- 25 -
5.
BINNENSTAD EN HORECA Horecavestigingsbeleid in de binnenstad kan niet alleen maar over horeca gaan. Ook moet de gewenste ontwikkeling van ons centrum als geheel aan de orde komen. Het gaat immers constant om het evenwicht tussen de diverse functies als winkelen, wonen, uitgaan, cultuur en vrije tijdsbesteding. In deze paragraaf wordt eerst dus het een en ander gezegd over de ontwikkeling van de binnenstad als geheel (paragraaf 5.1), dan volgt uitwerking van de verhouding tussen horeca en winkels (paragraaf 5.2), de nieuwe juridische systematiek in de binnenstad (paragraaf 5.3), de te kiezen zonering (paragraaf 5.4) en tenslotte de uitwerking per zone (in paragraaf 5.5).
5.1.
De Hoornse binnenstad Het gemeentelijk beleid voor de binnenstad is vastgelegd in raadsbesluiten op de Stadsvisie, de Woonvisie, de Detailhandelsnota en de Toerismenota. In deze paragraaf worden de voor horeca belangrijkste punten naar voren gehaald. Landelijk gezien is de trend, dat alleen die binnensteden economisch overeind blijven, die naast een breed aanbod aan binnenstadsfuncties (met name winkelaanbod) ook in ander opzicht voldoende onderscheidend vermogen hebben. In de Detailhandelsnota is de omschrijving “de locatiekwaliteiten van het winkelcentrum” gebruikt (WPM consultants, 2005). In Hoorn gaat het dan om de veelgenoemde combinatie van stratenpatroon, monumenten, en ligging aan het water. Die kwaliteiten zijn dus niet alleen uit cultureel en historisch oogpunt belangrijk, maar zijn ook essentieel voor het economisch welslagen van onze binnenstad. De locatiekwaliteiten bieden ondersteuning aan bijvoorbeeld winkels, culturele voorzieningen, bedrijvigheid en horeca. Het aandeel van de horeca is vooral het uitdragen van het gastvrije karakter van de stad. Aangezien de meeste bezoekers van Hoorn dagjesmensen zijn, zal met name aandacht geschonken moeten worden aan het aanbod overdag, gedurende de winkeltijden. Onze binnenstad is multifunctioneel, maar kent per gebied een zekere functiescheiding. Zo zijn in het centrum verschillende zones te onderscheiden: woongebieden, aanloopstraten, het winkelcentrum, het struingebied, de horecagebieden, de kustlijn en het havenfront. De Roode Steen mag zich gaan ontwikkelen tot ‘de huiskamer van de binnenstad’. Beleid voor de binnenstad is dus gebiedsgericht, zoekt oplossingen die passen bij ligging en functie van het betreffende binnenstadsdeel. Beleid voor het Hoornse centrum is in de afgelopen decennia grotendeels beheerst door de discussie over het evenwicht tussen enerzijds het wonen, het leefklimaat en het monumentaal karakter en anderzijds een gezonde ontwikkeling van binnenstadsvoorzieningen, waaronder horeca. Onderzoeken van een paar jaar geleden (ten behoeve van Toerismenota en Detailhandelsnota) hebben heel duidelijk gemaakt, dat commerciële functies in de binnenstad in de knel zijn gekomen. Het HTC-onderzoek naar de horeca heeft dat beeld bevestigd. Daarom is gezocht naar mogelijkheden voor ontwikkeling van de horeca in de binnenstad zonder het woon- en leefklimaat aan te tasten. In deze notitie willen we de gemeentelijke doelstellingen en randvoorwaarden duidelijk maken.
