+%&'+)%.,+))0!1&'$2&3%.&4!

!

! ! !

! !

"#$%&'()#$&!*)+%,'&+%')-&(.&!.+! /+%&'+)%.,+))0!1&'$2&3%.&4! ! ! !

Our Global Political Economy in the Shadow of the Crisis MA Internationale Betrekkingen

Jaap Kersten 0422118 Begeleider: prof. dr. G.R.D. Underhill e

2 Beoordelaar: dr. H.A.B. van der Heijden Stage: Akro Consult – P. van Joolingen 6 juli 2012

[email protected]

Universiteit van Amsterdam

1

Den Haag, 6 juli 2012

Dank Deze scriptie heeft mij in aanraking gebracht met een voor mij nieuwe en fascinerende wereld van ruimtelijk ordeningsbeleid en kantorenvastgoed. Het eindresultaat had ik niet tot stand kunnen brengen zonder de kennis en hulp van het gehele Akro Consult team en in het bijzonder Paul van Joolingen en Roger Kersten voor de inhoudelijke begeleiding en Machiel Broeren voor het verwerken van de statistische gegevens. Daarnaast ben ik Matthieu Zuidema (Economisch Instituut voor de Bouw), Jeroen Jansen (Savills), Michael Hesp (Jones Lang Lasalle) en Ad Wagemakers (de Kantorenmonitor) mijn dank verschuldigd voor het delen van kwantitatieve gegevens. Verder ben ik enorm dankbaar voor alle respondenten die mij de gelegenheid hebben geboden een inkijk te nemen in hun rol in de vastgoedsector. Dit zijn: Harm Meijer, Paul van Joolingen, Matthieu Zuidema, Peter van Nederpelt, Christian Humbert, Thomas Berger, Robert Dijckmeester, Cor Brandsema, Tineke de Boer, Roel van de Bilt, Maarten Donkers, Martijn Dirks, Anne de Jong en Nicole Maarsen. Tot slot ben ik bijzonder veel geholpen met de intensieve begeleiding van prof. dr. Geoffrey R.D. Underhill.

Jaap Kersten

2

Samenvatting De voorraad kantoorruimte is in Amsterdam sinds de eeuwwisseling volledig uit de hand gelopen. Nu de vraag is gestagneerd en tevens wordt verwacht dat deze in toekomst minder snel zal groeien dan de in de afgelopen decennia is de huidige leegstand voor meerdere partijen een enorm probleem geworden. Dit onderzoek toont aan dat een aanzienlijk deel van de structurele leegstand van kantoren in Amsterdam wordt veroorzaakt door de institutionele context en overheidsbeleid ten aanzien van de kantorenmarkt. Vanuit een ‘Micro Politiek Economisch’ perspectief vergelijkt dit onderzoek de dynamiek van de kantorenmarkten in Amsterdam en Londen. De voorraad kantoorruimte groeide in Londen relatief minder dan de helft van de toename die in Amsterdam heeft plaatsgevonden. De oorzaak van dit verschil is tweeledig. Ten eerste ervaren Nederlandse gemeenten een sterke prikkel om nieuwe kantoorontwikkelingen te initiëren, al dan niet te faciliteren. Gemeenten hebben hier een groot financieel belang bij en concurreren om nieuw te ontwikkelen kantoren. Lokale overheden in het Verenigd Koninkrijk ervaren deze financiële prikkel niet, aangezien de opbrengsten naar het rijk vloeien. De tweede oorzaak van het verschil van de dynamiek tussen de twee onderzochte markten komt voort uit de zogenaamde 'planning obligations' die verbonden zijn aan nieuwe kantoorontwikkelingen in Londen. Private partijen worden verplicht gesteld kantoorruimte aan de markt onttrekken alvorens ze vergunningen krijgen voor nieuwe ontwikkelingen.

Steekwoorden

Kantorenmarkt, Amsterdam, Londen, Grondbeleid, Ruimtelijk Ordeningsbeleid, Micro Politieke Economie, Leegstand

3

Inhoudsopgave

1. Introductie

5

1.1 Onderzoeksvraag en Cases

7

1.2 Theoretisch Kader

10

1.3 Methode

12

1.4 Betoog

13

1.5 Leeswijzer

15

2. Overzicht van Literatuur

16

2.1 Algemene kenmerken van kantorenmarkten

17

2.2 Neoklassieke Vastgoedeconomie

21

2.3 ‘Micro Politieke Economie’

23

3. Case: Kantorenmarkt Amsterdam

27

3.1 Marktanalyse

27

3.2 Institutionele Context en Overheidsbeleid

35

3.3 Conclusie

39

4. Case: Kantorenmarkt Londen

42

4.1 Marktanalyse

43

4.2 Institutionele Context en Overheidsbeleid

45

4.3 Conclusie

49

5. Conclusie 5.1 Suggesties voor Oplossingen

51 53

4

1. Introductie

Het kan u moeilijk ontgaan wanneer u rijdt over een willekeurige snelweg in de Randstad. Nederland kent een overaanbod aan kantoorruimte. Medio 2012 staat er in Nederland 7 miljoen vierkante meter kantoorruimte leeg. Dit komt overeen met ruim 14 procent van de gehele voorraad. In en rondom grote steden is dit percentage zelfs hoger. De leegstand concentreert zich in de periferie rondom steden en voorsteden in monofunctionele kantoorlocaties die op grote schaal zijn ontwikkeld in de jaren ’80 en ’90 (van Winden en Verpaalen, 2011: p. 2, 3). Ook Amsterdam kent veel van dit soort locaties en kent momenteel een leegstand van ruim 17 procent van de voorraad. In gebieden als Amstel III (Zuidoost), Sloterdijk en Diemen loopt de leegstand op tot ver boven de 25 procent. Waar een fluctuatie tussen de 3 en de 8 procent leegstand wordt gezien als een natuurlijk fenomeen in de kantorencyclus, de zogenaamde ‘frictieleegstand’, duiden huidige leegstandpercentages op structurele leegstand (Janssen-Jansen, 2010: p. 14). Dit houdt in dat een aanzienlijk deel van het huidige aanbod nooit meer verhuurd dreigt te worden. Een deel van de kantorenvoorraad zal hierdoor haar functie verliezen. In een rapport van onderzoeksbureau Akro Consult, over de gevolgen van de kredietcrisis in de vastgoedsector (2011, p. 11) beargumenteren Van Joolingen et al. dat de kantorenmarkt fundamenteel uit balans is geraakt. Waar de kwantitatieve vraag naar kantoorruimte de afgelopen tien jaar weinig is toegenomen, bleef het aanbod gestaag groeien. Blijkbaar weerhield de toenemende overcapaciteit betrokken partijen er niet van om nieuwe kantoorontwikkelingen te initiëren, hetgeen heeft geresulteerd in het huidige overaanbod (Remøy, 2010: p. 38-39). Aanpassingsmechanismen in de markt kunnen wellicht een deel van de leegstand oplossen, evenals het herstel van de crisis. Maar zelfs in de meest optimistische ramingen ligt het niet in de lijn der verwachting dat deze trends ervoor zullen zorgen dat er een nieuw evenwicht ontstaat tussen vraag en aanbod in de Nederlandse kantorenmarkt. Het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) stelt dat de vraag naar kantoorruimte niet genoeg zal toenemen als het gevolg van demografische ontwikkelingen, veroudering van de populatie, en als gevolg van ontwikkelingen in het kader van efficiëntere gebruik van kantoorruimte, het zogenaamde ‘nieuwe werken’ (EIB, 2010: p. 7). Waarom is overaanbod in kantorenmarkten een probleem? En voor wie is dit een probleem? Het hierboven genoemde rapport van Akro Consult stelt dat de consequenties van de onbalans in de kantorenmarkt oplopen en verschillende partijen zal raken. Het is alleen nog onduidelijk tot hoever de schade zal oplopen en hoe de rekening uiteindelijk zal

5

worden verdeeld. In haar Kantorenstrategie (2011: p. 14) stelt de gemeente Amsterdam dat haar (internationale) concurrentiepositie onder druk staat als gevolg van de hoge leegstand. Amsterdam wordt hierdoor minder aantrekkelijk voor internationale bedrijven om zich te vestigen en voor beleggers om in te investeren. Naast de gemeente ervaren ook verscheidene private partijen negatieve consequenties van de onbalans op de kantorenmarkt. Beleggers en eigenaren van kantoren worden geconfronteerd met forse waardevermindering (Van Winden en Verpaalen, 2011: p. 8, 9). Aangezien meer dan de helft is gefinancierd met vreemd vermogen zijn ook financiële instellingen blootgesteld aan de huidige kantorenproblematiek. Nu blijkt dat kantoren te hoog zijn gewaardeerd en veel beleggers en/of eigenaren van kantoren failliet gaan, worden banken geconfronteerd met forse afwaardering op hun schuldpapieren. Het IMF waarschuwt in een recent verschenen rapport (Crowe et al., 2011) voor de gevolgen van vastgoedbubbels voor de algehele financiële en macro-economische stabiliteit. Dit staat nog los van de enorme klappen die zijn gevallen in de bouwsector en bij ontwikkelaars, waar het aantal faillissementen in de afgelopen jaren spectaculair is toegenomen. Langzaam maar zeker wordt pijnlijk zichtbaar wat de consequenties zijn van een ongebalanceerde kantorenmarkt. Met de komst van Engelse durfkapitalisten en de tegenvallende verkoop van grote kantoorportefeuilles van Uni Invest en Orange is de onrust momenteel groot op de markt (Vastgoedjournaal, 29-05-2012). Dit maakt de kantorenmarkt een zeer actueel onderwerp, hetgeen haar weerklank heeft gevonden op de politieke agenda. De gemeente Amsterdam heeft per 1 juli jongsleden een leegstandverordening ingesteld, waardoor eigenaren verplicht zijn leegstand te melden en aan te pakken. Op regionaal niveau zijn er afspraken gemaakt middels de commissie Plabeka om een deel van het planaanbod op regionaal niveau te reduceren. Vanuit het Ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft het ‘Actieprogramma Aanpak Leegstand Kantoren’ geleid tot een recentelijk ondertekend kantorenconvenant, waarin afspraken zijn gemaakt over een sloopfonds en beperking van de groei van het aanbod (Kantorenconvenant, 2012). De vraag die ontstaat is: hoe heeft de leegstand zover op kunnen lopen? En wat heeft deze onbalans op de kantorenmarkt veroorzaakt? Waarom is de leegstand in Nederland zo groot vergeleken met de rest van Europa? Hoe kan het dat dit probleem zich heeft kunnen voordoen in één van de dichtstbevolkte landen ter de wereld, waar ruimte en grond uitermate schaars zijn en waar tevens een lange planningstraditie heerst?

6

1.1 Onderzoeksvraag en Cases

Het voorliggende onderzoek is gericht op het verklaren van het ontstaan van onbalans op kantorenmarkten. Het richt zich daarin specifiek op de institutionele context en overheidsbeleid in relatie tot het functioneren van de kantorenmarkt. De onderzoeksvraag luidt als volgt:

Hoe kan structurele onbalans in kantorenmarkten worden verklaard? Hoe kan variatie tussen het functioneren van kantorenmarkten in verschillende steden worden verklaard? En in hoeverre is structurele onbalans en variatie in het functioneren van kantorenmarkten toe te schrijven aan de institutionele context en overheidsbeleid ten aanzien van kantorenmarkten?

Het tijdsframe waarin kantorenmarkten in dit onderzoek worden geanalyseerd spant zich van 1988 tot op heden. Deze tijdsspanne biedt zicht op een aantal volledige cycli na de vastgoedcrisis in de jaren ’80 (Van Joolingen et al., 2011: p. 7) en op de voornaamste ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan in aanloop naar de huidige situatie. In dit onderzoek worden twee cases geanalyseerd en met elkaar vergeleken. Dit zijn de kantorenmarkten in Amsterdam en Londen. De aanleiding voor dit onderzoek was de problematiek op de kantorenmarkt in Amsterdam. Om de onderliggende oorzaak van deze problematiek te begrijpen en inzichtelijk te maken plaatst dit onderzoek de kantorenmarkt van Amsterdam in een internationaal perspectief door het te vergelijken met de kantorenmarkt van Londen. Alhoewel de kantorenmarkt in Londen van een andere omvang is, hebben deze twee steden een aantal overeenkomstige eigenschappen die de vergelijking ten goede komt. Amsterdam en Londen zijn middelgrote tot grote steden en hebben beide een zekere aantrekkingskracht op mensen om in te wonen en economische activiteiten om zich te ontplooien. Daarnaast spelen deze steden een centrale rol in hun nationale economieën die haar stadsgrenzen overschrijden. Deze steden hebben zich in de afgelopen decennia ontwikkeld van industriële economieën tot diensteneconomieën, met een relatief grote financiële sector. Verder bevinden ze zich beide in de Europese Unie, waardoor mensen, goederen en kapitaal zich vrij kunnen verplaatsen van en naar deze steden. Alhoewel kantoren typisch onroerende goederen zijn bewegen vastgoedinvesteerders en gebruikers zich steeds vrijelijk over grenzen heen. Tot slot hebben beide steden te maken met Europese regelgeving.

7

Deze overeenkomstige eigenschappen hebben gevolgen voor een aantal aannames die worden gedaan in dit onderzoek. In dit onderzoek wordt namelijk verondersteld dat ontwikkelingen in de wereldwijde en/of Europese economie een nagenoeg gelijkmatige externe impuls geven aan de kantorenmarkten van verschillende Europese steden. Zo stelt onderzoeksbureau Knight Frank (2011: p 4) dat er als gevolg van de wereldwijde financiële crisis, door haperende economieën, toenemende werkloosheid en restrictief fiscaal beleid negatieve effecten zichtbaar zijn in alle kantorensteden in Europa. Hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld de invloed van technologische en demografische ontwikkelingen op kantorenmarkten. Ook al hebben deze variabelen invloed op de kwalitatieve en kwantitatieve vraag naar kantoorruimte in Europese steden, deze factoren zijn van vergelijkbare invloed zijn op afzonderlijke markten. In dit onderzoek wordt daarom verondersteld dat deze variabelen geen grote rol spelen wanneer ontwikkelingen in de kantorenmarkten van Amsterdam en Londen met elkaar worden vergeleken. Naast bovengenoemde overeenkomstige eigenschappen zijn er ook verschillen tussen Amsterdam en Londen op basis waarvan de cases zijn geselecteerd. Londen is specifiek geselecteerd om te vergelijken met Amsterdam om het effect van institutionele context en overheidsbeleid op het functioneren van kantorenmarkten optimaal te kunnen meten. Hierbij is uitgegaan van de institutionele categorisering zoals voorgesteld door Hall en Soskice in hun invloedrijke benadering van Variaties of Capitalism (2001). Hierin wordt het Verenigd Koninkrijk getypeerd als Liberale Markt Economie (LME) en wordt Nederland getypeerd als Gecoördineerde Markt Economie (CME) (Hall en Soskice, 2001: p. 17). Deze verschillen worden tevens onderschreven in een rapport van Deloitte over de wijze waarop overheden omgaan met gebiedsontwikkeling (Deloitte, 2009). Als instituties en beleidkeuzes inderdaad een bepalende rol spelen in het functioneren van kantorenmarkten dan zou dit tot uiting moeten komen in de dynamiek van de kantorenmarkten in deze twee steden. Middels een analyse van de causale mechanismen die er aan deze markten ten grondslag liggen wordt het aannemelijk gemaakt dat de variatie tussen trends op de kantorenmarkten in Amsterdam en Londen voor een belangrijk deel kan worden verklaard door institutionele context en overheidsbeleid. Echter, Remøy (2010: p. 32) stelt dat er in vergelijkingen tussen kantorenmarkten ernstig rekening moet worden gehouden met lokale, regionale en nationale specifieke eigenschappen die vergelijkingen enigszins doen vertroebelen. Met betrekking tot de geselecteerde cases in dit onderzoek moet er eveneens rekening gehouden worden met demografische, geografische en economische eigenschappen die eventuele uitkomsten

