2 INTEGROVANÝ ZÁCHRANNÝ SYSTÉM Luděk LUKÁŠ 2.1 Úvod Mezi priority současné společnosti patří ochrana života, zdraví, majetku a životního prostředí. Člověk se stává pro moderní společnost čím dále větší hodnotou. Ať už je to z pohledu hodnot, které do něj byly vloženy a jenž za svého života může vytvořit, nebo z pohledu daní, jimiž může přispět k hospodářskému rozvoji společnosti. Přičlení-li se k těmto ekonomicko-pragmatickým pohledům sociální a společenský rozměr, pak lze konstatovat, že člověk je pro moderní společnost to nejcennější, čím disponuje. Současné bezpečnostní prostředí je velmi turbulentní. Množství hrozeb, které ohrožují život a zdraví člověka, neustále narůstá. Je to dáno především technologickým rozvojem a z toho plynoucí a narůstající složitostí procesů. Technologie život člověku usnadňují, ale současně pro něj mohou znamenat významnou hrozbu. Zejména, dojde-li při jejich použití k havárii nebo jiné mimořádné události. Život člověka ohrožují také požáry, dopravní nehody nebo živelní pohromy. Obecným principem společenského rozvoje je regulace a zkvalitňování jednotlivých oblastí života. Jednou z oblastí, v níž došlo k rozvoji a systemizaci činnosti, je ochrana života, zdraví, majetku a jiných aktiv při nehodách, haváriích a živelních pohromách, společně označovaných jako mimořádná událost (MU). Podle1 je: „… mimořádnou událostí škodlivé působení sil a jevů vyvolaných činností člověka, přírodními vlivy a také havárie, které ohrožují život, zdraví, majetek nebo životní prostředí a vyžadují provedení záchranných a likvidačních prací“. Mimořádné události se liší svým rozsahem. Rozdílná řešení vyžadují mimořádné události menšího rozsahu, jako např. dopravní nehody a požáry a jiná řešení rozsáhlé technologické havárie či živelní pohromy jako např. velké povodně. Rozdíl je především v jejich četnosti a potřebném rozsahu záchranných a likvidačních prací. Menší a četné mimořádné události by měly být řešeny především profesionálními silami. Rozsáhlé a málo četné mimořádné události je vhodné řešit kombinací profesionálních a smluvních sil. Změna politické situace na počátku 90. let 20. století, přehodnocení priorit bezpečnostního systému i každodenní mimořádné události daly podnět k úvahám o novém přístupu k zajištění jejich řešení. Bylo evidentní, že je nutné více prohloubit spolupráci mezi zainteresovanými složkami, které se podílely na zajištění záchranných a likvidačních prací. Základním problémem, spojeným s naplněním nového přístupu, byla absence legislativy, řešící kompetence a způsob řešení záchranných a likvidačních prací. V té době do úvahy přicházely dva způsoby řešení: • komplexní záchranný systém, • integrovaný záchranný systém.
1
§ 1, pís. b) zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému.
117
Komplexní záchranný systém představoval systém stálých institucí, budovaný shora dolů. Nositelem tohoto přístupu byly armádní složky, v jejichž organizačních strukturách působilo vojsko civilní ochrany. Hlavní náplní komplexního záchranného systému bylo na základě plošného pokrytí území silami a prostředky zajistit efektivní zásah při záchranných a likvidačních pracích, v případě že samostatné záchranné složky nebudou schopny zajistit jejich efektivní zvládnutí. Jeho uvedení do pohotovosti bylo časově náročné a naprosto neodpovídalo potřebám řešení každodenních mimořádných událostí. Integrovaný záchranný systém (IZS) měl být budován na zkušenostech jednotlivých složek, které řešily každodenně řadu mimořádných událostí. Výchozím principem měla být součinnost. Základem jeho institucionalizování bylo právní vymezení kompetencí a zodpovědnosti za řízení přípravy na řešení mimořádných událostí a organizaci a řízení záchranných a likvidačních prací. Také úkoly a podíl jednotlivých složek při jejich řešení. Na základě objektivního zhodnocení obou přístupů i ze závěrů zahraničních zkušeností byla dána přednost budovat záchranný systém cestou integrovaného záchranného systému. Vláda ČR svým usnesením č. 246/1993 Sb., k návrhu zásad Integrovaného záchranného systému, přijatým dne 19. května 1993, dala legislativní podnět k jeho budování. Přijatých 13 zásad vymezilo způsob, kompetence i odpovědnosti za budování integrovaného záchranného systému. Tato odpovědnost byla uložena ministru vnitra a tehdejším okresním úřadům. Současně uložila tehdejší požární ochraně být odpovědnou složkou za koordinaci přípravy i zajištění součinnosti složek integrovaného záchranného systému při realizaci záchranných a likvidačních prací. Institucionálním orgánem v této věci byla nově vzniklá operační a informační střediska, jejichž úkolem bylo vést dokumentaci a evidovat činnost IZS, přijímat informace o haváriích a plnit úkoly při zajištění činnosti IZS. Nový způsob řešení mimořádných událostí byl rámcově legislativně upraven v zákoně2 o okresních úřadech. Okresní úřady v rámci své působnosti začaly sehrávat významnou roli při budování IZS. Zejména se jednalo o zavedení havarijních komisí, krizových štábů a havarijní dokumentace. Novela uvedeného zákona, provedená v roce 1994, legislativně zavedla integrovaný záchranný systém jako takový. Pozitivní zkušenosti z využití IZS při řešení mimořádných událostí3 i potřeba připravenosti na jejich řešení vytvořily vhodné podmínky k vytvoření kvalitativně vyšší formy IZS, založené na samostatném zákoně. Na základě těchto nových přístupů k ochraně obyvatelstva a krizovému řízení došlo v roce 2000 ke konstituování integrovaného záchranného systému jako základního nástroje pro řešení mimořádných událostí jak malého, tak velkého rozsahu a systému krizového řízení k řešení krizových situací. Základem konstituování integrovaného záchranného systému bylo vytvoření legislativních podmínek pro realizaci záchranných a likvidačních prací, přípravu sil a prostředků, vytvoření systému řízení, jehož součástí je informační podpora řízení. Legislativní podmínky byly vymezeny zákonem č. 239/2000 Sb., o integrovaném § 5, zákona č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a některých dalších opatřeních s tím souvisejících, zákon je v současné době již neplatný. 3 Např. při rozsáhlých povodních na Moravě v roce 1997. 2
