2016/1639
Aan de slag met de Omgevingswet in Zaanstad Koers kiezen Programma Omgevingswet 7-1-2016
0
1
Inhoudsopgave Inhoudsopgave ...................................................................................................................................2 1
2
3
Inleiding ......................................................................................................................................3 1.1
Aanleiding ............................................................................................................................3
1.2
Inhoud en leeswijzer.............................................................................................................3
Uitgangspunten Implementatieplan..............................................................................................5 2.1
Inleiding ...............................................................................................................................5
2.2
Focus Zaanse veranderopgave ............................................................................................5
2.3
Wat doen we al? ..................................................................................................................6
2.4
Ervaringen uit het maatschappelijk domein...........................................................................7
2.5
Bestuursopdracht .................................................................................................................8
Verkenning nieuwe instrumenten.................................................................................................9 3.1
Fysieke leefomgeving...........................................................................................................9
3.2
Omgevingsvisie....................................................................................................................9 Bestuursopdracht ...............................................................................................................10
3.3
Verkenning reikwijdte fysieke leefomgeving........................................................................10 Bestuursopdracht ...............................................................................................................11
4
5
Nu al anders werken; actualiseren in de geest van de Omgevingswet........................................12 4.1
Aanleiding ..........................................................................................................................12
4.2
In de geest van de omgevingswet ......................................................................................12
4.3
Hoe maken we dit mogelijk?...............................................................................................13
4.4
Aanpak en afbakening........................................................................................................14
4.5
Wat zijn de alternatieven? ..................................................................................................14
4.6
Raadsbesluit ......................................................................................................................15
Vervolgtraject ............................................................................................................................16
Bijlage 1 – Ambtelijke impactanalyse Omgevingswet...........................................................................1 Bijlage 2 – Instrumenten van de Omgevingswet ..................................................................................1 Bijlage 3 – De Zaanse actualiseringsopgave en legessanctie ..............................................................1 Bijlage 4 – De beheersverordening .....................................................................................................1 Bijlage 5 – Bestuursopdrachten...........................................................................................................1
2
1 Inleiding 1.1
AANLEIDING
Na de transities in het maatschappelijk domein is de komst van de Omgevingswet dé uitdaging voor de Nederlandse gemeenten. De Omgevingswet treedt naar verwachting eind 2018 in werking. Zaanstad heeft nog drie jaar de tijd om zich op de nieuwe wet- en regelgeving in het fysieke domein voor te bereiden. Gemeente Zaanstad is in G32 verband trekker van de ambtelijke themagroep Omgevingswet. De gesprekken gevoerd in dit kader hebben duidelijk gemaakt dat gemeenten veelal dezelfde uitdagingen herkennen voor het implementatieproces. Gelijktijdig heeft de gemeente Zaanstad ambtelijk een 1 impactanalyse Omgevingswet opgesteld om de omvang van de veranderopgave in kaart te brengen. Tenslotte heeft Zaanstad ter pre-consultatie in november een reactie (via de VNG en in G32 verband) mogen uitbrengen op de uitvoeringsregelgeving (de Omgevingswet AMvB’s). Deze nieuwe kennis vormt de aanleiding om met dit document richting te geven aan het implementatietraject van de Omgevingswet. Nu de omvang van de wet met de AMvB’s en de impactanalyse weer een stap duidelijker is geworden, is dit hét moment om de koers te bepalen.
1.2
INHOUD EN LEESWIJZER
De wet laat gemeenten grote vrijheid in de snelheid waarmee de implementatie van de wet wordt opgepakt. De verandering en de implementatie zijn van een dergelijke omvang dat het belangrijk is om nu al keuzes te maken over de koers van het implementatietraject. Gebaseerd op de ervaringen uit de G32 themagroep en de kennis uit de impactanalyse en de AMvB’s is de focus gelegd op de volgende actiepunten. Allereerst worden de uitgangspunten voor het op te stellen implementatieplan gekozen. Op basis hiervan kan het implementatieplan verder worden uitgewerkt en concreet gemaakt. Een doelgericht en kwalitatief implementatieplan is een kernvoorwaarde voor een succesvolle voorbereiding op de nieuwe wet. Ten tweede wordt vanuit twee invalshoeken gekozen de nieuwe wettelijke instrumenten nader te verkennen. Het betreft een verkenning van de omgevingsvisie op strategisch niveau en een verkenning van de reikwijdte van de fysieke leefomgeving in het kader van de Zaanse verordeningen. Deze verkenning zal enerzijds inzicht geven in de nieuwe werkwijze en anderzijds een advies opleveren over de wijze waarop de instrumenten het beste ten dienste van de Zaanse ambities benut kunnen worden. Ten derde wordt gekozen nu al anders te werken in het actualiseringsproces van bestemmingsplannen. In dit kader is van belang de onderlinge samenhang tussen het voorliggende document, de Monitor Bestemmingsplannen 2015 en de Startnotitie bestemmingsplan Centrum Zaandam.
1
De ambtelijke impactanalyse Omgevingswet is opgenomen in bijlage 1.
3
In het kader van de G32 kennisuitwisselingen is gebleken dat de actualisatie van bestemmingsplannen in de aanloop naar de Omgevingswet voor veel gemeenten een aandachtspunt is. De actualisatie bindt veel capaciteit wat het voorbereiden op nieuwe wetgeving lastig maakt. Zaanstad ziet hier een kans om nu al in de geest van de Omgevingswet te werken en tevens ruimte te maken om dit te realiseren. 1. De Monitor Bestemmingsplannen 2015 maakt inzichtelijk dat Zaanstad voor een tweede bestemmingsplannenmarathon staat. Samen met de bevindingen in G32 verband vormt dit de aanleiding om na te denken over een nieuwe werkwijze die meer in lijn is met de geest van de Omgevingswet. 2. In het voorliggende document is de nieuwe werkwijze uitgewerkt en opgenomen in hoofdstuk 4. De nieuwe werkwijze is het meest concrete actiepunt van dit document, doch zal de werkwijze altijd gebiedsgericht uitgewerkt worden in de startnotities. 3. De startnotitie bestemmingsplan Centrum Zaandam is de eerste startnotitie waarin de nieuwe werkwijze wordt toegepast. Derhalve wordt deze gelijktijdig met de bovengenoemde stukken aangeboden aan het bestuur. De uitgangspunten en keuzes die gemaakt worden met dit document zijn niet limitatief. De richting die gekozen wordt is gebaseerd op de huidige stand van zaken van het wetgevingsproces en de actuele vraagstukken waar de gemeente voor staat. Het bestuur zal op cruciale momenten in het implementatieproces opnieuw een document krijgen aangeboden waarmee de koers van het implementatietraject kan worden bijgesteld.
4
2 Uitgangspunten Implementatieplan 2.1
INLEIDING
Op basis van de besluitvorming van dit document wordt een implementatieplan Omgevingswet opgesteld. Het plan geeft richting aan het implementatietraject en is daarmee essentieel voor een tijdige voorbereiding op de Omgevingswet. Zaanstad heeft als koploper al ervaring met delen van de Omgevingswet in de vorm van pilots, deze kunnen als leerpunt en uitgangspunt voor het implementatieplan dienen. Ook zal gekeken worden naar de ervaringen uit het maatschappelijk domein en naar lopende projecten die raakvlakken hebben met de Omgevingswet. De paragrafen 2.2, 2.3 en 2.4 dienen als uitgangspunten voor het implementatieplan.
2.2
FOCUS ZAANSE VERANDEROPGAVE
De verbeterdoelstellingen van de Omgevingswet sluiten nauw aan bij het gemeentelijk veranderproces in het fysieke domein. De omgevingswet gaat over het fysieke domein, maar heeft veel raakvlakken met maatschappelijke en economische vraagstukken. Dienstverlening en informatievoorzieningen zijn belangrijke voorwaarden. De implementatie van de Omgevingswet vraagt om een interdisciplinaire en brede benadering om de beoogde doelen te behalen. Op basis van de verbeterdoelen van de Omgevingswet en de ambtelijke impactanalyse2 worden vier Zaanse opgaven voor de Omgevingswet geformuleerd. De vier opgaven hebben een duidelijke focus en moeten richting en samenhang geven aan het veranderproces. Veranderopgaven 1
Focus gebied Het ontwikkelen van gebiedsgericht integraal beleid, kaders en regels a) die ruimte geven aan ontwikkelingen (uitnodigingsplanologie), en; b) de kwaliteit van de leefomgeving beschermt waar nodig.
2
Focus gebruiker De behoefte van de gebruiker geeft vorm aan inhoud, gemeentelijke dienstverlening, informatievoorziening en werkprocessen in de fysieke keten.
3
Focus competenties De Omgevingswet vraagt nieuwe competenties en vaardigheden van bestuurders (Raad & BW), management en medewerker.
4
Focus techniek Het ontwikkelen van een gebruikersvriendelijk informatiesysteem (Digitale stelsel) dat aansluit bij de gebruikersbehoefte en recht doet aan de specifieke gebiedsinrichting.
Aandachtspunten De vier veranderopgaven staan niet los van elkaar en houden onderling verband. Het is belangrijk om steeds de samenhang te bewaken. De focus techniek bevat een financieel aandachtspunt. Omdat nog geen duidelijke visie en systeemarchitectuur bestaat is het nog onduidelijk welke onderdelen landelijk worden opgepakt en welke door Zaanstad zelf in te vullen zijn. De kosten hiervoor zijn dan ook nog niet in te schatten. In de leidraad omgevingswet wordt gesteld dat houding en gedrag voor 80% bepalen of de Omgevingswet een succes wordt en de instrumenten voor 20%. Cultuurverandering die aansluit bij de 2
Zie bijlage 1.
5
ingezette verandering in het kader van de hervormingsagenda is dan ook de uitdaging. De beoogde verandering is niet slechts beperkt tot het ambtelijk apparaat. Van iedereen (gebruiker, initiatiefnemers, ketenpartners, overheden, omgevingsdienst, waterschappen, provincies etc.) worden veranderingen en inzet voor een goede fysieke leefomgeving verwacht.
2.3
WAT DOEN WE AL?