Raadsbesluit september 2009
- 26 -
Samenwerking met bewoners, ondernemers, pandeigenaren en investeerders moet leiden tot maatwerk, dat past in de binnenstad van Hoorn. In dit verband nog een aantekening over de relatie tussen de binnenstad en de uitgaansgelegenheden op de Blauwe Berg. Deze vestigingen zullen zeker effect hebben op de horeca in de binnenstad. Het is niet de bedoeling dat de jonge doelgroep uit het centrum verdwijnt: daar moet plaats zijn voor jong én voor ouder. Het is juist goed, dat de doelgroepen elkaar overlappen. De beleving van de binnenstad kan duidelijk anders zijn: minder snel, meer verbonden met de stad. Kwaliteit is het sleutelwoord. Een belangrijk deel van de huidige horeca richt zich nu op jongeren. Ook vanwege de ontwikkeling van de Blauwe Berg is het goed, dat de doelgroep 30+ meer in het vizier komt. Hier geldt dat de beleving van de horeca in Hoorn in wisselwerking met de uitstraling van de stad, tot meer moet leiden dan de som der delen. 5.2.
Binnenstad, horeca en winkels De koffiehoekjes in winkels zijn al eerder in deze nota genoemd, in paragraaf 2.2, onder de benaming semi-horeca. Voor de binnenstad zit de toegevoegde waarde met name in de ondersteuning van het recreatief winkelen. Daarom is de 10%regeling in het bestemmingsplan opgenomen voor de gebieden met als bestemming ‘centrumfuncties I’ en ‘centrumfuncties II’. De verwachting is, dat verschillende winkelbedrijven van deze mogelijkheid gebruik zullen maken. In dat verband nog een opmerking over de afhaalzaken. Deze worden behandeld als winkels. Wanneer die bedrijven liggen in een van de voornoemde gebieden, ligt het in de lijn der verwachtingen, dat zij veelal gebruik zullen gaan maken van de 10%-regeling voor semi-horeca. Loketverkoop vanuit winkels komt vrijwel alleen voor in de binnenstad. Ook loketverkoop van voedsel komt voor. In de huidige horeca-indeling is automatiek/ loketverkoop een aparte categorie, namelijk horeca II. Want verkoop van klaargemaakte etenswaren direct aan de straat of middels een vrije inloop kan een duidelijk effect hebben op de aanliggende openbare ruimte: er staan wachtende en pratende mensen op straat en er kan afval en zwerfvuil op de weg komen. Het maakt niet uit of de verkoop plaatsvindt vanuit een winkel of vanuit een horecabedrijf. Er zijn diverse plaatsen in het centrum waar zo’n effect niet gewenst is. Daarom is gezocht naar een eenvoudige regeling voor winkels en voor horeca, die loketverkoop beperkt tot die straten die daarvoor geschikt zijn. De volgende punten zijn van belang: • Loketverkoop moet passen bij de functies in de straat/ plein. • Er moet in het openbaar gebied voldoende ruimte zijn voor klanten (geen doorgang belemmeren, niet hoeven te staan voor naastgelegen panden). • In de Regionale Afvalstoffenverordening West Friesland is geregeld, dat bedrijven voldoende voorzieningen moeten treffen om afval op te vangen en zwerfvuil tegen te gaan. De eenvoudigste regeling is om in het bestemmingsplan aan te geven welke straten, of delen van straten, geschikt zijn voor loketverkoop. Omdat winkels op grond van de Winkeltijdenwet om 22.00u dicht moeten is het niet nodig om daar nadere voorwaarden aan te verbinden. We kunnen volstaan met de regeling in het bestemmingsplan. Loketverkoop is toegestaan op Kleine Noord en Veemarkt en in
Hoorn Gastvrij, vestigingsbeleid horeca
- 27 -
het winkelrondje (minus Nieuwsteeg, Lange Kerkstraat en Kruisstraat). De kaart waarop is aangegeven waar loketverkoop is toegestaan, is bijlage 3A. Voor horecabedrijven is daarnaast een vergunning nodig op basis van het horecabeleid. 5.3.
Nieuwe juridische systematiek
5.3.1.