8

kunnen hebben beïnvloed. Amsterdam is bijvoorbeeld een middelgrote stad met 790.000 inwoners (CBS website, geraadpleegd op 23-05-2012), terwijl Londen met een populatie van 7,5 miljoen bijna 10 keer zoveel inwoners heeft (City of London website, geraadpleegd op 23-05-2012). En ook al hebben Amsterdam en Londen beide te maken hebben met dezelfde globale financiële crisis, het effect van deze impuls op de kantorenmarkt kan verschillen door de interactie die het heeft met specifieke lokale of nationale variabelen. In dit onderzoek moet hiermee rekening gehouden worden en zullen de bevindingen tegen deze achtergrond moeten worden beschouwd. Wat zijn dan de variabelen die centraal staan in dit onderzoek? En welke indicatoren worden er gebruikt om deze variabelen te meten? Om te beginnen is de afhankelijke variabele in dit onderzoek het functioneren van kantorenmarkten. Dit is de variabele waarvan ontwikkelingen binnen de gekozen tijdspanne worden verklaard. Deze variabele wordt teruggebracht tot vier trends die worden gebruikt als indicatoren. Dit zijn: i) het totale aanbod van kantoorruimte binnen de stadsgrenzen, ii) de totale omvang kantoorruimte in gebruik, iii) de relatieve leegstand ten opzichte van de gehele voorraad, en iv) de gemiddelde huurprijs van kantoorruimte in een stad. Deze indicatoren worden geanalyseerd in hun onderlinge samenhang en weergegeven in een grafiek. Tezamen representeren deze variabelen het functioneren van de kantorenmarkt. Een aantal zaken zal hieruit naar voren komen. Allereerst ontstaat er een beeld van de relatie tussen vraag en aanbod van kantoorruimte. De ontwikkeling van leegstand is hiervan het directe gevolg en kan worden herleid aan de hand van mutaties aan de vraag- en aanbodzijde. Leegstand wordt in dit onderzoek gezien als een indicatie van marktfalen zodra het de zogenaamde frictieleegstand van maximaal 8 procent ontstijgt. Er wordt vanuit gegaan dat de huurprijs negatief samenhangt met leegstand, alhoewel deze reageert met enige vertraging. De ontwikkeling van de huurprijs over een langere periode wordt gezien als indicatie van de ontwikkeling van waarde in de kantorenmarkt. De frequentie en amplitude van de huurprijzencycli zijn een indicatie van de dynamiek in de markt. Deze analyse schetst een beeld van de richting en mate van elasticiteit van verschillende trends in de markten. Heerst er een prijselasticiteit of een aanbodelasticiteit? Worden de trends aangestuurd door vraag of aanbod in de markt? Waar slaan de effecten van externe schokken neer? Het doel van dit onderzoek is om ontwikkelingen in de kantorenmarkt te verklaren en tevens vast te stellen hoe variatie tussen verschillende steden kan worden verklaard.

9

Zoals gezegd zijn er veel variabelen die mogelijk van invloed zijn op trends in kantorenmarkten. In dit onderzoek wordt getracht de belangrijkste hiervan te benoemen en te beschrijven. De focus in dit onderzoek ligt daarentegen op het effect van de institutionele context en overheidsbeleid in het functioneren van de kantorenmarkten in Amsterdam en Londen. Voeren overheden een actief of passief grondbeleid? Zijn overheden faciliterend of restrictief in het uitgeven van grond ten behoeve van kantoorontwikkeling? Welke fiscale maatregelen zijn er getroffen die invloed hebben op de dynamiek van vraag en aanbod van kantoorruimte? Deze variabelen worden geanalyseerd in hun onderlinge samenhang om de institutionele context en overheidsbeleid ten aanzien van kantorenmarkten in kaart te brengen.

1.2 Theoretisch Kader

De primaire bron van kennis met betrekking tot kantorenmarkten bevindt zich in het domein van de vastgoedeconomie. Hierin is de werking van specifieke vastgoedmarkten het centrale thema en worden de belangrijkste variabelen in deze markten met elkaar in verband gebracht. De institutionele context en beleidsvariabelen die in dit onderzoek centraal staan spelen in dit domein echter een marginale rol. Alhoewel de rol van overheidsbeleid in veel onderzoeken wordt benoemd, wordt ze veelal beschouwd als exogene variabele die een verstorende factor is binnen vergelijkend onderzoek. Een verklaring hiervoor is dat deze variabelen zich niet makkelijk laten kwantificeren en integreren in economische modellen. Deze modellen gaan over het algemeen uit van onomstreden en universele variabelen die onderdeel zijn van perfect functionerende vastgoedmarkten. De institutionele context en overheidsbeleid worden vanuit dit perspectief gezien als exogene factoren ten aanzien van vastgoedmarkten. Exogene schokken worden in de werking van deze modellen middels prijsaanpassingmechanismen in de markt geabsorbeerd totdat vraag en aanbod in de verschillende segmenten van de kantorenmarkt elkaar weer in balans hebben gebracht. Ook al bieden deze modellen inzicht in het functioneren van deze markten en de wijze waarop variabelen zich binnen deze markten tot elkaar verhouden, ze bieden weinig aanknopingspunten om structurele onbalans in een kantorenmarkt te verklaren. Evenmin biedt het de mogelijkheid om variatie tussen uitkomsten in kantorenmarkten te verklaren. In het licht van de huidige leegstand in de Amsterdamse kantorenmarkt biedt dit perspectief om deze reden weinig voldoening. De huidige marktsituatie in Amsterdam doet namelijk

10

vermoeden dat kantorenmarkten niet perfect functioneren en tevens niet in staat zijn zichzelf in evenwicht te brengen. Daarnaast biedt dit perspectief geen zicht op de vraag waarom actoren zich op een bepaalde manier gedragen binnen de context van een specifieke markt en waarom ze de keuzes maken die ze maken en wat dit voor gevolgen heeft voor de dynamiek en uitkomsten in de kantorenmarkt. Om deze reden neemt dit onderzoek een perspectief aan dat afwijkt van veel van de gebruikelijke analyses van de kantorenmarkt. Dit perspectief kan het best worden getypeerd als ‘Micro Politieke Economie’, een combinatie van de wetenschappelijke discipline Internationale Politieke Economie (IPE) aangevuld met elementen van Geografische Economie en Vastgoedeconomie. Dit onderzoek richt zich namelijk hoofdzakelijk op de politiek economische verhoudingen tussen actoren in een specifieke vastgoedmarkt, de kantorenmarkt. Deze markt wordt geografisch gekaderd door de grenzen van haar stad en ligt ingebed in de locatiespecifieke eigenschappen van een stad. Het aannemen van dit perspectief heeft twee consequenties die nieuwe inzichten bieden ten opzichte van de huidige kennis van de werking van kantorenmarkten. Ten eerste worden actoren en hun onderlinge relaties in kantorenmarkten beschouwd om zowel haar economische en haar politieke dimensie te duiden. De belangen, macht en politieke verhoudingen van en tussen actoren worden hiermee een kenmerk van de kantorenmarkt. Daarnaast wordt de dichotome

tegenstelling

tussen

overheidsbeleid

en

de

markt,

die

vanuit

de

vastgoedeconomie wordt verondersteld, doorbroken. In dit onderzoek wordt verondersteld dat overheidsbeleid een geïnstitutionaliseerd onderdeel uitmaakt van de markt en daarmee intrinsiek is aan de wijze waarop een markt functioneert. Middels beleidsinstrumenten op het gebied van grondbeleid fiscaal beleid worden overheden beschouwd als endogene factor van de kantorenmarkt in een zogenaamde staat-markt condominium (Underhill, 2002: p. 808). Doordat de nadruk vanuit dit perspectief wordt gelegd op de relatie tussen overheidsbeleid en de marktwerking ontstaat de behoefte om verschillende steden met elkaar te vergelijken, zoals dit wordt voorgesteld in de ‘Varieties of Capitalism’ benadering van Hall en Soskice (2001). Hier is vanuit de vastgoedeconomie weinig ruimte voor. Hierin wordt namelijk verondersteld dat kantorenmarkten in kapitalistische economieën overal op dezelfde wijze functioneren, als er voor externe variabelen is gecontroleerd. Daarom biedt dit onderzoek een nieuw perspectief op de huidige probleemanalyse van de kantorenmarkt in Amsterdam. Tevens tracht het bij te dragen aan het instrumentarium om te komen tot

11

een zinvolle analyse van variatie tussen verschillende kantorenmarkten, hetgeen eveneens in de huidige vastgoedeconomie grotendeels ontbreekt.

1.3 Methode

De methode die voor dit onderzoek wordt gehanteerd is een kwalitatieve vergelijkende casestudy. In een tijdsframe van 1988 tot op heden worden de kantorenmarkten in Amsterdam en Londen geanalyseerd en met elkaar vergeleken. In eerste instantie worden de belangrijkste trends in de steden afzonderlijk van elkaar in kaart gebracht middels een kwantitatieve analyse. Vervolgens worden causale verbanden getraceerd om de oorzaak van de geobserveerde ontwikkelingen te verklaren. Tot slot worden de geobserveerde trends in de steden met elkaar vergeleken en wordt vastgesteld in hoeverre deze te verklaren zijn aan de hand van institutionele verschillen en verschillen in overheidsbeleid. Deze methode wordt het best in staat geacht om de causale mechanismen te traceren en het functioneren van kantorenmarkten in haar contextafhankelijke setting te analyseren (Liebermann, 2005: p. 440). Zoals gezegd bestaat het eerste gedeelte van het onderzoek uit kwantitatieve observaties van een aantal trends in de kantorenmarkten. Deze trends representeren de afhankelijke variabele ‘het functioneren van de kantorenmarkt’. Hiervoor worden statistische gegevens gebruikt die de belangrijkste ontwikkelingen in de afzonderlijke kantorenmarkten gedurende de afgelopen decennia uitdrukken. De data die hiervoor zijn gebruikt zijn afkomstig uit openbare publicaties van grote kantorenmakelaars DTZ Zadelhof, Savills, CBRE, en de Kantorenmonitor, maar het grootste gedeelte van de gebruikte data is afkomstig van internationale makelaar Jones Lang Lasalle en het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB). Aangezien de data van de verschillende instanties nogal van elkaar verschillen zijn de gegevens per indicator naast elkaar gelegd om sterk afwijkende data en uitschieters eruit te filteren. De van data van Jones Lang Lasalle en het EIB geven zowel een volledig beeld van de markten binnen het gekozen tijdsframe en zijn in overeenstemming met de ontwikkelingen die zichtbaar zijn in de data van de overige bronnen. In het tweede gedeelte van het onderzoek worden deze trends verklaard aan de hand van causale mechanismen die aanwezig zijn in de afzonderlijke kantorenmarkten. De nadruk ligt hierbij op de rol van overheidsbeleid in deze markten. Wat zijn de voornaamste kenmerken van het overheidsbeleid in deze markten en welk effect hebben deze op het

12

functioneren van de kantorenmarkt in het algemeen? Middels deze analyse wordt het krachtenveld, waarbinnen de actoren zich tot elkaar verhouden en waarbinnen transacties tot stand komen, vastgesteld. Dit onderdeel bestaat uit een literatuuranalyse, een analyse van relevante beleidsdocumenten en een marktanalyse aan de hand van gevoerde interviews. Voor dit onderzoek zijn 10 interviews afgenomen met in totaal 14 prominente actoren uit verschillende deelsegmenten van de onderzochte kantorenmarkten. In de bijlage vindt u een overzicht van de respondenten die in dit onderzoek hebben geparticipeerd en hun respectievelijke rol en functie in de kantorenmarkten. De respondenten zijn als volgt gecategoriseerd: 5 internationale vastgoedanalisten, 3 beleidsmakers, 2 financiers, 1 ontwikkelaar, 1 institutionele belegger, 1 private belegger en 1 bedrijfsmakelaar. Tot slot wordt in het derde deel van dit onderzoek vastgesteld hoe de variatie tussen de onderzochte trends in de kantorenmarkten van Amsterdam en London kan worden verklaard en in hoeverre deze variatie het gevolg is van verschillen in institutionele variabelen en verschillen in overheidsbeleid voor de kantorenmarkt. Door de diepgang van de verschillende onderdelen in dit onderzoek hebben de bevindingen een hoge interne validiteit. Dit onderzoek toont daarmee aan dat de politiek economische variabelen een centrale rol spelen in kantorenmarkten. Echter, de bevindingen ten gevolge van de vergelijking tussen de markten is maar beperkt te generaliseren naar andere cases. Hiermee is de externe validiteit laag. Om de bevindingen van dit onderzoek te testen en te plaatsen in een breder internationaal kader zou deze invalshoek moeten worden toegepast op meer cases.

1.4 Betoog

Dit onderzoek komt tot een aantal opvallende bevindingen. Allereerst wordt beargumenteerd dat de ontologie van het wetenschappelijke domein van de vastgoedeconomie geen zicht biedt op de rol van een aantal cruciale factoren in kantorenmarkten. Vanuit het neoklassiek economisch perspectief wordt hierin gebruik gemaakt van modellen die relaties in de markt weergeven en uitkomsten kunnen voorspellen. Deze modellen veronderstellen dat de kantorenmarkt primair wordt aangedreven door de vraag naar kantoorruimte. Veranderende gebruikersvoorkeuren, zowel kwantitatief als kwalitatief, bepalen hierbij de dynamiek op de markt. Middels prijsaanpassingmechanismen worden vraag en aanbod met elkaar in balans gebracht. Deze

13

modellen veronderstellen perfect functionerende kantorenmarkten die zichzelf constant in evenwicht brengen als gevolg van exogene schokken. Dit onderzoek beargumenteert dat deze modellen een beperkt beeld geven van de werking van deze markten. In tegenstelling tot neoklassieke theorieën wordt er gesteld dat de institutionele context en overheidsbeleid een intrinsiek onderdeel zijn van de markt en daarmee tot op zekere hoogte bepalend zijn voor het functioneren van kantorenmarkten. Aan de hand van een vergelijking van de trends in de markten van Amsterdam en Londen wordt aangetoond dat de structurele leegstand, die na de eeuwwisseling is ontstaan in Amsterdam, voornamelijk het gevolg is van ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan aan de aanbodzijde. Vanuit een ‘Micro Politiek Economisch’ perspectief wordt de nadruk gelegd op factoren die van invloed zijn geweest op de sterke groei van het aanbod van kantoorruimte in deze stad. In tegenstelling tot de neoklassieke economische modellen is in de analyse van het aanbod een centrale rol weggelegd voor overheden, voornamelijk op lokaal niveau. Naast de puur economische afwegingen van ontwikkelaars, beleggers en gemeenten spelen hierin politiek economische variabelen een belangrijke rol. Verder toont dit onderzoek aan dat er grote institutionele verschillen en verschillen in overheidsbeleid bestaan in de kantorenmarkten van Londen en Amsterdam. Dit verschil komt duidelijk tot uitdrukking in het functioneren van de markten. Gedurende de onderzochte periode zijn overheden in Londen restrictiever geweest in het uitgeven van grond voor kantoorontwikkelingen. Dit komt voornamelijk omdat (lokale) overheden een negatieve prikkel ervaren om vergunningen af te geven voor de ontwikkeling van nieuwe kantoorruimte. Daarnaast worden ontwikkelaars in veel gevallen verplicht kantoorruimte aan de markt te onttrekken. De totale kantorenvoorraad is in Londen sinds 1992 relatief nauwelijks gegroeid. De huidige leegstand is hier dan ook percentueel gezien veel lager dan in Amsterdam. De trends geven een sterk cyclisch beeld weer. De prijselasticiteit die wordt verondersteld in neoklassieke modellen speelt hier een grote rol in het absorberen van exogene schokken, zoals bijvoorbeeld het efficiëntere gebruik van kantoorruimte. De leegstand en huurprijzen zijn sterk aan elkaar gerelateerd en ontwikkelen zich op conjuncturele wijze. In Amsterdam is de voorraad van kantoorruimte in de onderzochte periode sterk gegroeid. Ook de leegstand liep voornamelijk na de eeuwwisseling op tot ver boven de maximale frictieleegstand. De kantorenmarkt in Amsterdam wordt niet zozeer gekenmerkt door

prijselasticiteit,

als

wel

door

een

sterke

aanbodelasticiteit.