In Zaanstad wordt met verschillende pilots en experimenten alvast in de geest van de Omgevingswet gewerkt. Aansluitend bij de kerninstrumenten van de Omgevingswet wordt er aan het omgevingsplan Hembrug en aan het bestemmingsplan plus de Hemmes gewerkt. Deze plannen vallen onder de experimenten van de Crisis- en Herstelwet (Chw). De Chw gaat op in de nieuwe Omgevingswet. De ontwikkeling van het Hembrugterrein en de Hemmes zijn proeftuinen voor alle betrokkenen om ervaring op te doen met de werkwijze van de nieuwe Omgevingswet. Ze vormen een motor voor vernieuwing en de invoering van de wet in Zaanstad. Daarnaast is de gemeente Zaanstad onder de noemer “van zorgen voor naar zorgen dat” en met de hervormingsagenda Stedelijk Domein reeds begonnen met na te denken en uitwerking te geven aan een veranderende overheidsrol. De onderstaande tabel geeft een overzicht van lopende pilots die aansluiten bij de Zaanse veranderopgave. Pilots bevorderen innovatie en ondersteunen de cultuurverandering. De uitdaging is om pilots te evalueren, samenhang onderling en met de vier Zaanse verbeteropgaven te creëren en de ervaringen te implementeren in regulier werkproces. Er wordt voorgesteld om in het nog op te stellen implementatieprogramma een kolom toe te voegen met “’wat moeten we nog doen”? en hiervoor een planning uit te werken. Wat doen we al? 1
2
3
4
Focus gebied Maak Zaanstad, strategische agenda (in ontwikkeling) Prioriteringsmodel: kiezen is noodzakelijk (vastgesteld) Leidraad Ruimtelijke kwaliteit (in voorbereiding) Woonvisie, Detailhandelsvisie (vastgesteld) Pilot Hembrug/Hemmes (in ontwikkeling) Focus gebruiker Burenakkoord (vastgesteld) Pilot Ruimte geven (vastgesteld) Alle vergunningen bij elkaar (vergunningencentrum 2016) Vergunningenproces lean georganiseerd (ambtelijk) Versterkt inzetten op het voorkomen van conflicten via mediation en gesprekvaardigheden (ambtelijk) Zaakgericht werken en visie op dienstverlening (vastgesteld) Programma regeldruk, verminderen van ervaren regeldruk (vastgesteld) Initiatievenplan Bestemmingsplannen (in voorbereiding) Focus competenties Traject Cultuurcafé (ambtelijk) Kennisbijeenkomsten en trainingen (ambtelijk) ZaanLab en evaluatietrajecten (ambtelijk) Informatiebijeenkomsten Fysiek Carré (Raad) Betrokkenheid Raad bij Maak Zaanstad, Bestemmingsplannen (Raad) Focus techniek Voorbereiding IV strategie geeft visie op het gebied van informatievoorziening data, digitalisering en privacy (in ontwikkeling) Gegevens objectgericht maken: Bodem is voorloper (ambtelijk) Werkgroep 3D Omgevingsplannen (in ontwikkeling) 6
2.4
ERVARINGEN UIT HET MAATSCHAPPELIJK DOMEIN
In de vakliteratuur wordt regelmatig een link gelegd tussen de transities in het maatschappelijke domein en de Omgevingswet. Na de drie decentralisaties in het maatschappelijk domein wordt de Omgevingswet als dé uitdaging voor de fysieke sector gezien. Een belangrijk verschil is dat op het gebied van de ruimtelijke ordening de gemeente al reeds bevoegd gezag is. De gemeente is van oudsher verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening en heeft hier al decennia ervaringen mee. Daarnaast zit er ook een verschil in werkingssfeer. In het maatschappelijk domein is de focus gericht op de belangen van het individu. Het stedelijk domein kent echter een focus op het gebied, met daarbinnen veel individuele belangen die tegen elkaar moeten worden afgewogen. De belangenafweging is daarom per besluit omvangrijker en anders van aard. Het Rijk wil zich bij de Omgevingswet terughoudend opstellen omtrent de regels en normen. Het huidige werkveld is echter complex en kent veel sectorale wetten en regels. De uitdaging is om op lokaal niveau samen met gebruikers en initiatiefnemers na te denken over de invulling van de fysieke leefomgeving. Het proces van verandering heeft wel raakvlakken met de transities in het maatschappelijk domein. De ervaringen en aandachtspunten die zijn opgedaan kunnen helpen om de Omgevingswet adequaat voor te bereiden. De volgende punten worden benoemd als uitgangspunten en kaders voor het nog op te stellen implementatieplan. Deze lijst van punten is verreweg van afsluitend, maar geeft wel richting aan het ambitieniveau van het programma Omgevingswet. Tips vanuit maatschappelijk domein
1. Wees er vroeg bij en loop voor de troepen vooruit. Als je wacht tot dat alles duidelijk is, ben je te laat en kan je geen invloed meer nemen op voorgestelde regels. Begin alvast “in de geest van” te werken. 2. Werk vanuit een veranderopgave om richting aan het proces te geven. 3. Investeer in netwerken, zowel bestuurlijk als ook ambtelijk om invloed te nemen op de wetgeving en de implementatie. 4. Zorg voor bewustzijnsvorming en brede verankering bij alle betrokkene partijen. Maak medewerkers, bestuurders en raadsleden medeverantwoordelijk. 5. Vergeet de techniek niet. De praktische toepassing van informatietechnologie is voorwaardelijk voor het slagen van de veranderopgave. Denk mee in landelijke werkgroepen (Living Labs) en breng snel de huidige situatie in kaart. 6. Communiceer veel, zodat iedereen zich in eigen tempo kan voorbereiden. 7. Fouten voorkom je niet, ga hiervan leren en integreren in het proces van verandering. 8. Denk niet vanuit de huidige situatie maar denk vanuit het probleem en zet het vraagstuk centraal.
Wat doen we al in dit kader? In het opzetten van een programmatische aanpak Omgevingswet hoort de gemeente Zaanstad bij een groep van koplopers in G32 verband. Zaanstad is er tijdig bij. Duidelijk wordt dat nu ook veel gemeenten bezig zijn om dit traject voor te bereiden. In de netwerken is Zaanstad bestuurlijk en ambtelijk op verschillende manieren vertegenwoordigd. Bestuurlijk (wethouder Dennis Straat) en 7
ambtelijk is Zaanstad trekker van de G32 themagroep Omgevingswet. Zaanstad is ook ambtelijk vertegenwoordigd in het onlangs opgestarte traject Verkenning Informatievoorziening Omgevingswet (Vivo), met als doel om mee te denken over en te anticiperen op het digitale stelsel. Aan de overige punten is slechts een klein begin gemaakt dat in 2016 wordt voortgezet.
2.5
BESTUURSOPDRACHT
In te stemmen met de opdracht om een implementatieplan voor de invoering van de Omgevingswet op te stellen gebaseerd op: - de Zaanse veranderopgave Omgevingswet; - in samenhang met de reeds in ontwikkeling zijnde pilots; - de leerervaringen vanuit het maatschappelijk domain. Het formulier van de bestuursopdracht is opgenomen in bijlage 5.
8
3 Verkenning nieuwe instrumenten 3.1
FYSIEKE LEEFOMGEVING
In het stelsel van de Omgevingswet is de ruimtelijke ordening slechts een onderdeel van het bredere kader: de fysieke leefomgeving. De wet streeft naar een samenhangende benadering van het beleid voor de fysieke leefomgeving. Daarbij wordt in de kerninstrumenten onderscheid gemaakt tussen integraal strategische beleid (omgevingsvisie) en uitvoeringsgericht beleid (programma’s en omgevingsplan). In dit kader moet onderzocht worden welke invloed de brede reikwijdte van de fysieke leefomgeving heeft op het huidige Zaanse regelgeving. Dit onderzoek wordt opgesplitst in twee trajecten. Enerzijds wordt op strategisch niveau verkend wat de mogelijkheden van de verplichte Omgevingsvisie zijn. Anderzijds wordt verkend welke bepalingen straks in het omgevingsplan opgenomen moeten worden die nu nog in sectorale regelgeving zijn vastgelegd. Hierin zal de wettelijke reikwijdte van de fysieke leefomgeving ten opzichte van het bestaand beleid bepalend zijn.
3.2
OMGEVINGSVISIE
De omgevingsvisie De omgevingsvisie is een integrale visie met strategische hoofdkeuzes van beleid voor de fysieke leefomgeving. Integraal betekent dat de visie betrekking heeft op alle terreinen van de fysieke leefomgeving: ruimte, duurzaamheid, water, gezondheid, milieu, bodem, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur en cultureel erfgoed. Het gaat hier om een samenhangende visie op strategisch niveau, niet om een optelsom van beleidsvisies voor de diverse domeinen. Voor gemeenten is het opstellen van een omgevingsvisie verplicht en de visie omvat het gehele grondgebied. Bij de operationalisering van beleidsdoelen vanuit de omgevingsvisie vervullen programma’s een belangrijke rol. Een omgevingsvisie en programma binden alleen het gemeentebestuur zelf3. Verkenning voor Zaanstad Het opstellen van een nieuwe omgevingsvisie is voor de gemeente Zaanstad een kans om in te spelen op de behoefte van de stad. Waar de huidige structuurvisie is beperkt tot de ruimtelijke ordening, kan de omgevingsvisie het strategisch kader vormen voor alle aspecten van de fysieke leefomgeving. Het vormvrije karakter biedt de kans om het instrument in te zetten ten dienste van de Zaanse prioriteiten en ambities. Het uitgangspunt bij het opstellen van de omgevingsvisie zal steeds zijn: “wat willen we op deze plek voor de fysieke leefomgeving en hoe gaan we dat bereiken?”. Een goede omgevingsvisie vormt de basis voor de programma’s en het omgevingsplan. Het is daarom belangrijk nu al te beginnen met werken aan een omgevingsvisie die de gemeente Zaanstad recht doet. Bij de invulling van de omgevingsvisie kunnen bestaande documenten input geven. Hoofdzakelijk wordt gedacht aan: - bestaande structuurvisies; - Zaanse Energie Agenda - Nota projectprioritering; - MAAK.Zaanstad; - overige thematische visies (o.a. woonvisie, detailhandelsvisie). Dit zijn producten die op strategisch niveau uitspraken doen over de stad en hoofdkeuzes aangeven. De inhoudelijke of procesmatige eigenschappen van deze producten sluiten aan bij de intentie van de wetgever en de geest van de omgevingswet. Denk hierbij aan de participatieve aanpak van MAAK.Zaanstad of het strategische karakter van de bestaande structuurvisies. Uiteraard kan tijdens het proces blijken dat ook input uit andere stukken wenselijk is. De bovenstaande lijst is niet limitatief. 3
Voor meer informatie wordt verwezen naar bijlage 2.
9
De voorgestelde aanpak begint met het opstellen van een inhoudelijk en procesmatig advies. Hierin wordt de inhoud, reikwijdte en doorwerking van de omgevingsvisie verkend en in kaart gebracht in hoeverre het bestaand beleid input kan leveren aan de Omgevingsvisie. Het advies wordt in het derde kwartaal van 2016 aan het bestuur voorgelegd en de kosten van het advies worden geschat op €20.000,-. Ter indicatie kost het opstellen van een interdisciplinaire werkgroep met een doorlooptijd van 2 jaar ten behoeve van het opstellen van de Omgevingsvisie minimaal €100,000,-.
BESTUURSOPDRACHT Akkoord te gaan met de bestuursopdracht om uitgaande van de fysieke leefomgeving een inhoudelijk en procesmatig advies uit te brengen (conform bijlage 5) over de inhoud, reikwijdte en doorwerking van de verplichte omgevingsvisie in relatie tot lopende beleidsontwikkelingen en de Zaanse structuurvisies.
