die zich recent of zeer binnenkort heeft aangesloten/ gaat aansluiten bij de Nationale ombudsman (Wageningen, Utrecht), een onderzoeker van de Nationale ombudsman en twee medewerkers van regionale ombudsorganen (de Overijsselse en Zeeuwse ombudscommissie). Van elk interview is een verslag van maximaal twee pagina’s gemaakt. Hieruit is in de rapportage uitsluitend een algemeen beeld gedestilleerd. De rapportage omvat geen letterlijke weergave van de gesprekken en uitspraken zijn, voor zover dat mogelijk is, op geen enkele manier te herleiden tot één persoon.


5

1.4

LEESWIJZER Hoofdstuk 2 omvat de resultaten van de literatuurverkenning. Wat is er bekend over de voordelen van een lokale ombudscommissie? Welke alternatieven zijn er? Hoofdstuk 3 geeft een algemeen beeld van de resultaten van de interviews. Wat gaat er goed? Wat gaat er minder goed? Wat zien deskundigen als pluspunten en knelpunten van een lokale ombudscommissie danwel alternatieve vormen?

6

Gemeente Ede

2.

LITERATUUROVERZICHT

2.1

INLEIDING Deze literatuurstudie geeft antwoord op de vraag op welke manier Nederlandse gemeenten hun ombudsvoorziening vormgeven en de argumenten hiervoor. Daarnaast gaan we in op de ontwikkelingen die zich de afgelopen jaren op dit vlak hebben afgespeeld.

2.2

GEMEENTEN EN HUN OMBUDSINSTELLINGEN Wet extern klachtrecht Sinds 15/04/2005 is de Wet extern klachtrecht in werking getreden. Sindsdien zijn gemeenten verplicht een externe onafhankelijke instantie te treffen. Zij hebben de keuze tussen een eigen of een gemeenschappelijk ombudsorgaan (commissie/Ombudsman). Wanneer gemeenten geen eigen voorziening treffen, vallen zij automatisch onder de 1 regeling van de Nationale ombudsman . De Nationale ombudsman In de manier waarop gemeenten hun ombudsvoorziening vormgeven heeft de laatste jaren een sterke verschuiving plaatsgevonden: steeds meer lokale ombudsvoorzieningen zijn 2 verdwenen ten gunste van de Nationale ombudsman . Bij sommige gemeenten werd deze keuze ingegeven door financiële overwegingen. Andere gemeenten kozen vanuit oogpunt van de burger voor de Nationale ombudsman (meer status, meer ervaring, onafhankelijker). Ook een stuk gemak voor de gemeente speelde een rol. De laatste jaren staan regionale ombudsvoorzieningen sterk onder druk. Bij het weglekken van gemeenten naar de Nationale ombudsman wordt het voor achterblijvende gemeenten moeilijker de voorziening in stand te houden. Bij gebrek aan draagvlak wordt de voorziening dan soms opgeheven. Op 1 januari 2011 vielen 271 gemeenten onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman (Figuur 2-1). Dat is 65% van het totaal aantal gemeenten in Nederland (418). In 2011 sloten Dalfsen, Culemborg, Gemert-Bakel, Schiedam, Sint Anthonis, Valkenswaard en Waalre zich aan bij de Nationale ombudsman. Ook enkele fusiegemeenten stapten over. Het gaat hier om de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, De Ronde Venen, Medemblik, Stichtse 3 Vecht en Súdwest Fryslân . Vanaf 2012 gaan ook gemeenten als Utrecht, Houten, Utrechtse Heuvelrug, Amersfoort, Barendrecht en Leek gebruikmaken van de diensten van de 4 Nationale ombudsman . Keuze ombudsinstelling Grotere gemeenten hebben gemiddeld vaker een eigen ombudsorgaan dan kleinere gemeenten (Figuur 2-2). Kleine gemeenten kiezen vaker voor een ombudscommissie dan een ombudsman. Sommige gemeenten maken gebruik van de diensten van een regionaal ombudsorgaan of een ombudsman in de regio. Zeeland is de enige provincie waarvan alle 5 gemeenten zijn aangesloten bij de regionale ombudscommissie .

1

Evaluatie Wet extern klachtrecht, SIRA Consulting

2

www.nationaleOmbudsman-nieuws.nl/jaarverslag/2-1-ontwikkelingen-in-aansluiting-van-decentrale,

http://www.vngmagazine.nl/nieuws/1804/extern-klachtrecht-functioneert-behoorlijk 3

Jaarverslag Nationale ombudsman, www.nationaleOmbudsman-nieuws.nl/jaarverslag-2010/1-2-19-gemeenten-

waterschappen-provincies-en 4

Informatie van de heer J. Prins, senior onderzoeker Nationale ombudsman

5

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-32652-1.html, 30/08/2011


7

Figuur 2-1 Landelijke spreiding ombudsinstellingen, oktober 2010

Bron: Evaluatie Wet extern klachtrecht, SIRA Consulting

8

Gemeente Ede

Figuur 2-2 Gemeenten en hun ombudsvoorziening, 2010

Bron: Evaluatie Wet extern klachtrecht, SIRA Consulting

Werkwijze ombudsinstellingen Het beroepsproces verloopt bij alle ombudsvoorzieningen op uniforme wijze en is omschreven in de Algemene wet bestuursrecht. Verzoeken worden bij binnenkomst getoetst op ontvankelijkheid en op bevoegdheid van behandeling: in sommige gevallen is het ombudsorgaan niet bevoegd om over het verzoek te oordelen. In dergelijke gevallen wordt doorverwezen naar een bevoegd orgaan. Van de verzoeken waaruit ook daadwerkelijk een onderzoek voortvloeit wordt een rapport opgesteld met (niet-bindende) aanbevelingen. Van het besluit wordt verslag uitgebracht aan de contactpersoon binnen de gemeente. Na afhandeling rapporteert de commissie aan het college van Burgemeester & Wethouders en legt de commissie de verzoeken vast in het jaarverslag. B&W beoordeelt met welke personen contact opgenomen wordt. Met het betreffende afdelingshoofd, teamleider, ambtenaar en klachtcoördinator worden acties uitgezet als voortvloeisel uit de 6 aanbevelingen van het ombudsorgaan . Bij kleinere gemeenten met een eigen ombudsvoorziening doen de leden van de commissie het inhoudelijke werk meestal zelf. De grotere ombudsvoorzieningen beschikken meestal over eigen ondersteunende ambtenaren.

6



9

Follow-up aanbevelingen In de literatuur zijn aanwijzingen gevonden dat gemeenten (niet-bindende) adviezen vaak overnemen en dat aanbevelingen van ombudsvoorzieningen soms leiden tot (concrete) beleidswijzigingen. In sommige gemeenten heeft het werk van het ombudsorgaan geleid tot het aanstellen van een interne klachtencoördinator en het bijscholen of voorlichten van 7 medewerkers . De wijzigingen zijn echter vooral procedureel van aard: • • • • • •

Wijzigen van standaardbrieven; Aanpassingen in contracten van gemeentelijke diensten (bijvoorbeeld onduidelijke omschrijvingen in Wmo- contracten); Wijzigen van procedures met betrekking tot privacy; Aanpassing van protocollen; Aanpassingen van ICT-systemen; 8 Registratie van binnenkomst van verzoeken .

De actieve rol ligt vooral bij lokale ombudsvoorzieningen: contacten van lokale ombudsvoorzieningen met burgers en gemeenten zijn doorgaans directer en informeler Lokale ombudsvoorzieningen en gemeenten lijken gemiddeld vaker contact met elkaar te hebben over de voortgang en aanbevelingen dan degenen die zijn aangesloten bij de Nationale ombudsman. De lokale ombudsvoorziening wordt bovendien sneller gevraagd de 9 aanbeveling persoonlijk toe te lichten .