Prijsaanpassingmechanismen in de markt zijn hierdoor in mindere mate in staat

14

onevenwichtigheden te verwerken zoals verondersteld in neoklassieke modellen. Dit is te verklaren doordat het aanbod in deze stad makkelijker kon groeien. Beleggers onderschatten de risico’s, kapitaal was goedkoop en ontwikkelaars wisten gemeenten gemakkelijk te overtuigen van de noodzaak van nieuwe kantoorontwikkelingen. Het cruciale verschil met de markt in Londen is dat gemeenten in Nederland, en zo ook Amsterdam, deze groei ook toestond. Dit onderzoek toont aan dat de onbalans in Nederlandse kantorenmarkten institutioneel is verankerd in het gedecentraliseerde Ruimtelijkeordeningsbeleid, waarin lokale overheden een functie hebben als ‘marktmeester’ en als ‘marktspeler’. Meerdere respondenten die in het kader van dit onderzoek zijn geïnterviewd stellen dat overheden beperkt in staat zijn deze conflicterende functies in de huidige markt naar behoren uit te voeren. Doordat verschillende actoren in de markt structureel druk ervaren meer kantoren te ontwikkelen, terwijl er aan de onderkant van de markt geen kantoorruimte aan de markt wordt onttrokken, tendeert de markt naar een groeiende onbalans tussen vraag en aanbod. Nu de groei van de vraag naar kantoorruimte structureel is weggevallen, de markt is immers veranderd van een uitbreidingsmarkt naar een vervangingsmarkt, blijkt de markt niet in staat de leegstand te reduceren.

1.5 Leeswijzer

In het vervolg van dit onderzoek worden deze bevindingen onderbouwd en in meer detail behandeld. In het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 2, volgt een overzicht van de relevante literatuur aangaande kantorenmarkten. Hierin zal ook literatuur vanuit het politiek economische perspectief worden behandeld met betrekking tot verhoudingen tussen publieke en private partijen in de kantorenmarkt. In de hoofdstukken 3 en 4 worden de cases Amsterdam en Londen achtereenvolgens geanalyseerd en vergeleken. Hoofdstuk 5 presenteert de conclusies van dit onderzoek, alsmede suggesties voor oplossingen van de problematiek in de kantorenmarkt van Amsterdam.

15

2. Overzicht van Literatuur Stedelijke regio’s worden in toenemende mate gezien als het strategisch platform waarop nationale en internationale economieën functioneren. Overheden voeren beleid op het versterken van stedelijke regio’s door te investeren in de bereikbaarheid, maar ook in de kwaliteit van haar leefomgeving, met als doel de internationale concurrentiepositie te versterken (Janssen-Jansen, 2010: p. 13). Daarnaast zijn Europese economieën de afgelopen decennia getransformeerd van economieën gebaseerd op zware industrie, naar economieën die voornamelijk zijn gebaseerd op dienstverlening, waaronder financiële dienstverlening, zakelijke dienstverlening, creatieve industrie en toerisme. Deze transformatie heeft consequenties gehad voor ruimtelijke relaties. Kantoren hebben de afgelopen decennia een steeds prominentere plek ingenomen in de hedendaagse stedelijke omgeving. Zowel oude getransformeerde industriële gebouwen in en rondom de centra van steden en futuristische kantoorpanden in handelsdistricten zijn een symbool van het succes van de nieuwe economie (Fanstein, 2009: p. 769). De kantorenmarkt kent meerdere elementen en kan vanuit verschillende perspectieven worden beschouwd. In dit hoofdstuk zal een aantal relevante en contrasterende perspectieven worden besproken en tegen elkaar worden afgezet. In de eerste plaats wordt de kantorenmarkt besproken aan de hand van een aantal algemeen aanvaarde kenmerken. Dit heeft betrekking op kantoren in termen van het product, de verschillende deelsegmenten van de kantorenmarkt, het cyclische verloop en de actoren die zich bewegen op deze markt. Vervolgens wordt de werking van kantorenmarkten beschouwd vanuit de neoklassieke vastgoedeconomie. Vanuit dit perspectief wordt er verondersteld dat de kantorenmarkt functioneert volgens algemeen geldende wetten die kunnen worden gevat in modellen. Het vier kwadrantenmodel van Wheaton en DiPasqualle (1996) maakt inzichtelijk hoe verschillende segmenten middels prijsaanpassingen met elkaar samenhangen en hoe de markt reageert op exogene schokken. In overeenkomst met neoklassieke aannames veronderstelt dit model dat de kantorenmarkt van nature tendeert naar evenwicht en dat de markt zelf geen oorzaak is van onbalans. Overheidsbeleid wordt vanuit dit perspectief gezien als exogene factor met betrekking tot de kantorenmarkt. In een rapport van het EIB stellen Zuidema en Van Elp dat de werking van kantorenmarkten in werkelijkheid lastig is te vatten in een model. Kantorenmarkten worden in zijn visie namelijk gekenmerkt door marktimperfecties die kunnen leiden tot onbalans. Vanuit een Micro Politiek Economisch perspectief wordt de kantorenmarkt beschouwd als sociaal construct, waarin overheden, in tegenstelling tot neoklassieke economie, worden

16

gezien als endogene factoren van de kantorenmarkt. Vanuit dit perspectief wordt verondersteld dat de markt meer is dan sec economische relaties die tot stand komen door de vrije confrontatie van vraag en aanbod. De markt is contextspecifiek, instituties en overheidsbeleid zijn een bepalende factor in het vormgeven van de markt en beïnvloeden het gedrag en de bedrijfseconomische keuzes van actoren. De dynamiek van een specifieke kantorenmarkt wordt vanuit dit perspectief gezien als het gevolg van een aantal politiek economische variabelen.

2.1 Algemene kenmerken van kantorenmarkten Over het algemeen wordt de kantorenmarkt in de literatuur opgedeeld in vier segmenten, of deelmarkten, die in sterke onderlinge samenhang functioneren. Dit zijn de gebruikersmarkt, de beleggersmarkt, de ontwikkelmarkt en de ruimte- of grondmarkt. De gehele markt wordt aangedreven door de elementaire marktdynamiek van vraag en aanbod naar kantoorruimte in de gebruikersmarkt (Remøy, 2010: p. 32). In de gebruikersmarkt wordt de vraag naar kantoorruimte, door bedrijven, organisaties of individuen, verbonden met het aanbod van kantoorruimte door eigenaren. Gebruikers kunnen een kantoor zelf in eigendom hebben, maar het merendeel van de kantoren wordt door gebruikers gehuurd van een belegger (Van Dijk, 2006: p. 79). De belegger is in veel gevallen de eigenaar van een kantoor. Vergelijkbaar met aandelen op de beurs kan een belegger investeren in een kantoor met het doel er door langdurige exploitatie, verhuur, en mogelijke waardestijging van het pand een rendement uit te halen. Om al te grote schokken in het rendement te voorkomen ‘pond’ een belegger over het algemeen haar objecten uit, voordat er grote kosten komen. Het object wordt dan verkocht. In de kantorenmarkt wordt er onderscheid gemaakt tussen private beleggers en institutionele beleggers, zoals financiële instellingen, verzekeringsmaatschappijen of pensioenfondsen. Behalve als consumptiegoed worden kantoren dus tevens gebruikt als investeringsobject waarvan het eigendom kan worden verhandeld op de zogenaamde beleggersmarkt. Een belegger kan investeren in bestaande of nieuw te ontwikkelen kantoren. Het initiatief ligt in het laatste geval meestal bij een ontwikkelaar. De ontwikkelmarkt wordt bepaald door het huurprijsniveau die de basis vormt van het rendement voor de beleggersmarkt en de dynamiek in de ruimte- of grondmarkt. Overheden spelen in laatstgenoemde markt een bijzondere rol doordat ze beschikken over een instrumentarium waarmee het de uitkomsten in deze markt kan beïnvloeden. Deze

17

markt wordt hierdoor gevormd door institutionele kadering en beleidsopties (Dixon, 2009: p. 44). De kantorenmarkt is als geheel in balans als zowel de kwantitatieve als de kwalitatieve vraag en aanbod van kantoorruimte in een stad (of regio) elkaar niet al te veel ontlopen. Enige fluctuatie in deze verhouding wordt gezien als natuurlijk en zelfs noodzakelijk in de kantorenmarkt, die wordt gekenmerkt door haar cyclische karakter. Tijdens periodes van economische groei zal er schaarste ontstaan in het aanbod van kantoorruimte. De werkgelegenheid, en daarmee ook de vraag naar kantoorruimte, groeit in deze periodes over het algemeen sneller dan dat er nieuwe kantoorruimte aan de voorraad kan worden toegevoegd. Dit komt door de relatief lange ontwikkelfase van een kantoorgebouw of plangebied. De leegstand zal in deze periode dalen tot onder het lange termijn gemiddelde. Als gevolg van krapte op de markt zullen met enige vertraging zowel de huurprijzen, als ook de beleggingswaarde van kantoorgebouwen stijgen. Ontwikkelaars worden geprikkeld om te ontwikkelen en vastgoedbeleggers worden aangetrokken door het hoge rendement op deze ontwikkelingen. Overheden ervaren in een opwaartse markt ook de druk om mee te gaan in de ‘vaart der volkeren’. Ze faciliteren de ontwikkeling van kantoren door het uitgeven van grond en de afgifte van benodigde vergunningen. Overheden bevorderen hiermee de werkgelegenheid, al dan niet gecombineerd met financiële voordelen. Op termijn zal de groeiende voorraad resulteren in een overaanbod. Dit gebeurt over het algemeen met een vertraging van een aantal jaren, op het moment dat de ingezette initiatieven na de ontwikkelfase op de markt verschijnen. In een neerwaartse periode, bijvoorbeeld tijdens een economische recessie, daalt de vraag en zal de leegstand weer wat oplopen. Dalende huurprijzen ontnemen de investeringsvraag voor nieuwe kantoorontwikkelingen, waardoor de productie komt te stagneren. Op termijn zal hierdoor weer schaarste ontstaan, waardoor de cyclus opnieuw kan beginnen (Deutsche Bank, 2011: p. 1). Zoals gezegd wordt het cyclische verloop gezien als een natuurlijke eigenschap van de kantorenmarkt. De onderliggende oorzaak van deze zogenaamde ‘varkenscyclus’ is dat de aanpassingsmechanismen in de kantorenmarkt enige tijd nodig hebben om de markt in evenwicht te brengen. De zogenaamde ‘frictieleegstand’, als gevolg van deze cyclus, wordt over het algemeen als gezond beschouwd wanneer deze fluctueert tussen de 3 en de 8 procent. Green Street stelt dat wanneer de leegstand boven de 8 procent stijgt, dit over het algemeen het keerpunt markeert van de groei van de huurprijzen. Hoe verder de leegstand

18

oploopt, des te verder zullen de huurprijzen en daarmee ook de waarde van het beleggingsobject zakken (Green Street, 2009: p. 21). De bodem van de frictieleegstand, 3 procent, wordt gezien als leegstand die minimaal nodig is om het mogelijk te maken voor bedrijven om te verhuizen binnen de kantorenmarkt. Het heeft een negatieve invloed op de economische groei als de kosten voor huisvesting van bedrijven te hoog wordt en er daardoor geen ruimte is voor groei op de arbeidsmarkt (Kummerow, 1999: p. 2). Een volledige cyclus in de kantorenmarkt bestrijkt gemiddeld ongeveer tussen de 5 en 7 jaar, gemeten van piek tot piek. Als de markt fundamenteel uit balans raakt, op het moment dat vraag en aanbod elkaar substantieel verder ontlopen dan de frictieleegstand, kan er structurele leegstand ontstaan (Remøy, 2010: p. 32). In een recent verschenen rapport stellen Crowe et al. (2011) dat de kantorencycli nauw samenhangen met macro-economische cycli in landen. De economische groei is hierbij voor een belangrijk deel bepalend voor de dynamiek in vastgoedmarkten, doordat het van invloed is op de ontwikkeling van de vraag naar kantoorruimte en de beschikbaarheid en prijs van kapitaal om te investeren in vastgoed. Een kenmerk van de vastgoedsector in het algemeen is dat vastgoed in de meeste gevallen wordt gefinancierd met een deel vreemd vermogen middels een relatief hoge ‘loan to value’ (LTV) constructie. Middels dergelijke constructies kunnen investeerders een hoger rendement generen uit haar kapitaal, door het risico iets op te schroeven (Van Joolingen et al., 2012: p. 3). Echter, Crowe et al. stellen dat, doordat vastgoed in toenemende mate is gefinancierd met vreemd vermogen, de financiële stabiliteit van landen ook steeds meer is blootgesteld aan de risico’s die afkomstig zijn uit vastgoedmarkten. Overheden hebben hierdoor naast haar verantwoordelijkheid voor het gewenste gebruik van haar grondgebied in deze visie tevens een verantwoordelijkheid voor het beperken van de negatieve consequenties van vastgoedcycli voor de financiële en macro-economische

stabiliteit.

Deze

risico’s

zijn

enorm

toegenomen

doordat

vastgoedmarkten in toenemende mate zijn gecrediteerd middels hefboomconstructies, ook wel in het Engels ‘leverage’. Door de groeiende hoeveelheid kapitaal die kantorenmarkten instromen worden cycli versterkt en kunnen er zogenaamde bubbels ontstaan. In een dergelijk geval stijgen de prijzen in een korte periode fors. Deze stijging is alleen niet gebaseerd op reële economische fundamenten, maar is slechts het gevolg van de kapitaalsinstroom in de markt. Als de markt ontploft ontstaat er een flinke waardedaling die vele malen verder daalt, op het moment dat de markt voor een groot deel is gefinancierd met vreemd vermogen. Naast de groeiende prijsvolatiliteit in de kantorenmarkten worden de risico’s voor banken dus ook steeds groter.