118
záchranném systému, a dalšími krizovými zákony.4 Výhodou vytvoření integrovaného záchranného systému bylo kvalitativně nové řešení dané oblasti. Využily se při tom pozitivní zkušenosti získané v minulém období. Součástí konstituování integrovaného záchranného systému bylo rovněž vytvoření systému řízení a zajištění informační podpory jeho činnosti. Nový způsob realizace informačních činností, zajišťujících především řízení záchranných a likvidačních prací, byl zajištěn nově, plně elektronickou cestou. 2.2 Vymezení, funkce a organizace integrovaného záchranného systému 2.2.1 Vymezení integrovaného záchranného systému Vymezení integrovaného záchranného systému má svá specifika, vycházející z jeho působnosti i podřízenosti složek. Podle5 je „integrovaným záchranným systémem koordinovaný postup jeho složek při přípravě na mimořádné události a při provádění záchranných a likvidačních prací“. Klíčovým pojmem vymezení IZS je koordinovaný postup. Koordinací postupu složek IZS při společném zásahu se rozumí koordinace záchranných a likvidačních prací včetně řízení jejich součinnosti. IZS začíná fungovat až v okamžiku koordinace sil a prostředků jeho jednotlivých složek. Záchranné práce při tom představují „činnosti vedoucí k odvrácení nebo omezení bezprostředního působení rizik vzniklých mimořádnou událostí, zejména ve vztahu k ohrožení života, zdraví, majetku nebo životního prostředí, a vedoucí k přerušení jejich příčin“. Úkolem záchranných prací je v rámci daných možností zachránit život, zdraví osob a další hodnoty, které jsou mimořádnou událostí zasaženy. Jakmile jsou záchranné práce ukončeny, pokračuje se likvidačními pracemi. Za likvidační práce se považují „činnosti k odstranění následků způsobených mimořádnou událostí, přičemž následky se rozumí účinky (dopady) a rizika působící na osoby, zvířata, věci a životní prostředí“. Cílem likvidačních prací je odstranit následky mimořádné události a je-li to možné, uvést místo postižení do původního stavu, případně do stavu, který umožňuje obnovu původního stavu. Naplnění cílové funkce integrovaného záchranného systému vyžaduje řadu schopností, realizujících jeho jednotlivé funkce. Mezi základní funkce IZS patří: • • • • • • •
příprava na mimořádné události, výkonná (záchranné a likvidační práce), personální, technická, varovná a vyrozumívací, logistická, legislativní.
Zákon č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky, zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, zákon č. 241/2000 Sb. o hospodářských opatřeních pro krizové stavy, novela zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně. 5 § 2, pís. a) zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému. 4
119
Cílem funkce přípravy na mimořádné události je zajistit potřebné síly a prostředky, schopné realizace záchranných a likvidačních prací. Jedná se jak o koncepci celého systému, tak o jeho výstavbu, vytváření sil a prostředků, systému koordinace a řízení atd. Součástí naplnění této funkce je monitorování hrozeb a rizik a zajištění připravenosti na nová rizika. Připravenost na realizaci záchranných a likvidačních prací se také zajišťuje cestou havarijních, povodňových a krizových plánů. Součástí této funkce je rovněž zajištění prevence. Úlohou prevence je snižování pravděpodobnosti vzniku mimořádných událostí a informování obyvatelstva o tom, jak může napomoci minimalizaci jejích následků. Jedná se o realizaci různých preventivních programů a informačních kampaní. Tyto aktivity jsou pak realizovány v širším kontextu ochrany obyvatelstva a jeho přípravy na mimořádné události. Výkonná funkce je klíčovou z hlediska činnosti IZS. V jejím rámci je koordinovaným postupem zajišťováno řešení mimořádných událostí realizací záchranných a likvidačních prací. Tato funkce představuje cílovou funkci IZS. Všechny zbylé funkce IZS vytváří jeho potenciál k řešení MU. Výkonná funkce jej uplatňuje při ochraně a záchraně života, zdraví, majetku a jiných hodnot. Informační podpora procesu velení a řízení výrazným způsobem determinuje kvalitu výkonné funkce. Cílem personální funkce je disponovat kvalitními lidskými zdroji, které z IZS dělají kvalifikovanou a akceschopnou sílu. Personální funkce se naplňuje výběrem vhodného personálu na jednotlivé funkce organizační struktury složek IZS a současně vzděláváním a přípravou na řešení jednotlivých mimořádných událostí. Výběr personálu si řeší každá složka svými interními normativními akty. Důležitější je část vzdělávací, v níž se zkvalitňují především společnými cvičeními schopnosti jednotlivých složek řešit úkoly záchranných a likvidačních prací. Technická funkce zajišťuje vybavenost složek IZS vhodnou technikou, disponující schopnostmi pro řešení mimořádných událostí. Vznikne-li požadavek na zavedení nové schopnosti, hledá se způsob její technické realizace. Celé úsilí je završeno zavedením nového technického prostředku. V rámci technické funkce jsou zaváděny také počítačově orientované informační systémy, které zajišťují informační podporu IZS. Cílem varovné a vyrozumívací funkce je zajistit informování obyvatelstva o vzniklých nebo hrozících mimořádných událostech a způsobech jak zmírnit jejich důsledky a také zajistit vyrozumění kompetentních orgánů o vzniklé MU a aktivaci systému krizového řízení. Tato funkce je vykonávána také ve prospěch systému krizového řízení a ochrany obyvatelstva. Varování se provádí s pomocí sirén, místních informačních systémů a hromadných sdělovacích prostředků. Vyrozumění zajišťují mobilní telekomunikační systémy GSM a vyrozumívací systémy. Prostřednictvím logistické funkce je zajištěna provozní připravenost sil a prostředků k realizaci záchranných a likvidačních prací. Jedná se především o zajištění provozuschopnosti techniky cestou údržby a oprav a také o zabezpečení provozním a spotřebním materiálem. Součástí naplnění logistické funkce je také výstavba a údržba budov a prostorů pro činnost složek IZS. Logistickou funkci si zajišťuje každá složka IZS individuálně. Cílem legislativní funkce je zajistit legislativní podmínky pro činnost IZS. Vzhledem k tomu, že při řešení mimořádných událostí vzniká řada situací, při nichž musí být konáno rázně a při tom se zasahuje do práv zainteresovaných subjektů, potřebují výkonné orgány ke své činnosti zákonná oprávnění a patřičné pravomoci. Dalším 120