3.3
VERKENNING REIKWIJDTE FYSIEKE LEEFOMGEVING
De gemeente Zaanstad kent veel regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving van de burger. Momenteel zijn deze regels verspreid over een groot aantal verordeningen en niet heel overzichtelijk voor de burger. Onder de Omgevingswet worden al deze regels opgenomen in het omgevingsplan zodat de burger op één plek alle regels kan vinden die voor zijn fysieke leefomgeving belangrijk zijn. Hierin ligt voor de gemeente Zaanstad een kans om tijdig te starten met het Omgevingswetproof maken van de verordeningen. Verkenning voor Zaanstad In de aanloop naar de Omgevingswet dient beoordeeld te worden welke regels uit onze verordeningen invloed hebben op de fysieke leefomgeving. Hierbij valt te denken aan bijvoorbeeld het reclamebeleid, een groot deel van de APV, de rioolaansluitingsverordening, het parkeerbeleid, het ligplaatsenbeleid, de ondergrondse infrastructuurverordening en het bomenbeleid. Om een compleet beeld van de omvang te krijgen is een inventarisatie van het beleid nodig in het kader van de fysieke leefomgeving. Vervolgens moet integraal en gebiedsgericht afgewogen worden welke bestaande bepalingen Zaanstad op wil nemen in het omgevingsplan. Waar de burgers in het ene gebied strenge regels willen om de waarden van de wijk te bewaken, kan voor een ander gebied een open kader worden vastgesteld dat ruimte biedt voor uitnodigingsplanologie. Deze afweging zal per bepaling gemaakt moeten worden. Voorgesteld wordt om nu al te beginnen met dit proces door alle verordeningen te inventariseren en planmatig Omgevingswetproof te maken. Het vertrekpunt van dit traject is, net als bij de omgevingsvisie, een inhoudelijk en procesmatig advies over het integreren van verordeningen in de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Het advies zal beginnen met een verkenning van de reikwijdte van de fysieke leefomgeving. Aan de hand hiervan kan geïnventariseerd worden welke bepalingen de fysieke leefomgeving beïnvloeden en wordt de omvang van de opgave pas echt duidelijk. Vervolgens zal het advies uitwerken op welke wijze de betreffende verordeningen Omgevingswetproof gemaakt kunnen worden. Het advies wordt in het derde kwartaal van 2016 aan het bestuur voorgelegd. Aandachtspunten en voordelen Aandachtspunten in dit proces zijn de capaciteit van de ondersteunende afdelingen Omgevingsplannen en Juridische Zaken. Tenslotte bestaat het juridisch risico dat de reikwijdte van de fysieke leefomgeving door de wetgever wordt aangepast. In hoeverre er nog ingrijpende wijzigingen zullen plaatsvinden is niet duidelijk. Wel staat vast dat, omdat de organisatie dan al ervaring heeft met de Omgevingswet, flexibeler ingespeeld kan worden op dergelijke wijzigingen. Hier staat tegenover dat het vroeg beginnen met het Omgevingswetproof maken van de verordeningen een clustering van de werkdruk bij de inwerkingtreding van de wet tegen gaat. De 10
praktijk leert dat het integraal herschrijven van oorspronkelijke sectoraal beleid veel vraagstukken en onderlinge tegenstrijdigheden aan het licht brengt. Het gevaar bestaat dan ook dat het van rechtswege overgaan van deze regels in het omgevingsplan problemen creëert voor burgers, ontwikkelingen en de gemeente. Door tijdig te beginnen is er ruimte voor een integrale afweging, zoals de wetgever met de Omgevingswet beoogt. Eventuele tegenstrijdigheden worden dan voorkomen. Het advies zal onder andere nader uitwerken op welke wijze rekening gehouden kan worden met de bovenstaande aandachtspunten en voordelen.
BESTUURSOPDRACHT Akkord te gaan met de bestuursopdracht om uitgaande van de fysieke leefomgeving een inhoudelijk en procesmatig advies uit te brengen (conform bijlage 5) over het integreren van de Zaanse verordeningen in de kerninstrumenten van de Omgevingswet.
11
4 Nu al anders werken; actualiseren in de geest van de Omgevingswet 4.1
AANLEIDING
In het kader van een kennisuitwisseling met de G32 is gebleken dat veel gemeenten worstelen met de implementatie van de Omgevingswet. Veel gemeenten hebben in de afgelopen jaren moeten bezuinigen waardoor er geen rek meer zit in de organisatie. De huidige 10 jaarstermijn waarbinnen bestemmingsplannen moeten worden herzien blijft lopen tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet. De actualiseringsopgave van 2016 en 2017 is voor de gemeente Zaanstad van een dergelijke omvang dat opnieuw een bestemmingsplannenmarathon moet worden opgestart met een legesrisico tot gevolg4. Bovendien moeten bij een aanpassing of wijziging van het beleid onder de Omgevingswet de bestaande actuele bestemmingsplannen worden aangepast aan de nieuwe wettelijke eisen. Deze problematiek wordt door gemeenten in G32 verband herkend. De G32 en VNG zijn dan ook voornemens het ministerie te vragen de legessanctie te laten vervallen, maar tot concrete resultaten heeft dit nog niet geleid. Ondertussen blijft de focus gericht op het behalen van de 10 jaarstermijn en bestaat daardoor weinig ruimte om de organisatie voor te bereiden op de Omgevingswet. Gemeente Zaanstad ziet hier een kans om deze problematiek innovatief aan te pakken en ruimte te creëren zodat binnen de huidige wetgeving al in de geest van de Omgevingswet kan worden gewerkt. Door nu al anders te werken worden de bestemmingsplannen meer gericht op het gebied en de gebruiker zonder dat er leges misgelopen worden.
4.2
IN DE GEEST VAN DE OMGEVINGSWET
Nu al werken in de geest van de Omgevingswet, wat betekent dat eigenlijk? Het is voor alle partijen nog onduidelijk hoe de praktijk zal veranderen na inwerkingtreding van de wet. Als gemeente Zaanstad kunnen wij onze huidige werkprocessen aanpassen op de verbeterdoelen van de nieuwe wet. In het kader van de actualisering zijn dan twee veranderopgaven van bijzonder belang; de focus op het gebied en de focus op de gebruiker. Focus gebied De fysieke leefomgeving staat centraal en de verbetering, versterking en ontwikkeling van het gebied bepaalt de inhoud van het toekomstige omgevingsplan. Met de focus op het gebied wordt er nog nadrukkelijker dan tot nu toe ingezet op de ontwikkeling van de reeds aanwezige gebiedskenmerken en de aanwezige kwaliteiten. De benadering vanuit de fysieke leefomgeving heeft tot gevolg dat de gebiedsopgaven per gebied duidelijk kunnen verschillen. De beleving van het gebied door de gebruiker heeft hier in grote mate invloed op, maar ook de gemeentelijke ambities op de lange termijn zijn kaderstellend. Werken in de geest van de Omgevingswet met de focus op het gebied betekent dat in het begin van het proces nadrukkelijker wordt gewerkt aan een gebiedsperspectief. De kwaliteit van het gebied staat voorop, het behalen van de 10 jaarstermijn is niet de eerste prioriteit. Initiatieven die in belangrijke 4
In bijlage 3 wordt de actualiseringsopgave weergegeven en een inschatting gemaakt van het legesrisico voor Zaanstad. Hier tegenover staan de kosten voor het maken van een bestemmingsplan. Vuistregel voor een actualiseringsplan met een middeltot-groot plangebied is 100.000,- aan ambtelijke capaciteit. Voor meer informatie over de actualiseringsopgave wordt verwezen naar de Monitor Bestemmingsplannen 2015.
12
mate bijdragen aan de ontwikkelopgave van het gebied worden gefaciliteerd. Uiteindelijk blijft het altijd de afweging tussen verschillende belangen en de spanning tussen tempo en kwaliteit. In de afweging verschuift de nadruk nu naar de gebiedskwaliteit. Uiteindelijk bepaalt de raad de afweging. De focus op het gebied betekent dat per gebied afgewogen dient te worden of het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan wenselijk is. Is dit niet nodig, dan kan de capaciteit die hiermee vrijkomt ingezet worden om voor te bereiden op de Omgevingswet. Zaanstad kent immers veel bestemmingsplannen waarvoor, naast de 10 jaarstermijn, geen reden bestaat deze te herzien. Door selectief te actualiseren kan extra aandacht worden besteed aan de actualisatie van plannen voor gebieden waar een nieuw plan wél wenselijk is. Bijvoorbeeld voor gebieden met een grote dynamiek of gebieden met een verouderd bestemmingsplan. Substantiële ontwikkelingen kunnen dan meegenomen worden in één procedure. Focus gebruiker De focus op de gebruiker betekent dat bij de bestemmingsplanprocedures nagedacht wordt over nieuwe manieren van burgerparticipatie. Door in de geest van de Omgevingswet te werken kan gezocht worden naar alternatieven om bewoners, ondernemers en andere belanghebbenden op een vroege manier te betrekken bij de planvorming. Dit zijn immers de gebruikers van het bestemmingsplan. De belanghebbenden weten wat er in hun buurt speelt en waar zij tegenaan lopen. Om het bestemmingsplan beter af te kunnen stemmen op de gebruiker heeft de gemeente deze signalen nodig. Een dynamische werkwijze is nodig om de discussie met de burger op gang te brengen. Omdat de behoeften van de gebruikers per gebied anders zijn, zal per bestemmingsplanprocedure onderzocht worden of er kansen liggen de participatie afhankelijk van het gebied vorm te geven. Eerste ervaringen met een andere aanpak en de focus op de gebruiker worden momenteel opgedaan bij het Omgevingsplan Hembrug en bij het bestemmingsplan plus De Hemmes. In het eerste geval is er op basis van een stakeholderanalyse een communicatieplan opgesteld en wordt er intensief samengewerkt met een adviesgroep. In het tweede plan wordt er nauw en constructief contact gezocht met de aanwezige bedrijven en worden onderzoeken in gezamenlijke opdracht uitgevoerd. Kenmerkend voor de focus op de gebruiker is een aanpak die nauw aansluit bij de opgave van het gebied en de belangen van de aanwezige partijen. Deze ervaringen kunnen na inwerkingtreding van de wet gebruikt worden in de nieuwe werkwijze van het omgevingsplan.
4.3
HOE MAKEN WE DIT MOGELIJK?
Om binnen grenzen van de huidige wetgeving alvast in de geest van de Omgevingswet te kunnen werken is ruimte voor verandering nodig. Deze ruimte wordt behaald door voor de tussenperiode tot aan de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan of tot de inwerkingtreding van de wet een beheersverordening vast te stellen. De beheersverordening biedt de mogelijkheid om de leges veilig te stellen door het bestaand planologisch kader of feitelijk gebruik opnieuw vast te stellen. Gelet op het conserverend karakter van de beheersverordening kan de voorbereiding vaak volstaan met een bureaustudie. Hierin zit dan ook een tijdswinst ten opzichte van de bestemmingsplanprocedure. Omgevingsvergunningen kunnen worden verleend zoals onder het huidig bestemmingsplan. Het gebied gaat dus niet ‘op slot’ zoals met een voorbereidingsbesluit wel gebeurt. Bijlage 4 gaat inhoudelijk in op het instrument van de beheersverordening, waaronder ook wordt ingegaan op de mogelijkheden en randvoorwaarden. Aandachtspunten hierbij zijn dat de gemeente nog niet veel ervaring heeft met dit instrument, doch zijn wat dit betreft veel voorbeelden van andere gemeenten beschikbaar. Ten tweede is geen inspraakprocedure voorzien en geen beroep mogelijk tegen de beheersverordening omdat de reeds vastgestelde en onherroepelijk geworden planinhoud 13
niet wezenlijk mag veranderen. Dit komt omdat de beheersverordening enkel het bestaand planologisch kader vastlegt. Tegen het onherroepelijk bestemmingsplan waarvan de beheersverordening de regels overneemt is immers ook geen beroep mogelijk. De burger krijgt meer participatiemogelijkheden in de bestemmingsplanprocedure door in de geest van de Omgevingswet te werken. Tenslotte biedt het vormvrije karakter van de beheersverordening de kans om voor de gebieden waar de beheersverordening wordt beoogd tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet, de plankaarten alvast te digitaliseren conform de laatste standaarden. Wanneer naast de beheersverordening gewerkt wordt aan een nieuw bestemmingsplan in de geest van de Omgevingswet, dan zal de digitalisatie plaatsvinden in de bestemmingsplanprocedure.