2.3

DE NATIONALE OMBUDSMAN Omvang van het aantal verzoeken Uit het jaarverslag 2010 van de Nationale ombudsman kwam naar voren dat in 2010 in totaal 1890 verzoeken werden ingediend. Dat is een stijging van bijna 2% ten opzichte van 2009. Van alle verzoeken behoorden 1.532 tot het werkterrein van gemeenten. Aard van de verzoeken en werkwijze Van alle verzoeken wordt circa 60% niet in behandeling genomen omdat de aard van het verzoek niet past binnen de bevoegdheden van de instantie. Circa 20% wordt niet10 ontvankelijk verklaard . De meeste verzoeken hebben betrekking op (het ontbreken van) communicatie met de burger, op handhaving en op het niet (tijdig) nakomen van rechterlijke 11 uitspraken . Zo ontving de Nationale ombudsman meer dan honderd verzoeken die betrekking hadden op schuldhulpverlening, vooral over de lange behandelduur, wisselingen van contactpersonen en onduidelijke communicatie. De Nationale ombudsman heeft grofweg de keuze tussen interventie en onderzoek naar de toedracht van het overheidsoptreden. Vooral bij de relatief eenvoudige zaken, waarbij het 12 achterliggende probleem makkelijk kan worden opgelost, wordt interventie toegepast . Van alle verzoeken die tot een onderzoek hebben geleid, werd bijna tweederde (deels) gegrond verklaard en een derde ongegrond. Het overige deel (3%) werd tussentijds opgelost of 13 ingetrokken . De Nationale ombudsman brengt jaarlijks verslag uit aan de Tweede Kamer 14 der Staten Generaal . Veel van de verzoeken konden telefonisch worden afgehandeld. In 241 van de gevallen heeft de Nationale ombudsman een vorm van interventie toegepast. Vaak resulteerde dit voor de burger in een bevredigende oplossing. Slecht een klein aantal 15 verzoeken (43) leidde tot een schriftelijke rapportage . 7 8 9

www.vngmagazine.nl/nieuws/1804/extern-klachtrecht-functioneert-behoorlijk Evaluatie Wet extern klachtrecht, SIRA Consulting Evaluatie Wet extern klachtrecht, SIRA Consulting

10 11

12

Evaluatie Wet extern klachtrecht, SIRA Consulting Ombudsman tevreden over gemeenten, Binnenlands Bestuur, 2009 Blik op de toekomst van de Nationale ombudsman, Universiteit Utrecht, 1997, pagina 11

13

Wat vindt u ervan?, Nationale ombudsman, pagina 198 en Jaarverslag Nationale ombudsman 2010

14

Blik op de toekomst van de Nationale ombudsman, Universiteit Utrecht, 1997, pagina 11

15

Jaarverslag Nationale ombudsman 2010

10

Gemeente Ede

Kosten Nationale ombudsman De Nationale ombudsman rekent de gemeenten op grond van het Vergoedingenbesluit Wet Nationale ombudsman jaarlijks een vast bedrag per inwoner of ingezetene. Dit was in 2010 vastgesteld op 18,6 cent per inwoner en is onafhankelijk van het aantal klachten. In 2011 bedroeg deze 19 cent. De nieuwe tarieven worden elk jaar in augustus vastgesteld en 16 worden gewoonlijk gecorrigeerd op inflatie .

2.4

REGIONALE EN GEDEELDE OMBUDSVOORZIENINGEN Aard en omvang van het aantal verzoeken Werkwijze en omvang wijken in verschillende opzichten af van de Nationale ombudsman. In de eerste plaats ligt het jaarlijks aantal af te handelen verzoeken van regionale en gedeelde voorzieningen vaak lager dan bij de Nationale ombudsman. Zo handelt de ombudscommissie van de provincie Overijssel op jaarbasis circa dertig verzoeken af. Voorts hangt het van de voorkeur van de gemeente af of er gekozen wordt voor een eigen ombudsman of een ombudscommissie. Een ombudsman heeft een vast dienstverband en wordt in zijn werkzaamheden al dan niet ondersteund door een team van enkele (vaste) medewerkers. Een ombudscommissie bestaat uit leden die over het algemeen alleen een vergoeding ontvangen. De eerstgenoemde wordt benoemd voor de duur van zes jaar, eventueel gevolgd door herbenoeming. Tevens wordt een plaatsvervangende ombudsman benoemd. Bij ombudscommissies bestaat de verplichting tot het benoemen van 17 plaatsvervangende leden niet . Kosten regionale of gedeelde voorziening De kosten van de ombudsvoorziening hangen sterk af van de gekozen vorm en/of het jaarlijks aantal te behandelen verzoeken. Het faciliteren van een eigen ombudsman is gemiddeld duurder dan een ombudscommissie. In een commissie krijgen leden vaak een vergoeding per zitting of zaak in plaats van een salaris. Gemeenschappelijke organen als de Zeeuwse en Overijsselse ombudscommissie rekenen gemeenten een vast bedrag per inwoner per jaar (circa € 0,10 per inwoner), plus een apart bedrag per ingediend verzoekschrift. Dit bedrag ligt gemiddeld rond de € 1.250 voor het doorlopen van de gehele procedure en € 200 voor een korte interventie. Een gemeente als Utrecht (met een eigen ombudsman) rekende in 2011 € 0,40 per inwoner, ongeacht het aantal verzoeken. Afhankelijk van de omvang van het dienstverband moet voor een ombudsman worden uitgegaan van € 62.000 bruto per jaar (schaal vijftien op basis van 18 twintig uur per week) . Leden van een lokale ombudscommissie ontvangen doorgaans een onkostenvergoeding en een vergoeding voor hun werkzaamheden. Deze lag bij de Lokale Ombudscommissie Ede 19 op € 114,15 per zitting (prijspeil 2011) . Daarnaast ontvangen de leden presentiegelden (€ 1.000) (Art. 14 Rechtspositiebesluit raads-en commissieleden). Over 2011 heeft de gemeente Ede € 3.176 voor de commissie begroot, waarvan € 1.000 voor presentiegelden en € 2.716 voor de overige kosten. De werkelijke kosten voor een ombudsorgaan zijn niet eenvoudig vast te stellen omdat elk orgaan haar eigen eisen stelt aan personele bezetting en faciliteiten rondom het ombudsorgaan. Als indicator is gekozen voor Zoetermeer omdat deze qua inwonertal en ligging (centraal in Nederland, in de nabijheid van enkele grote steden) vergelijkbaar is met Ede. Zoetermeer begroot voor de eigen voorziening jaarlijks € 2.800, exclusief personele kosten. Voor een eigen website moet circa € 2.500 gerekend worden en voor een eigen 20 (spreek) kamer circa € 7.000 . 16

Kort telefonisch contact met Nationale ombudsman op 09/09/2011

17

Wet Nationale ombudsman, Kluwer, 2008

18

www.zoetermeernieuws.nl/2011/08/einde-niet-onafhankelijke.html

19

Schatting gemaakt obv kosten van lokale ombudscommissies van de gemeenten Zoetermeer, Strijen en Meppel

20

www.zoetermeernieuws.nl/2011/08/einde-niet-onafhankelijke.html


11

2.5

LOKALE OMBUDSVOORZIENINGEN: EDE ALS VOORBEELD In dit onderzoek vormt de gemeente Ede het uitgangspunt. De jaarverslagen van de Lokale Ombudscommissie Ede van 2005 tot en met 2010 zijn geraadpleegd. Omvang van het aantal verzoeken De Lokale Ombudscommissie Ede stelt naar aanleiding van een verzoek niet automatisch een onderzoek in. Eerst wordt onderzocht of een verzoek ontvankelijk is en of de commissie bevoegd/verplicht is te oordelen. Redenen hiervoor kunnen zijn: -

Het verzoek bevat geen klacht over een gedraging van de gemeente Ede; het verzoek wordt in dergelijke gevallen doorgestuurd aan de juiste instantie; Het verzoek betreft een klacht in eerste instantie, waarover de gemeentelijke 21 klachtbehandelaar oordeelt; ook in die gevallen wordt het verzoek doorgestuurd .