19

Reinhart en Roggoff (2009) tonen aan dat scherpe dalingen van vastgoedprijzen de voornaamste oorzaak is van financiële crises, omdat banken als gevolg van dalingen van vastgoedprijzen niet meer in staat zijn om de financieringsvraag in andere sectoren van de economie te dekken. De financieel economische problemen in de Verenigde Staten en Spanje worden voor een belangrijk deel gewijd aan dit fenomeen. Ook in Nederland wordt gewaarschuwd voor een dubbele dip als gevolg van de scherpe waardedaling van het vastgoed. Van Ham (2012, p. 1, 34) stelt dat door een cocktail van omstandigheden, zoals het faillissement van het Amerikaanse Lehman Brothers, de economische recessie, de kredietcrisis en het uit elkaar spatten van de vastgoedbubbel, financiële toezichthouders anders gaan kijken naar de kredietwaardigheid van financiële instellingen. Door middel van een nieuw akkoord, Basel III, is er een palet aan nieuwe regels afgesproken die kort gezegd inhouden dat banken meer eigen vermogen moeten aanhouden die fungeren als buffer voor tegenvallers. Het akkoord heeft als doel de kans op een systeemrisico te verkleinen. Dit akkoord stelt om deze reden dat banken meer eigen vermogen moeten aanhouden. Zo moet een bank tegenwoordig een eigen vermogen van de hoogste kwaliteit, ‘common equity’, hebben van 4,5 procent in plaats van 2 procent. Ook moeten banken extra buffers hebben voor het eigen vermogen (van Ham, 2012: p. 35). Met de globale kredietcrisis is de vanzelfsprekendheid van bancaire financiering in vastgoed in veel landen minder vanzelfsprekend geworden, waardoor er nog beperkte middelen beschikbaar zijn voor vastgoedinvesteringen. Om te blijven functioneren zijn kantorenmarkten in grotere mate afhankelijk van kredietverstrekkers dan andere sectoren. Bancaire regelgeving heeft zodoende direct zijn weerslag op de wijze waarop de vastgoedsector functioneert. Andersom, waar de financiële sector tegenwoordig een aanzienlijk deel van vastgoed- en grondmarkten heeft gefinancierd zijn financiële instellingen tevens blootgesteld aan de risico’s van onbalans op deze markten. Op deze wijze heeft overheidsbeleid ten opzichte van de grond- en vastgoedmarkt ook invloed op het bancaire systeem. In de literatuur die wordt besproken in het vervolg van dit hoofdstuk worden verschillende oorzaken toegewezen aan onbalans op de kantorenmarkt en het ontstaan van structurele leegstand als gevolg daarvan. Hierin worden de contrasterende perspectieven ‘Neoklassieke Vastgoedeconomie’ en ‘Micro Politieke Economie’ tegen elkaar afgezet.

20

2.2 Neoklassieke Vastgoedeconomie

Vanuit

Neoklassieke

Vastgoedeconomie

theorieën

wordt

verondersteld

dat

kantorenmarkten vanuit haar natuurlijke staat tenderen naar evenwicht. Mismatches tussen vraag en aanbod in de gebruikers-, beleggers-, en ontwikkelmarkten worden opgelost middels prijsaanpassingmechanismen. De centrale factor hierin is de gebruiker van kantoorruimte en de prijs die de gebruiker bereid is te betalen voor kantoorruimte. De markt wordt in dit opzicht dus aangedreven vanuit de vraagzijde, middels veranderende kwantitatieve en kwalitatieve gebruikersvoorkeuren. Door prijsaanpassingmechanismen kan een kantoor, een segment of de gehele marktdynamiek zich aanpassen aan nieuwe omstandigheden. Kantoorpanden of kantoorlocaties worden aantrekkelijker voor een gebruiker als de huurprijs daalt. De markt drukt net zo lang op de prijs totdat vraag en aanbod weer in balans zijn. Wanneer de vraag daarentegen hoog is zullen de huurprijzen eveneens stijgen. De huur die een kantoorpand genereert is bepalend voor de beleggingswaarde van het kantoor in combinatie met het risicoprofiel. De ontwikkeling van de beleggingswaarde van kantoren op een bepaalde locatie, of in een stad zijn op haar beurt bepalend voor de investeringvraag. Middels hetzelfde principe bepaalt de vraag naar kantoorruimte hoeveel nieuwe kantoren er zullen worden ontwikkeld. De relatie tussen verschillende deelmarkten wordt grafisch weergegeven in het vierkwadranten model van Wheaton en DiPasquale (1996) die hieronder is weergegeven in figuur 1. De kwadranten vertegenwoordigen de gebruikersmarkt, de beleggersmarkt en de ontwikkelmarkt. Aan de basis van dit model staat de gebruikersmarkt (property market), het kwadrant aan de rechterbovenkant, waarin de huurprijzen tot stand komen door de confrontatie tussen vraag en aanbod van kantoorruimte. De weergegeven lijn representeert de vraagcurve naar kantoor vierkante meters. De huurprijs die het gevolg is van de verhouding van vraag en aanbod op deze deelmarkt bepaalt de dynamiek op de beleggersmarkt (asset market), in de linkerbovenhoek. Het verwachte te behalen rendement op kantoren in de beleggersmarkt bepaalt het rendement op de ontwikkelmarkt (construction market) en daarmee hoeveel nieuwe kantoorruimte er aan de voorraad zal worden toegevoegd. Dit is op haar beurt weer bepalend voor de verhouding van vraag en aanbod op gebruikersmarkt. Figuur 2 laat zien hoe in dit model exogene schokken worden geabsorbeerd

die

middels

prijsaanpassingen

als

gevolg

van

‘overshooting’

en

‘undershooting’ in de markt worden verwerkt. Stap voor stap herstelt de markt en tendeert het naar evenwicht. Aangezien de markt constant te maken heeft met exogene schokken

21

bereikt het nooit een volledig evenwicht, maar de aanpassingsmechanismen bepalen de druk die de markt in balans brengt. Voorbeelden van exogene schokken zijn ontwikkelingen in de economie waardoor de wensen van gebruikers in kwalitatieve en kwantitatieve zin veranderen, of door druk van financiële markten, waardoor investeringsvoorkeuren veranderen. Ook factoren als regelgeving, structuurvisies en bestemmingsplannen worden beschouwd als exogene factoren.

Figuur 1. Vier Kwadrantenmodel

Figuur 2. Prijsaanpassingsmechanismen

(Bron: Van Dijk, 2006: p. 25, 79-81)

22

2.3 ‘Micro Politieke Economie’

De neoklassieke vastgoedmodellen veronderstellen dat kantorenmarkten per definitie tenderen in de richting van nieuw evenwicht. Echter, Zuidema en Van Elp stellen in hun Analyse van de Marktwerking (2010b) dat de kantorenmarkten in werkelijkheid niet perfect functioneren. De kantorenmarkt wordt in hun visie gekenmerkt door marktimperfecties. Kantoorgebouwen zijn heterogene en incourante goederen die zich lastig laten verhandelen mede dankzij hoge investerings- en transactiekosten. Door bouwtechnische functionele en locatie verschillen is de beleggingswaarde van kantoren voor zowel gebruikers als beleggers moeilijk vast te stellen of te vergelijken. Dit maakt de kantorenmarkt uiterst intransparant, nog los van de grote verscheidenheid aan huur- en investeringsprikkels in een aanbodmarkt. Zuidema en Van Elp stellen dat verschillende marktimperfecties de kantorencyclus versterken. Door vertraging- en dempingeffecten van marktprijzen kan er in een opgaande markt een ongefundeerde groei van prijzen ontstaan, een zogenaamde bubbel, terwijl in een neergaande markt herstel meestal te laat wordt gesignaleerd. De vraag die overblijft is wat de onderliggende oorzaak is van fundamenteel uit elkaar groeiende trends van vraag en aanbod en waarom de markt niet in staat is zich aan te passen aan de nieuwe dynamiek. Ook is nog weinig duidelijk over hoe kantorenmarkten zich door de tijd ontwikkelen. Zijn er bijvoorbeeld culturele veranderingen die onze perceptie van ruimte, werk en kantoren doen veranderen? En wat is het gevolg van globalisering op de ontwikkeling van steden? Een van fundamenten van de wetenschappelijke discipline Internationale Politieke Economie is dat er op een andere wijze moet worden gekeken naar wat een ‘markt’ daadwerkelijk is. De markt wordt vanuit dit perspectief niet gezien als neutrale en universele entiteit, maar als een sociaal construct dat wordt vormgegeven door menselijk handelen. De markt wordt vanuit deze visie gezien als een palet aan afspraken, zowel formeel als informeel, die bepalen hoe partijen zich tot elkaar verhouden en de voorwaarden waaronder transacties tot stand worden gebracht. Ook worden de verhouding tussen tegengestelde belangen van het individu en het collectief hierin gestructureerd georganiseerd. De wijze waarop een markt wordt vorm gegeven is deels cultuurhistorisch bepaald en kan worden gezien als een afspiegeling van dominante ideeën in een samenleving over hoe tegenstrijdige belangen gediend moeten worden middels de werking van een markt. Strange stelt (1999, p. 41) dat al naar gelang de politieke voorkeur en verhoudingen in een land de voorkeur wordt gegeven aan het prevaleren van bepaalde waarden boven andere. Als er meer waarde wordt gehecht aan de economische

23

mogelijkheden voor private partijen dan zal dit consequenties hebben voor de wijze waarop de kantorenmarkt institutioneel wordt vorm gegeven. Zoals beargumenteerd door Underhill is een van de centrale veronderstellingen van Internationale Politieke Economie dat een markt niet spontaan ontstaat, maar dat deze wordt gecreëerd. Het karakter van een specifieke markt is het gevolg van, vaak omstreden, politieke processen over legitimiteit van economische kansen, instituties, het beheren van markten en de verdeling van kosten en baten als gevolg van transacties die plaats vinden op een markt (Underhill, 2000: p. 335337). In dit onderzoek worden kantorenmarkten eveneens gezien als contextafhankelijk en tijdsgebonden. Institutionele kaders en overheidsbeleid met betrekking tot kantorenmarkten ontwikkelen zich en veranderen mee als gevolg van maatschappelijke ontwikkeling (Ruimtelijk Planbureau, 2006: p. 16). Daarnaast veronderstelt dit onderzoek dat er belangrijke verschillen bestaan tussen institutionele kaders en beleidsoverwegingen in verschillende landen. Vanuit deze veronderstelling ontwikkelden Hall en Soskice hun benadering van ‘Variaties van Kapitalisme’ (Hall en Soskice, 2001). Middels dit conceptuele raamwerk kunnen de verschillen tussen instituties in nationale economieën worden geïdentificeerd en met elkaar worden vergeleken. Instituties worden vanuit deze benadering gezien als bepalend voor de manier waarop actoren zich gedragen en tot elkaar verhouden binnen een politiek economisch systeem. Hall en Soskice stellen tevens dat instituties in een bepaalde sector in de economie vaak complementair zijn aan instituties in andere sectoren. Op basis hiervan kunnen landen met markteconomieën worden ingedeeld in een spectrum wat zich spant tussen de uiterste vormen van ‘liberale markteconomie’ en ‘gecoördineerde markteconomie’. Het Verenigd Koninkrijk wordt in dit opzicht gezien als typische liberale markteconomie. Nederland worden getypeerd als gecoördineerde markteconomieën (2001: 7-8, 17). Kantorenmarkten laten zich bijzonder makkelijk lenen voor het projecteren van de centrale veronderstellingen vanuit Politiek Economisch oogpunt. Vanuit een meer ‘Micro Politiek Economisch’ perspectief wordt gesteld dat het functioneren van lokale kantorenmarkten wordt bepaald door specifieke institutionele kenmerken en lokaal, regionaal of nationaal overheidsbeleid. Rebelo stelt dat in tegenstelling tot het Neoklassiek Economisch perspectief de vraag en aanbod dynamiek op de kantorenmarkt door meer factoren wordt bepaald dan de vrije interactie tussen huurders, beleggers, ontwikkelaars en bouwers (Rebelo, 2011: p. 83). Adams en Tiesdell (2010: p. 188) beargumenteren eveneens dat de kantorenmarkt in essentie een sociaal construct is waarin overheid en markt zich in

24

symbiose tot elkaar verhouden. Ze verwerpen de dichotome tegenstelling tussen overheden en de markt die wordt verondersteld in de neoklassieke economie. In hun visie zijn overheden een intrinsiek onderdeel van de marktdynamiek doordat ze betrokken zijn bij het vaststellen en weer veranderen van de kaders van de grond- en vastgoed markten. Kersten stelt (2011, p. 14) dat ruimtelijk ordening een van de centrale taken is van de overheid. Adams en Tiesdell stellen dat overheden directe invloed uitoefenen op de ontwikkelingsmarkt en indirect ook invloed hebben op de gebruikers en investeringsmarkt. Middels haar ruimtelijkeordeningsinstrumenten zijn overheden in staat om in mindere of meerdere mate de kantorenmarkt te reguleren, stimuleren en vorm te geven. In verschillende varianten van ruimtelijke plannen leggen overheden hun ruimtelijke ambities en kaders vast. Hierin geven ze aan welke ruimtelijke en functionele doelen ze nastreven, welke waarden ze willen behouden en welke grondbeleidinstrumenten ze daarvoor kan inzetten. Middels deze instrumenten spelen overheden dus een directe rol in het conditioneren

van

uitkomsten

in

kantorenmarkten.

Middels

deze

publieke

beleidsinstrumenten zijn overheden kaderstellend en speler op de grondmarkt in stedelijke ontwikkeling op alle niveaus. Door middel van investeringen in plaatselijke infrastructuur, openbaar vervoer en openbare voorziening, subsidies en restricties hebben overheden een directe invloed in de waardeontwikkeling van grond en vastgoed (2010, p. 195-197). Volgens Rebelo (2011: p. 84) zijn er twee manieren waarop overheden interveniëren in de kantorenmarkt. Allereerst heeft de overheid de wettelijke taak tot het stellen van kaders en het verlenen van vergunningen. Dit is het niveau waarop de overheid kan worden gezien als ‘marktmeester’. Middels ruimtelijke plannen geeft ze aan waar welke ontwikkelingen wenselijk zijn. Bestemmingsplannen, zonering en structuurvisies zijn hier voorbeelden van. Daarmee bepalen overheden hoeveel ruimte er beschikbaar wordt gesteld voor kantoorontwikkelingen. Een restrictief beleid zorgt voor grotere dichtheid van gebruikers en drijft de prijzen van land en vastgoed op. Degene die zich reeds op de markt hebben gevestigd zijn hierbij gebaat, terwijl voor anderen, nieuwe ontwikkelaars en beleggers die zich in een later stadium op de markt vestigen, dit negatieve consequenties heeft. Daarnaast oefenen overheden invloed uit op stedelijke ontwikkeling door de wijze waarop ze participeren in ontwikkelprocessen. Van passief beleid is sprake wanneer overheden zich beperken tot het inzetten van specifieke fiscale en ruimtelijke instrumenten. Deze interventies op de vastgoedmarkten zijn uitgevoerd middels plannen, regelgeving, procedures en fiscale maatregelen. De overheid bepaalt hiermee de dynamiek van de markt

25

door bijvoorbeeld nieuwe stukken grond aan te bieden, ruimtelijke kaders te stellen, subsidies of restricties op bepaalde ontwikkelingen te leggen, belasting te heffen op eigendom, milieu- en geluidsnormen, het aanleggen van openbaar vervoer, infrastructuur, openbare voorzieningen. Middels deze instrumenten oefenen overheden invloed uit op de fysieke vorm, de morfologie en typologie van de stedelijke omgeving, als ook de territoriale distributie. Onder actief beleid wordt verstaan wanneer overheden daarnaast ook acteren als marktpartij door het aankopen of verhandelen van grondopties en/of vastgoed, al dan niet in samenwerking met private partijen. Overheden acteren in dit geval letterlijk als marktpartij door het aankopen of verhandelen van grondopties, of het aangaan van publiek private samenwerking in gebiedsontwikkeling (Rebelo, 2011: p. 84). Door de nadruk te leggen op deze variabelen schijnt dit perspectief een ander licht op de werking van kantorenmarkten, dan in traditionele neoklassieke vastgoedeconomie veelal wordt gedaan. Doordat het institutionele kaders en overheidsbeleid ziet als endogeen onderdeel van de kantorenmarkt komt het tot een ander beeld van deze markten. Aangezien dit verschilt per land ontstaat er als gevolg van het aannemen van dit perspectief de noodzaak om kantorenmarkten met elkaar te vergelijken in internationaal perspectief. Tevens biedt dit perspectief zicht op mogelijke oorzaken van onbalans en het ontstaan van leegstand in kantorenmarkten, zoals het zich momenteel voordoet in Amsterdam.