4.4
AANPAK EN AFBAKENING
Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling om enkel beheersverordeningen vast te stellen. Gelet op de dynamiek is het voor bepaalde gebieden wenselijk een nieuwe bestemmingsplan op te stellen voor de Omgevingswet in werking treedt. De beheersverordening dient enkel ter overbrugging van de periode tot vaststelling van een nieuw bestemmingsplan of inwerkingtreding van de nieuwe wet, zodat geen leges misgelopen worden en in de geest van de Omgevingswet gewerkt kan worden. De keuze voor een beheersverordening zal per startnotitie nader worden toegelicht. Hierin wordt ook besloten of naast de beheersverordening ook een bestemmingsplan in de geest van de Omgevingswet wenselijk is. De nieuwe aanpak wordt voorgesteld voor de actualiseringsplannen waarvoor in 2016 de procedure met een startnotitie wordt gestart. Reeds lopende procedures worden hierdoor niet gewijzigd. De eerste startnotitie die aan u conform deze werkwijze wordt aangeboden is de startnotitie bestemmingsplan Centrum Zaandam. De beheersverordening wordt rechtstreeks zonder ontwerpfase ter instemming aan het college en aan de raad ter vaststelling aangeboden. De toepasbaarheid van de beheersverordening is altijd afhankelijk van het gebied en het bestaande planologische kader. Begin 2017 wordt gekeken in hoeverre de invoeringswetgeving bekend is. Indien naar aanleiding hiervan gemeenten nieuwe mogelijkheden krijgen om met de actualisering om te gaan dan wordt de voorgestelde werkwijze hier op aangepast.
4.5
WAT ZIJN DE ALTERNATIEVEN?
Er zijn een aantal alternatieven op de voorgestelde werkwijze. Volledigheidshalve staan deze hieronder uitgewerkt met de daaraan verbonden voor- en nadelen. Binnen de Wro op de oude manier blijven werken De huidige manier van werken heeft als voordeel dat het een bekende weg is. De actualiseringsopgave is van een grote omvang, maar de gemeente heeft in het verleden reeds een bestemmingsplannenmarathon succesvol doorlopen. Alle plannen zijn dan actueel en conform de huidige wetgeving. De keerzijde hiervan is dat werken in de geest van de Omgevingswet niet of zeer beperkt mogelijk is. De actualiseringsopgave zal de komende jaren veel capaciteit vereisen en na inwerkingtreding van de wet moeten de plannen al snel weer aangepast worden aan de nieuwe eisen. De plannen worden bovendien dan erg statisch en veel substantiële ontwikkelingen worden, gezien de krappe termijnen, niet opgenomen in het nieuwe plan. De focus ligt dan op het behalen van de deadlines, met een legesrisico tot gevolg. Indien niet tijdig een nieuw plan kan worden vastgesteld dan kunnen voor dat gebied geen leges meer worden geïnd die verband 5 houden met het bestemmingsplan .
5
Zie bijlage 3 voor een inschatting.
14
Indien dit risico dreigt kan een voorbereidingsbesluit worden genomen voor dat gebied. Dan wordt er 1 jaar extra tijd gecreëerd om het bestemmingsplan vast te stellen zonder dat er leges verloren gaan. Een voorbereidingsbesluit gooit het gebied echter op slot, omdat er geen omgevingsvergunningen meer kunnen worden verleend. Tenslotte wordt met dit alternatief dubbel werk verricht. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet moeten de bestemmingsplanregels (dan omgevingsplanregels) bij de eerste beleidswijziging worden herzien conform de nieuwe wetgeving. Dit heeft als gevolg dat plannen die in het kader van deze tweede bestemmingsplannenmarathon zijn vastgesteld, binnen een paar maanden of jaar weer herzien moeten worden.
Actualiseren in de geest van de Omgevingswet en de 10-jaarstermijn loslaten Deze variant laat de termijn los en biedt daarmee veel beschikbare capaciteit om in de geest van de Omgevingswet te werken. De voordelen komen overeen met die van de voorgestelde aanpak in dit document. De keerzijde is echter dat leges niet meer geïnd kunnen worden voor de gebieden waarvoor het bestemmingsplan ouder dan 10 jaar wordt. Om een indicatie te geven van dit legesrisico is in de bijlage 3 een berekening opgenomen. Een inschatting van de hoogte van het legesrisico blijft een prognose. Daarnaast is deze variant niet conform de huidige wetgeving. De gevolgen van dit juridisch risico zullen echter beperkt zijn nu de Raad van State onlangs in een uitspraak heeft bevestigd dat een burger niet afdwingbaar kan maken dat de gemeente voor een heel gebied een nieuw plan opstelt6.
4.6
RAADSBESLUIT
Besluiten de actualiseringsopgave voor 2016 en 2017 in de geest van de Omgevingswet vorm te geven, waarbij; - voor nieuw op te starten bestemmingsplannen het instrument van de beheersverordening als tijdelijke overbrugging wordt ingezet; - de actualisering van bestemmingsplannen in gebieden met een grote ruimtelijke dynamiek wordt voortgezet; - de actualisering van bestemmingsplannen in gebieden zonder grote ruimtelijke dynamiek wordt uitgesteld tot na de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
6
TBR 2015/190
15
5 Vervolgtraject Het vervolgtraject op basis van de besluitvorming over dit document bestaat uit 4 delen die gelijktijdig gestart worden. Implementatieplan Het implementatieplan voor de Omgevingswet wordt nader vormgegeven, uitgaande van de in hoofdstuk 2 benoemde uitgangspunten. Het plan zal ingaan op de volgende aspecten: - Uitwerking van de vier Zaanse veranderopgaven. - Fasering en planning implementatie. - Mijlpalen voor besluitvorming. - Nadere inschatting impact en gevolgen op basis van de genoemde keuzes. - Organisatie en aansturing veranderproces. - Communicatie. - Financiering. In het eerste kwartaal van 2016 zal het implementatieplan ambtelijk gereed zijn zodat in het tweede kwartaal de bestuurlijke besluitvorming kan plaatsvinden. Deze vormt de basis voor de financieringsbeslissing in het najaar van 2016, over de middelen voor 2017. Adviezen Er worden twee inhoudelijke en procesmatige adviezen opgesteld over de omgevingsvisie en het Omgevingswetproof maken van de Zaanse verordeningen. Er is bewust voor gekozen om de twee adviezen zelfstandig van elkaar op te stellen. Naar verwachting zullen deze in het derde kwartaal van 2016 gereed zijn voor besluitvorming. Nu al anders werken; actualiseren in de geest van de Omgevingswet De afdeling Omgevingsplannen zal een nieuwe werkwijze toepassen voor de 6 startnotities die in 2016 op de planning staan. De nadere invulling en planning hiervan zal in de betreffende startnotities worden uitgewerkt. De startnotitie bestemmingsplan Centrum Zaandam is de eerste in deze reeks en wordt gelijktijdig met het voorliggende document aangeboden ter besluitvorming.
16
Bijlage 1 – Ambtelijke impactanalyse Omgevingswet Na de transities in het maatschappelijk domein is de komst van de Omgevingswet dé uitdaging voor de Nederlandse gemeenten. Hieronder samenvattend de veranderopgave en de verwachte impact op de gemeente Zaanstad. De veranderopgave en de impactanalyse is een momentopname gebaseerd op de kennis van nu (oktober 2015). In verband met het vormgeven van de uitvoeringsregelgeving en aanvullende wetten wordt de impact steeds duidelijker en concreter. Deze impactanalyse is het startdocument om te komen tot een resultaatgerichte programmatische aanpak, het definiëren van de Zaanse veranderopgave en uiteindelijk het maken van relevante keuzes. Veranderopgave algemeen De veranderopgave voor de Nederlandse gemeenten is te zorgen dat zij bij inwerkingtreding van de wet op deze nieuwe rolinvulling zijn voorbereid. Zij hebben: 1. de kwaliteit van gebiedsgericht werken vorm gegeven en hebben de instrumenten die de wet biedt ontwikkeld; 2. de dienstverlening naar inwoners en bedrijven afgestemd op de mogelijkheden van de wet en de primaire processen aangepast; 3. gezorgd dat in de organisatie de benodigde competenties beschikbaar zijn; 4. de informatievoorziening voor uitvoering van de wet aangepast en geoperationaliseerd; 5. voldoende financiële middelen weten te genereren om het implementatieproces en de uitvoering te bekostigen. Impact Zaanstad Met oog op de bovengenoemde veranderopgave is de impact op de gemeente Zaanstad onderzocht. In de impactanalyse wordt per aspect aangegeven waarmee de ambtelijke organisatie reeds is begonnen en welke veranderingen te verwachten zijn. Gebiedsgericht werken en kerninstrumenten van de wet In Zaanstad wordt vooruitlopend op de nieuwe wet alvast geëxperimenteerd met een gebiedsgerichte benadering en de kerninstrumenten van de Omgevingswet. De kerninstrumenten van de omgevingswet raken een groot deel van de gemeentelijke organisatie. De omgevingswet is niet van het stedelijk domein, maar vraagt om interdisciplinaire sturing, aanpak en afstemming. Gebiedsgerichte benadering en prioriteitenstelling Integrale gebiedsgerichte keuzes zijn cruciaal om de wet in de dienst van de Zaanse ambities te stellen. Verbreding van de ruimtelijke ordening naar de “fysieke leefomgeving’’ maakt het extra moeilijk om focus aan te brengen en scherpe keuzes te maken en op deze manier uitwerking te geven aan prioriteitenstelling. Het prioriteringsmodel ‘’Kiezen is noodzakelijk” en de leidraad ruimtelijke kwaliteit zijn hierbij instrumenten om te prioriteren, maar hebben tot nu toe nog onvoldoende sturing gegeven aan het prioriteren van initiatieven. Het prioriteringsmodel kan helpen om te zoeken naar de balans tussen standaardisering en gebiedsgericht maatwerk. Het opstellen van integraal gebiedsgericht beleid is dé inhoudelijke hoofdopgave met doorwerking in alle kerninstrumenten. Dit vraagt om een omvattende analyse van alle bestaande verordeningen, beleidsnota’s en regels die raakvlakken hebben met “de fysieke leefomgeving”. De verwachte impact is dan ook dat verordeningen en beleid moet worden herzien, ingetrokken of geactualiseerd om Omgevingswetproof te zijn. Omgevingsvisie: Er is een start gemaakt met ‘’het plan van de stad - Maak Zaanstad”’ als basis voor de verplichte omgevingsvisie. Een omgevingsvisie is vorm vrij, waardoor “Maak Zaanstad” de functie van omgevingsvisie zou kunnen vervullen. Een bestuurlijke keuze over de aanpak van
Bijlage 1 – Ambtelijke impactanalyse Omgevingswet, p.1
de omgevingsvisie is nog niet gemaakt, maar wordt opgenomen in besluitvorming over implementatie. De omgevingsvisie kan richting geven aan de inhoudelijke uitwerking, uitvoering en organisatie van programma’s en omgevingsplannen.