Beleid Hoorn: gebiedsgericht, zorgvuldig en flexibel Het huidige vestigingsbeleid voor de binnenstad is vastgelegd in het nu geldende globaal bestemmingsplan uit 1982. Daarin is geen rekening gehouden met mogelijke uitbreiding van horeca. In 1989 is gekozen voor een aanpassing van horecabeleid en dat is aangevuld in 1993 en in 1997. Wanneer nu een verzoek tot horecavestiging werd gedaan dat paste binnen de beleidsnota’s, dan werd een procedure gevolgd ex artikel 19 WRO. Zo’n vrijstellingsprocedure kostte een aantal maanden, een termijn die nog aanzienlijk kon oplopen. Zowel de bestemming op pandniveau als die doorlooptijd van de ruimtelijke procedure maakt het huidige beleid heel star, ook voor plaatsen waar dat eigenlijk niet nodig is. Wanneer we in het nieuwe bestemmingsplan op dezelfde manier te werk gaan krijgen we hetzelfde probleem. Voor die plaatsen waar dat nuttig is, is de doelstelling dat veranderingen in situatie of veranderingen in inzicht sneller dan nu vertaald kunnen worden in aanpassing van beleid. Er is gezocht een aanpak die meer flexibel is, beter maatwerk kan opleveren zonder dat de zorgvuldigheid daaronder te lijden heeft. Anders gezegd: gezocht is naar een systematiek waarmee kansen benut en bedriegingen tegengehouden kunnen worden. In de kern komt het voorstel neer op een variant van de al bestaande systematiek in Hoorn, alleen is het zodanig uitgewerkt dat een flexibele opstelling mogelijk wordt voor die locaties waar dat wenselijk is. Het huidige horecabeleid werkt met een indeling van horecabedrijven en werkt met gebieden, waartussen verschillen zijn in het beleid. In de voorgestelde systematiek is het principe niet anders. Nieuw is vooral de juridische vormgeving: op dit moment is het gemeentelijk beleid gebaseerd op het resultaat van een afweging tussen factoren die te maken hebben met functionele ontwikkeling en openbare orde. In de nieuwe systematiek worden de onderdelen van de te maken afweging afzonderlijk vastgelegd in het bestemmingsplan (functionele overwegingen) c.q de APV (overwegingen over openbare orde en woon- en leefklimaat). Deze juridischtechnische verandering zorgt ervoor, dat inhoudelijk gezien meer kansen benut kunnen worden. Het werkt als volgt.
5.3.2.
Bestemmingsplan en APV Het bestemmingsplan wordt gebruikt om op basis van ruimtelijke overwegingen ordening aan te brengen in de bebouwing en in de daarin te vestigen functies (zoals detailhandel, wonen, cultuur, horeca, voorzieningen, etc.). Het plan kijkt een tiental jaren vooruit en wil dus de voorwaarden scheppen om in die periode bepaalde ontwikkelingen mogelijk te maken en andere juist niet. Het maatschappelijk en economisch krachtenveld bepaalt vervolgens wat er feitelijk gebeurt. Het bestemmingsplan gaat uit van de gewenste functionele karakteristiek voor een gebied, een straat of deel van een straat c.q. plein. Wordt het een woonstraat? Of wil de gemeente er hoofdzakelijk winkels, dan wel horeca? Het plan bepaalt welke functie - dus ook welke horeca - tot welk maximum uit functioneel oogpunt gezien wordt toegelaten. De plekken waar voor horeca verandering mogelijk wordt ge-
Raadsbesluit september 2009
- 28 -
maakt, zijn de ontwikkelingsgebieden horeca. Welke wijzigingen mogelijk zijn blijkt uit de bijbehorende horecatabel. Hét instrument om openbare orde en het woon- en leefklimaat te beschermen is de Algemene Plaatselijke Verordening. Een juridische regeling voor horeca bevat in ieder geval een beoordeling vanuit het oogpunt van openbare orde/ woon- en leefklimaat, die duidelijk maakt welke horeca, op welke plek, tot welk maximum, op dat moment toelaatbaar wordt geacht. In de nieuwe opzet wordt dat inzicht weergegeven in de Staat van Inrichtingen, een bijlage bij de APV, vast te stellen door de burgemeester. Tussen bestemmingsplan en APV kan verschil zitten: wat functioneel gewenst wordt, kan strijdig zijn met de eisen die in de huidige situatie gesteld moeten worden om een goed woon- en verblijfsklimaat te kunnen bereiken. In