26

3. Case: Kantorenmarkt Amsterdam

Onderzoekbureau Akro Consult stelt dat de Nederlandse kantorenmarkt fundamenteel uit balans is geraakt (Van Joolingen et al. 2011: p. 4). In dit hoofdstuk wordt de kantorenmarkt van de stad Amsterdam geanalyseerd binnen het tijdskader van 1988 tot nu. Eerst wordt deze markt in kaart gebracht aan de hand van de voornaamste trends die zich in deze periode hebben voorgedaan. Deze trends vertegenwoordigen de ontwikkeling van de totale voorraad, de ontwikkeling van het gebruik van kantoorruimte in de stad, de leegstand en de ontwikkeling van het huurprijzen in het topsegment. In hoeverre is de markt daadwerkelijk uit balans en hoe komt dat tot uiting in de onderzochte trends? Na deze kwantitatieve weergave van de Amsterdamse kantorenmarkt volgt een kwalitatieve analyse die is gericht op de onderliggende oorzaken van deze markt. Hierin zal worden geschetst welke actoren zich op deze markt begeven, hoe verschillende actoren zich tot elkaar verhouden en wat de oorzaak is van de veronderstelde onevenwichtigheden in deze markt. In deze analyse wordt specifiek gekeken naar de institutionele context en overheidsbeleid ten aanzien van de kantorenmarkt.

3.1 Marktanalyse

Onderstaande grafiek is een weergave van de belangrijkste ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan in kantorenmarkt in Amsterdam tussen 1988 en nu. Hierin is geïndexeerd weergegeven (met 1988 = 100) hoe de voorraad zich heeft ontwikkeld in relatie tot de hoeveelheid kantoorruimte die gedurende deze periode in gebruik was. Het percentage leegstand, hetgeen hiervan is afgeleid, is vertegenwoordigd door de rode stippellijn en correspondeert met de percentages die aan de rechteras zijn weergegeven. Het gearceerde gebied tussen de 3 en 8 procent in de grafiek is de bandbreedte waarbinnen de ‘gezonde’ frictieleegstand zou moeten fluctueren. De trend die in het zwart is weergeven is de geïndexeerde huurprijs. Deze trend geeft de ontwikkeling van de huurprijzen in topsegment weer.

27

Figuur 3. Marktdynamiek Amsterdam

(Bron: Kantorenmonitor. Bewerking: Machiel Broeren, Akro Consult)

Opvallend is dat de Amsterdamse kantorenmarkt rond de eeuwwisseling een bijzonder lage leegstand kende. Na de eeuwwisseling is de leegstand in rap tempo opgelopen tot ver boven de maximale frictieleegstand van 8 procent. De leegstand is het gevolg van de forse toename van de voorraad tussen ongeveer 1998 en 2004. Deze toename is het gevolg van het op de markt verschijnen van een grote hoeveelheid op risico ontwikkelde kantoren. Dit wil zeggen dat er op grote schaal kantoren zijn gebouwd zonder dat op voorhand een huurder zijn gecontracteerd. Deze ontwikkeling kan op haar beurt worden gezien als reactie op de sterk stijgende huurprijzen een aantal jaar eerder, vanaf 1995. De trends in de Amsterdamse kantorenmarkt laten zien dat de markt wordt gekenmerkt door een hoge aanbodelasticiteit. Veranderingen in de marktdynamiek hebben niet alleen een effect op huurprijzen, maar vooral ook op de ontwikkeling van nieuwbouw. Vanaf het jaar 2000 is er ongeveer 2,4 miljoen vierkante meter nieuwe kantoorruimte opgeleverd in Amsterdam. In dezelfde periode is het kantoorgebruik met 600.000 vierkante meter toegenomen. Tevens werd er in deze periode 450.000 vierkante meter oude kantoorruimte aan de markt onttrokken (Kantorenstrategie, 2011: p. 11). Bijna de helft van de opgeleverde kantoorruimte resulteerde in deze periode dus direct in een toename van leegstand. De huurprijzen zijn in de periode van 1995 tot 2001 bijna verdubbeld. Na 2001, als gevolg van het ontploffen van ICT bubbel, stagneerde de vraag, stortte de prijzen ineen en liep de leegstand fors op. De voorraad bleef echter tot voor kort doorgroeien.

28

Momenteel kampt de Amsterdamse kantorenmarkt zowel in nationaal als internationaal perspectief met een groot overaanbod. Van de totale voorraad van 7,5 miljoen vierkante meter kantoorruimte staat bijna 1,3 miljoen vierkante meter leeg. Dit staat gelijk aan een percentage van bijna 17 procent en betekent dat meer dan één op de zes vierkante meter kantoorruimte in Amsterdam niet wordt gebruikt. Daar komt nog eens bij dat de trend die weergeeft hoeveel kantoorruimte er wordt gebruikt, de groene trend, zich in tegenstelling tot de afgelopen dertig jaar momenteel negatief ontwikkelt. Hoe moeten deze ontwikkelingen worden geïnterpreteerd en wat zijn de drijvende krachten die deze markt doen ontwikkelen? In de rest van dit hoofdstuk staat deze analyse centraal en zal de nadruk worden gelegd op de institutionele context en overheidsbeleid ten aanzien van de kantorenmarkt. De onderstaande tabel geeft weer hoe de leegstand in Amsterdam zich verhoudt tot de leegstand in enkele andere Europese kantorensteden.

Figuur 4. Leegstand Europese kantorensteden (in percentage)

(Bron: Jones Lang Lasalle. Bewerking: Jaap Kersten)

Bijna nergens in Europa staat er verhoudingsgewijs zoveel kantoorruimte leeg als in Amsterdam. De eerlijkheid gebied te zeggen dat de leegstand in Dublin nog groter is met een leegstandpercentage van bijna 20 procent. Echter, de crisis heeft in Ierland uitzonderlijk hard toegeslagen. Dublin is om die reden niet in de grafiek opgenomen. In overeenstemming met bovengenoemd rapport van Akro Consult bevestigen respondenten die in het kader van dit onderzoek zijn geïnterviewd dat de huidige leegstand in Amsterdam een indicatie is dat de kantorenmarkt uit balans is geraakt met als gevolg daarvan een reeks aan (potentiële) uiteenlopende negatieve gevolgen. Over de mate waarin dit probleem als structureel wordt

29

ervaren is minder overeenstemming en lijkt samen te hangen met de functie van de des betreffende respondenten in deze markt. Ook de oorzaak van onevenwichtigheden is niet onomstreden. Uit de interviews komen argumenten naar voren die grofweg uiteenlopen tussen twee tegengestelde visies ten aanzien van het functioneren van de kantorenmarkt. Enerzijds zijn er de argumenten die stellen dat de markt als autonome entiteit functioneert, door cyclische ontwikkelingen uit balans is geraakt en ook in staat is zichzelf weer in evenwicht te brengen. Actoren die risico’s hebben genomen in deze markt moeten nu op de blaren zitten. Middels oplopende druk vanuit de markt ontstaat een zelfreinigend effect die de markt (op termijn) weer in evenwicht brengt. Dit wordt door Van de Bilt (Interview, 2012: p. 87) getypeerd als het ‘free fighting’ model. In overeenstemming met het neoklassieke perspectief wordt leegstand gezien als het gevolg van de cyclische werking van de kantorenmarkt. Met een beetje fantasie zijn er in bovenstaande grafiek drie cycli te ontdekken die per keer in sterkte toeneemt. Inherent aan een cyclus is dat een neerwaartse trend wordt opgevolgd door een opwaartse beweging, die het evenwicht in de markt weer herstelt. De meeste respondenten zijn het met elkaar eens dat de leegstand in de huidige Nederlandse kantorenmarkt is opgelopen tot een niveau waarvan het in de meest optimistische economische vooruitzichten niet meer kan worden hersteld op basis van een cyclisch herstel. Een deel van de leegstand moet volgens deze respondenten worden gezien als structurele leegstand. Dit deel van de bestaande voorraad zal nooit meer worden verhuurd. In tegenstelling tot de centrale aannames van neoklassieke vastgoedmodellen zal deze mismatch niet worden opgelost door de werking van markt. De oorzaak van het ontstaan van deze leegstand kan evenmin worden verklaard vanuit het neoklassieke perspectief van ‘free fighting’ of met behulp van neoklassieke modellen. Van de Bilt (Interview, 2012: p. 91) stelt vanuit dit perspectief dat in zijn visie publieke autoriteiten een intrinsiek onderdeel uitmaken van de kantorenmarkt en tevens een verantwoordelijkheid hebben in het beperken van negatieve effecten van deze markt. De huidige leegstand op de kantorenmarkt zou daarmee (voor een deel) het gevolg kunnen zijn van de institutionele context en het gevoerde overheidsbeleid ten aanzien van de kantorenmarkt. Leegstand is het gevolg van de mismatch tussen vraag en aanbod naar kantoorruimte. Om deze reden kan de oorzaak van leegstand tweeledig worden verklaard door ofwel een stagnerende of terugvallende vraag, ofwel het te sterk groeiende aanbod. De discrepantie tussen de twee is immers de leegstand. Dus naast het onderscheid tussen argumenten die cyclische en structurele leegstand verklaren kan er tevens onderscheid

30

worden gemaakt tussen argumenten die leegstand verklaren als gevolg van ontwikkelingen aan de vraagzijde als aan ontwikkelingen aan de aanbodzijde (Zuidema en Van Elp, 2010b: p 35, 36). Onderstaande tabel is een globale weergave van de verschillende argumenten die leegstand van kantoren verklaren die in het vervolg van deze paragraaf uiteen worden gezet. Figuur 5. Oorzaken van leegstand kantoren

De Jong (Interview, 2012: p. 133-136) stelt drie oorzaken centraal die van invloed zijn op de ontwikkeling van de vraag naar kantoorruimte. Allereerst stelt De Jong dat de wereldwijde financiële crisis in 2008 heeft gezorgd voor een stagnatie van de Nederlandse economie. Als gevolg hiervan is de vraag naar kantoorruimte afgenomen en de leegstand opgelopen. Deze leegstand is puur cyclisch, aangezien de vraag naar kantoorruimte zal aantrekken op het moment dat de economie weer zal aantrekken, waarmee ook de leegstand afneemt. Evenals het merendeel van de respondenten stelt De Jong dat er naast cyclische ook structurele oorzaken ten grondslag liggen aan de stagnerende vraag naar kantoorruimte. Deze oorzaak is tweeledig. Enerzijds gaan kantoorgebruikers steeds efficiënter om met het ruimtegebruik van werknemers waardoor de omvang van de vraag naar kantoorruimte per saldo is afgenomen. In het Financiële Dagblad (4-6-2012: p. 1) was te lezen dat het gemiddelde kantoorruimtegebruik per werknemer is gedaald van 30 vierkante meter in 1990 naar 18 vierkante meter in 2011. De krant stelt de prognose dat een gemiddelde kantoorwerknemer in Nederland in 2015 nog maar 11 vierkante meter kantoorruimte

31

verbruikt. De oorzaak van deze ontwikkeling is het zogenaamde ‘nieuwe werken’, waarin wordt verondersteld dat moderne werknemers niet meer perse een vaste plek nodig hebben om hun werk uit te voeren. Door het toenemende gebruik van mobiele communicatietechnologieën wordt werk tijd- en plaatsonafhankelijk en kunnen werknemers thuis of onderweg hun werk uitvoeren (DTZ Zadelhof, 2011: p. 6). Per saldo daalt de vraag naar kantoorruimte, omdat meer mensen gebruik kunnen maken van dezelfde hoeveelheid kantoorruimte. Naast het efficiëntere ruimtegebruik als gevolg van het nieuwe werken wordt de stagnatie van de vraag naar kantoorruimte ook veroorzaakt door demografische ontwikkelingen. Doordat de populatie vergrijst en de babyboom generatie langzamerhand met pensioen gaat zal de beroepsbevolking de komende jaren naar verwachting minder hard groeien dan we voorheen gewend zijn, of zelfs krimpen (Interview De Jong, 2012: p. 128). In overeenstemming met Akro Consult (Van Joolingen et al., 2011: p.) en Remøy (Remøy, 2010: p. 51) stelt Donkers dat de kantorenmarkt als gevolg van deze trendbreuk aan de vraagzijde rond de eeuwwisseling structureel is getransformeerd van een uitbreidingsmarkt naar een vervangingsmarkt (Interview, 2012: p. 95). In symbiose met de vraag bepaalt de ontwikkeling van het aanbod van kantoorruimte hoeveel leegstand zich er in een markt bevindt. Net als aan de vraagzijde zijn er zowel cyclische als structurele oorzaken aan te wijzen die de ontwikkeling van het aanbod (de voorraad) van kantoorruimte in Amsterdam hebben gedreven gedurende de onderzochte periode. Zuidema en Van Elp stellen dat de gemeente Amsterdam een restrictief uitgiftebeleid hanteerde als reactie op de hoge leegstand in 1994. Doordat de werkgelegenheid groeide nam de leegstand af in de jaren die hierop volgde. De huurprijzen stegen eveneens en doordat er veel goedkoop kapitaal aanwezig was zorgde het hoge rendement van kantoren voor een enorme investeringsdruk. Door de krapte die er op de markt was ontstaan, net voor de eeuwwisseling, en onder druk van een sterke behoefte uit de markt om nieuwe kantoren te ontwikkelen werd het restrictieve beleid eind jaren negentig losgelaten. Aangezien het in deze groeiende markt lange tijd makkelijk was om huurders te vinden was de risicoperceptie voor beleggers in en ontwikkeling van nieuwe kantoren laag. De Jong stelt dat beleggers in deze periode te weinig kritisch zijn geweest in de duurzaamheid van de kantoren waarin beleggers investeerden. Ook vanuit ontwikkelaars was er grote drang om nieuwe kantoren te ontwikkelen en dragen ontwikkelaars volgens Meijer (Interview, 2012: p. 4) sowieso altijd een visie uit die is gebaseerd op meer bouwen. Dirks (Interview, 2012: p. 188), zelf ontwikkelaar bij Provast, stelt dat ontwikkelaars meester zijn in het verleiden van gemeenten om mee te doen aan deze projecten, waardoor er veel

32

teveel kantoren werden ontwikkeld. In zijn visie hebben overheden tevens maar beperkt zicht gehad op ontwikkelingen in de markt en om deze reden was het makkelijk voor marktpartijen om overheden mee te krijgen en grond af te nemen tegen lage kosten. De groei van de kantorenvoorraad is hiermee veroorzaakt door een cyclische opwaartse druk die ervoor heeft gezorgd dat er teveel nieuwe kantoren aan de voorraad zijn toegevoegd. Naast deze cyclische oorzaak is de groei van de voorraad volgens verschillende respondenten ook te verklaren door structurele componenten die ervoor zorgen dat er in Amsterdam teveel kantoren zijn gebouwd in de afgelopen periode. Want zelfs nu de kantorenmarkt onder druk staat van een enorme leegstand worden er nog altijd kantoren aan de voorraad toegevoegd. Dit is volgens Winden en Verpaalen (2011, p. 5, 6) ondermeer te verklaren door het feit dat er naast een kwantitatieve mismatch ook een kwalitatieve mismatch bestaat tussen de huidige vraag en aanbod van kantoorruimte die op meerdere manieren in de kantorenmarkt tot uiting komt. Dijckmeester (Interview, 2012: P. 49) stelt dat mede door trends als ‘het nieuwe werken’ veel van de oudere kantoren op technisch, structureel of functioneel vlak niet meer aansluiten bij de huidige vestigingseisen van gebruikers. De hiërarchische structuur met een centrale gang en aan weerzijde kamertjes maakt steeds vaker plaats voor open ruimtes waarbij contact en samenwerken wordt gestimuleerd. Kantoren functioneren volgens Dijckmeester tegenwoordig steeds meer als ontmoetingsplekken. Ook de locatiewensen zijn door de jaren heen komen te veranderen. Naar het nu blijkt is de vraag naar monofunctionele kantoorlocaties, die in de jaren tachtig en negentig werden gebouwd langs snelwegen en rondom stations aan de rand van steden volledig weggevallen. Deze kantoren zijn ontwikkeld vanuit een filosofie waarin functies als wonen, werken en winkelen van elkaar werden gescheiden. De Boer (Interview, 2012: p. 66) stelt dat werknemers vandaan de dag liever in buurten werken met gemengde functies waar men in de pauze elkaar kan ontmoeten om te lunchen en koffie te drinken in trendy cafés. Ook ligt er een grotere nadruk op faciliteiten als een sportschool of kinderdagverblijf die in de buurt van een kantoor aanwezig moeten zijn. Een deel van de huidige voorraad beschikt daarom structureel over te weinig kwaliteit en sluit onvoldoende aan op de wensen van gebruikers en het imago dat bedrijven willen uitstralen (maatschappelijk verantwoord ondernemen). De paradoxale situatie die zich voordoet is dat er qua omvang genoeg kantoorruimte is om in de toekomstige behoefte te voorzien. De huidige voorraad sluit alleen om bovengenoemde redenen in zeer beperkte mate aan op de huidige en toekomstige kwalitatieve vraag.