Programma’s: Hoewel Zaanstad langdurige ervaring heeft met de inrichting van gebiedsgerichte programma’s zoals Inverdan of ZaanIJ is er nog relatief weinig ervaring met thematische programma’s. De Zaanse Energie Agenda is een eerste voorbeeld van een programmatische aanpak van een thema. Bestaande programma’s Omgevingswetproof maken en waar nodig verbreden met relevante disciplines, zodat efficiency en snelheid bij het opstellen van het omgevingsplan en vergunningen kunnen worden gerealiseerd. Het uitwerking en specificeren van het instrument ‘programma’ op lokaal niveau, met bijzondere aandacht voor de verplichte programma’s, maatregelen, monitor en juridische borging. AMvB’s bepalen in hoe verre er verplichte programma’s voor Zaanstad te verwachten zijn. Lastenverzwaring (personeel en kosten) op beleidsniveau wordt hier verwacht. Er is nog geen begin gemaakt om bestaande beleidsdocumenten conform de eisen van de wet te systematiseren. Omgevingsplan: Het Omgevingsplan is juridisch vergelijkbaar met het instrument “bestemmingsplan”. Het Omgevingsplan is echter inhoudelijk omvangrijker en heeft betrekking op de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan bevat zowel algemene regels als ook gebiedsgerichte bepalingen. De bestaande bestemmingsplannen worden met inwerkingtreding van de Ow aangemerkt als het Omgevingsplan. Bij de actualisering of wijziging van delen van het omgevingsplan moet aan de verbrede inhoudelijke reikwijdte worden voldaan. In Zaanstad wordt gewerkt aan twee experimenten “De Hemmes en Hembrug” in de geest van de Omgevingswet. Belangrijk punt is kennistransfer naar de rest van de organisatie. Standaardisatie en uniformering van regels in het omgevingsplan is noodzakelijk om efficiencyvoordelen te boeken in het vergunningentraject. Voorwaarde hiervoor is dat omgevingsvisie en programma’s voldoende richting geven. Het instrument omgevingsplan krijgt een nieuw karakter en kan beter dan tot nu toe organische ontwikkelingen en uitnodigingsplanologie faciliteren. De transitieperiode tot 2018 vraagt om ingrijpende keuzes over de aanpak en capaciteitsinzet. De huidige formatie is gebaseerd op de doorlopende actualisatieverplichting onder de Wro (10 jaar-termijn). Deze verplichting komt met de inwerkingtreding in 2018 te vervallen. Omgevingsvergunning: - Alle vergunningen onder één dak: in de omgevingswet worden ook vergunningstelsels opgenomen die nu niet onder de omgevingsvergunning van de Wabo vallen, zoals bijvoorbeeld de ontheffing Flora en Fauna. - Voor alle (typen) omgevingsvergunning geldt dezelfde procedure, ook al gaat de aanvraag over verschillende activiteiten. - Complexe vergunningen vragen meer expertise in verband met breed begrip “leefomgeving” en lokale afwegingsruimte. - Bijzondere aandacht verdienen de milieuvergunningen omdat het begrip van de inrichtingen wordt losgelaten en de systematiek nog nader wordt uitgewerkt in het Besluit Activiteiten Leefomgeving (AMvB). De samenwerking met de OD, milieuadvisering, toezicht en handhaving wordt anders en dient vorm te worden gegeven. - Met oog op onderzoeksverplichtingen vindt een verschuiving van omgevingsplan naar de omgevingsvergunning plaats, zodat in plaats van uitgebreide onderzoeken over alle fictieve planologische mogelijkheden slechts relevante onderzoeken voor het concrete initiatief worden uitgevoerd. Dit heeft gevolgen voor het proces van vergunningverlening en vereist adequate kennis en competenties van medewerkers. Bijlage 1 – Ambtelijke impactanalyse Omgevingswet, p.2
-
Meer vergunningsvrije mogelijkheden en privatisering van de toetsing. Dit heeft effect op leges inkomsten, werkvoorraad en capaciteit. Om toezicht en handhaving kaders te geven is het cruciaal om medewerkers te laten meedenken bij het opstellen van programma’s en omgevingsplannen. Op het gebied van toezicht en handhaving worden in verband met de komst van de VTH wet al veranderingen verwacht. De gevolgen voor toezicht en handhaving worden in grote mate door de inhoudelijke uitwerking en keuzes in beleidsprogramma’s en het omgevingsplan bepaald.
Quick scan betrokken afdelingen: Werken aan en met kerninstrumenten De volgende afdelingen werken aan de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Per afdeling is aangeven waar de zwaartepunten van de werkzaamheden liggen. Dat neemt niet weg dat onderlinge afstemming, kennisoverdracht en samenwerking in de keten vereist is.
Omgevingsvisie
Programma
Netwerken en markten (SO
x
x
Visieontwikkeling (SO)
x
x
Omgevingsplan
Vergunningen
Afdeling
Kennis & expertise Vakspecialisten (SO) Omgevingsplannen (SO)
x
x
x
x
Vergunningencentrum (BV)
x
x
Toezicht en Handhaving (BV)
x
x
Juridische Zaken (BV)
x
x
Openbare orde en veiligheid (BV)
x
x
x
Omgevingsdienst Milieuvergunningen (OD) Beheer; riolering, water (BV)
x
x
x
x
x
x
Gebiedsontwikkeling en grondzaken (SO) Projecten en initiatieven (SO)
x
x
x
x
x
Adviescommissie Welstand en Monumenten Onderwijs en sport (MO)
x
x
x
x
x
Klantcontactcentrum (BV)
x
x
x
Ondersteunende afdelingen Informatiemanagement
x
x
x
x
Gegevensmanagement
x
x
x
x
Financiën Communicatie P&O
Zaanstad: Dienstverlening naar inwoners en primaire processen - In Zaanstad is een visie op dienstverlening uitgewerkt (KCC). Het vergunningencentrum is het resultaat van een reorganisatie aansluitend bij de behoefte van de gebruiker en is gericht op procesoptimalisatie. Er is een start gemaakt met het vereenvoudigen van dienstverlening en primaire processen.
Bijlage 1 – Ambtelijke impactanalyse Omgevingswet, p.3
-
Dienstverlening naar initiatiefnemers, bewoners en ontwikkelaars vraagt extra aandacht: werkprocessen omtrent ingang nieuwe initiatieven (een loket gedachte). Het programma “’regeldruk verminderen”’ heeft veel raakvlakken met de verbeterdoelen van de Omgevingswet. De onderlinge afstemming en samenwerking wordt reeds al gezocht. Onder andere de volgende aspecten zitten nog niet in de huidige werkprocessen: riolering, horeca, reclame, evenementen, APV, Monumentenverordening, etc. De complexiteit van werkprocessen neemt i.v.m. integraliteit over het algemeen toe. Werkprocessen in de fysieke keten zijn nog niet Omgevingswetproof en dienen aangepast te worden.
Quick-scan werkprocessen Op basis van interviews en literatuurrecherche is een eerste quick-scan uitgevoerd met betrekking tot werkprocessen.
Bron: Bedrijfsvoering, Procesmanagement, Nanine Masclee
Zaanstad: Competenties en vaardigheden Kennis en vaardigheden moeten nader worden ontwikkeld met oog op de volgende aspecten: - Inhoud en vakkennis van Ow en AMvB’s. - Cultuurverandering is dé centrale opgave voor alle betrokkenen, niet alleen de medewerkers. De nadruk komt te liggen op integrale belangenafweging en het centraal stellen van de gebruiker. - Strategisch personeelsmanagement om vooruitlopend op de omgevingswet zo veel mogelijk op de gewenste competenties en vaardigheden te sturen. - Per doelgroep zijn gevraagde competenties verschillend: Raad, B&W, management, werknemers. - Raad en B&W: kennis over de wettelijke mogelijkheden en de vaardigheid om prioriteiten te stellen en vorm te geven aan complexe integrale afwegingen. - Ambtelijke organisatie: de verwachte competenties zijn probleemoplossend vermogen, inlevingsvermogen, samenwerking, integraal werken, adviseren en vooral “operationaliseren”. Dit laatste punt is cruciaal om de link tussen beleid en uitvoering te leggen. Bijlage 1 – Ambtelijke impactanalyse Omgevingswet, p.4
Zaanstad: Informatievoorzieningen en middelen De nieuwe omgevingswet vraagt om een andere informatievoorziening. Deze moet passen bij de veranderende rol en taken van de gemeente. Zaanstad zet in op standaardisatie en digitalisering van de werkprocessen. Door gebruik te maken van het zaaksysteem Mozard is een deel van de processen reeds digitaal en zaakgericht. Deze ontwikkeling zet zich de komende jaren door waarbij Zaanstad ernaar streeft om alle dienstverleningsprocessen in 2017 gedigitaliseerd te hebben. Om de Ow goed te kunnen uitvoeren is een nieuw digitaal stelsel nodig. In fase 1 van het nieuwe stelsel worden de huidige voorzieningen OLO, AIM en ruimtelijkeplannen.nl geïntegreerd in één omgevingsloket. Om de wet te kunnen uitvoeren zullen alle gemeenten, en dus ook Zaanstad hierop aan moeten sluiten. Op dit gebied zijn nog geen acties ondernomen. De eisen voor aansluiting zijn nog niet bekend. De Ow gaat uit van een gebiedsgerichte aanpak. In 2024 moeten alle betrokken partijen door middel van een klik op de kaart alle benodigde informatie kunnen raadplegen. Dit vergt een andere manier van gegevensmanagement voor Zaanstad. Alle informatie, bijvoorbeeld ook wet- en regelgeving, moet worden voorzien van een geo-component en beschikbaar worden gesteld. Voor sommige beleidsonderdelen van Zaanstad geldt dat de informatie reeds geo-georiënteerd beschikbaar wordt gesteld (vgl. bodemloket), maar op andere fronten is dit nog niet het geval. De impact moet nog nader onderzocht worden, zodra de technische specificaties en eisen bekend zijn. Zaanstad: Financiële middelen en capaciteit De invoering van de omgevingswet kost tijd, geld en capaciteit. Op landelijk niveau wordt op dit moment gewerkt aan een analyse van de te verwachten baten- en lasten. De wet gaat – door deregulering, vereenvoudiging en verlaging van de onderzoekslasten – overheden geld opleveren. Zo houdt het wetsvoorstel al rekening met een structurele lastenverlichting voor gemeenten van 35 tot 51 miljoen euro. De lasten voor de invoering gaan echter voor die baten uit. Wat de wet de komende jaren precies gaat kosten en opleveren voor elke overheidslaag en hoe dat eerlijk is te verdelen, is onderwerp van nader onderzoek. De VNG gaat dat onderzoek leiden waarna afspraken over de financiering moeten worden gemaakt. Voor de invoering van de omgevingswet gaan lokale overheden uit van een lastenverzwaring, omdat het uitvoeren van vigerende wetgeving en de voorbereiding op de nieuwe wetgeving parallel lopen (de winkel blijft open tijdens de verbouwing). Om een indicatie te geven van de verwachten effecten in Zaanstad zijn de leidinggevende in de keten gevraagd om een gevoelsmatige inschatting te geven op het verwachte capaciteitsbeslag. Duidelijk wordt dat de afdelingen die primair verantwoordelijk zijn voor de kerninstrumenten verwachten extra capaciteit tijdens de invoeringsperiode nodig te hebben. Per afdeling zal in het vervolgtraject worden bekeken of de invoering door her-prioritering van opgaven vorm kan worden gegeven, of dat capaciteitsuitbreiding wordt voorgesteld. Beschikbare middelen Zaanstad heeft voor de invoering van de omgevingswet middelen gereserveerd om de invoering te begeleiden. Hierbij gaat het om middelen voor procesbegeleiding en de ontwikkeling van kennis- en vaardigheden in de organisatie voor 2015 (50.000 euro) en 2016 (200.000 euro). De verwachting is dat dit bedrag in 2017 en 2018 gelijk of hoger zal zijn. Voor de technische systemen kan nog geen kostenraming worden opgesteld, omdat de systeemvereisten nog niet duidelijk zijn. Om een orde van grootte aan te geven voor de technische systemen is rekening te houden met een bedrag van tussen 0,5 tot 3 mln. euro. Dit bedrag is gebaseerd op de gemaakte kosten bij de invoering van de Wabo. De conclusie is dat voor 2015/16 de verwachte kosten zijn gedekt. De financiële impact en capaciteitsvraag kunnen we pas inschatten nadat de verdeling tussen de overheidslagen duidelijk is en gemeentelijke keuzes zijn gemaakt ten aanzien van prioriteiten, ambities en werkverdeling.