In Ede lag het aantal behandelde verzoeken van 2004 tot en met 2010 tussen de twee en de veertien (Tabel 2-1). Vanaf 2008 is het aantal verzoeken flink gestegen. Tabel 2-1 Aantal verzoekschriften Lokale Ombudscommissie Ede, 2004 -2010 Jaar 2004 2005 2006 2007 2008

Aantal verzoeken 2 3 3 3 10

In behandeling genomen 2 3 2 2 5

2009 2010

13 14 nieuwe zaken

4 6 (waarvan 2 oude zaken)

Oordeel commissie

1 x gegrond, 1 x ongegrond 2 x gegrond, 1 x ongegrond 2 x (deels) gegrond 2 x ongegrond 1 x ongegrond, 3 x commissie niet bevoegd/verplicht te onderzoeken, 1 x nog niet afgehandeld 2 x ongegrond, 2 x nog niet afgehandeld 2x gegrond

Bron: Jaarverslagen Lokale Ombudscommissie Ede 2004 - 2010

Aard van de verzoeken en aanbevelingen Veel zaken hadden betrekking op de overschrijding van termijnen en op de communicatie tussen de gemeente en de burger (o.a. informatievoorziening, in het bijzonder met allochtone burgers). Volgens de jaarverslagen werden aanbevelingen van de commissie 22 vrijwel altijd door het college overgenomen .

21

Jaarverslagen 2004- 2010 LOKALE OMBUDSCOMMISSIE EDE gemeente Ede

22

Jaarverslagen 2004-2010, Lokale Ombudscommissie Ede

12

Gemeente Ede

2.6

KEUZE OMBUDSVOORZIENING De inrichting van een ombudsorgaan is vaak het gevolg van een mix aan factoren. De hieronder beschreven motieven moeten daarom in samenhang met elkaar worden gezien. Keuze voor de Nationale ombudsman Om enige ervaring te kunnen opbouwen hanteren sommige gemeenten een norm van minimaal 25 tot 30 verzoeken per jaar. Dat aantal wordt vooral door kleinere gemeenten niet gehaald. Tilburg, Deventer en Maastricht bijvoorbeeld zijn om die reden overgestapt naar de 23 Nationale ombudsman . Uit een recente evaluatie van de Wet extern klachtrecht blijkt dat de deskundigheid en neutraliteit van de Nationale ombudsman soms hoger ingeschat wordt dan die van lokale of 24 regionale organen . Een enquête van de gemeente Alphen aan den Rijn onder de eigen 25 bevolking laat een zelfde beeld zien . Burgers lijken de neutraliteit lager te waarderen wanneer de ombudsvoorziening gehuisvest is bij de gemeente of als een 26 gemeenteambtenaar betrokken is bij de (secretariële) ondersteuning van de commissie . Sommige ombudscommissies hebben te maken met continuïteitsproblemen. Den Helder 27 bijvoorbeeld is om die reden overgestapt naar de Nationale ombudsman . Sommige gemeenten stellen reserveleden aan die bij uitval van vaste leden en bij grote drukte kunnen bijspringen (Tabel 2-2). Keuze voor een regionale ombudsvoorziening Gemeenten die verder weg liggen van de Randstad lijken gemiddeld vaker te kiezen voor een eigen of regionaal ombudsorgaan. Zij staan zowel in fysiek opzicht als qua (klachten)cultuur verder weg van de Nationale ombudsman en Den Haag. Het ons-kent-onsgevoel is hier sterker. Historie lijkt ook een rol te spelen; in regio´s waar na het inwerking treden van de Wet extern klachtrecht direct een regionaal orgaan werd ingesteld, lekten minder gemeenten weg naar de Nationale ombudsman. Voorbeelden hiervan zijn de regionale commissies van Zuidoost Brabant, Zuidwest Friesland, Zuid-Limburg en Zeeland. Een deel van de regionale organen wordt nu alsnog geconfronteerd met een afnemend draagvlak. Naarmate meer gemeenten afhaken wordt het voor de achterblijvende gemeenten moeilijker om de voorziening overeind te houden. Dat fenomeen speelt steeds meer gemeenten parten (Tabel 2-3). Keuze voor een eigen ombudsvoorziening Leden van een lokale voorziening kennen de lokale cultuur, zijn vaak goed op de hoogte van de lokale situatie en onderhouden doorgaans nauwe contacten met het ambtelijk apparaat. Contacten van lokale voorzieningen met burgers en gemeenten zijn vaak informeel, wat vooral door burgers als prettig wordt ervaren. Een ombudscommissie is relatief goedkoop; leden krijgen een vergoeding per zitting. Voor het aanstellen van een ombudsman moet de klachtenomvang van voldoende omvang zijn omdat een ombudsman doorgaans duurder is: de salariskosten nemen immers een vaste plaats in op de begroting. Door het relatief hoge aantal verzoeken kan een ombudsman echter veel ervaring (en daardoor kennis en kunde) opbouwen. (Tabel 2-4). 23

www.tilburg.nl/gemeente/ep/channelView.do?channelId=-

12422&programId=14057&pageTypeId=17766&contentTypeId=1001&displayPage=%2Fep%2Fchannel%2Ftl_chan nel_related_content.jsp&relCntPage=%2Fep%2Fcontent%2Ftl_ed_pr_content.jsp&contentId=23272 en Raadvoorstel Toekomstige externe ombudsfunctie Deventer 24


25

Gemeente Alphen aan den Rijn, Weinig vertrouwen in regionale ombudscommissie, 2010 Evaluatie Wet extern klachtrecht, SIRA Consulting

26 27

Ombudsman Utrecht, www.Ombudsman-utrecht.nl/actueel, augustus 2011


13

Tabel 2-2 De Nationale ombudsman Voordelen Lagere kosten bij veel verzoeken Grote mate van neutraliteit/onafhankelijkheid Gezaghebbend, hoge kwaliteit (deskundigheid) Grotere mate van continuïteit bij ziekte e.d. Weinig extra inzet ambtelijke uren Kan aanwezigheid bij hoorzitting afdwingen Grote bekendheid onder het publiek

Nadelen Hogere kosten bij weinig verzoeken ‘Formeler’ en onpersoonlijker Minder goed op de hoogte van lokale situatie (Psychologische) afstand tot Den Haag is soms groter Terugkoppeling verloopt minder rechtstreeks

Tabel 2-3 Regionale ombudsvoorziening/ aansluiting bij andere gemeente Voordelen Variabele kosten: lage kosten bij weinig verzoeken Redelijke mate van neutraliteit/onafhankelijkheid Gezaghebbender dan gemeentelijke voorziening Meer deskundigheid dan gemeentelijke voorziening Redelijke mate van continuïteit bij ziekte e.d. Weinig extra inzet ambtelijke uren Tamelijk goede bereikbaarheid voor burger

Nadelen Variabele kosten: hoge kosten bij veel verzoeken Hoogdrempeliger dan gemeentelijke voorziening Minder gezaghebbend dan Nationale ombudsman Minder deskundigheid dan Nationale ombudsman Kan aanwezigheid bij hoorzitting niet afdwingen Terugkoppeling verloopt minder rechtstreeks Niet altijd goed op de hoogte van lokale situatie

Tabel 2-4 Gemeentelijke ombudsinstelling Voordelen Lagere kosten bij weinig verzoeken Laagdrempelig (vaak eigen spreekuur) Goed op de hoogte van lokale situatie Hoorzitting vindt in eigen omgeving plaats Terugkoppeling verloopt rechtstreeks, informeler Terugkoppeling naar afdeling verloopt directer Commissie kan terugvallen op expertise van de Nationale ombudsman.

Nadelen Hogere kosten bij veel verzoeken Kan suggestie wekken van belangenverstrengeling Soms minder routine door relatief weinig verzoeken Risico continuiteitsprobleem bij ziekte e.d. Extra inzet ambtelijke uren Kan aanwezigheid bij hoorzitting niet afdwingen

Bronnen: brief Minister Binnenlandse zaken aan Tweede Kamer, februari 2011, Raadsvoorstel overstap Nationale ombudsman Vaals 2011, Raadsvoorstel Toekomstige externe ombudsfunctie gemeente Deventer 2011, Evaluatie Wet

extern

verzoekrecht,

SIRA

Consulting,

www.binnenlandsbestuur.nl/vakgebieden/sociaal/steeds-meer-

gemeenten-laten-Ombudsman-verzoeken.215164.lynkx, 2011

14

Gemeente Ede

2.7

TOT SLOT Evaluatie intern klachtrecht De Rijksuniversiteit Groningen heeft in 2006 onderzoek gedaan naar het functioneren van het intern klachtrecht bij gemeenten. Mogelijk is een deel van de uitkomsten ook van toepassing op het extern klachtrecht. Hieronder worden relevant geachte uitkomsten weergegeven: • • • • •

Het indienen van een klacht wordt door burgers vaak als weinig transparant en 28 bureaucratisch (ingewikkeld) beschouwd ; Bijna tweederde van de klachten wordt niet binnen de gestelde termijn van zes weken afgehandeld; Op informele wijze afhandelen van klachten wordt door burgers erg gewaardeerd; Burgers die een interne klacht hebben ingediend en waarvan deze (deels) gegrond is verklaard, zijn over het algemeen tevredener dan burgers waarbij dit niet zo is; Bij de tevredenheid van de burger spelen de volgende factoren een grote rol: de mate waarin een verzoeker zich serieus genomen voelt door de behandelaar, de deskundigheid van de behandelaar en de snelheid waarmee een verzoek wordt 29 afgehandeld .