33

Een probleem wat in het verlengde ligt van veranderende gebruikersvoorkeuren is, zo signaleert Maarsen (Interview, 2012: p. 157), dat er te weinig kantoren aan het eind van hun technische en economische levensloop aan de markt worden onttrokken. Dit, in combinatie met het hoge productieniveau van nieuwe kantoorruimte, is eveneens een oorzaak van de huidige overcapaciteit. Vooral nu de kwantitatieve vraag naar kantoorruimte niet meer constant blijft groeien blijkt dat de kantorenmarkt slecht in staat is haar eigen residu op te ruimen. Oudeman (Kantorenloods, 2011: p. 18) stelt in een rapport dat zolang er meer kantoorruimte aan de markt wordt toegevoegd dan onttrokken de leegstand zal blijven toenemen, gezien de huidige stagnatie aan de vraagzijde. Herontwikkelingen en transformaties van bestaande panden naar nieuwe functies komen echter moeizaam tot stand, omdat het te complex of te duur is, of omdat dit proces wordt gehinderd door belemmerende regelgeving. In andere gevallen kunnen bestaande kantoorpanden niet worden gesloopt omdat ze dienen als geluidsbuffer tussen een snelweg en woonwijk bijvoorbeeld. De kosten voor het verwerven en slopen (of renoveren) van een oud pand zijn doorgaans hoger dan de prijs die een ontwikkelaar betaalt voor onbebouwde grond, waarop een nieuw kantoor kan worden ontwikkeld. Een uiterst klein deel van de kantoren die momenteel leeg staat in Amsterdam zal geschikt zijn voor een nieuwe functie, die over het algemeen minder waard zijn dan waarvoor de kantoren in de boeken zijn opgenomen. Dit maakt dat eigenaren, beleggers en financiers erbij gebaat zijn dit verlies niet direct te nemen en in de boeken te laten verschijnen. Uit de interviews komt het gemeenschappelijke beeld naar voren dat de meeste actoren die een rol spelen in de kantorenmarkt belang hebben bij de nieuwbouw van kantoren. Meerdere partijen hebben bijgedragen aan het ontstaan van de onbalans op de kantorenmarkt. Janssen-Jansen vergelijkt de Amsterdamse kantorenmarkt met een zogenaamde ‘tragedy of the commons’. In deze tragedie hebben actoren een individueel korte termijn belang wat tegenstrijdig is aan het collectieve belang. Omdat de individuele belangen structureel prevaleren boven het collectieve belang resulteert deze situatie voor iedereen in een suboptimale uitkomst. In het geval van de kantorenmarkt hebben alle actoren op individueel niveau een belang bij de ontwikkeling van nieuwe kantoren, waardoor er een structureel overaanbod is ontstaan (Kantorenstrategie, 2011: p. 13). Kortom, de drempel voor nieuwe ontwikkelingen is te laag, terwijl er voor transformatie en herontwikkeling juist teveel belemmeringen bestaan. De huidige markt, die is veranderd van een uitbreidingsmarkt naar een vervangingsmarkt, is om deze reden volgens meerdere respondenten fundamenteel op slot komen te zitten. Ostrom (1990) stelt dat dit type

34

tragedies alleen kan worden voorkomen door collectieve afspraken te maken. En alleen overheden zijn in staat het collectieve belang te behartigen door regels op te stellen en deze vervolgens ook te handhaven.

3.2 Institutionele Context en Overheidsbeleid

De wet Ruimtelijk Ordening maakt de overheid verantwoordelijk voor het vaststellen van bestemmingen op haar grond. Nederland kent een lange traditie van Ruimtelijk Ordening. Nederland beslaat een klein oppervlak waarop veel verschillende functies met elkaar concurreren. Vanuit de ‘Varieties of Capitalism’ benadering van Hall en Soskice (2001) wordt de Nederlandse politieke economie traditioneel getypeerd naar het Rijnlandse model, evenals Duitsland en Scandinavische landen, gecombineerd met trekjes van het Angelsaksische model. Engelen stelt dat de Nederlandse institutionele samenstelling in internationaal opzicht uniek is door haar hybride karakter. Enerzijds kent Nederland een omvangrijke welvaartsstaat, met een sociale infrastructuur die past in de traditie van veelvuldig overleg, consensus, collectieve overeenkomsten en uitgebreide publieke voorzieningen. In overeenstemming met de wereldwijde tendens om restricties op internationaal kapitaalverkeer te reduceren en de economie open te stellen aan wereldwijde markten was het macro-economische beleid vanaf begin jaren tachtig in Nederland sterk gericht op privatisering en deregulering van de economie. Hierdoor is de Nederlandse economie op komen te schuiven in de richting de Anglo-Amerikaanse neoliberale marktgedreven economie, die wordt gekenmerkt door grote financiële instellingen, diepe liquide markten, voorgefinancierde pensioen systeem, export georiënteerde industrie en een grote service sector (Engelen, 2010: p. 701, 704). Kersten stelt dat dezelfde trend zichtbaar was in het Nederlandse ruimtelijk ordeningsbeleid, die de afgelopen decennia op twee manieren is opgeschoven. Vanaf de jaren zeventig is de sturende rol op het ruimtelijk beleid vanuit de centrale overheid langzaam afgenomen. De rijksoverheid heeft veel van haar ruimtelijke taken gedecentraliseerd en overgedragen aan provincies en gemeenten (Kersten, 2011: p. 14). De Nota Ruimte uit 2004 is nog een recent voorbeeld van decentralisatie waarbij verantwoordelijkheid op ruimtelijk gebied in toenemende mate bij lagere overheden is komen te liggen. Het motto “centraal wat moet en decentraal wat kan”, geeft aan dat

35

decentralisatie als wenselijk werd gezien door het recentelijk gevallen kabinet. Naast decentralisatie is het ruimtelijk beleid ook opgeschoven naar een meer marktgeoriënteerd beleid, waarmee het ruimtelijk beleid zich nadrukkelijk meer is gaan oriënteren op marktgerichte oplossingen met betrekking tot ruimtelijke vraagstukken (Schuttenhelm, 2006: p. 1). Janssen-Jansen beargumenteert dat het Nederlands ruimtelijke beleid hiermee steeds meer is opgeschoven van regulering van fysieke ontwikkeling binnen juridische kaders naar een meer projectgeoriënteerde ruimtelijk beleid, waarin gebiedsontwikkeling in meerdere mate middels lokale politieke besluitvorming wordt vastgesteld (Janssen-Jansen, 2009: p. 906, 907). Doordat er een grotere nadruk is komen te liggen op gebiedsontwikkeling op projectbasis is er meer ruimte ontstaan voor onderhandeling tussen publieke en private partijen en is het Nederlandse ruimtelijkeordeningsbeleid opgeschoven in de richting van het Verenigd Koninkrijk. In plaats van de eenzijdige visie van overheden werd gebiedsontwikkeling middels private en publiekprivate samenwerking in toenemende mate toegankelijk gemaakt voor marktpartijen om te participeren in ontwikkelprocessen. Hierbij is een flexibelere verhouding ontstaan tussen publieke en private partijen, waardoor de potentie van projecten voor beide partijen aanzienlijk kan worden vergroot. Deloitte stelt dat middels deze instrumenten zowel overheden als marktpartijen beiden doen waar ze goed in zijn, namelijk het stellen en legitimeren van ontwikkelkaders en het innoveren en ondernemen voor de ontwikkeling van steden of land (Deloitte, p. 12). Private partijen kunnen bijvoorbeeld extra ontwikkelrechten verwerven door in hun planning expliciet in te spelen op de ontwikkeling van de publieke ruimte (Janssen-Jansen, 2009: p. 907). Gemeenten hebben in het Nederlandse ruimtelijk ordeningbestel tegenwoordig dus meer autonomie om haar ruimtelijke ambities vorm te geven en zijn in toenemende mate gefocust op marktgerichte aanpak van gebiedsontwikkeling. Ook in Amsterdam heeft deze ontwikkeling plaats gevonden. Amsterdam is een dichtbevolkte en dichtbebouwde stad. De grote lijnen worden op het gebied van ruimtelijk ordening uitgezet middels publiekrechtelijke regelingen die worden vastgelegd in een bindend bestemmingsplan. De gemeente bepaalt hiermee welke functies er worden toegekend aan gebieden en welke vergunningen er worden verleend voor ontwikkelingen. De gemeente kan in het geval van de kantorenmarkt worden gezien als ‘marktmeester’ doordat ze bepaalt welke ontwikkelingen wenselijk zijn voor de stad en welke ontwikkelingen ze stimuleert, faciliteert, of beperkt. Met betrekking tot de kantorenmarkt heeft de gemeente er belang bij om deze markt goed te laten functioneren voor een wenselijke ruimtelijk inrichting van de stad, voor

36

het vestigingsklimaat van bedrijven, voor de werkgelegenheid van inwoners en voor het aantrekken van investeringen voor ontwikkelingen in de stad. Naast haar rol als marktmeester is de gemeente ook speler in grond en/of vastgoedmarkten. Naast haar publiekrechtelijke taken voert de gemeente een actieve grondpolitiek en heeft het een financieel belang bij het opkopen en uitgeven van bouwrijpe grond ten behoeve van onder meer kantoorontwikkelingen. De gemeente opereert hier binnen het privaatrechtelijke stelsel. Geïnteresseerde marktpartijen kunnen de rechten kopen om tot ontwikkeling te komen op deze grond binnen het bestemmingsplan. De gemeente oefent invloed uit op het ontwikkelproces door het generieke publiekrechterlijke kader te stellen en vast te leggen in het bestemmingsplan en door het bepalen van gronduitgifteprijzen (Kersten, 2011: p. 15). Hiermee neemt het expliciet de regie van ontwikkeling in haar stad in handen om haar doelen op het terrein van gebied- en vastgoedontwikkelingen te realiseren. De gemeente Amsterdam speelt in dit opzicht een dubbele rol in de grondmarkt. Het is namelijk zowel ‘marktmeester’ als ‘marktspeler’. Enerzijds heeft ze een maatschappelijke en economische verantwoordelijkheid ten opzichte van haar ruimtelijk beleid. Het moet ervoor zorgen dat er een gezonde kantorenmarkt is die ten goede komt aan het vestigingsklimaat en investeringen in de stad. Dit is wat Donkers ziet als de rol van de overheden als ‘marktmeester’. Daarnaast hebben gemeenten ook een financieel belang bij het uitgeven van grond en het faciliteren van kantoorontwikkeling. De Jong stelt dat veel gemeenten zelfs in grote mate afhankelijk zijn van grondopbrengsten om haar begroting rond te krijgen (Interview, 2012: p. 132). Middels gronduitgifte ten behoeve van kantoorontwikkelingen genereert de gemeente opbrengsten die ten goede komen aan de gemeenschap, maar draagt het ook grotere financiële risico’s. Het is de vraag in hoeverre deze twee taken elkaar in de weg komen te zitten en in hoeverre de gemeente met het oog op haar dubbele rol in staat is sturing te geven aan een gewenste stedelijke ontwikkeling en een gezonde kantorenmarkt (Thelen, 2009: p. 18, 27-28). De gemeente Amsterdam besloot in 1896 om haar grond voortaan in erfpacht uit te geven. De gemeente geeft bouwrijpe grond met randvoorwaarden uit waarop uiteenlopende activiteiten kunnen worden gehuisvest. De gemeente genereert hier inkomsten mee (Grondprijzenbrief 2012, p. 5). Middels gronduitgifte in erfpacht blijft de grond in juridische zin in eigendom van de gemeente. Amsterdam is dan ook eigenaar van ruim 80 procent van haar grondgebied (Engelen, 2010: p. 703). In het Burgerlijk Wetboek is erfpacht als volgt gedefinieerd: “erfpacht is een zakelijk recht dat de erfpachter de

37

bevoegdheid geeft eens anders onroerende zaak te behouden en te gebruiken” (Boek 5, Titel 7, art. 5:85 lid 1 BW). Middels een erfpachtovereenkomst leggen de betrokken partijen vast wat voor functie en met welk volume op de grond gerealiseerd mag worden. De canon is de vergoeding die eigenaar van de grond ontvangt van de erfpachter. Middels dit systeem profiteert de gemeenschap van de ontwikkeling van de waarde van grond (Engelen, 2010: p. 712). Daarnaast biedt dit systeem ook in grotere mate de mogelijkheid om maatschappelijk ongewenste externaliteiten tegen te gaan. In gebieden waar sprake is van verval zoals op monofunctionele bedrijventerreinen en kantoorgebieden biedt het grondeigendom de gemeente de mogelijkheid om die gebieden te herstructureren. Amsterdam heeft hierin tevens een duidelijke ambitie om zich bij de top vijf kantorensteden van Europa te voegen en zich middels haar actieve houding te profileren als vestigingslocatie voor internationale bedrijven en kantoren (Interview Meijer, 2012: p. 4). De ontwikkeling van de kantoorlocatie aan de prestigieuze Zuidas ondersteunt deze ambitie. In welke mate is nu de onbalans op de kantorenmarkt in Amsterdam te verklaren uit het door de gemeente gevoerde grondbeleid? Van de veertien geïnterviewde respondenten stellen elf respondenten dat een van de centrale oorzaken van de huidige leegstand is dat gemeenten elkaar beconcurreren om kantoorontwikkelingen. Zuidema stelt dat lokale overheden in het huidige model een afweging moeten maken tussen een gezond ruimtelijk beleid met lage leegstand en beperkte maatschappelijke kosten en aan de andere kant het generen van financiële opbrengsten die ten goede komt aan de gemeenschap. Zuidema stelt dat lagere overheden beperkt in staat zijn deze afweging te maken. Janssen-Jansen stelt dat de decentralisatie van het ruimtelijke beleid heeft geleid tot een coördinatieprobleem. Door uiteenlopende belangen en ongelijke verdeling van kosten en baten van rendabele ontwikkelingen blijkt het lastig om ruimtelijk beleid in stedelijke gebieden af te stemmen. Echter, zo stelt Janssen-Jansen, op het gebied van internationale concurrentie zijn stedelijke regio’s in toenemende mate het beslissende strategische platform voor economisch succes en het verbeteren van het leefklimaat. In deze gebieden hebben gemeenten naar haar idee een gezamenlijk belang, een regionaal belang, maar volgen de bestuurlijke eenheden teveel hun eigen pad. Lokaal ligt de nadruk politiek gezien op het korte termijn belang van de gemeente. Doordat bestuurders lokaal worden verkozen zetten ze zich logischerwijs volledig in voor de belangen van de desbetreffende gemeente en kennen ze een korte termijn horizon die valt binnen de politieke cyclus van 4 jaar. Iedere gemeente wil vanuit dit motief maximaal profiteren van lucratieve kantoorontwikkelingen, hetgeen voor het collectief, op regionaal niveau en op de lange termijn tot een suboptimale uitkomst leidt (Janssen-Jansen,

38

2010: p. 13-14, 21). Vanuit haar visie is de oorzaak van de onbalans op de Amsterdamse kantorenmarkt dus institutioneel verankerd in het gedecentraliseerde concurrentiemodel. De Jong (Interview, 2012: p. 135) stelt eveneens dat gemeenten niet in staat zijn de kantorenmarkt te coördineren terwijl ze tevens acteren als marktpartij op deze markt, waarbij ze geld verdienen op die markt.