Bijlage 1 – Ambtelijke impactanalyse Omgevingswet, p.5
Bijlage 2 – Instrumenten van de Omgevingswet Doordat de ontwikkel- en beschermingsopgaven in Nederland zo nauw samenhangen, wordt het werken vanuit een sectorale benadering steeds complexer. Vooral in gebieden met veel uiteenlopende belangen en een hoge dynamiek kan de integrale gebiedsgerichte benadering bijdragen aan de verbetering van de fysieke leefomgeving. Om hierop beter in te kunnen spelen, streeft de Omgevingswet naar een samenhangende benadering van het beleid voor de fysieke leefomgeving. Daarbij wordt in de kerninstrumenten onderscheid gemaakt tussen integraal strategische beleid (omgevingsvisie) en uitvoeringsgericht beleid (programma’s en omgevingsplan). Het onderscheid tussen strategisch en uitvoeringsgericht beleid sluit aan bij het streven naar meer beleidsdynamiek: continuïteit en zekerheid voor de lange termijnvisie en flexibiliteit bij de uitvoering daarvan. De omgevingsvisie is een integrale visie met strategische hoofdkeuzes van beleid voor de fysieke leefomgeving. Integraal betekent dat de visie betrekking heeft op alle terreinen van de fysieke leefomgeving: ruimte, water, milieu, bodem, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur en cultureel erfgoed. Het gaat hier om een samenhangende visie op strategisch niveau, niet om een optelsom van beleidsvisies voor de diverse domeinen. Voor gemeenten is het opstellen van een omgevingsvisie verplicht. De visie omvat het gehele grondgebied. De looptijd van een omgevingsvisie kan door de gemeente zelf worden bepaald. In de wet zijn geen regels opgenomen over een actualiseringstermijn of de inhoud. De omgevingsvisie is vormvrij en dient digitaal raadpleegbaar zijn. Een aantal gemeenten denkt in het kader van de omgevingsvisie na over een herziening van de reeds vastgestelde structuurvisie. Daarnaast wordt de visie als aanleiding gebruikt om in regionale context afspraken te maken. Hoe strategischer en beknopter de inhoud van de omgevingsvisie, hoe meer er in programma’s en omgevingsplannen zal moeten worden uitgewerkt. Bij de operationalisering van beleidsdoelen vanuit de omgevingsvisie vervullen programma’s een belangrijke rol. Er wordt verschil gemaakt tussen verplichte en vrijwillige programma’s. Onder de verplichte programma’s wordt bijvoorbeeld het huidige actieplan geluid gezien, maar dit is nog niet duidelijk in de uitvoeringsregeling van de wet (AMvB’s). In een programma kan de gemeente een of meerdere aspecten van de fysieke leefomgeving, zoals toerisme, energie of ruimtelijke kwaliteit uitwerken. Een programma kan ook gericht zijn op de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied, zoals bijvoorbeeld onze huidige gebiedsprogramma’s ZaanIJ Inverdan en NoordZeekanaalgebied. Een omgevingsvisie en programma binden alleen het gemeentebestuur zelf. In de Omgevingswet wordt uitgegaan van een gebiedsdekkend omgevingsplan met juridisch bindende regels. Dit plan vervangt alle bestemmingsplannen en beheersverordeningen. Het omgevingsplan is de opvolger van het bestemmingsplan maar heeft een ander karakter met meer open normen om uitnodigingsplanologie beter te kunnen faciliteren. Het omgevingsplan biedt meer ruimte voor gebiedsgericht maatwerk. De vaststelling van het omgevingsplan is bevoegdheid van de gemeenteraad. De raad kan de bevoegdheid om het omgevingsplan partieel te herzien delegeren aan het College van burgemeester en wethouders. Het omgevingsplan heeft een grotere inhoudelijke reikwijdte (fysieke leefomgeving) waardoor meer aspecten onderdeel zullen vormen van het omgevingsplan. Hierbij is te denken aan het evenementenbeleid en het monumentenbeleid die op dit moment nog in verordeningen worden geregeld. Gemeenten worden geacht om toe te werken naar een integraal samenhangend omgevingsplan met daarin alle bindende regels voor de fysieke leefomgeving. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet moet voldaan worden aan de brede reikwijdte. Op de volgende pagina zijn de nieuwe instrumenten schematisch weergegeven, met aan de linkerzijde de huidige instrumenten en regelgeving.
Bijlage 2 – Instrumenten van de Omgevingswet, p.1
Bijlage 2 – Instrumenten van de Omgevingswet, p.2
Bijlage 3 – De Zaanse actualiseringsopgave en legessanctie 3.1 De Zaanse Actualiseringsopgave In de huidige situatie (onder de Wro) moeten bestemmingsplannen elke 10 jaar worden herzien. Het proces en de planning van de actualisering is vooral gericht op het behalen van deze termijn. Wanneer de gemeente deze termijn laat verlopen is het niet meer mogelijk leges te innen in het kader van de vergunningsverlening. Nieuwe ontwikkelingen, zoals bouwplannen en initiatieven van bewoners, worden bij de actualisering alleen meegenomen als deze voldoende concreet zijn en de planning hierdoor niet onder druk komt te staan. Vooral grote substantiële ruimtelijke ontwikkelingen worden dan ook regelmatig niet of slechts als wijzigingsbevoegdheid meegenomen. Een afwijkingsprocedure van het net vastgestelde bestemmingsplan is dan vaak het gevolg. De actualisering van bestemmingsplannen bindt veel tijd, capaciteit en kennis in de ambtelijke organisatie. Hieraan werken immers 10 afdelingen gedurende het planproces samen. De vereisten van de huidige werkwijze binden niet alleen veel ambtelijke capaciteit, maar belemmeren ook de focus op de gebiedsgerichte integrale aanpak en de focus op de gebruiker. Alvast werken in de geest van de Omgevingswet is dan beperkt tot de experimenten. Zaanstad De actualiseringsopgave voor de periode 2016/2017 is voor de gemeente Zaanstad en andere gemeenten bijzonder groot. Het gaat om plannen die bij de inhaalslag bestemmingsplannen als eerste plannen geactualiseerd zijn. Deze plannen zijn nu 9 jaar oud. In het kader van de Monitor bestemmingsplannen7 in combinatie met het voorliggend document is in beeld gebracht hoeveel actualiseringsplannen opgestart worden in de periode 2016 en 2017 Voor de actualiseringsopgave in de aanloop op de Ow betreft dit een zestal startnotities: 1 2 3 4 5 6
Centrum Zaandam Westknollendam 2016 Zaanzone Zaandam Nieuw West Zaandam Oost Molletjesveer 2017
Voor meer informatie over de planning en actualiseringsopgave wordt verwezen naar de Monitor Bestemmingsplannen 2015 (Verseon 2015/227870). De Monitor wordt tegelijkertijd met voorliggend stuk aan het bestuur aangeboden. 3.2 De legessanctie Wanneer een bestemmingsplan de 10 jaarstermijn overschrijdt, is het niet meer mogelijk leges te innen die verband houden met het bestemmingsplan. Welke vergunningen hier onder vallen staat in de vakliteratuur nog ter discussie, doch in elk geval is zeker dat de omgevingsvergunningen voor het bouwen hier onder vallen. Om een indicatie te kunnen geven van de financiële omvang van deze sanctie zijn een tweetal berekeningen gemaakt. Wij benadrukken dat een inschatting van het legesrisico een prognose is en dat deze in de praktijk zal afwijken. Voor de beeldvorming kan de vuistregel aangehouden worden dat voor het opstellen van een middel-tot-groot actualiseringsplan 100.000,- euro aan ambtelijke capaciteit nodig is. Op de volgende pagina’s zijn opgenomen: 3.3 Een berekening van het legesrisico voor het hele gebied van de 6 startnotities waarvoor een nieuwe aanpak wordt voorgesteld. 3.4 Een steekproef naar de verleende leges voor een deel van het centrum van Wormerveer.
7
De Monitor bestemmingsplannen wordt ter informatie gelijktijdig met dit document aangeboden.
Bijlage 3 –
De Zaanse actualiseringsopgave en legessanctie, p.1
3.3 Legesrisico in te actualiseren gebieden De afdeling Vergunningen heeft aangegeven in 2014 3,9 miljoen euro aan leges op omgevingsvergunningen geheven te hebben. Dit betreft alle soorten omgevingsvergunningen, ook omgevingsvergunningen die wellicht niet onder de legessanctie vallen. De voorgestelde andere werkwijze is gericht op de gearceerde gebieden waarvoor in 2016 6 startnotities worden opgesteld. Met de bekende gegevens uit 2014 kan grofweg berekend worden dat voor het betreffende gebied van 8% van het gemeentelijk grondgebied een maximaal legesrisico van 312.000,- per jaar geldt. Dit is een indicatie en zal in de praktijk afwijken. Met name omdat niet alle omgevingsvergunningen onder de legessanctie vallen en omdat de vergunningsvrije activiteiten onlangs zijn uitgebreid.
Bijlage 3 –
De Zaanse actualiseringsopgave en legessanctie, p.2
3.4 Steekproef Centrum Wormerveer Om een beeld te krijgen van de hoeveelheid leges die misgelopen kunnen worden is een steekproef uitgevoerd op een gebied van 500x500 meter in het centrum van Wormerveer. Hierbij is onderzocht hoeveel omgevingsvergunningen er in 2013, 2014 en 2015 zijn verleend en hoeveel leges hiervoor zijn gerekend. Op de onderstaande kaart is per jaar te zien hoeveel leges en in welke categorie (tot 500, 1500 of 1500+) zijn gerekend. In totaal betreft het de volgende bedragen: 5 keer tot 500 euro, in totaal 640 euro; 21 keer tot 1500 euro, in totaal 18.570 euro; 5 keer boven 1500 euro, in totaal 77.590 euro; Het totaal voor dit gebied in 3 jaar is dan ca. 96.800 euro. In 2013 zijn voor dit gebied 10 keer leges gerekend, in 2014 5 keer en in 2015 16 keer. Bij leges van meer dan 1500 euro valt te denken aan een omgevingsvergunning ten behoeve van woningen, appartementen of aanbouwen. Het betreft hier opnieuw alle soorten omgevingsvergunningen. Wanneer een bestemmingsplan de 10jaarstermijn overschrijdt vervalt enkel het recht om leges te innen voor vergunningen die verband houden met het bestemmingsplan. Daarom zullen naar verwachting de te missen leges in dit kader lager zijn dan het bovenstaande totale bedrag aan gerekende leges. Deze steekproef is opgenomen ter illustratie van het legesvraagstuk. Het zal per gebied verschillen hoeveel leges er in 2016, 2017 en 2018 verwacht kunnen worden. Een bestemmingsplan voor het buitengebied zal immers minder onbenutte bouwmogelijkheden bevatten dan een bestemmingsplan voor een ontwikkelingsgebied dat nog gerealiseerd moet worden. Een schatting zal daarom altijd in hoofdlijnen zijn.