Bekendheid Lokale Ombudscommissie Ede Uit het onderzoek “Inwoners aan het woord 2011” van de gemeente Ede blijkt dat de bekendheid met de Lokale Ombudscommissie Ede ongeveer gelijk is gebleven ten opzichte van een jaar eerder: één op de zeven inwoners heeft wel eens gehoord van de Lokale Ombudscommissie Ede. Overigens is het niet zo dat alle Edenaren die een klacht hebben 30 ingediend ook bekend zijn met de Lokale Ombudscommissie Ede . Klachtgeneigdheid In totaal geeft 13% van de Edenaren aan wel eens onbehoorlijk te zijn behandeld door een ambtenaar of bestuurder. Het aantal inwoners dat daadwerkelijk een klacht heeft ingediend ligt onder de 3%. Motieven om geen klacht in te dienen liggen vooral op het vlak van onvoldoende vertrouwen (‘het heeft toch geen zin) en onvoldoende motivatie (‘ik vond het 31 niet nodig) . Reactie van de gemeenteraad op de uitkomsten B&W betreurt de lage bekendheid van burgers met de Lokale Ombudscommissie Ede en 32 belooft de bekendheid van de commissie te vergroten .

28

Klagen bij bestuursorganen, H. de Winter, Rijksuniversiteit Groningen, 2006

29

Gemeentelijke ombudscommissie, jaarverslag 2007, gemeente ‘s Hertogenbosch

30

Inwoners aan het Woord, gemeente Ede, 2011

31

Inwoners aan het Woord, S&O gemeente Ede, 2011

32

Inwoners aan het Woord, S&O gemeente Ede, 2011


15

3.

RESULTATEN INTERVIEWS

3.1

INLEIDING Hoe kijken deskundigen aan tegen een lokale ombudscommissie? Wat zien zij als pluspunten en knelpunten van een lokale ombudscommissie danwel alternatieve vormen? Om antwoord op deze vragen te kunnen geven zijn in de periode september - oktober 2011 in totaal elf interviews afgenomen. In dit hoofdstuk wordt de strekking van deze gesprekken weergegeven. Uitspraken zijn omwille van het vrijuit kunnen spreken niet te herleiden tot personen.

3.2

OMVANG VAN DE BETREFFENDE COMMISSIES Geïnterviewde vertegenwoordigers van gemeentelijke ombudscommissies bestaan gemiddeld uit drie leden en soms enkele reserveleden. De geïnterviewde provinciale organen telden gemiddeld zes leden en de Utrechtse Ombudsman heeft enkele eigen medewerkers in dienst. Sommige van deze organen kunnen bij drukte of onderbezetting terugvallen op enkele reserveleden. Deze wonen geen commissievergaderingen bij, maar zijn verder nauw bij het werk van de commissie betrokken. De Nationale ombudsman heeft veertien vaste medewerkers in dienst met veelal eigen aandachtsgebieden. Continuïteitsproblemen doen zich bij de geïnterviewde ombudsvoorzieningen meestal niet voor. Daarvoor is vooral bij kleine commissies het aantal verzoeken te laag. Gemeenschappelijke organen zijn doorgaans groter en kunnen bij drukte of afwezigheid van leden vaak een beroep doen op elkaar.

3.3

ALGEMEEN Oorzaken Uit gesprekken met behandelaren ontstaat het beeld dat klachten van burgers vaak terug te voeren zijn op langdurige miscommunicatie tussen de burger en de overheid zoals trage besluitvorming, onduidelijkheid over rechtspositie of het niet (tijdig) verstrekken van informatie. Vaak is het probleem al lang verholpen maar wil de burger toch zijn gelijk halen. Dat geldt voor vrijwel alle geïnterviewde ombudsvoorzieningen. Voorts hebben sommige verzoeken, ook bij de Lokale Ombudscommissie Ede, betrekking op de inhoud van het besluit en niet zozeer op een bejegeningskwestie. Burgers krijgen niet wat zij willen, begrijpen de inhoud van het besluit niet en dienen een klacht in. In de eerste lijn krijgen vooral de sectoren Bureau Schuldhulpverlening (BSB) en Wet Maatschappelijke ondersteuning hier mee te maken. Zo is het aantal klachten bij deze eerste de laatste jaren flink gestegen als gevolg van de economische crisis. Ontwikkeling in het aantal zaken Veel geïnterviewden constateren een toename van het aantal klachten over de afgelopen vijf jaar, zowel bij lokale als bovenlokale instanties. Voor de Lokale Ombudscommissie Ede lag het aantal verzoeken in 2010 op veertien, waarvan er zes in behandeling zijn genomen e (waarvan twee reeds lopende verzoeken). Ook de 1 -lijnsklachtbehandelaren bij de gemeente Ede ontvangen op jaarbasis een toenemend aantal klachten. Men is verdeeld over de oorzaak en noemt afwisselend de toegenomen hoeveelheid taken van de overheid en de burger die steeds kritischer wordt. Ook frustraties over (financiële) besluiten werd enkele malen als oorzaak genoemd.


17

e-

e

1 en 2 - lijns klachtafhandeling e Vanuit de 1 -lijns klachtenafhandeling lijkt een sterke drive te bestaan om problemen op een informele en laagdrempelige manier op te lossen, ook als deze verder reiken dan het eigen werkveld. Soms wordt volstaan met een korte (telefonische) uitleg, soms wordt hulp van andere instanties ingeroepen. Recent is bijvoorbeeld gestart met een intensievere samenwerking met de gemeentelijke sociale dienst. “Door samen te werken kunnen we de achterliggende problematiek beter aanpakken”. e

Ook in de 2 -lijn lijkt de nadruk sterker op bemiddeling dan op een formele afhandeling te liggen. Dat geldt zowel voor de Lokale Ombudscommissie Ede als voor andere ombudsvoorzieningen. Slechts in uitzonderlijke gevallen leidt een verzoek tot het doorlopen van de hele procedure. Men beschouwt een verzoek vaak als signaal om orde op zaken te stellen, als een leermoment voor de eigen organisatie. Een citaat uit een van de gesprekken: “De kracht van een verzoek ligt in het verzoek zelf. Het enkele gegeven dat de burger een klacht indient is op zichzelf al reden genoeg om na te denken over het eigen gedrag”.