úkolem funkce je legislativní harmonizace činnosti IZS a její celkové zasazení do oblasti ochrany obyvatelstva. 2.2.2 Organizace IZS Organizace IZS vychází z jeho poslaní a naplnění jednotlivých funkcí, které IZS zajišťuje. Vzhledem k tomu, že každý záchranný úkol je jedinečný, nelze dopředu vytvořit systém, který by svojí univerzální organizační strukturou pokryl řešení jakékoliv mimořádné události. Z toho důvodu je IZS definován jako koordinovaný postup jeho složek. Řešení jednotlivých mimořádných událostí je potom zajištěno dostupnými silami a prostředky složek IZS, které disponují požadovanými schopnostmi k jejímu řešení. Pro každou mimořádnou událost je vytvářena organizace jednotek požární ochrany (JPO) a dalších složek IZS v místě zásahu tzv. „ad hoc6“. Významnou roli sehrává v tvorbě organizace jednotek PO na místě zásahu poplachový plán. Poplachový plán předurčuje teritoriální nasazení jednotek PO. Pro každou obec (subjekt) je předurčeno, které jednotky budou v případě potřeby povolány v prvním a dalším pořadí. Operační důstojník krajského operačního a informačního střediska, kterému byl úkol přidělen k řešení, rozhoduje o silách a prostředcích, vyslaných k jejímu řešení. Současně rozhoduje o dalších nutných opatřeních, např. o varování obyvatelstva. Po zjištění reálného stavu charakteru a rozsahu mimořádné události z místa mimořádné události velitel zásahu vyžaduje doplnění struktury o síly a prostředky, které jsou k záchranným a likvidačním pracím nezbytné a prozatím jimi nedisponuje. Podle7 jsou v rámci IZS nejčastěji řešenými mimořádnými událostmi dopravní nehody a požáry. Na základě analýz mimořádných událostí, řešených integrovaným záchranným systémem, byly stanoveny složky, které by se měly podílet na realizaci záchranných a likvidačních prací. Tyto složky jsou podle8 rozděleny na základní a ostatní. Základními složkami integrovaného záchranného systému jsou: • Hasičský záchranný sbor České republiky (HZS) a jednotky požární ochrany zařazené do plošného pokrytí jednotkami požární ochrany, • zdravotnická záchranná služba (ZZS), • Policie České republiky (PČR). Základní složky se zpravidla podílejí na řešení každé mimořádné události, u níž se vyžaduje režim nutné spolupráce. Na některých mimořádných událostech se v závislosti na jejich charakteru podílejí pouze dvě základní složky. I za této situace se jedná o zásah IZS.
„ad hoc“ znamená jen pro tento případ. IQUAP Česká republika, s.r.o., Praha. Analýza interoperability operačního řízení základních složek integrovaného záchranného systému, Výstupy analýzy, část A - Standardy operačního řízení. 2010. 84 s. 8 § 4 zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému. 6 7
121
Ostatními složkami integrovaného záchranného systému jsou: • • • • • • •
vyčleněné síly a prostředky ozbrojených sil, ostatní ozbrojené bezpečnostní sbory, ostatní záchranné sbory, orgány ochrany veřejného zdraví, havarijní, pohotovostní, odborné a jiné služby, zařízení civilní ochrany, neziskové organizace a sdružení občanů, která lze využít k záchranným a likvidačním pracím.
Ostatní složky integrovaného záchranného systému poskytují při záchranných a likvidačních pracích plánovanou pomoc na vyžádání. Zpravidla se jedná o mimořádné události většího rozsahu, případně mimořádné události, vyžadující specifické činnosti (práce v podzemí, kynologické činnosti nebo ženijní činnosti). Postup řešení těchto složitějších mimořádných událostí je stanoven v tzv. typových činnostech. 2.3 Řízení činnosti IZS 2.3.1 Typové činnosti IZS Složitost společné činnosti základních i ostatních složek integrovaného záchranného systému závisí od typu a rozsahu mimořádné události. Ve většině případů se jedná o trvale se opakující mimořádné události typu dopravní nehoda nebo požár. Při jejich řešení je postup, taktika i rozdělení působnosti složek IZS jednoznačně dáno. Integrovaný záchranný systém by však měl být připraven na řešení složitých a máločetných mimořádných událostí. Jedná se při tom o události, kde je potřeba rychlý a účinný zásah, při němž může být ohroženo zdraví i život samotných záchranářů. Příkladem takové mimořádné události může být teroristické použití radiologické nebo biologické zbraně, případně i pád velkého dopravního letadla. Složky integrovaného záchranného systému patří z hlediska své působnosti pod různá ministerstva. HZS a PČR patří do působnosti Ministerstva vnitra, ZZS pak pod Ministerstvo zdravotnictví. Ministerstva jsou postavena na stejnou roveň (nejsou si vzájemně podřízena), proto se musí na taktice a způsobu zásahu dopředu dohodnout. Formou této dohody je typová činnost. Typová činnost složek IZS je vymezena9 jako „doporučující metodická norma o postupu složek IZS při záchranných a likvidačních pracích s ohledem na druh a charakter mimořádné události, na kterou navazují závazné interní předpisy jednotlivých složek IZS.“ Zavedený institut typové činnosti10 umožňuje řešit tento systémový kompetenční problém přípravou, odzkoušením a schválením postupu řešení vybraných mimořádných událostí zástupci složek. Výhodou tohoto institutu je dopředu připravený postup a taktika, umožňující řešení složitého problému mimořádné události efektivní cestou. Samotné odzkoušení příslušným cvičením složek IZS prakticky prověří navržený postup i jednotlivé stránky řešení. Důležitou roli při tom zajišťuje prověření funkčnosti spojení i informační podpory. Dokumenty Typové činnosti IZS jsou schváleny Výborem pro 9
§ 18 vyhlášky č. 328/2001 Sb., o některých podrobnostech zabezpečení IZS. § 18 vyhlášky č. 328/2001 Sb., o některých podrobnostech zabezpečení IZS.