3.3 Conclusie

De enorme leegstand van kantoren in Amsterdam duidt erop dat de kantorenmarkt uit balans is geraakt. Deze leegstand is het gevolg van een groeiende discrepantie tussen het aanbod van kantoorruimte en de totale omvang kantoorruimte die in gebruik is. Het aanbod is sinds 1988 sterk toegenomen. De vraag naar kantoorruimte groeide minder snel en ontwikkelt zich sinds een aantal jaren zelfs negatief. De algehele verwachting is dat de vraag ook niet meer zal groeien zoals dat eerder het geval is geweest, waardoor de kantorenmarkt is getransformeerd van uitbreidingsmarkt naar een vervangingsmarkt. Een deel van de huidige leegstand is ‘structurele leegstand’, waardoor een deel van de voorraad niet meer (als kantoor) zal worden gebruikt. Alhoewel de leegstand al vanaf de eeuwwisseling aan het oplopen was, heeft dit betrokken partijen niet doen besluiten substantieel minder nieuwe kantoren te ontwikkelen. Sterker nog, zelfs nu de kwantitatieve vraag afneemt is er nog steeds een kwalitatieve vraag naar nieuwe kantoren op goede locaties in Amsterdam. Verschillende marktpartijen ervaren dus ondanks oplopende leegstand prikkels om nieuwe kantoren te ontwikkelen. De kantorenmarkt is in Amsterdam niet instaat zichzelf in evenwicht te houden middels prijsaanpassingmechanismen. Uit de interviews komt naar voren dat vrijwel alle actoren hebben bijgedragen aan de huidige problematiek. Ook de gemeente is vanuit haar functie als marktmeester niet in staat gebleken de financiële verleidingen te weerstaan om de kantorenvoorraad binnen wenselijke proporties te beheersen. Janssen-Jansen stelt dat sommige ruimtelijke vraagstukken territoriale, publieke, private en maatschappelijke grenzen overstijgen. De schaal van het functioneren van de kantorenmarkt en haar problematiek en de institutionele besturingsreikwijdte van deze markt komen niet met elkaar overeen. Het gevolg van de doorgeschoten decentralisatie naar een te klein schaalniveau is dat gemeenten elkaar zijn komen te beconcurreren voor de ontwikkeling van kantoren. Tegelijkertijd hebben gemeenten grote financiële belangen bij het uitgeven van grond ten behoeve van

39

kantoorontwikkelingen. Deze combinatie van factoren heeft ervoor gezorgd dat er nu een overaanbod aan kantoren is (Ruimtelijk Planbureau, 2006). De leegstand staat inmiddels zowel op nationaal als op gemeentelijk niveau hoog op de politieke agenda. De leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit van oude kantoorlocaties staat onder druk. Daarnaast verstoort de huidige leegstand de dynamiek op de markt en ervaren verschillende partijen in toenemende mate financiële problemen als gevolg van de huidige situatie. Ook voor de gemeente is de leegstand om meerdere redenen een doorn in het oog. Het is een bedreiging voor de stad als hoogwaardige vestigingslocatie en daarmee levert de stad in op haar internationale concurrentiepositie. Daarnaast lopen de opbrengsten uit grondexploitatie terug waardoor Amsterdam een deel van haar ambities zal moeten bijstellen. Vanuit de gemeente Amsterdam wordt er actief beleid gevoerd om de kantorenmarkt weer in balans te brengen. Ze treft maatregelen die zowel gebiedsgericht, objectgericht, actorgericht als generiek zijn in te zetten om een bijdrage te leveren aan het oplossen van de huidige problematiek. Deze maatregelen kennen een ruimtelijk, financieel of organisatorisch karakter. De maatregelen dragen bij aan het beoogde eindbeeld van een goed functionerende en toekomstbestendige kantorenmarkt. Hiermee wordt bedoeld dat vraag en aanbod in balans worden gebracht in zowel kwantitatieve zin als kwalitatieve zin. De huidige overcapaciteit zal moeten worden teruggedrongen terwijl er tegelijkertijd moet worden voldaan aan veranderende kwalitatieve eisen en vestigingswensen van kantoorgebruikers. Dit betekent dat de voorraad aan voldoende, gedifferentieerde en toekomstbestendige eisen tegemoet moet komen om in staat te blijven een aantrekkelijk vestigingsmilieu te bieden aan huidige en toekomstige gebruikers (Kantorenstrategie, 2011: p. 14, 15). Op regionaal niveau heeft de gemeente zich ingezet en zijn er afspraken gemaakt op regionaal niveau middels de commissie Plabeka om een deel van het planaanbod te reduceren. Vanuit het Ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft het ‘Actieprogramma Aanpak Leegstand Kantoren’ geleid tot een recentelijk ondertekend kantorenconvenant, waarin afspraken zijn gemaakt over een sloopfonds en beperking van de groei van het aanbod (Kantorenconvenant, 2012). In haar kantorenstrategie stelt de gemeente Amsterdam een aantal doelen die betrekking hebben op hoe de markt in haar visie zou moeten functioneren in de huidige omstandigheden. Zowel private als publieke partijen zullen zich in de toekomst een meer vraaggerichte benadering moeten aanmeten. Voorheen handelden partijen vanuit een aanbodgerichte benadering. Kantoren werden op grote schaal op risico gebouwd, zonder

40

dat een specifieke huurder in beeld was. Immers, financiële prikkels uit de markt hebben deze opstelling gevoed. Dit heeft geleid tot de realisatie van veel kwalitatief gelijksoortige en middelmatige kantoren en een leegstand die de gezonde frictieleegstand ruimschoots oversteeg. In de huidige marktsituatie stelt de gemeente dat de vraag van de huurder, wat niet verward dient te worden met de vraag van de belegger of ontwikkelaar, centraal moet komen te staan in de (her)ontwikkeling van kantoren. Door nieuwe kantoorontwikkelingen maximaal aan te sluiten op de eindgebruiker, door de vestigingswens tegemoet te treden, moet het risico van leegstand worden geminimaliseerd (Ibid., p. 16). Verder stelt Brandsema (Interview: p. 131, 132) dat hergebruik van bestaande kantoren altijd de voorkeur moet krijgen boven nieuwe kantoorontwikkelingen om de kantorenmarkt fundamenteel te verduurzamen. Dit vereist wel een andere mentaliteit bij gemeenten en marktpartijen, maar dit vereist ook dat de markt op een wijze functioneert waarin duurzame beslissingen beter worden beloond. Ook het onttrekken van incourante kantoorruimte aan de ‘onderkant’ van de markt is in de huidige markt noodzakelijk door sloop of herontwikkeling. Met deze doelen streeft de gemeente naar een grotere toekomstbestendigheid van haar kantorenmarkt en voorraad (Kantorenstrategie, 2011: p. 17).

41

4. Case: Kantorenmarkt Londen

Waar Amsterdam de lijst van leegstand van Europese steden aanvoert staat Londen onderaan wat betreft het percentage kantorenleegstand. De vraag is, hoe is dit verschil in het functioneren van deze markten te verklaren? Welke factoren zorgen ervoor dat er in Londen geen kantoorruimte op de markt verschijnt waar geen vraag naar is? Op vergelijkbare wijze als Nederland heeft de economie van het Verenigd Koninkrijk in de afgelopen dertig jaar een transformatie doorgemaakt van een economie gebaseerd op zware industrie naar (financiële) dienstverlening, waarbij het kantoor een centraal productiemiddel is geworden (LOPR, 2009: p. 56). De groei van het kantoorgebruik komt voort uit ondermeer de revolutie van Informatie Communicatie Technologie (ICT) begin jaren tachtig. Dit, in combinatie met het dereguleren van de financiële sector zorgde ervoor dat Londen vanaf de jaren tachtig, samen met New York, uit kon groeien tot hét financiële centrum van de wereld. Hierdoor groeide niet alleen de kwantitatieve vraag naar kantoorruimte, tevens veranderde in deze jaren

de functionele eisen aan moderne

kantoorruimte (LOPR, 2009: p. 56, 57). In dit hoofdstuk wordt kantorenmarkt van Londen geanalyseerd en vergeleken met Amsterdam. De nadruk ligt hierbij op factoren die kunnen verklaren waarom de dynamiek in Londen verschilt ten opzichte van Amsterdam. Hierbij is een centrale rol weggelegd voor de institutionele context en het ruimtelijke beleid, wat in tegenstelling tot het Nederlandse beleid voor de kantorenmarkt erop is geënt om de uitbreiding van de kantorenvoorraad te beperken. Als gevolg hiervan, in tegenstelling tot Amsterdam, is de kantorenvoorraad in Londen maar beperkt gegroeid sinds 1988. De markt vertoont een sterk cyclisch verloop die wordt gekenmerkt door een hoge prijselasticiteit. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt geanalyseerd hoe en waarom de trends zich hebben ontwikkeld sinds 1988.

42

4.1 Marktanalyse

Figuur 6. Marktdynamiek Londen

(Bron: Jones Lang Lasalle. Bewerking: Machiel Broeren, Akro Consult)

De kantorenmarkt in London bestaat uit ruim 19 miljoen vierkante meter kantoorruimte. Hiermee is de totale voorraad drie keer zo groot als die van Amsterdam. Echter in Londen staat er in absolute zin evenveel kantoorruimte leeg als in Amsterdam. Daarnaast ligt het gemiddelde ruimteverbruik per werknemer veel lager dan in Amsterdam. Waar een gemiddelde werknemer in Amsterdam 18 vierkante kantoorruimte verbruikt, verbruikt een werknemer in Londen slechts 10 vierkante meter (Green Street, 2009: p. 3). In bovenstaande grafiek is weergegeven hoe de belangrijkste trends zich hebben ontwikkeld in de kantorenmarkt van Londen in de afgelopen decennia. Alhoewel de leegstand zich momenteel binnen de frictieleegstand bevindt, heeft Londen ook een hoge leegstand gekend die met een percentage van 15 procent piekte in 1992. De oorzaak van deze leegstand was de economische recessie die het Verenigd Koninkrijk trof in 1990. Deze recessie zorgde ervoor dat een aanzienlijk deel van de vraag naar kantoorruimte kwam te vervallen. In diezelfde periode, tussen 1988 en 1990, kwam er veel kantoorruimte op de markt door de oplevering van ‘Canary Wharf’, een enorme herontwikkeling van een oude industriële wijk in Oost Londen. De leegstand liep sterk op en de huurprijs halveerde binnen vier jaar tijd. Vanaf 1995 begon de markt zich te herstellen van de recessie en gingen de prijzen weer te stijgen. De grafiek van de kantorenmarkt in Londen geeft een duidelijk

43

cyclisch beeld die terug is te zien in alle afzonderlijke trends. Opvallend is dat de omvang van de leegstand gedurende de afgelopen drie cycli steeds minder is geworden, maar dat de duur van de cycli korter is geworden. In de ontwikkeling van de voorraad komt de cyclus licht tot uiting. Alhoewel de voorraad redelijk constant blijft, reageert deze weldegelijk op de dynamiek in de markt. Na een periode van krapte en stijgende huurprijzen (en dus een stijgend rendement) wordt de voorraad ook telkens uitgebreid. De oplevering van Canary Wharf begin jaren ’90 is hier een voorbeeld van. Maar over de gehele grafiek, gedurende 23 jaar tijd, is de gehele voorraad met slechts 32 procent gegroeid. De cycli komen sterker tot uitdrukking in het opnameniveau, de leegstand en de huurprijzen die in een cyclus van ongeveer 8 jaar zowel verdubbelen als halveren. De cyclus is typerend voor een sterk aanbodinelastische markt. Zuidema en Van Elp stellen dat de kantorenmarkt in Londen door de beperkte groei van de voorraad gevoeliger is voor de macro-economische conjunctuur dan de markt in Amsterdam. De marktdynamiek wordt in Londen sterker bepaald door economische factoren. Hier zie je dan ook dat huurprijzen verdubbelen en halveren in slechts acht jaar tijd. In tegenstelling tot de dynamiek in Amsterdam lijken de ontwikkelingen in Londen te passen binnen de cyclische ontwikkelingen van de afgelopen decennia. Knight Frank (2011: p. 5) stelt echter dat alhoewel de kantorenmarkt van Londen hard was getroffen door de financiële crisis het tevens als eerste van Europa een substantieel herstel vertoont. De kantorenmarkt van Londen is verdeeld over vijf primaire deelmarkten. Met 40 procent van de voorraad vertegenwoordigt ‘West End’ het grootste deel van de kantorenvoorraad. Door de hoge barrière voor nieuwe kantoorontwikkelingen is de waarde van kantoorruimte hier het hoogst en is deze tevens het sterkst toegenomen de afgelopen decennia. West End kent een grote variatie aan gebruikers die gevestigd zijn in het historische aanbod van laag- tot middelhoge kantoren van een relatief kleine omvang. Gebruikers zijn verdeeld over sectoren als marketing, overheden en hedge funds. Na West End is ‘The City’ de grootste deelmarkt, met een aandeel van 33 procent van de totale voorraad kantoorruimte. The City is het traditionele financiële centrum van Londen waar voornamelijk financiële instellingen zijn gevestigd. De kantoren zijn middelhoog- tot hoogbouw en van variërende grootte en leeftijd. De rest van de kantorenmarkt van Centraal Londen bestaat uit de kleinere deelmarkten Midtown, Southbank en Canary Wharf (Green Street, 2009: p. 5). In tegenstelling tot Amsterdam is Londen volgens Meijer een ‘Global City’, met een enorme liquide markt. Deze kantorenmarkt biedt onderdak aan meer dan 100 van de 500

44

grootste bedrijven in Europa en in totaal aan meer dan 550 internationale banken. Dirks (Interview, 2012 p 122) geeft aan dat Londen de financiële hoofdstad is van de wereld. Van de totale voorraad wordt 40 procent van de kantorenmarkt geabsorbeerd door de financiële sector. In Amsterdam ligt dit percentage op 26 procent (Bak, 2012: p. 34). In termen van financiering is er in Londen veel meer mogelijk vergeleken met een stad als Amsterdam. Meijer (Interview, 2012: p. 5) stelt dat financiering in Amsterdam in een crisis zoals de huidige volledig stil is komen te vallen, wat negatieve gevolgen heeft voor de beleggingsvraag en momenteel zorgt voor een neerwaartse druk op de waarde van kantoren in Amsterdam. Echter, hiermee is de kantorenmarkt in Londen ook in hoge mate afhankelijk van de financiële sector. De kantorenmarkt is hierdoor zeer conjunctuur gevoelig. In de grafiek van ontwikkelingen in de kantorenmarkt over de afgelopen dertig is de volatiliteit in de markt dan ook goed zichtbaar. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt de kantorenmarkt in Londen geanalyseerd vanuit politiek economisch perspectief. Er zal tevens worden gekeken naar de manier waarop de institutionele context van de kantorenmarkt verschilt ten opzichte van Amsterdam en wat de effecten zijn van het verschillende overheidsbeleid in het functioneren van deze markten.