Bijlage 3 –
De Zaanse actualiseringsopgave en legessanctie, p.3
Bijlage 3 –
De Zaanse actualiseringsopgave en legessanctie, p.4
Bijlage 4 – De beheersverordening Voor gebieden waar geen ruimtelijke relevante ontwikkelingen worden verwacht kan de gemeenteraad een beheersverordening opstellen. Met de beheersverordening wordt voldaan aan de actualiseringsplicht en is het mogelijk leges te innen zonder dat hiervoor een lange procedure moet worden doorlopen. In de beheersverordening kunnen de bestaande gebruiks- en bouwregels uit het bestemmingsplan worden opgenomen, ook als deze bouwmogelijkheden bevatten die nog niet benut zijn. Het gebied gaat dus niet op slot. Daarnaast blijft de mogelijkheid overeind om voor toekomstige ontwikkelingen af te wijken met een omgevingsvergunning of door een nieuw bestemmingsplan voor dat deelgebied op te stellen. De tijdswinst van een beheersverordening zit met name in het conserverend karakter van het instrument. Omdat alleen bestaand (planologisch of feitelijk) gebruik vastgelegd kan worden, hoeven in de voorbereiding minder of geen grote onderzoeken plaats te vinden. Sterker nog, de meeste beheersverordeningen worden in de praktijk opgesteld na afloop van een bureaustudie8. De beheersverordening is vormvrij en biedt de gemeente veel vrijheid over de inhoud. Zo kan er bijvoorbeeld doorverwezen worden naar het oude bestemmingsplan, of kan de verordening zo uitgebouwd worden dat het inhoudelijk identiek is aan een bestemmingsplan. Er zitten echter ook beperkingen aan de beheersverordening. Zo kan het alleen worden toegepast op een gebied waar geen ruimtelijk relevante veranderingen in het planologisch toegestane gebruik van gronden wordt verwacht9. Hierin dienen ook voorziene ontwikkelingen uit het beleid meegewogen te worden. In de praktijk wordt dit veelal gemotiveerd over de periode die met een beheersverordening overbrugd wordt, bijvoorbeeld van nu tot en met inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan. Bestaand illegaal gebruik kan slechts onder bepaalde voorwaarden worden gelegaliseerd en het is niet mogelijk uitwerkingsverplichtingen en wijzigingsbevoegdheden op te nemen10. In het kader van de leges is dit minder relevant omdat de uitwerkingsverplichting of wijzigingsbevoegdheid eerst uitgewerkt moet worden voor een vergunning kan worden verleend. Als laatste aandachtspunt is er bij de beheersverordening geen inspraak-, bezwaar- en/of beroepsprocedure mogelijk. Omdat een beheersverordening geen nieuwe planologische ontwikkelingen mogelijk maakt, heeft de wetgever dit niet nodig geacht. De burger krijgt immers alsnog de kans zijn stem te laten horen wanneer er een ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt met een nieuw bestemmingsplan of een omgevingsvergunning. Wat betreft de inspraakprocedure heeft de wetgever geen bijzonder recht opgesteld zoals bij het bestemmingsplan. Dit betekent dat de hoofdregel voor verordeningen toegepast moet worden. De Gemeentewet maakt het niet mogelijk inspraakprocedures toe te passen op een verordening. De gemeenteraad kan hier wel regels over stellen in een verordening. Artikel 2 van de Inspraakverordening Zaanstad 2006 bepaalt dat ten aanzien van ondergeschikte herzieningen van eerder vastgesteld beleid geen inspraak wordt verleend. Omdat de beheersverordening enkel het eerder vastgestelde beleid uit het bestemmingsplan opnieuw vaststelt, is op basis van deze bepaling geen inspraak mogelijk. Eventuele aanpassingen van de regels van het vigerend bestemmingsplan zijn alleen mogelijk voor zover zij niet ruimtelijk relevant zijn, en daarmee van ondergeschikte aard. Uiteraard staat dit niet in de weg om burgers via een informele weg te betrekken in het proces of vragen te beantwoorden. Op de volgende pagina’s zijn twee beheersverordeningen van andere gemeenten benoemd die kunnen dienen als praktijkvoorbeelden. Tenslotte is een factsheet opgesteld waarmee in één oogopslag te zien is wat de mogelijkheden en beperkingen van een beheersverordening zijn.
8
Uit deze voorbereidende studie van bestaande informatie komt dan vaak de conclusie dat geen aanvullende onderzoeken noodzakelijk zijn. Zie ook de praktijkvoorbeelden onder 1.5. 9 Handelingen II 2007-2008, 30 938, nr. 5, p. 313. 10 Stb. 2014, 333 (illegaal gebruik). Bijlage 4 – De beheersverordening, p.1
Praktijkvoorbeelden beheersverordening De beheersverordening wordt inmiddels door steeds meer gemeenten omarmt. Met name rond de inwerkingtreding van de legessanctie in 2013 is het gebruik van de verordening fors toegenomen. De beheersverordeningen zijn terug te vinden op ruimtelijkeplannen.nl, waar het mogelijk is te zoeken met de filter “beheersverordening”. Als voorbeeld wordt hier verwezen naar een tweetal vastgestelde beheersverordeningen van andere gemeenten. Beheersverordening Buitengebied gemeente Leudal11
Beheersverordening Buitengebied gemeente Leudal, Toelichting, pagina 3.
Deze verordening verwijst door naar de oude bestemmingsplannen en verklaart de regels hieruit van toepassing. In de bijlagen van de regels zijn de bestemmingsplannen opgenomen. Op pagina 3 van de toelichting wordt uitgelegd dat de reden voor het vaststellen van deze verordening is gelegen in het veilig stellen van de leges. Op pagina 5 en 6 van de toelichting wordt dieper ingegaan op de achtergrond van de beheersverordening. Kenmerkend voor het conserverende karakter van de beheersverordening is dat ten behoeven van de randvoorwaarden (geluidshinder, externe veiligheid, luchtkwaliteit, etc.) geen aanvullend onderzoek noodzakelijk was. De te verwachten ontwikkelingen in het gebied zijn enkel gemotiveerd voor de periode die met de beheersverordening overbrugd wordt. Beheersverordening ‘Villawijk Stalberg-Oost’ gemeente Venlo12 Met deze beheersverordening verklaart de gemeente Venlo de regels van toepassing uit de oude bestemmingsplannen. Deze verordening laat zien dat ook onbenutte bouwmogelijkheden overgenomen kunnen worden. De bouwmogelijkheden zijn immers al mogelijk sinds het oude bestemmingsplan, waardoor de beheersverordening geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt maar enkel bestaande handhaaft.
11
http://www.leudal.nl/bestuur-en-organisatie/raadsvoorstellen-simbri-lijst_41945/item/25jun13-beheersverordeningbuitengebied_35913.html 12 http://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0983.BV201301STALBOOSTVA01/r_NL.IMRO.0983.BV201301STALBOOST-VA01.html
Bijlage 4 – De beheersverordening, p.2
Beheersverordening bestemmingsplan light
geen ruimtelijke ontwikkelingen >
geen ruimtelijk relevante veranderingen in het planologisch toegestane gebruik van gronden, opstallen alsmede bouwkundige wijzigingen van bouwwerken.
Wat kan wel: - Leges innen. - Bouw- en gebruiksregels uit het vigerend plan opnemen. - Ontwikkelingen opnemen die zijn toegestaan maar nog niet gerealiseerd (onbenutte bouwmogelijkheden).
Wat is optioneel: Verschillende detailniveaus. Objectgericht maken. Vormvrij
Wat kan niet: Ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk maken die nog niet eerder in een bestemmingsplan zijn opgenomen. IENM/BSK-2013/264878 -
IENM/BSK-2013/264878
Vb.: Beheersverordening ‘Villawijk Stalberg-Oost’ Venlo
-
Regels opnemen over het uitvoeren van werken en slopen. Regels opnemen voor het binnenplans afwijken. Bestaand illegaal gebruik legaliseren mits niet in strijd met de goede ruimtelijke ordening en wanneer op geen enkele wijze belangen van derden in het geding zijn. Stb. 2014, 333
-
-
Flexibele uitleg “ruimtelijk relevante veranderingen”. Omgevingsvergunning planologische kruimellijst of met een goede ruimtelijke onderbouwing verlenen. Voor een deelgebied een nieuw bestemmingsplan vaststellen.
Toepassen als ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien (o.a. in beleid).
-
Uitwerkingsverplichtingen en wijzigingsbevoegdheden. Art. 3.6 Wro alleen van toepassing op bp
-
Feitelijk gebruik wegbestemmen. Stb. 2014, 333.
-
Voorwaardelijke verplichtingen. IENM/BSK-2013/264878
-
Kostenverhaal via exploitatieplan. Bezwaar of beroep. Inspraakprocedure. Inspraakverordening Zaanstad 2006
Bijlage 4 – De beheersverordening, p.3
Aanpak: De vraag of er ontwikkelingen worden verwacht kan beperkt worden tot de periode die met de beheersverordening wordt overbrugd. De gemeente is vrij dit voor een kortere termijn te motiveren, bijvoorbeeld tot de vaststelling van een geactualiseerd bestemmingsplan, of tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet. De beheersverordening kent een herzieningsplicht van 10 jaar met een legessanctie. Er zijn vier stappen die een beeld kunnen geven over geschiktheid van een gebied voor een beheersverordening: - Inventariseren initiatieven/ontwikkelingen - Bureaustudie beleid op gemeentelijk-, provinciaal- en rijksniveau - Bureaustudie randvoorwaarden (aanvullende onderzoeken) - Inventariseren bestaand gebruik Minister Cramer, Handelingen II 2007-2008, 30938, nr. 5, p. 313.