10
122
civilní nouzové plánování Bezpečnostní rady státu a představiteli jednotlivých bezpečnostních složek (generální ředitel HZS, policejní prezident PČR, náčelník Generálního štábu AČR atd.). Mezi základní typové činnosti složek IZS patří: • STČ-01/IZS Typová činnost složek IZS při společném zásahu na uskutečněné a ověřené použití radiologické zbraně, • STČ-02/IZS Typová činnost složek IZS při společném zásahu - demonstrování úmyslu sebevraždy, • STČ-03/IZS Typová činnost složek IZS při společném zásahu - oznámení o uložení nebo nálezu výbušného předmětu, • STČ-04/IZS Typová činnost složek IZS při společném zásahu při mimořádné události způsobené leteckou nehodou, • STČ-05/IZS Typová činnost složek IZS při společném zásahu „Nález předmětu s podezřením na přítomnost B-agens nebo toxinů“, • STČ-06/IZS Typová činnost složek IZS při společném zásahu v podmínkách rozsáhlých policejních opatření pro udržení veřejného pořádku při technoparty, • STČ-07/IZS Typová činnost složek IZS při společném zásahu „Záchrana pohřešovaných osob - pátrací akce v terénu“, • STČ-08/IZS Typová činnost složek IZS při společném zásahu „Dopravní nehoda", • STČ-09/IZS Typová činnost složek IZS při společném zásahu při mimořádné události s velkým počtem raněných a obětí, • STČ-10/IZS Typová činnost složek IZS při společném zásahu při nebezpečné poruše plynulosti provozu na dálnici, • STČ-11/IZS Typová činnost složek IZS - chřipka ptáků, • STČ 12/IZS Typová činnost složek IZS - poskytování psychosociální pomoci, • STČ 13/IZS Typová činnost složek IZS - reakce na chemický útok v metru, • STČ 14/IZS Typová činnost složek IZS - amok – útok aktivního střelce. Uvedené typové činnosti byly identifikovány a vypracovány jako odezva na hrozbu terorismu, vzniklé rozsáhlé dopravní nehody, šíření přenositelných chorob a další typy mimořádných událostí, vyžadujících rychlou realizaci záchranných a likvidačních prací. 2.3.2 Obsah činnosti složek IZS při řešení zásahu Řešení mimořádné události vyžaduje realizaci řady logicky návazných činností jednotlivých složek IZS. Každá ze složek provádí ty činnosti, které plynou z hlediska jejich působnosti. HZS a jednotky PO zajišťují hašení požárů, provádění záchranných prací (např. vyprošťování osob, odstraňování překážek, detekci nebezpečných látek a jejich odstraňování). PČR zajišťuje bezpečnostní činnosti, uzávěry prostoru, regulace dopravy atd. ZZS je zaměřena na činnosti zdravotnického charakteru. Logické provázání činností je uskutečněno jejich koordinací.
123
Na místě zásahu spočívá koordinace složek IZS v zajišťování následujících činností: 11 „a) vyhodnocení druhu a rozsahu mimořádné události a jí vyvolaných ohrožení za využití výsledků souběžně organizovaného průzkumu, b) uzavření místa zásahu a omezení vstupu osob na místo zásahu, jejichž přítomnost zde není potřebná, c) záchrana bezprostředně ohrožených osob, zvířat nebo majetku, popřípadě jejich evakuace, d) poskytnutí neodkladné zdravotní péče zraněným osobám, e) přijetí nezbytných opatření pro ochranu životů a zdraví osob ve složkách (dále jen „síly“), které zahrnuje 1. rozdělení místa zásahu na zóny s charakteristickým nebezpečím, stanovení odpovídajícího režimu práce a způsobu ochrany života a zdraví sil včetně použití ochranných prostředků, 2. zohlednění zvláštností místa zásahu při činnosti složek, jako jsou technologie výrob, konstrukční a dispoziční řešení objektů, vlastností přítomných nebo vznikajících látek, 3. vytvoření týlu, podmínky pro odpočinek sil, stanovení odpovídajícího režimu jejich práce a odpočinku; pokud to velitelé nebo vedoucí složek (dále je „vedoucí složky“) vyžadují, vytvoření společného materiálního a finančního zabezpečení složek, 4. přerušení záchranných prací, pokud jsou bezprostředně ohroženy životy a zdraví sil nebo záchrannými pracemi by vznikly závažnější nepříznivé následky než ty, které hrozí vzniklou mimořádnou událostí, f) přerušení trvající příčiny vzniku ohrožení vyvolaných mimořádnou událostí, například provizorní opravou, zamezením úniku nebezpečných látek, vyloučením nebo omezením provozu havarovaných zařízení, g) omezení ohrožení vyvolané mimořádnou událostí a stabilizace situace v místě zásahu, například hašením požárů, ochlazováním konstrukcí, ohraničením uniklých látek, odstraněním staveb a porostů nebo provedením terénních úprav, h) přijetí odpovídajících opatření v místech, kde se očekávají účinky při předpokládaném šíření mimořádné události, které zajistí: 1. průzkum šíření mimořádné události, 2. informování nebo varování obyvatelstva na území ve směru šíření mimořádné události, která je může ohrozit svými účinky, 3. evakuaci obyvatelstva, popřípadě též zvířat, 4. vyhledání zraněných nebo bezprostředně ohrožených osob, 5. ošetření zraněných osob, 6. poskytnutí pomoci osobám, které nelze evakuovat, 7. regulaci volného pohybu osob a dopravy v místě zásahu a v jeho okolí, 8. střežení evakuovaného území a majetku, i) poskytnutí nezbytné humanitární pomoci postiženým osobám, j) poskytnutí neodkladné veterinární péče zraněným zvířatům, k) poskytování nutných informací příbuzným osob, které jsou výrazně postiženy mimořádnou událostí, 11
§ 1 vyhlášky č. 328/2001 Sb., o některých podrobnostech zabezpečení IZS.