3.4

HANTERING NORMENKADER Geïnterviewde personen wekken de indruk dat de beoordeling van klachten meestal voldoende zorgvuldig en afdoende gemotiveerd tot stand komen, zowel in lokale als bij bovenlokale voorzieningen. Juridische expertise en ervaring met mediation wordt als een pré ervaren en is ook in kleine commissies meestal wel aanwezig. Men geeft aan dat ‘klassieke vakkennis’ binnen de commissie niet noodzakelijk is aangezien de commissie oordeelt over gedrag en niet over de inhoud van een besluit. Verzoeken in de bejegeningsfeer zijn voor ombudsinstellingen vaak moeilijk te beoordelen omdat leden niet toetsen op inhoud maar op gedrag. In praktijk is waarheidsvinding daarbij niet altijd mogelijk. Alle geïnterviewde personen geven aan dat een formele procedure, inclusief rapportage, vaak een laatste redmiddel is en uitsluitend wordt toegepast in situaties waarin het ombudsorgaan werkelijk een standpunt moet innemen. Het beleid is er in eerste instantie op gericht te bemiddelen. De burger geeft aan dat het zich gehoord en begrepen voelen vaak al voldoende is. Dat lijkt ook bij de Lokale Ombudscommissie Ede het geval. Overschrijding van termijnen en het niet nakomen van afspraken lijkt bij veel commissies voor te komen en roepen bij de burger veel irritatie op. Vaak blijven verzoeken te lang liggen en slepen kwesties zich te lang voort. Ook (oud-) leden van de Lokale Ombudscommissie Ede maakten hier melding van. “Dat is extra wrang aangezien een verzoek vaak voortkomt uit een trage afhandeling of het niet (tijdig) nakomen van afspraken”. De neutraliteit en onafhankelijkheid van vooral lokale commissies wordt door betrokkenen niet altijd voldoende gewaardeerd. Niet zozeer de feitelijke neutraliteit staat ter discussies alswel de indruk die de burger daarvan heeft. Vooral in commissies die gebruikmaken van gemeentelijke voorzieningen en personeel kan de schijn van belangenverstrengeling worden gewekt, bijvoorbeeld door gebruik te maken van de gemeentelijke websites, gemeentelijke telefoonnummers en gemeentelijke locaties voor hoorzittingen. “Laagdrempeligheid en partijdigheid liggen dicht bij elkaar”, aldus een geïnterviewde. Ook leden van de Lokale Ombudscommissie Ede beklaagden zich over de schijn van belangenverstrengeling die mogelijk onder burgers wordt gewekt, ondermeer in het stuk aan e de Raad van 28/06/2011. Uit gesprekken met burgers en 1 -en 2-elijnsklachtbehandelaren (in zowel Ede als daarbuiten) kwam overigens naar voren dat de neutraliteit van alle verschillende ombudsvoorzieningen niet in twijfel werd getrokken door burgers zelf. Veel burgers beschouwen het orgaan als voldoende onafhankelijk. Uit de jaarverslagen van de Lokale Ombudscommissie Ede van 2004 tot en met 2010 blijkt dat aanbevelingen van de commissie vrijwel altijd door het College worden overgenomen.

18

Gemeente Ede

3.5

VOOR-EN NADELEN OMBUDSVOORZIENINGEN Belangrijkste voor-en nadelen van een lokaal ombudsorgaan De keuze voor een lokale of gemeenschappelijke ombudsvoorziening lijkt een keuze tussen dichtbij of ver weg. De psychologische afstand tot Den Haag is voor een aantal gemeenten een belangrijke reden (geweest) in hun keuze voor een lokale of provinciale voorziening. Ook de voordelen van het informele, laagdrempelige karakter van een lokale voorziening en de bekendheid van de commissie met de lokale cultuur weegt voor sommige gemeenten zwaar. Bij lokale ombudsorganen maakt de hoorzitting vrijwel altijd standaard deel uit van de procedure. Deze is volgens betrokkenen belangrijk voor het rechtvaardigheidsgevoel van de burger: hij voelt zich gehoord. Korte (telefonische) contactmomenten hebben hetzelfde effect en kunnen effectief zijn in het beter begrijpen van de klacht. Men geeft aan dat er vaak verschil is tussen wat men schriftelijk zegt en wat men eigenlijk bedoelt. Persoonlijk contact kan er ook toe leiden dat een burger zich uiteindelijk beter herkent in een oordeel over een klacht. Een derde punt dat hiermee verband houdt betreft de formulering van het oordeel over de klacht. Met begrip van de lokale situatie kan klacht van een burger beter worden geïnterpreteerd en geplaatst worden in een breder kader. Besluiten zouden genuanceerder zijn en in minder algemene termen worden geformuleerd. “Daarmee kweek je meer begrip en goodwill bij de burger”. Het grootste bezwaar van een lokale ombudsvoorziening ligt volgens betrokkenen in de schijn van belangenverstrengeling die onder burgers kan worden gewekt. Dat werkt mogelijk drempelverhogend. Dit geldt voor zowel de Lokale Ombudscommissie Ede als voor andere lokale voorzieningen. De Nationale ombudsman Betrokkenen, zowel van lokale als bovenlokale ombudsvoorzieningen, kwalificeren de Nationale ombudsman gemiddeld als onafhankelijker, gezaghebbender en ervarener dan lokale of regionale voorzieningen. “Kleine ombudscommissies zijn nog wel eens gekleurd doordat zij de betrokken ambtenaar, of de hele context waarin een gedraging heeft plaatsgevonden, erg goed kennen. Te goed soms”. De Nationale ombudsman werkt met een team van veertien vaste krachten en geeft aan regelmatig gebruik te maken van jurisprudentie en ervaringen uit andere zaken, waardoor zaken snel kunnen worden afgehandeld. Gemeenten als Wageningen en Veenendaal hebben destijds om die reden voor de Nationale ombudsman gekozen. Het komt ook voor dat het draagvlak voor een bovenlokale voorziening om wat voor reden dan ook wegvalt. Actuele voorbeelden hiervan zijn de ombudsvoorzieningen in ZuidLimburg en Zuidoost-Brabant. In zulke gevallen hebben achterblijvers de keuze tussen een eigen voorziening of de Nationale ombudsman. Gemeenten kiezen dan soms uit praktische overwegingen voor de laatste. Een gemeente als Utrecht stapt vanaf 2012 over naar de Nationale ombudsman en sleept in haar kielzog een groot deel van de regio mee. Reden van het raadsbesluit is kostentechnisch: de gemeente bespaart daarmee op jaarbasis circa € 250.000. Het grootste bezwaar van de Nationale ombudsman is volgens betrokkenen de psychologische afstand tot de burger. De Nationale ombudsman zou, vooral in regio´s ver buiten de Randstad, minder bekend zijn met de lokale mores en zou daardoor drempelverhogend kunnen werken. Men is bang voor nietszeggende oordelen waarin de burger zijn klacht niet herkent. Verder wordt de procedure bij de Nationale ombudsman als vrij formeel gezien. Dat uit zich ondermeer in het niet standaard houden van een hoorzitting. Hoewel de Nationale ombudsman formeel gezien met hoorzittingen werkt, wordt deze in praktijk weinig toegepast.


19

Om een en ander te verbeteren heeft de Nationale ombudsman als speerpunt van beleid opgenomen het organiseren van lokale spreekuren en het werken met middelen als Skype. Het werkgebied van de Nationale ombudsman zal worden opgedeeld in regio´s met vaste medewerkers, waardoor meer binding met het werkgebied ontstaat. Provinciaal of regionaal orgaan In een bovenlokaal orgaan wordt (psychologische) nabijheid gecombineerd met enkele schaalvoordelen. De provinciale ombudscommissies van Zeeland en Overijssel hechten bijvoorbeeld veel waarde aan kennis van de eigen cultuur en het organiseren van een hoorzitting. “Vaak brengt het mensen nader tot elkaar. Het geeft de ombudscommissie een completer beeld van de situatie en het leidt tot meer onderling begrip tussen partijen”. Verder worden continuïteit en ervaring in een bovenlokaal orgaan volgens betrokkenen beter gewaarborgd dan bij een lokale commissie. Leden staan dicht genoeg bij de burger maar houden voldoende afstand om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen. Een regionale voorziening optuigen vergt initiatief en organisatorisch talent. Initiatiefnemers moeten hun zaken goed regelen en lopen het risico op afhakers. In dat geval kan het draagvlak voor de voorziening snel wegvallen. Zitting nemen in een bovenlokaal verband kan bovendien duur uitpakken: geïnterviewde commissies hanteren een variabele bijdrage per verzoek.