sommige situaties zal het bestemmingsplan meer mogelijkheden bieden dan de Staat van Inrichtingen bij de APV. Bij een verandering in de situatie kunnen de gevolgen daarvan beoordeeld worden voor de openbare orde. Wanneer dat tot een ander inzicht leidt, is het mogelijk om het beleid bij te stellen zonder in een lange procedure een bestemmingsplan te hoeven wijzigen. Het belangrijkste verschil met de tot dusverre in Hoorn gevolgde aanpak is tweeerlei: je kunt beter maatwerk leveren en daarnaast kan er sneller op verandering gereageerd worden zonder dat de zorgvuldigheid daaronder te lijden heeft. Deze benadering blijft recht doen zowel aan de horeca als aan de bewoners en andere belanghebbenden. Deze systematiek wordt door jurisprudentie ondersteund. Uitwerking van deze aanpak leidt in de praktijk tot het volgende: De binnenstad wordt verdeeld in horecazones, dat zijn straten/ gebieden met een gelijksoortige karakteristiek. Voor elk daarvan wordt vastgesteld hoeveel horecabedrijven van welke categorie er op dit moment gevestigd zijn. Per zone wordt vastgesteld hoe groot het aantal bedrijven mag worden uit het oogpunt van openbare orde en leefklimaat. Dat wordt neergelegd in de Staat van Inrichtingen, een bijlage bij de APV. Het bestemmingsplan is gebaseerd op straten, gebieden en panden. Het plan stelt per gebied, straat of deel van een straat vast - uit ruimtelijk/ functioneel oogpunt gezien – welke mogelijkheden aan horeca geboden worden. In de ontwikkelingsgebieden wordt aangeduid voor hoeveel panden welke horecafunctie toelaatbaar is. De juridische vertaling in het bestemmingsplan is Horecatabel 1. Voor die gebieden waarin de woonfunctie essentieel is, wordt uitbreiding van horeca alleen mogelijk gemaakt middels een wijzigingsbevoegdheid van het college. Dat wordt juridisch neergelegd in Horecatabel 2. Buiten de ontwikkelingsgebieden wordt de horecabestemming per pand vastgelegd. Cafés en loketverkoop/ automatiek worden in alle gevallen op pandniveau vastgelegd. Uit de beschrijvingen in de bijlagen blijkt, dat de flexibiliteit in het bestemmingsplan en de verschillen tussen APV en bestemmingsplan de factoren zijn, die het mogelijk maken om maatwerk te leveren. Een vergunning wordt verleend (net zoals nu een bevoegdheid van de burgemeester) wanneer zowel de Horecatabel als de Staat van Inrichtingen daar mogelijkheid
Hoorn Gastvrij, vestigingsbeleid horeca
- 29 -
toe bieden, mits uiteraard de horecavestiging ook voldoet aan de andere eisen die daaraan gesteld moeten worden. Een vergunning wordt geweigerd wanneer ofwel het bestemmingsplan, ofwel de Staat van Inrichtingen geen mogelijkheid biedt. Aangezien het bestemmingsplan veelal de meeste mogelijkheden zal bieden, zal de Staat van Inrichtingen vaak de belemmering zijn. Het is denkbaar, dat de beoordeling van het effect van een aanvraag op de openbare orde op het moment van aanvragen een andere is dan op het moment van vaststellen van de Staat van Inrichtingen. In dat geval is wijziging van de Staat de aangewezen weg. Daarnaast kent de juridische regeling een hardheidsclausule, die het mogelijk maakt dat de burgemeester onder strikte voorwaarden een ontheffing kan verlenen. Ook dan blijft de beoordeling van de openbare orde en het woon- en leefklimaat doorslaggevend. Toepassing van dit instrument kan vooral nuttig zijn, wanneer maatwerk nodig is, bijvoorbeeld wanneer het gaat om een aanvraag die alleen passend is vanwege de combinatie van de beoogde locatie en de beoogde formule. Ook is een bepaling opgenomen, dat de vermelding in de Staat van Inrichtingen vervalt (in de huidige situatie zouden we zeggen: de horecabestemming vervalt) wanneer de exploitatie van een bedrijf over de periode van een jaar in totaal zes maanden stilligt. Bij de Staat van Inrichtingen behoort een reglement waarin voornoemde zaken geregeld zijn. Op deze manier ontstaat een overzichtelijke en tegelijkertijd fijnmazige regeling, die het mogelijk maakt om het beoogde maatwerk te kunnen leveren. 5.4.