124
l) podávání nezbytných informací o mimořádné události a o prováděných záchranných a likvidačních pracích sdělovacím prostředkům a veřejnosti, m) dokumentování údajů a skutečností za účelem zjišťování a objasňování příčin vzniku mimořádné události n) a dokumentování záchranných a likvidačních prací, které obsahuje základní přehled o nasazených složkách a časový sled prováděných činností.“ Kvalita provedení uvedených záchranných a likvidačních prací i celého zásahu závisí významnou měrou na jejich koordinaci i celkovém způsobu řízení. Na místě zásahu je rozhodujícím činitelem velitel zásahu. Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému delegoval na velitele zásahu řadu odpovědností i úkolů a vybavil jej řadou pravomocí. Motivem k tomuto zmocnění jsou priority chráněných hodnot, především ochrana života a zdraví osob. Podle12: „koordinování záchranných a likvidačních prací v místě nasazení složek integrovaného záchranného systému a v prostoru předpokládaných účinků mimořádné události a řízení součinnosti těchto složek provádí velitel zásahu, který vyhlásí podle závažnosti mimořádné události odpovídající stupeň poplachu podle příslušného poplachového plánu integrovaného záchranného systému. Pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak, je velitelem zásahu velitel jednotky požární ochrany nebo příslušný funkcionář hasičského záchranného sboru s právem přednostního velení.“ Jak bylo uvedeno výše, je velitelem zásahu na základě práva přednostního velení ve většině zásahů příslušník HZS. Existují však situace, při nichž hraje rozhodující roli policie a v tomto případě je velitelem zásahu příslušník PČR. Příkladem takové situace může být řešení typové činnosti STČ 07/IZS - Typová činnost složek IZS při společném zásahu „Záchrana pohřešovaných osob - pátrací akce v terénu“. Řešení této typové činnosti se účastní příslušníci PČR a ZZS, přičemž rozhodující je vyhledávací část akce. Jak je uvedeno13 je „velitel zásahu při provádění záchranných a likvidačních prací oprávněn: a) zakázat nebo omezit vstup osob na místo zásahu a nařídit, aby místo zásahu opustila osoba, jejíž přítomnost není potřebná, nařídit evakuaci osob, popřípadě stanovit i jiná dočasná omezení k ochraně života, zdraví, majetku a životního prostředí a vyzvat osobu, která se nepodřídí stanoveným omezením, aby prokázala svoji totožnost; tato osoba je povinna výzvě vyhovět, b) nařídit bezodkladné provádění nebo odstraňování staveb, terénních úprav za účelem zmírnění nebo odvrácení rizik vzniklých mimořádnou událostí, c) vyzvat právnické osoby nebo fyzické osoby k poskytnutí osobní nebo věcné pomoci, d) zřídit štáb velitele zásahu jako svůj výkonný orgán a určit náčelníka a členy štábu. Členy štábu jsou zejména velitelé a vedoucí složek integrovaného záchranného systému. Členy tohoto štábu mohou být dále fyzické osoby a zástupci právnických osob, se kterými složky integrovaného záchranného systému spolupracují nebo které poskytují osobní nebo věcnou pomoc, e) rozdělit místo zásahu na sektory, popřípadě úseky a stanovit jejich velitele, kterým je oprávněn ukládat úkoly a rozhodovat o přidělování sil a prostředků do podřízenosti velitelů sektorů a úseků.“ 12 13
§ 19 část 1) zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému. § 19 část 3) zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému.