3.6

KOSTEN De kosten voor een ombudsvoorziening variëren per gemeente en zijn afhankelijk van de gekozen vorm, inwonertal en soms ook van het aantal verzoeken. De Nationale ombudsman hanteert een zogenaamd omslagstelsel en rekent € 0,19 per inwoner, ongeacht het aantal zaken dat daarvoor behandeld wordt. Provinciale en regionale organen rekenen vaak een vast bedrag per inwoner (circa € 0,10 cent per inwoner) plus aparte kosten per verzoek. Globaal bedragen de kosten voor het doorlopen van de gehele procedure € 1.000 per verzoek. Een korte interventie kost een gemeente gemiddeld € 200. De Utrechtse Ombudsman (met deelnemende gemeenten uit de hele regio) bracht in 2011 € 0,40 per inwoner in rekening, ongeacht het aantal verzoeken. Dit was echter niet kostendekkend. Lokale commissies betalen hun leden een vergoeding. Deze werd voor de Lokale Ombudscommissie Ede in 2011 vastgesteld op € 114,15 per zitting. De kosten voor ambtelijke ondersteuning zijn daarin niet meegerekend. Tabel 3-1 Geschatte kosten per voorziening Ombudsorgaan Lokaal orgaan

Vaste kosten Ambtelijke ondersteuning

Variabele kosten € 150 per zitting per lid plus onkostenvergoedingen

Regionaal orgaan

€ 0,10 per inwoner

€ 1250 per verzoek

Nationale ombudsman

€ 0,19 per inwoner

Geen

Totale kosten Ede Circa € 2.250 (o.b.v. 5 verzoeken en 3 commissieleden*), exclusief 33 ambtelijke ondersteuning Circa € 18.250 (o.b.v. 5 rapportages en 5 interventies) Circa € 20.000 (ongeacht aantal verzoeken)

NB. Het gaat hier om een globale schatting. De kosten voor de Nationale ombudsman en een regionaal orgaan zijn exclusief de kosten voor het gemeentelijk aanspreekpunt. NB. Voor 2011 heeft de gemeente Ede in totaal € 3.176 voor de commissie begroot, waarvan € 1.000 voor presentiegelden en € 2.716 voor overige kosten. De werkelijke kosten zijn afhankelijk van het jaarlijks aantal verzoeken. * Waarvan € 1.000 presentiegelden.

33

In 2010 hield de Lokale Ombudscommissie Ede twee hoorzittingen. De kosten hiervoor bedroegen in totaal € 654,90

20

Gemeente Ede

3.7

VOORKEUREN VAN BETROKKENEN Vanuit de huidige Lokale Ombudscommissie Ede bestaat veel draagvlak voor de aansluiting bij een bovengemeentelijk orgaan. Het jaarlijks aantal ter behandeling aangeboden verzoeken van de Lokale Ombudscommissie Ede is laag waardoor volgens de commissieleden niet de gewenste routine opgebouwd kan worden. Daarnaast kunnen burgers mogelijk vinden dat er sprake is van een vooroordeel omdat de leden een band kunnen hebben met de gemeente. Een regionaal orgaan kent dit probleem niet. De Nationale ombudsman wordt door (oud-) leden van de Lokale Ombudscommissie Ede als gezaghebbend en deskundig ervaren, maar ook als hoogdrempelig en formeel. Vanuit het perspectief van de burger zou dit wel eens bezwaarlijk kunnen zijn. De voorkeur van de commissie gaat daarom in eerste instantie uit naar aansluiting bij een bovengemeentelijke/regionale voorziening. Bijkomend voordeel is dat het zelfstandig en op eigen initiatief uitvoeren van onderzoek dan mogelijk is. De kritiek op de huidige Lokale Ombudscommissie Ede richt zich vooral op de ambtelijke ondersteuning: deze zou zich te traag en formeel opstellen. De Lokale Ombudscommissie Ede krijgt volgens betrokkenen niet de aandacht en de prioriteit die het verdient; de burger moet daardoor lang wachten op een besluit en de Lokale Ombudscommissie Ede krijgt onvoldoende (naams) bekendheid vanuit de gemeente. Zowel (oud-) leden als interne klachtbehandelaars zijn van mening dat het zwaartepunt in de klachtafhandeling bij de eerste lijn zou moeten liggen. Daardoor kan een groot deel van de e klachten voor de 2 -lijn worden afgevangen. In praktijk blijkt dit goed te werken; veruit de meeste klachten van burgers worden intern afgehandeld. Het systeem van de gele kaarten e werkt goed. Volgens betrokkenen zijn 2 -lijns verzoeken ´incidenten´ die het best op een laagdrempelige manier kunnen worden opgelost. De geïnterviewde eerstelijns klachtbehandelaren hebben daarbij een voorkeur voor een lokaal ombudsorgaan. Tussen in- en externe klachtbehandelaars vindt slechts incidenteel contact plaats. Intensief onderling contact is volgens betrokkenen ook niet nodig. (Schaarse) contacten lopen hoofdzakelijk via het gemeentelijk aanspreekpunt van de commissie. De exacte rol van het gemeentelijk aanspreekpunt is voor sommige interne klachtbehandelaren niet altijd duidelijk. Haar rol en betekenis voor de organisatie zou volgens sommigen beter omschreven moeten worden. Informatieoverdracht tussen het gemeentelijk aanspreekpunt en leden van de Lokale Ombudscommissie Ede vindt volgens de leden met vertraging en teveel ad hoc plaats. Snellere terugkoppeling en vaste contactmomenten worden als oplossing gezien. Ook zou de Lokale Ombudscommissie Ede meer prioriteit moeten krijgen binnen de gemeente Ede. Geïnterviewde gemeenten die zijn aangesloten bij de Nationale ombudsman zijn daar zeer tevreden over. Vaak speelt ook een stukje historie een rol: ´Waarom zouden wij een eigen ombudsorgaan optuigen, met alle zorgen van dien, als we goede ervaringen met de Nationale ombudsman hebben? De kosten daarvan maken al jaren vast onderdeel uit van de begroting en zolang niemand daar wat van zegt, laten we het zo.` Burgers die een verzoek indienen lijken vooral graag gehoord te willen worden. Aan hun verzoek is vaak een lang proces van frustratie vooraf gegaan. Zij lijken daarom vooral behoefte te hebben aan erkenning en begrip voor hun klacht door een hogere instantie.


21

3.8

SAMENGEVAT Het beeld dat uit de interviews naar voren komt is divers; er is geen duidelijk voor of tegen. Gemeenten hebben zo hun eigen argumenten voor hun keuze of laten deze afhangen van de keuze van hun regio. Toch lijkt het erop dat de massale overstap naar de Nationale ombudsman een eenrichtingsweg is: wie eenmaal is overgestapt keert niet gauw terug naar een eigen orgaan.

22

Gemeente Ede

4.

SAMENVATTING, CONCLUSIES & AANBEVELINGEN

4.1

ACHTERGROND De Lokale Ombudscommissie Ede bestaat sinds 2004 en telt momenteel drie leden (Raadsbesluit VR2003/49 van 05/06/2003). Per 31/12/2011 loopt de benoemingstermijn van de leden af. De Raad ziet zich gesteld voor de vraag hoe de wettelijk verplichte ombudsvoorziening voor de komende zes jaar ingevuld dient te worden. In dat kader heeft S&O de huidige werkzaamheden van de commissie geëvalueerd en eventuele alternatieven overwogen. Doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de meerwaarde van een lokale ombudscommissie in de gemeente Ede. Op basis van de resultaten van deze evaluatie wordt besloten of de lokale ombudscommissie wordt voortgezet. De probleemstelling luidt: In hoeverre kan de lokale ombudscommissie als succesvol worden gezien? In hoeverre brengt een lokale ombudscommissie voordelen met zich mee?

4.2

ONDERZOEKSOPZET Het onderzoek omvat een literatuurstudie (inclusief bestudering van interne documenten) en een eigen onderzoek bestaande uit elf interviews met burgers, interne klachtbehandelaars en leden van verschillende ombudsvoorzieningen.

4.3

RESULTATEN Keuze ombudsinstelling in andere gemeenten Op 1 januari 2011 viel 65% van alle gemeenten onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. Grotere gemeenten hebben gemiddeld vaker een eigen ombudsvoorziening dan kleinere gemeenten. Kleine gemeenten hebben gemiddeld vaker een ombudscommissie dan een ombudsman. Bij de keuze van de ombudsvoorziening spelen verschillende factoren een rol, waarvan kosten en de lokale cultuur veruit de belangrijkste zijn. Voorts spelen ook het jaarlijks aantal te behandelen verzoeken en de aanwezigheid van andere (alternatieve) ombudsvoorzieningen een rol.