Keuze en vaststelling van gebieden In het voorgaande is alleen het juridisch instrument beschreven. Blijft de vraag waar welke categorie horecabedrijven zich mag vestigen. In de gekozen juridische systematiek wordt dat deels verwoord in de Staat van Inrichtingen bij de APV en deels in de Horecatabellen van het bestemmingsplan.
5.4.1.
Staat van Inrichtingen en horecazones De Staat van Inrichtingen werkt met zones. Onderstaand volgt dus eerst het vaststellen van de zones en (in de volgende paragraaf) het beleid per zone. De gebiedsgerichte benadering van de Stadsvisie is vertaald in de volgende kaart, die laat zien, dat de discussie over de binnenstadsfuncties - waaronder de horeca zich afspeelt in een brede strook die loopt van het noordwesten (Dubbele Buurt/ Vale Hen) via het winkelcentrum naar het struingebied en het havenfront in het zuidoosten. Daarnaast is er nog het waterfront aan de Westerdijk. Daaromheen en daarbinnen liggen gebieden waar het wonen de dominante functie is.
Raadsbesluit september 2009
- 30 -
Het Bestemmingsplan binnenstad kent een kaart met daarop de gebieden met centrumfuncties I en II en het gebied met gemengde functies. De gebiedsgerichte benadering in het horecabeleid sluit daar naadloos op aan.
Hoorn Gastvrij, vestigingsbeleid horeca
- 31 -
De indeling op deze kaarten is nog te grof om voor horecabeleid goed maatwerk te kunnen leveren. Daarom is de strook met binnenstadsfuncties onderverdeeld in een aantal horecazones en wel als volgt: • Aanloopgebieden zijn aangeduid met de letter A • Het kernwinkelgebied met de letter B • De horecagebieden met de letter C • Het struingebied met de letter D • Het waterfront met de letter E Omsloten door straten met binnenstadsfuncties zijn er enkele gebieden, die hoofdzakelijk woongebied zijn. Deze zijn niet in de horecazones opgenomen. Een kaart met daarop de voorgestelde indeling in horecazones voor de APV is bijgevoegd als bijlage 3B. De rest van de binnenstad is grotendeels woongebied, deels gaat het ook om gebied met gemengde functies. De horecavestigingen die daar nu zijn veroorzaken nauwelijks klachten. Er is dus niets tegen om ze te handhaven; wanneer er een verdwijnt is dat functioneel gezien ook geen probleem. In dat resterende gebied wordt dus de huidige situatie vastgelegd als het maximale niveau voor horeca. 5.4.2.