125
Uvedené pravomoci zasahují výrazným způsobem do práv fyzických i právnických osob. Vyžaduje-li to situace, může velitel zásahu nařídit odstranění stavby, čímž zasahuje do majetkových práv vlastníka stavby. Veliteli zásahu jsou dočasně dány pravomoci, kterými jinak disponuje pouze stavební úřad. Toto právo vychází z principu ochrany hodnot, které by jinak šířením důsledků mimořádné události byly zničeny. Další významnou pravomocí je omezení volného pohybu osob v prostoru mimořádné události v důsledku ochrany jejich života a zdraví před účinky zdraví škodlivých jevů. Velitel zásahu může právnické či podnikající fyzické osobě nařídit věcnou pomoc. Jedná se obvykle o poskytnutí technického prostředku (jeřáb, buldozer, vysokozdvižná plošina atd.), který je pro zásah nezbytný a HZS jím momentálně nedisponuje. Omezuje tím vyzvané osobě podnikatelskou činnost a tím ji připravuje o zisk. Zapůjčení věcného prostředku bývá refundováno ze státního rozpočtu. Při společném zásahu provádí řízení a koordinaci činnosti složek IZS velitel zásahu sám nebo k tomu využívá své orgány, především štáb velitele zásahu, velitele sektorů a úseků. Podle14 spočívají řídicí a koordinační pravomoci velitele zásahu v tom, že: „a) organizuje záchranné a likvidační práce s ohledem na zásady koordinace složek podle § 1 a po konzultaci s vedoucími složek stanoví celkový postup provedení záchranných a likvidačních prací; při tom vychází z typové činnosti složek při společném zásahu, b) zajišťuje součinnost mezi jednotlivými vedoucími složek, včetně označení velitele zásahu, náčelníka a členy štábu velitele zásahu a vedoucího složky, c) ukládá příkazy vedoucím složek; síly a prostředky složek nadále podléhají vedoucím složek, d) organizuje členění místa zásahu, e) stanovuje v místě zásahu svého nástupce pro případ předání funkce velitele zásahu, f) organizuje spojení mezi místem zásahu a územně příslušným operačním a informačním střediskem při předávání informací, g) vyhlašuje nebo upřesňuje pro místo zásahu odpovídající stupeň poplachu územně příslušného poplachového plánu integrovaného záchranného systému, h) povolává potřebné množství sil a prostředků složek na místo zásahu prostřednictvím územně příslušného operačního a informačního střediska i) a organizuje součinnost složek s ostatními právnickými a fyzickými osobami poskytujícími osobní a věcnou pomoc, se správními úřady, s orgány obcí a jejich organizačními složkami.“ V činnosti velitele zásahu sehrává jednu z rozhodujících rolí informační podpora velení a řízení. Umožňuje mu řešit průběh zásahu i přijímat kvalifikovaná rozhodnutí. Její důležitost roste se složitostí a nebezpečností mimořádné události. Dojde-li k úniku toxické látky, lze s pomocí informačního systému předpovědět rozsah důsledků a celou situaci řešit cíleněji. Aplikace a informační možnosti, které má velitel zásahu na místě zásahu, závisí na možnostech a technickém řešení systému řízení IZS daného kraje. 2.3.3 Systém koordinace a řízení v IZS Úkolem systému koordinace a řízení je v rámci IZS zajistit koordinaci a řízení jednotlivých složek při řešení vlastního zásahu. Kvalita systému koordinace a řízení je 14
§ 3 vyhlášky č. 328/2001 Sb., o některých podrobnostech zabezpečení IZS.
126
pro činnost IZS klíčovou. Vzhledem k tomu, že je IZS v trvalém nasazení, byla a je výstavbě a provozu systému koordinace a řízení věnována významná pozornost. Mezi klíčové komponenty systému koordinace a řízení patří: • • • •
procesy koordinace a řízení, orgány řízení, místa řízení, technické prostředky podpory řízení.
Procesy koordinace a řízení zajišťují řízení záchranných a likvidačních prací při řešení mimořádných událostí. Především se jedná o proces příjmu tísňového volání a proces operačního řízení. Proces operačního řízení je úzce spjat s taktickým a strategickým řízením záchranných a likvidačních prací. K nim se řadí řada dalších procesů, které jsou pro činnost IZS důležité, avšak nejsou v režimu „z prodlení“. Proces „přijetí tísňového volání“ zahrnuje zejména následující subprocesy: • • • • • • •
automatická identifikace a lokalizace volajícího, navázání kontaktu s volajícím a přijetí prvotní informace, zjištění základních informací o události, vytvoření a použití konferenčních hovorů při propojení s dalšími složkami IZS, poskytování asistované pomoci při přímém ohrožení života, zajištění jazykové podpory, sdílení informací o události s dalšími složkami IZS.
V procesu „operačního řízení“ jsou rozhodujícími subprocesy: • • • • • • • •
dovytěžení hovoru z hlediska operačního řízení, vyhodnocení přijaté informace o mimořádné události, vyhodnocení operační situace, stanovení sil a prostředků k nasazení na místě mimořádné události, nasazení a operační řízení sil a prostředků, komunikace s kompetentními orgány (orgány veřejné správy, tiskový mluvčí), varování a informování obyvatelstva, monitorování operační situace.
Oba procesy determinují úspěšnost zásahu. Základním cílem je jejich maximální usnadnění a zrychlení, proto jsou realizovány s významnou podporou informačních technologií. Člověk (operační důstojník, operátor, technik, velitel zásahu) však sehrává v celém procesu klíčovou a nezastupitelnou roli. Orgány řízení představují rozhodující prvek v zajištění procesů koordinace a řízení. Jejich vzdělanost, připravenost, zkušenost a kreativita umožňují cíleně a efektivně řídit a koordinovat realizaci záchranných a likvidačních prací. Rozhodující roli v celém procesu sehrávají operátor tísňového volání, operační důstojník a velitel zásahu. Úkolem operátora tísňového volání je v co nejkratším čase informačně vytěžit volajícího a co nejlépe specifikovat podstatu a rozsah mimořádné události. Výsledkem jeho činnosti je stručná formalizovaná zpráva o mimořádné události. Na svoji činnost musí být připraven po psychologické stránce, protože v mnoha případech komunikuje se stresovanými osobami.