23

Voor-en nadelen ombudsvoorzieningen De Nationale ombudsman wordt gemiddeld als gezaghebbender, deskundiger en neutraler gekwalificeerd, maar ook als afstandelijk, hoogdrempelig en formeel. De Nationale ombudsman kent officieel de mogelijkheid van een hoorzitting, echter deze wordt in praktijk weinig toegepast. Een lokale voorziening heeft als voordeel het laagdrempelige, informele karakter en de standaard mogelijkheid van het organiseren van een hoorzitting. Dit wordt door alle partijen als prettig ervaren: de burger voelt zich gehoord en commissieleden kunnen het oordeel van de ombudsvoorziening beter toespitsen op de onderliggende klacht. Oordelen zouden daardoor genuanceerder zijn en in minder algemene termen worden geformuleerd. Ander voordeel van een lokale voorziening is dat commissieleden bekend zijn met de lokale cultuur en de ambtelijke organisatie. Deze verwevenheid is tegelijk haar grootste zwakte doordat vanuit oogpunt van de burger de schijn van belangenverstrengeling kan worden gewekt. Ook vergt het faciliteren van een eigen voorziening de nodige (ambtelijke) inzet van de gemeente. Regionale organen combineren de voordelen van psychologische nabijheid met het gemak van een extern orgaan maar zijn niet overal in het land actief. Voorts kampen veel regionale organen met een afnemend draagvlak van leden. Bovendien is het voor gemeenten vaak duurder en arbeidsintensiever dan het faciliteren van een eigen ombudsvoorziening. De Lokale Ombudscommissie Ede: succesfactoren en knelpunten Oordelen in de tweede lijn worden voldoende gemotiveerd en deskundigheid is bij ombudscommissie in voldoende mate aanwezig. Problemen doen zich voor in de behandelduur (te traag) en de schijn van belangenverstrengeling die soms wordt gewekt. Draagvlak Lokale Ombudscommissie Ede e Zowel burgers als 1 -lijns klachtbehandelaren geven de voorkeur aan een lokaal orgaan omdat dit laagdrempelig en informeel zou zijn. Hoor en wederhoor (bij voorkeur tijdens een hoorzitting) wordt als belangrijk ervaren. Vanuit de Lokale Ombudscommissie Ede bestaat draagvlak voor (de aansluiting van Ede bij) een regionaal orgaan. Het huidige aantal zaken binnen de commissie is laag en bij de burger is er mogelijk sprake van een vooroordeel door de schijn van belangenverstrengeling die mogelijk wordt gewekt. De Nationale ombudsman wordt als formeel en hoogdrempelig beschouwd en past de hoorzitting nauwelijks toe. Dat wordt als een gemis ervaren. Het is bovendien het duurste alternatief. In de regio bestaat weinig draagvlak voor een regionaal orgaan. Omliggende gemeenten zijn naar tevredenheid aangesloten bij de Nationale ombudsman en geven aan geen behoefte te hebben aan een overstap. Bovendien vergt het opzetten van een regionaal orgaan veel organisatorische inzet. Daarnaast zijn de kosten hoger dan van een lokale voorziening en bestaat er ook in de toekomst het risico op afnemend draagvlak van aangesloten gemeenten. Bestaande regionale organen liggen vanuit Ede gezien ver weg en kunnen daardoor waarschijnlijk niet het lokale, informele en laagdrempelige karakter waarborgen.

24

Gemeente Ede

4.4

CONCLUSIES In principe is elke variant verdedigbaar omdat er voor alle voorzieningen meer argumenten vòòr en tegen denkbaar zijn. Aansluiting bij de Nationale ombudsman levert een aantal voordelen op die lokale ombudsinstellingen niet ten deel vallen. In de eerste plaats is dat het gemak voor de gemeentelijke organisatie. Een gemeentelijk aanspreekpunt volstaat. Voor de burger resulteert aansluiting bij de Nationale ombudsman in een stukje extra kwaliteit. Vooral de status, de deskundigheid en onafhankelijkheid van de Nationale ombudsman wordt door betrokkenen bijzonder hoog geschat. Burgers die een verzoek indienen worden echter ook geconfronteerd met een zeer formele, en wellicht ook hoogdrempelige, procedure. Bovendien zijn er aanwijzingen dat burgers in een klachtenprocedure erg veel waarde hechten aan een informele benadering, aan een laagdrempelig instituut en aan het gehoord worden. De hoorzitting wordt als wezenlijk onderdeel beschouwd van de beroepsprocedure. Ook vanuit oogpunt van efficiency is er iets voor te zeggen om de huidige situatie te handhaven. De contacten met een lokale ombudsvoorziening zijn doorgaans directer en informeler. Lokale ombudsvoorzieningen en gemeenten lijken gemiddeld vaker contact met elkaar te hebben over de voortgang en aanbevelingen dan zij die zijn aangesloten bij de Nationale ombudsman. De lokale ombudsvoorziening wordt bovendien sneller gevraagd de aanbeveling persoonlijk toe te lichten. Recent twijfelden leden van de Lokale Ombudscommissie Ede openlijk aan de deskundigheid van de commissie vanwege het geringe aantal verzoeken dat de commissie jaarlijks te verwerken krijgt (zie brief van de commissie van 28 juni 2011 aan de Raad). Dat beeld werd niet bevestigd door de deskundigen. Juridische kennis en ervaring met bemiddeling werd belangrijk gevonden en lijkt in de commissie in voldoende mate aanwezig. Men is voorts tevreden over het (kennis) niveau van de commissieleden. Bovendien kunnen commissieleden te allen tijde terugvallen op de kennis en expertise van de Nationale ombudsman doordat zij lokale en regionale ombudsvoorzieningen ondersteunt met informatie en advies. Vanuit oogpunt van deskundigheid is het daarom de vraag of een overstap naar een bovenlokaal orgaan per se noodzakelijk is. Nut en noodzaak van een bovenlokaal orgaan kwamen evenmin overtuigend naar voren in de brief van de commissie van 28 juni 2011 aan de Raad. De toon die spreekt uit de brief lijkt vooral voort te komen uit onvrede over de huidige gang van zaken in en rondom de Lokale Ombudscommissie Ede. Er lijkt geen sprake van disfunctioneren van de commissie. De gesprekken bevestigen dat beeld. Wel komt ook in de gesprekken naar voren dat in de huidige setting de schijn van belangenverstrengeling kan worden gewekt. (Oud-) leden van de commissie vinden dat hier in de toekomst iets aan gedaan zou moetenen worden, bijvoorbeeld door het aanstellen van commissieleden buiten de gemeente Ede, het instellen van een eigen website en het maken van nieuwe (werk)afspraken met het gemeentelijk aanspreekpunt van de commissie. Op verzoek van betrokkenen zijn de mogelijkheden voor de aansluiting van de gemeente Ede bij een bovenlokaal orgaan nader onderzocht. Het klopt dat een dergelijke samenwerking schaalvoordelen biedt en tegelijkertijd laagdrempelig en informeel handelt. Toch is de vraag of een dergelijke samenwerking voor Ede haalbaar is, vanwege de volgende redenen: 

Voor aansluiting bij een bestaand orgaan moet worden uitgeweken naar Overijssel of Oost- of Zuid-Gelderland (Duiven, Zevenaar, Oosterbeek, Wijchen, Kesteren). De vraag is echter in hoeverre de burger zich nog verbonden voelt met deze gemeenten en in hoeverre het laagdrempelige en informele karakter niet wordt aangetast. Voorts is de vraag in hoeverre een aansluiting bij deze voorziening werkelijk schaalvoordelen oplevert. Een mogelijk voordeel is hoogstwaarschijnlijk marginaal. Reisafstanden en kosten worden evenmin gunstig geschat.


25



Voorts werd geconstateerd dat steeds meer gemeenten overstappen naar de Nationale ombudsman. Het draagvlak voor een samenwerking in de regio is laag en wordt in de toekomst mogelijk zelfs dunner. Gemeenten als Veenendaal, Rhenen, Wageningen, Apeldoorn, Arnhem en Nijmegen zijn naar volle tevredenheid aangesloten bij de Nationale ombudsman en gaven aan geen behoefte te hebben aan een andere constructie. Ook de Lokale Ombudscommissie Ede heeft gemeenten in de regio enige tijd geleden al eens, zonder resultaat, gepolst over een gemeenschappelijke ombudsinstelling. Het draagvlak in de regio lijkt daarmee gering.



Mocht Ede andere gemeenten toch bereid vinden mee te werken dan is er alsnog het risico van het weglekken van gemeenten naar de Nationale ombudsman. Recente voorbeelden hiervan zijn de regionale verbanden van Zuid-Limburg, Zuidoost-Brabant en Zuidwest Friesland.