Bestemmingsplan, ontwikkelingsgebieden horeca en horecatabel Zoals gezegd gaat het bestemmingsplan uit van de functionele karakteristiek van de diverse deelgebieden. De kaart met daarop de ontwikkelingsgebieden horeca in het bestemmingsplan is bijlage 3C. Er zijn vijf ontwikkelingsgebieden horeca aangegeven: van A tot en met E. De letters corresponderen met die voor de Staat van Inrichtingen. De manier waarop de gewenste ontwikkeling van horecavoorzieningen juridisch wordt vastgelegd is afhankelijk van de situatie. In de gebieden A (aanloopstraten), B (winkelcentrum) en C (horecagebieden) wordt, zonder dat bestemmingsplanwijziging noodzakelijk is, ruimte geboden voor uitbreiding van horeca. De mogelijke uitbreiding wordt aangegeven in aantallen panden. Dit is vastgelegd in horecatabel I. In de wijzigingsgebieden D(struingebied) en E (waterfront) is uitbreiding alleen mogelijk wanneer het college eerst een wijzigingsprocedure ex artikel 3.6 Wro volgt. Daarvoor geldt horecatabel 2. Op grond van de beschrijvingen in bijlage 4 is daarin gekozen voor Wijzigingsgebieden D1, D2, D3 en E. Voor cafés is alleen flexibiliteit in de drie horecagebieden. Daarbuiten zijn de cafés altijd op pandniveau bestemd. Dat laatste geldt ook voor de automatieken. De beoogde dynamiek per ontwikkelingsgebied blijkt uit de beschrijvingen in bijlage 4. Bij ontwikkelingsgebieden A, B, C en E is geen onderscheid gemaakt in deelgebieden per letter (A1, A2, etc). Op deze manier wordt de flexibiliteit vergroot. Aanvullend op en in samenhang met de voorstellen uit de voorgaande paragrafen zal het bestemmingsplan voorschrijven, dat buiten de horecagebieden maximaal twee horecabedrijven naast elkaar gevestigd mogen zijn en dat de gevellengte per bedrijf maximaal tweemaal de gemiddelde korrelgrootte mag zijn. Dit om ongewenste clustering en ongewenste grootte van bedrijven tegen te gaan.
5.4.3.
Horecagebieden Tot nu toe is in het gemeentelijk horecabeleid de term “horecaconcentratiegebied” gebruikt. Dit begrip is nu een juridische kwalificatie in de Wet milieubeheer. Het
Raadsbesluit september 2009
- 32 -
komt er op neer, dat de wet de mogelijkheid biedt om de wettelijke norm voor de maximaal toelaatbare hoeveelheid geluid op bepaalde plaatsen te verhogen. Dat kan in horecagebieden waar het geluid vanuit horecabedrijven wegvalt in het achtergrondgeluid dat toch al op het openbaar gebied te horen is. Dergelijke gebieden komen in de grote steden voor, maar zijn in Hoorn niet aanwezig. Daarvoor is de hoeveelheid achtergrondgeluid – ook in onze horecagebieden – te laag. Daarom is het onmogelijk om een gebied in Hoorn de status te geven van “horecaconcentratiegebied”. Dus wordt alleen gesproken over horecagebieden. Dan gaat het in onze gemeente om de gebieden met een concentratie van horecabedrijven: Roode Steen, Kerkplein en Dubbele Buurt. 5.5.
Horeca per gebied De volgende stap is het vastleggen en analyseren van de huidige situatie en toetsing aan eerder vastgelegd beleid, zoals bijvoorbeeld de Stadsvisie en de kadernota bestemmingsplan. Op basis daarvan is bepaald wat de meest gewenste functionele ontwikkeling van de horeca is. Daarnaast is de huidige situatie beoordeeld op openbare orde en het woon- en leefklimaat. Die uitwerking is als volgt opgenomen in de bijlagen: een beschrijving per zone is opgenomen in bijlage 4. Deze analyse is de basis voor de horecatabellen in het bestemmingsplan en fungeert voor de Staat van Inrichtingen (vast te stellen door de burgemeester) als kaderstellend stuk.
Hoorn Gastvrij, vestigingsbeleid horeca