127
Úvodní fáze řešení mimořádné události leží na bedrech personálu operačního střediska, které zajišťuje příjem tísňového volání a operační řízení. Nejprve musí zprávu vyhodnotit a odhadnout rozsah mimořádné události, posléze stanovit způsob jejího řešení a rozhodnout o složkách, které se budou na jejím řešení podílet. S využitím informací o dostupných silách, prostředcích a požadovaných schopnostech k řešení záchranných a likvidačních prací stanoví konkrétní síly a prostředky, které vyšle k zásahu. Po jejich aktivaci a dojezdu na místo MU se ve spolupráci s velitelem zásahu podílí na koordinaci realizace záchranných a likvidačních prací. Na základě požadavku velitele zásahu aktivuje další síly a prostředky a současně zajišťuje koordinaci s orgány krizového řízení. Velitel zásahu je rozhodující autoritou při řešení záchranných a likvidačních prací na místě zásahu. Zajišťuje koordinaci a řízení podřízených sil a prostředků. Na jeho schopnostech a zkušenostech závisí úspěch celého zásahu. Místa řízení představují pracoviště, z nichž je zajištěno vlastní řízení záchranných a likvidačních prací. Svým rozmístěním a vybavením by měla zajistit optimální podmínky pro činnost orgánů řízení. Trvalými místy řízení jsou operační a informační středisko GŘ HZS, operační a informační střediska (OPIS) HZS krajů a operační střediska složek IZS. Dočasným místem řízení je velitelské stanoviště velitele zásahu na místě zásahu. Významnou roli při koordinaci a řízení záchranných a likvidačních prací plní operační a informační střediska HZS krajů. V rámci své činnosti jsou oprávněna povolávat a nasazovat síly a prostředky složek IZS, vyžadovat a organizovat pomoc podle požadavků velitele zásahu a dále při nebezpečí z prodlení provést varování obyvatelstva na ohroženém území. Podle15 plní operační a informační středisko dále následující úkoly: „a) zabezpečuje obsluhu telefonní linky tísňového volání čísla 150 a v případech určených ministerstvem také obsluhu telefonní linky jednotného evropského čísla tísňového volání 112, b) dokumentuje záchranné a likvidační práce, na kterých se podílí, c) spolupracuje na zpracování dokumentace integrovaného záchranného systému, d) udržuje spojení s operačními středisky základních složek a s ostatními složkami, s místy zásahu a s krizovými štáby, e) vyhlašuje odpovídající stupeň poplachu při prvotním povolávání a nasazování sil a prostředků složek na místo zásahu, jestliže je na tomto území více jak jedno místo zásahu, vyhlašuje odpovídající stupeň poplachu pro území postižené mimořádnou událostí, f) předává informaci o vyhlášeném třetím nebo zvláštním stupni poplachu pro území postižené mimořádnou událostí organizačně vyššímu operačnímu a informačnímu středisku g) a zapojuje se do mezinárodních záchranných operací a do přeshraniční spolupráce při záchranných a likvidačních pracích podle zákona.“ Operační a informační středisko MV - GŘ HZS plní roli supervizora činnosti IZS, sleduje počet a rozsah mimořádných událostí, které vznikly na území jednotlivých krajů. V případě potřeby může, jako strategický stupeň, zajišťovat koordinaci a řízení záchranných a likvidačních prací ve více zasažených krajích. Zajišťuje také zapojování 15
§ 13 vyhlášky č. 328/2001 Sb., o některých podrobnostech zabezpečení IZS.
128
ČR do mezinárodních záchranných operací a poskytování „státní“ humanitární pomoci. Operační střediska složek IZS zajišťují především aktivaci a vysílání požadovaných sil a prostředků na místo zásahu. Úkolem technických prostředků podpory řízení je vytvořit technologické podmínky pro realizaci procesů koordinace a řízení. Jsou zaměřeny především na zajištění procesu podpory příjmu tísňového volání a podpory realizace procesu operačního řízení. Technické prostředky zajišťují jak informační, tak komunikační podporu koordinačním a řídícím procesům. Jedná se o počítačově orientované informační systémy a komunikační systémy. Komunikačním systémem je i jednotný systém varování. Mezi další technické prostředky náleží audiovizuální prostředky podpory rozhodování, náhradní zdroje napájení atd. V současné době je Integrovaný záchranný systém České republiky na vysoké úrovni připravenosti k řešení záchranných a likvidačních prací. Z hlediska jeho rozvoje je úsilí zaměřeno na zlepšení schopností zasahujících sil a prostředků, zkrácení doby dojezdu na místo mimořádné události, informační podporu velení a řízení a optimalizaci rajonizace. 2.4 Integrovaný záchranný systém Slovenské republiky Zavedení Integrovaného záchranného systému Slovenské republiky probíhalo obdobným způsobem jako v České republice. Počátkem 90. let minulého století, ještě v intencích České a Slovenské federativní republiky, byly zahájeny práce na vytvoření komplexního záchranného systému. Jeho cílem bylo koordinované řízení záchranných a likvidačních prací orgány civilní ochrany v případech, kdy síly a prostředky jednotlivých složek neumožňovaly samostatné vyřešení mimořádné události. Rozpad federace přinesl na pořad dne závažnější témata, spojená s konstituováním a stabilizací veřejné správy Slovenska. Záchranné a likvidační práce byly zajišťovány tradičně součinností záchranných a bezpečnostních sborů, za pomoci ostatních prvků. Vlivem vzniku nových hrozeb, spojených s událostmi 11. září 2001, rozsáhlých živelních pohrom i technologických havárií, došlo k rozvoji bezpečnostního systému státu. Jedním z klíčových opatření bylo také konstituování integrovaného záchranného systému. Jeho vytvoření bylo také spojeno se vstupem Slovenska do Evropské unie a zavedením jednotného čísla tísňového volání 112. Integrovaný záchranný systém Slovenské republiky byl zřízen zákonem č. 129/2002 Z.z., o integrovanom záchrannom systéme. IZS je definován jako koordinovaný postup jeho složek při zabezpečení připravenosti a při výkonu činností a opatření, souvisejících s poskytováním pomoci v tísni. Posláním IZS je obdobně jako v České republice zajistit záchranné a likvidační práce při řešení každodenních mimořádných událostí. Klíčovým atributem IZS je součinnost jeho složek. Složky IZS jsou děleny na základní záchranné složky, ostatní záchranné složky a útvary Policajného zboru, který má v IZS specifické postavení. Mezi základní záchranné složky patří: • • • • •
Hasičský a záchranný zbor, poskytovatelé záchrannej zdravotníckej služby, kontrolné chemické laboratóriá civilnej ochrany, Horská záchranná služba, Banská záchranná služba. 129
Úkolem základních záchranných složek je poskytování bezodkladné odborné, zdravotní, technické a další pomoci v tísni. Ostatní záchranné složky zahrnují: • • • • • • • • •
Armádu Slovenskej republiky, obecné (mestské) hasičské zbory, závodné hasičské útvary, závodné hasičské zbory, pracoviště vykonávající státní dozor a nebo činnosti podle zvláštních předpisů, jednotky civilnej ochrany, obecní policie, Slovenský Červený kríž, jiné právnické osoby a fyzické osoby, jejichž předmětem činnosti je poskytování pomoci při ochraně života, zdraví a majetku.