Ede zal als initiatiefnemer waarschijnlijk veel moeten investeren in het vormgeven, coördineren en in stand houden van het nieuwe orgaan. Het is niet denkbeeldig dat de gemeente daarbij veel (ambtelijke) capaciteit zal moeten inzetten. Zeker in de opstartfase zal de inzet van deskundigen een grote piek vertonen.

Het lijkt kortom niet wenselijk, maar ook niet haalbaar om aansluiting te zoeken bij een regionaal orgaan. Het lijkt evenmin realistisch om op eigen initiatief een regionaal orgaan op te zetten. Ook uit financieel oogpunt lijkt het handhaven van de huidige Lokale Ombudscommissie Ede voor de gemeente verreweg het meest voordelig. Het verschil tussen een bovenlokaal orgaan en een lokale commissie bedraagt, afhankelijk van de gekozen vorm en ambtelijke ondersteuning, enkele duizenden euro’s per jaar.

4.5

AANBEVELINGEN Op basis van bovenstaande conclusies doen we de volgende aanbevelingen: 1. Zoek bij voorkeur geen aansluiting bij een bovenlokaal ombudsorgaan of bij de Nationale ombudsman. Ontplooi evenmin initiatieven om een eigen regionale voorziening op te zetten. Het draagvlak hiervoor is beperkt, de kosten zijn hoog en de druk op het ambtelijk apparaat zal, vooral in de opstartfase, groot zijn; 2. Zet de Lokale Ombudscommissie Ede in de huidige vorm voort. Overweeg de aanstelling van drie vaste leden en enkele reserveleden die ingezet kunnen worden bij onderbezetting van de vaste commissie en piekbelasting. Selecteer commissieleden vooral op juridische kennis en ervaring met mediation; 3. Om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen is het raadzaam om commissieleden van buiten de gemeente te werven. Dit zou volgens ons haalbaar moeten zijn aangezien het gebied waarin leden verworven kunnen worden daarmee veel groter wordt. Gelet op het relatief lage aantal zittingen verwachten wij geen noemenswaardige problemen omtrent beschikbaarheid, reistijd, ect; 4. Ga met de commissieleden in gesprek over de herziening van eerder gemaakte afspraken. Er heerst veel onvrede over de huidige gang van zaken. Maak een revisie op oude afspraken met het gemeentelijk aanspreekpunt van de commissie; 5. Ga met het college in gesprek over een betere promotie van de commissie. Het college heeft in een reactie op Inwoners aan het Woord al aangegeven extra publiciteit voor de commissie te willen genereren. Zet zowel in op promotie via de gemeente als op externe publiciteit in (lokale) kranten, tijdschriften en andere media. Zorg voor duidelijke informatievoorziening naar de burger via een eigen website, gemeentelijke informatiegids en ambtenaren;

26

Gemeente Ede

e

e

6. Plan periodiek contactmomenten tussen 1 -en 2 -lijns klachtbehandelaren en de ambtelijke ondersteuning om de dienstverlening voor de burger te optimaliseren en eventuele ongenoegens te bespreken; 7. Het implementeren van bovenstaande aanbevelingen vergt veel (extra) tijd en inzet van commissieleden en personeel. Het gemeentelijk aanspreekpunt van de commissie verricht bovendien veel “verborgen werkzaamheden” die wél tijd kosten maar niet direct zichtbaar zijn in de resultaten van de commissie. Wij adviseren daarom de mogelijkheid van extra formatie te onderzoeken; 8. Mocht toch worden besloten aansluiting te zoeken bij de Nationale ombudsman of bij een andere extern orgaan, houd dan in de begroting rekening met kosten in de orde van grootte van € 20.000 per jaar.

4.6

REACTIE VAN DE OPDRACHTGEVER "De ombudsvoorziening heeft een belangrijke functie in het verkeer tussen burger en bestuur. Het helpt onbehagen van individuele burgers in het licht te zetten als zij kopje onder zijn gegaan in procedures die zijn ontworpen om grote hoeveelheden verzoeken en besluiten effectief en efficiënt af te werken. Het tonen van belangstelling en iemand de kans geven het onbehagen te verwoorden geeft inhoud aan een respectvolle omgang tussen burger en bestuur. Daarnaast biedt het de organisatie zicht op mogelijkheden tot verbetering van de dienstverlening. Een ombudsvoorziening moet daarom kwalitatief hoogwaardig en laagdrempelig zijn en passen bij de couleur locale. Bijgaand onderzoek biedt een goede basis voor de keuze voor een ombudsvoorziening in Ede. "


27

5.

BIJLAGEN

BIJLAGE 1: LITERATUURLIJST

28

•

SIRA Consulting, Evaluatie Wet extern klachtrecht

•

De Nationale ombudsman, jaarverslag 2010, 2010 www.nationaleOmbudsmannieuws.nl/jaarverslag

•

Lokale Ombudscommissie Ede, Jaarverslagen 2004- 2010

•

Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), www.vngmagazine.nl/nieuws/1804/externklachtrecht-functioneert-behoorlijk

•

Binnenlands Bestuur, Ombudsman tevreden over gemeenten, 2009

•

Binnenlands Bestuur, www.binnenlandsbestuur.nl/vakgebieden/sociaal/steeds-meergemeenten-laten-Ombudsman-verzoeken.215164.lynkx, 2011

•

Rijksuniversiteit Groningen, Klagen bij Bestuursorganen, 2006

•

Universiteit Utrecht, Blik op de toekomst van de Nationale ombudsman, 1997

•

Kluwer, Wet Nationale ombudsman, 2008

•

Gemeente Zoetermeer, www.zoetermeernieuws.nl/2011/08/einde-niet-onafhankelijke.html, 2011

•

Gemeente Tilburg, www.tilburg.nl/gemeente/channel, 2011

•

Gemeente Alphen aan den Rijn, Weinig vertrouwen in regionale ombudscommissie, 2010

•

Gemeente Deventer, Raadvoorstel Toekomstige externe ombudsfunctie Deventer, 2011

•

Ombudsman Utrecht, www.Ombudsman-utrecht.nl/actueel, augustus 2011

•

Gemeente Vaals, Raadsvoorstel overstap Nationale ombudsman Vaals, 2011

•

Gemeente Strijen, www.strijen.nl/index.php?mediumid=2&pagid=1501&stukid, 2011-10-13 Gemeente Meppel

•

www.meppel.nl/.../verordeninggemeentelijkeombudscommissie1/id_73738

•

Ombudscommissie gemeente ’s Hertogenbosch, jaarverslag 2007

•

Overijsselse ombudsman, www.overijsselseombudsman.nl

•

De Zeeuwse ombudsman, www.dezeeuwseombudsman.nl

•

Ministerie van Justitie, https:// zoek.officielebekendmakingen.nl, 30/08/2011

•

Gemeente Ede, Inwoners aan het Woord, 2011

Gemeente Ede

BIJLAGE 2: LIJST GEINTERVIEWDE PERSONEN Naam Mevr. Van den Enk Dhr. Klaasse Dhr. Prins Dhr. Retei Mevr. Schellekens Mevr. Baas

Mevr. Kraag

Dhr. Ten Holten

Dhr. Van den Berg Mevr. Boksebeld Dhr. Kinds

Organisatie Overijsselse ombudsman Zeeuwse Ombudsman Nationale ombudsman Gemeente Wageningen Utrechtse ombudsman LOKALE OMBUDSCOMMISSIE EDE LOKALE OMBUDSCOMMISSIE EDE LOKALE OMBUDSCOMMISSIE EDE Gemeente Ede Gemeente Ede N.v.t.

Functie Ambtelijk secretaris Plaatsvervangend secretaris Senior onderzoeker Juridisch medewerker AJZ Ombudsman Oud-lid LOKALE OMBUDSCOMMISSIE EDE Plaatsvervangend voorzitter

Oud-lid LOKALE OMBUDSCOMMISSIE EDE Intern klachtencoördinator Intern klachtbehandelaar Indiener klacht


29

Colofon Uitgave November 2011 Gemeente Ede / COA, afdeling Strategie & Onderzoek Opdrachtgever COA, afdeling Veiligheid & Recht Samenstelling en redactie Saskia Heins en Eveline Gadella Druk Bureau Repro en Post

30

Gemeente Ede

Aanhaken of afhaken? Een onderzoek naar de meerwaarde van een lokale ombudscommissie in de gemeente ede en mogelijke alternatieven

Recommend Documents