Drie smaken, alle combinaties mogelijk De beheersverordening is vormvrij. De meest bepalende factor voor de inhoud is de keuze of er feitelijk of planologisch bestaand gebruik wordt vastgelegd. Hieronder wordt verwezen naar een tweetal beheersverordeningen dat onderling erg verschilt in inhoud. De beheersverordening ‘Villawijk Stalberg-Oost’ van de gemeente Venlo verwijst door naar de ‘oude’ bestemmingsplannen en de beheersverordening Centrumgebied gemeente Papendrecht lijkt inhoudelijk op een bestemmingsplan. Het detailniveau van de verordening gecombineerd met de niet aanwezige inspraak- en beroepsprocedure bepalen grotendeels de tijdsbesparing ten opzichte van een conserverend bestemmingsplan. Het feitelijk bestaand gebruik wordt wel als optie benoemd, maar hier zijn weinig tot geen voorbeelden van. Deze variant kent een hoog risico op planschade en veroorzaakt problemen in de weigering van een omgevingsvergunning voor o.a. bouwactiviteiten. Feitelijk bestaand gebruik vastleggen, hoog detailniveau vb. 1: per perceel specifieke activiteit/gebruik opnemen, erg beperkend met hoog planschaderisico
Planologisch bestaand gebruik, laag uitwerkingsniveau vb. 2: doorverwijzen naar ‘oude’ bestemmingsplan(en)
Planologisch bestaand gebruik, gedetailleerde uitwerking vb.3: opgezet als een bestemmingsplan
Bijlage 4 – De beheersverordening, p.4
Bijlage 5 – Bestuursopdrachten
Bestuursopdracht Programma in begroting: Onderwerp13: Implementatieplan Omgevingswet Versie: 1.0
Aan: Portefeuillehouder: Naam opsteller: Sector/Domein opsteller: Datum:
College van burgemeester en wethouders Wethouder D. Straat Langenesch, A., Peeters, J. Stedelijk Domein 13-1-2016
13
NB: Een bestuursopdracht wordt gemaakt over een onderwerp dat portefeuilleoverstijgend, randvoorwaardelijk voor realisatie van het collegeakkoord is, of een raadsbevoegdheid betreft. Deze gaat vergezeld van een besluitnota, het inhoud voorstel B&W is niet nodig, maar mag wel als er aanleiding toe is. Na vaststelling wordt het onderwerp conform de fasering en planning geplaatst op de beleidsagenda. Bijlage 5 – Bestuursopdrachten, p.1
Opdracht
Inleiding
Inhoud
Akkoord te gaan met de bestuursopdracht om conform het document “Aan de slag met de Omgevingswet – Koers kiezen” een implementatieplan voor de invoering van de Omgevingswet op te stellen met als uitgangspunten: - de Zaanse veranderopgave Omgevingswet; - in samenhang met de reeds in ontwikkeling zijnde pilots; - de leerervaringen vanuit het maatschappelijk domein. De contouren van de wetgeving worden steeds duidelijker. Het is nu het moment om onze huidige manier van werken aan te passen, om voortvarend met de Omgevingswet aan de slag te gaan. Het implementatieplan geeft richting aan het implementatietraject en is daarmee essentieel voor een tijdige voorbereiding op de Omgevingswet.
kaders Het Implementatieplan is een hulpmiddel om de verandering samen met alle betrokken partijen vorm te geven. Het plan zal ingaan op de volgende aspecten: - Uitwerking van de vier Zaanse veranderopgaven. - Fasering en planning implementatie. - Mijlpalen voor besluitvorming. - Nadere inschatting impact en gevolgen op basis van de genoemde keuzes. - Organisatie en aansturing veranderproces. - Communicatie. - Financiering. Beleidskaders / juridisch Financieel
Voor het implementatieplan bestaan geen beleidsmatige of juridische kaders.
De kosten voor het opstellen van een implementatieplan zijn geraamd op 15.000,- Euro. De kosten worden gedekt vanuit het programma Omgevingswet. Voor 2016 zijn hier middelen reeds gereserveerd.
Te behalen resultaten Afbakening
beoogd resultaat
Relatie
Kansen en risico’s
Een implementatieplan Omgevingswet. Het implementatieplan heeft een looptijd van 2016 tot 2018. Scope: gemeentelijke organisatie. Lopende pilots zijn leerpunt en uitgangspunt voor het implementatieplan maar blijven wel zelfstandige trajecten. Het implementatieplan is een kernonderdeel van het programma Omgevingswet. De G32 en de VNG bieden invoeringsondersteuning. Kansen Eén van de tips uit het maatschappelijk domein is om er vroeg bij te zijn en de troepen vooruit te lopen. Daarom is het belangrijk om nu het implementatietraject vorm te geven. Kennisuitwisselingen in G32 verband in het kader van de implementatie van de Omgevingswet. De ambtelijke impactanalyse, presentaties en gesprekken hebben ervoor gezorgd dat de Omgevingswet speelt binnen de organisatie. Het implementatieplan kan dit momentum benutten. Risico’s Indien het implementatieplan vertraging oploopt zijn extra middelen in de vorm van personeelskosten een mogelijk risico.
rollen & verantwoordelijkheden Geef rolduidelijkheid en taakverantwoordelijkheid Communicatie en participatie
Opdrachtgever: Ron Schmidt. Opdrachtnemer: Programmamanager Anne Langenesch Programmasecretaris: Jerry Peeters Als voorbereiding op het implementatieplan wordt een workshop georganiseerd voor de leidinggevenden binnen het stedelijk domein. Bijlage 5 – Bestuursopdrachten, p.2
Naar aanleiding hiervan wordt een interdisciplinaire werkgroep samengesteld met collega’s uit verschillende afdelingen van het stedelijk domein. Gedurende het opstellen van het implementatieplan zal nauw worden samengewerkt met de betrokken afdelingen.
fasering en planning Wie beslist
Het college beslist over het implementatieplan. Planning: tweede kwartaal 2016.
Bijlage 5 – Bestuursopdrachten, p.3
Bestuursopdracht Programma in begroting: Onderwerp14: Advies over de verplichte Omgevingsvisie en het integreren van de Zaanse verordeningen in de instrumenten van de Omgevingswet. Versie: 1.0
Aan: Portefeuillehouder: Naam opsteller: Sector/Domein opsteller: Datum:
College van burgemeester en wethouders Wethouder D. Straat Langenesch, A., Peeters, J. Stedelijk Domein 13-1-2016
14
NB: Een bestuursopdracht wordt gemaakt over een onderwerp dat portefeuilleoverstijgend, randvoorwaardelijk voor realisatie van het collegeakkoord is, of een raadsbevoegdheid betreft. Deze gaat vergezeld van een besluitnota, het inhoud voorstel B&W is niet nodig, maar mag wel als er aanleiding toe is. Na vaststelling wordt het onderwerp conform de fasering en planning geplaatst op de beleidsagenda. Bijlage 5 – Bestuursopdrachten, p.4
Opdracht
Inleiding
Akkoord te gaan met de bestuursopdracht om uitgaande van de fysieke leefomgeving zoals gedefinieerd in de Omgevingswet een inhoudelijk en procesmatig advies uit te brengen over: - de inhoud, reikwijdte en doorwerking van de verplichte omgevingsvisie in relatie tot lopende beleidsontwikkelingen en de Zaanse structuurvisies; - het integreren van verordeningen in de instrumenten van de Omgevingswet. De Omgevingswet stelt de fysieke leefomgeving centraal en geeft gemeenten meer mogelijkheden om lokale afwegingen te maken. De instrumenten van de Omgevingswet zijn gericht op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Duurzaamheid, gezondheid en veiligheid zijn onderwerpen die nadrukkelijk betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Er is sprake van een verbrede reikwijdte. Onderwerpen die tot nu toe in beleid of in verordeningen werden geregeld vallen straks onder de Omgevingswet. Te denken valt aan het evenementenbeleid. In dit kader moet onderzocht worden welke invloed de brede reikwijdte van de fysieke leefomgeving heeft op het huidige Zaanse regelgeving
kaders Inhoud
Beleidskaders / juridisch
Het advies wordt opgesplitst in twee trajecten:
Nader onderzoek naar de invulling van de verplichte omgevingsvisie in relatie tot de andere instrumenten, de Zaanse structuurvisies en lopende beleidsontwikkelingen. De inhoud, reikwijdte en doorwerking van de omgevingsvisie zijn hierin bepalend.
Ter voorbereiding op de wet is een verkenning noodzakelijk welke verordeningen (of delen ervan) onder de Omgevingswet komen te vallen. Hierin zal de wettelijke reikwijdte van de fysieke leefomgeving ten opzichte van het bestaand beleid bepalend zijn. Vervolgens wordt uitgewerkt of en op welke manier de betreffende regels geïntegreerd kunnen worden in de instrumenten van de Omgevingswet.
Beleidskaders Voor de omgevingsvisie kunnen bestaande documenten input geven. Hoofdzakelijk wordt gedacht aan: o bestaande structuurvisies; o Zaanse Energie Agenda; o nota projectprioritering; o MAAK.Zaanstad; o overige thematische visies (o.a. woonvisie, detailhandelsvisie). Voor het integreren van de Zaanse verordeningen zal eerst geïnventariseerd moeten worden welke verordeningen binnen de reikwijdte van de fysieke leefomgeving vallen. Het kader zal in het onderzoek pas in beeld komen. Juridisch De reikwijdte van de fysieke leefomgeving, zoals gedefinieerd in de Omgevingswet. In het najaar 2015 is de uitvoeringsregelgeving in vorm van vier Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) ter preconsultatie aangeboden. Zaanstad zet in op een goede voorbereiding op de nieuwe wetgeving. De contouren van de nieuwe Omgevingswet zijn inmiddels helder, hoewel veel detailvragen nog onduidelijk zijn. Verwacht: In de eerste helft van 2016 worden de vier AMvB’s ter openbare consultatie aangeboden. Tevens worden diverse aanvullende wetten, onder andere geluid en grond en bodem gepubliceerd. In 2016 wordt ook de invoeringswetgeving te consultatie aangeboden. Bijlage 5 – Bestuursopdrachten, p.5
Financieel
De kosten voor het opstellen van een inhoudelijk en procesmatig advies over de inhoud, reikwijdte en doorwerking van de verplichte omgevingsvisie wordt geschat op 20.000,- Euro. De verdere onderdelen van het besluit vormen onderdeel van de reguliere werkzaamheden. De kosten worden gedekt vanuit het programma Omgevingswet. Voor 2016 zijn hier middelen reeds gereserveerd.
beoogd resultaat Te behalen resultaten
Afbakening
Relatie
Kansen en risico’s
Twee inhoudelijk en procesmatige adviezen uitgaande van de fysieke leefomgeving zoals gedefinieerd in de Omgevingswet over: o de inhoud, reikwijdte en doorwerking van de verplichte omgevingsvisie in relatie tot lopende beleidsontwikkelingen en de Zaanse structuurvisies; o het integreren van verordeningen in de instrumenten van de Omgevingswet. Gereed derde kwartaal van 2016. Inhoudelijke afbakening is onderdeel van de adviezen en kan daarom nu nog niet plaatsvinden. Relatie met bestaand beleid en regelgeving, zoals weergegeven onder kaders. Relatie met het programma Omgevingswet. Kansen De contouren van de wetgeving worden steeds duidelijker. Het is nu het moment om voortvarend met de Omgevingswet aan de slag te gaan. Nu al aan de slag gaan voorkomt een clustering van de werkdruk bij de inwerkingtreding. Pilots van andere gemeenten kunnen meer informatie bieden over de nieuwe instrumenten. Risico’s Hoewel de contouren van de wet steeds duidelijker worden, moeten bepaalde aspecten nog nader uitgewerkt worden. Indien de adviezen vertraging oplopen zijn extra middelen (personeelskosten) een mogelijk risico.
rollen & verantwoordelijkheden Geef rolduidelijkheid en taakverantwoordelijkheid Communicatie en participatie
Opdrachtgever: Ron Schmidt. Opdrachtnemer: Programmamanager Anne Langenesch Programmasecretaris: Jerry Peeters Er wordt per advies een projectleider aangewezen. De projectleider zal een werkgroep oprichten. De adviezen zijn onderdeel van het programma Omgevingswet. Indien aan de orde zal in het kader van het programma communicatie plaatsvinden.
Het college beslist over de adviezen. Planning: derde kwartaal 2016.
fasering en planning Wie beslist
Bijlage 5 – Bestuursopdrachten, p.6
Bijlage 5 – Bestuursopdrachten, p.7
Bijlage 5 – Bestuursopdrachten, p.8