Ostatní záchranné složky poskytují odbornou, zdravotní, technickou a další pomoc v tísni v případech, kdy síly a prostředky základních složek nestačí na řešení vzniklé mimořádné události. Svými schopnostmi rozšiřují možnosti základních záchranných složek. Útvary Policajného zboru se podílí na poskytování bezodkladné pomoci v rozsahu úloh Policajného zboru. Zejména provádí organizační a technická opatření, související s jejich činností v integrovaném záchranném systému. Tak jako v České republice, i na Slovensku je základní organizační úrovní, zodpovědnou za řízení a organizaci integrovaného záchranného systému, úroveň kraje. Operační řízení činnosti IZS zajišťuje „koordinačné stredisko integrovaného záchranného systému kraja“ a „operačné strediska“ jednotlivých základních záchranných složek. „Koordinačné strediská IZS“ jsou umístěna v krajských městech a jsou navzájem hlasově i datově propojena. Oproti České republice, kdy operační a informační středisko HZS kraje zajišťuje příjem tísňových čísel 112 a 150, na Slovensku zajišťuje příjem tísňové linky 112 koordinačné stredisko a příjem volaní na tísňové lince 150 operačné stredisko hasičského a záchranného sboru. Základním úkolem „koordinačného strediska IZS“, které představuje svébytnou složku IZS, je na základě příjmu vyhodnocení tísňové výzvy zajistit předání tísňového volání na jednu nebo více základních záchranných složek a specifikace požadavku na vyslání sil a prostředků těchto složek k realizaci záchranných a likvidačních prací. Úkol k zásahu je předán operačním střediskům složek, z nichž je úkolové uskupení složeno. Koordinační středisko: • • • • • • •
zajišťuje příjem tísňového volání na lince 112, zpracovává a vyhodnocuje informace z tísňového volání, zajišťuje činnost související s poskytováním pomoci v tísni, zajišťuje přenos informací telekomunikačními systémy s operačními středisky složek, koordinačními středisky jiných krajů a s ministerstvy, zpracovává plán poskytnutí pomoci, vede přehled o silách a prostředcích složek IZS a obvodech, v nichž zajišťují zásah, vede evidenci o zásahu složek IZS, podílí se na odborné přípravě složek IZS,
130
•
prostřednictvím ministerstva zajišťuje vyžádání posilových sil a prostředků z jiných krajů, • je oprávněno vydat pokyn základní záchranné složce k provedení zásahu, • je oprávněno vyžadovat údaje o dostupných silách a prostředcích, • zajišťuje varování obyvatelstva a vyrozumění orgánů státní správy spojených s řešením mimořádné události. Činnost jednotlivých základních záchranných složek řídí jejich operační střediska. Jejich působnost je obdobná jako u koordinačního střediska. Zajišťují příjem tísňového volaní na tísňových linkách 150, 155, 158 a 18 300 (Horská záchranná služba) a vysílají síly a prostředky k realizaci záchranných a likvidačních prací. Současně informují nadřízené koordinačné stredisko IZS o mimořádné události a v případě potřeby vyžadují vyslání dalších sil a prostředků ostatních základních záchranných složek. Funkce příjmu tísňového volání i operačního řízení je tak distribuována mezi koordinačné strediska IZS a operačné strediska základních záchranných složek. Pozitivem tohoto rozdělení je odpovědnost za koordinaci zásahu nezávislým prvkem řízení. Negativem je prodloužení doby vyslání sil a prostředků na místo mimořádné události, způsobené předáváním požadavku z koordinačného strediska na operačné stredisko základních záchranných složek. 2.5 Shrnutí Integrovaný záchranný systém představuje významný nástroj bezpečnostního systému státu, předurčený k řešení každodenních mimořádných událostí, jako jsou dopravní nehody, požáry, technologické havárie, technická pomoc atd. Základním principem jeho činnosti je koordinace a součinnost. Vznik IZS byl reakcí na potřebu rychlého a koordinovaného zásahu sil a prostředků při realizaci záchranných a likvidačních prací. Svoji roli sehrálo také Evropskou unií vyžadované zavedení tísňové linky 112. Základními složkami IZS jsou hasičský záchranný sbor a jednotky PO plošného pokrytí, zdravotnická záchranná služba a Policie ČR. Struktura vysílaných sil a prostředků je dána potřebami zásahu. Základními prvky operačního řízení jsou operační a informační střediska HZS kraje. Ty svojí činností zajišťují příjem tísňového volání a vyslaní sil a prostředků na místo zásahu. Vlastní koordinaci sil a prostředků na místě mimořádné události zajišťuje velitel zásahu. V současnosti patří mezi priority rozvoje IZS zkrácení doby vyslání sil a prostředků a dojezd na místo MÚ, informační podpora velení a řízení, zlepšení koordinace záchranných a likvidačních prací a rovněž technické vybavení zasahujících sil.
Poděkování Kapitola byla zpracována za podpory projektu Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy NPU I No. MSMT-7778/2014 a Evropského fondu regionálního rozvoje v rámci projektu CEBIA-Tech č. CZ.1.05/2.1.00/03.0089.
131
Literatura: [1]
LUKÁŠ, Luděk. Informační podpora integrovaného záchranného systému. 1. vyd. V Ostravě: Sdružení požárního a bezpečnostního inženýrství, 2011. ISBN 978-807385-105-7.
[2]
ŠENOVSKÝ, Michail, Vilém ADAMEC a Zdeněk HANUŠKA. Integrovaný záchranný systém. 2. vyd. V Ostravě: Sdružení požárního a bezpečnostního inženýrství, 2007. ISBN 978-80-7385-007-4.
[3]
ČESKO. Zákon č. 239 Sb., ze dne 28. června 2000 o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů. Dostupný z: http://portal.gov.cz/app/zakony/zakon.jsp?page=0&nr=239~2F2000&rpp=15#s eznam
[4]
SLOVENSKO: Zákon č. 129 ze dne 15. února 2002 Sb., o integrovanom záchrannom systéme. Dostupný z: http://www.zbierka.sk/sk/predpisy/129-2002-z-z.p6287.pdf
132