4.2 Institutionele Context en Overheidsbeleid

Vanuit de Varieties of Capitalism benadering van Hall en Soskice (2001) wordt het Verenigd Koninkrijk getypeerd als liberale markteconomie naar het Angelsaksische model. Deloitte stelt dat dit tevens haar weerklank vindt de praktijk van de gebiedsontwikkeling, waarin de overheid stuurt en controleert, maar zoveel mogelijk overlaat aan de markt. De overheid grijpt alleen in als de markt faalt (Deloitte, 2009: p. 25). Bestuurlijk zijn er in het Verenigd Koninkrijk twee lagen, nationaal en lokaal. Regio’s worden wel gezien als economische actor, maar niet als politieke eenheid. Financieel gezien zijn gemeentes voor een groot deel afhankelijk van financiering van het rijk. Het topdown financiële systeem weerspiegelt zich ook in het ruimtelijk ordening systeem. De centrale overheid stelt de kaders waarbinnen gemeentelijke ontwikkelingsplannen kunnen worden opgesteld. Deze topdown benadering zou de afstemming tussen stedelijke regio’s en daarbinnen moeten garanderen. Binnen regio’s wordt er op deze manier afgestemd tussen gemeentes voor een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van ontwikkelingen (Janssen-Jansen 2010: p. 44). De ‘Local Planning

45

Authority’ (LPA) geeft vergunningen af. Het bouw- en woonrijp maken van grond is in het Verenigd Koninkrijk niet een taak van de overheid, maar van private partijen. Er zijn geen gemeentelijke grondbedrijven en de lokale overheid verwerft niet proactief haar eigen grond, zoals dat Amsterdam gebeurt. De centrale overheid heeft het recht in te grijpen in lokale planningsprocessen, door middel van haar zogenaamde ‘call-in’ power, en doet dit ook regelmatig (Deloitte, 2009: p. 17). Het planningsstelsel is ontwikkelingsgericht en volgt de markt. Ontwikkelaars en particulieren nemen het initiatief. De markt draait op voor negatieve externe effecten en wordt geprikkeld om met creatieve oplossingen te komen. Het systeem is voornamelijk politiek gedreven en niet enkel door wettelijk bindende mechanismen. Als indicatie voor de wenselijkheid en behoefte aan nieuwe kantoorontwikkelingen wordt er gebruik gemaakt van ‘benchmarks’. Hiermee worden ontwikkelingen in de markt in kaart gebracht om beleidsmakers een indicatie te geven van de toekomstige vraag- en aanbodrelatie (LOPR, 2009: p. 29, 39, 40). Bestemmingsplannen zijn in het Verenigd Koninkrijk indicatief en niet bindend. Je hebt dus ook niet het recht om ergens te ontwikkelen. Ze werken met ‘planning permission’

en

‘building

regulations

approval’,

waarover

ontwikkelaars

kunnen

onderhandelen met de lokale autoriteiten (Deloitte, 2009: p. 17). Dit biedt burgers weinig zekerheid, wel is er veel meer flexibiliteit en wordt er per situatie bepaald wat ergens een gewenste ontwikkeling is (Janssen-Jansen, 2010: p. 43). Overheden zijn een passieve actor op de ontwikkelmarkt in het Verenigd Koninkrijk. Gemeenten hebben zelf geen geld voor gebiedsontwikkelingen en zowel gemeenten als de centrale overheid participeren niet in risicodragende ontwikkelprocessen. Dat private partijen winst maken is geheel geaccepteerd, maar als het ergens mis gaat liggen de risico’s ook volledig bij marktpartijen. Waar het Nederlandse systeem het privaat eigendom beschermt, is in het Verenigd Koninkrijk het publieke belang sterk vertegenwoordigt door regelingen die zijn gericht op het afromen van planningsbaten. Ontwikkelaars hebben te maken met ‘Planning Obligations’ en ‘Planning Gain Supplements’ om ontwikkelingen maatschappelijk aanvaardbaar te maken. Het fundament voor het Britse Ruimtelijk Ordening beleid wordt gekenmerkt door haar primaire doelstelling van controle over en regulering van gebiedsontwikkeling voor het collectieve belang. In tegenstelling tot Nederland hebben ze hiervoor geen systeem dat is bedoeld voor de bescherming van private belangen. Het Britse systeem is gebaseerd op onafhankelijke eigendomsrechten en ontwikkelrechten. Overheidsingrijpen bestaat enkel uit de controle en het afgeven van ontwikkelrechten. Gebiedsontwikkeling komt alleen tot stand op basis van vergunningen vergeven door lokale

46

autoriteiten (Janssen-Jansen, 2009: p. 911). De centrale overheid stelt de kaders waarbinnen gebiedsontwikkeling op regionaal en lokaal niveau tot stand komt. Vanuit het rijk wordt er verder geen visie of bindend plan geformuleerd ten aanzien van gebiedsontwikkeling. Lokale autoriteiten kunnen op vrij autonome wijze ontwikkelingen reguleren door het afgeven van vergunningen. Zoals gezegd is de voorraad van kantoorruimte in Londen sinds 1992 nagenoegen constant gebleven. Voor een deel is dit te verklaren aan de hand van het restrictieve Ruimtelijk Ordeningbeleid vanuit de centrale overheid. Ook Meijer (Interview, 2012: p. 18) stelt dat Londen in tegenstelling tot Amsterdam restrictief is in haar planning. Er wordt om deze reden weinig kantoorruimte aan de voorraad toegevoegd, simpelweg omdat dit gewoon niet wordt toegestaan in de meeste delen van Londen. Volgens Zuidema en Van Elp kan dit worden verklaard doordat het ruimtelijk ordeningbeleid in het Verenigd Koninkrijk anders is georganiseerd. Overheden hebben in dit systeem geen belang bij de ontwikkeling van nieuwe kantoren, sterker nog, overheden zullen ontwikkelingen juist vaker proberen te beperken in haar stad (Zuidema en Van Elp, 2010b: p. 21). Stedelijke ontwikkeling wordt beperkt door algemene groeinormen. Deze hebben niet alleen betrekking op de groei van het stedelijke gebied, maar ook op de groei van de omvang van specifieke functies binnen de steden. De voorraad van winkels, kantoren, warenhuizen en industrie zijn allemaal op deze wijze strikt gereguleerd vanuit de centrale overheid. De zogenaamde ‘Greenbelts’ die om de steden heen liggen zijn zo ongeveer heilig in het Verenigd Koninkrijk. Ruimtelijk ordeningbeleid is nadrukkelijk gericht op het behouden van de huidige stedelijke omvang, door uitbreidingen en nieuwe gebouwen te beperken (Cheshire en Hilber, 2008: p. 186). Lokale overheden in het Verenigd Koninkrijk zijn eveneens geneigd om de uitbreiding van commerciële functies te beperken. De belasting op commercieel vastgoed wordt geïnd door de centrale overheid en grond is voor het grootste gedeelte in particulier bezit. Lagere overheden hebben dus eveneens beperkte financiële prikkels om kantoorlocaties uit te geven (Zuidema en Van Elp, 2010b: p. 63) De enige uitzondering in dit verband is voor The City in Londen. Sinds de invoering van de ‘Uniform Business Rate’ (UBR) in 1990 heeft The City een uitzonderingspositie verworven en ontvangt het 15 procent van de belastingopbrengsten uit commercieel vastgoed. In iedere deelgemeente heerst een sterke en compleet transparante negatieve fiscale prikkel om kantoren te ontwikkelen, behalve in The City in Londen. De deelgemeentes zijn namelijk verantwoordelijk voor het investeren in publieke voorzieningen rondom kantoorlocaties en er heerst een sterke NIMBY-cultuur. NIMBY is acroniem voor ‘not in my backyard’, dat zou kan worden vertaald

47

als ‘niet in mijn achtertuin’. Waar kantoorontwikkelingen voor deze deelgemeenten grote kosten met zich meebrengen vloeien de opbrengsten van kantoorontwikkelingen weg uit de deelgemeente. Bestuurders kunnen binnen politieke cycli, in tegenstelling tot in Amsterdam, niet scoren op grondtransacties. Het enige motief om kantoorontwikkeling toe te staan is het stimuleren van de lokale werkgelegenheid wanneer de lokale welvaart afneemt (Deloitte, 2009: p. 26). De gemeentelijke overheid bepaalt het Ruimtelijk Ordening beleid in alle andere wijken en is middels democratische mechanismen over het algemeen een representatie van de belangen van de stemgerechtigde bewoners. Fischel (2001) beargumenteert dat, afhankelijk van het percentage bewoners dat huiseigenaar is, dit resulteert in een druk om kantoorontwikkelingen tegen te gaan. Hiermee wordt de waarde van huizen beschermd. Daarnaast wordt dit mechanisme versterkt doordat de maatschappelijke kosten en opbrengsten van nieuwe kantoorontwikkelingen asymmetrisch worden verdeeld. Bewoners ervaren negatieve gevolgen, terwijl de opbrengsten uit de buurt verdwijnen. De zeggenschap voor het ruimtelijke beleid in The City ligt daarentegen bij de ‘City Corporation’ die wordt geregeerd door de zakelijke elite en haar belangen. Alhoewel ook eigenaren en beleggers van kantoren hierin zitten, heeft de zakelijke elite in The City het gezamenlijke belang om The City een succesvolle en competitieve vestigingslocatie te laten blijven. The City wordt vooral gekenmerkt door haar leidende positie en internationale status als financieel centrum dankzij de huisvesting van de belangrijkste financiële instellingen. Cheshire en Hilber beargumenteren dat het ruimtelijk beleid in The City voornamelijk wordt vormgegeven door zakelijke belangen en als reactie op bedreigingen voor haar vestigingsklimaat. Deze bedreigingen ontstonden al in de jaren tachtig vanuit Canary Wharf en satellietsteden als Reading, waar in deze periode meer nieuwe kantoren werden gebouwd dan in The City. Als reactie werd het Ruimtelijk Ordening beleid meer ontspannen en werd het beleid ingezet om kantoorontwikkelingen te bevorderen om de leidende positie van The City als internationale zakelijke en financiële centrum te behouden. Eind jaren tachtig werden er al grootschalige kantorengebouwen opgeleverd die aan de hoogste internationale kwaliteitsstandaard voldeden.

48

4.3 Conclusie

In dit hoofdstuk is aangetoond dat de dynamiek in de kantorenmarkt van Londen fundamenteel verschilt van de kantorenmarkt van Amsterdam. Uiteraard is Londen qua omvang van een ander formaat en wordt Londen in tegenstelling tot Amsterdam gezien als een Global City. Daarnaast is een opmerkelijk verschil waar te nemen tussen de groei van het aanbod van kantoren in Amsterdam en Londen. Waar het aanbod van kantoorruimte in Amsterdam sinds 1988 met maarliefst 73 procent is gegroeid, groeide de omvang van kantoorruimte in Londen in dezelfde periode met slechts 32 procent. De voorraad groeide gedurende de gehele periode in Amsterdam meer dan twee keer zo snel als in Londen. In onderstaande grafiek is te zien hoe zowel de voorraad als het gebruik van kantoorruimte zich hebben ontwikkeld in Amsterdam en Londen.

Figuur 7. Vergelijking Amsterdam en Londen

(Bron: Kantorenmonitor, Jones Lang Lasalle. Bewerking: Jaap Kersten, Akro Consult)

De discrepantie tussen de voorraad en de kantoorruimte in gebruik begon in Amsterdam vanaf ongeveer het jaar 2000 in rap tempo toe te nemen. In Londen ontlopen de twee trends elkaar sinds 1995 weinig. Het verschil tussen de twee steden komt voornamelijk voort uit de wijze waarop de voorraad zich heeft ontwikkeld. In dit hoofdstuk is aangetoond dat de voorraad kantoorruimte in Londen de afgelopen decennia beperkt is toegenomen, voornamelijk omdat verschillende overheden een negatieve prikkel ervaren om kantoorontwikkelingen te faciliteren. Middels restrictief overheidsbeleid wordt de

49

voorraad kantoorruimte in Londen beperkt gehouden. Dit beleid heeft ervoor gezorgd dat de waarde van grond en kantoorruimte vele malen hoger ligt dan in vergelijkbare kantorensteden in de wereld. Kantoorruimte is in Londen bijvoorbeeld drie keer zo duur als in Parijs, wat na Londen de duurste stad is van Europa. Kantoorruimte in Londen is meer dan drie keer zo duur als op Manhattan, New York. Deze eigenschap heeft niet enkel betrekking op Londen, maar doet zich voor in het hele land. Zo is kantoorruimte in de steden Birmingham, Glasgow, Edinburgh en Manchester duurder dan in Manhattan en zijn deze steden twee keer zo duur als het welvarende en geografisch gelimiteerde San Francisco. Kantoorruimte kost in Birmingham tevens 124 procent meer dan in het veel grotere, snel groeiende en door de zee geografisch gelimiteerde Singapore. Uit de vergelijking van de vraag- en aanbodverhoudingen tussen de twee onderzochte markten valt af te lezen dat in de huidige marktdynamiek het nodig is om beleid voor kantoorontwikkelingen af te stemmen op de ontwikkeling van de vraag. Voornamelijk nu de vraag structureel is weggevallen blijkt dat het restrictieve beleid in Londen momenteel zorgt voor een gezondere marktdynamiek dan in Amsterdam. Daarnaast is te concluderen dat de marktdynamiek in Londen meer conjunctuurgevoelig is. Volgens een rapport van het IVNB (2009: p. 5) liggen de ontwikkelingen qua timing in de Angelsaksische landen voorop op de rest van Europa. Dit duidt erop, eveneens gesteld door Zuidema en Van Elp, dat de externe economische effecten in Amsterdam ietwat gedempt en vertraagd neerslaan ten opzichte van London (Zuidema en Van Elp, 2010b). Echter de huidige problematiek in de kantorenmarkt in Nederland brengt grote risico’s met zich mee en het einde van de waardedaling lijkt nog niet in zicht. In de conclusie worden de belangrijkste bevinden nog een keer op een rij gezet en worden tevens suggesties geleverd om de structurele onbalans in de markt van Amsterdam weg te nemen.

50

5. Conclusie

Nergens in Europa, Dublin daar gelaten, is de leegstandproblematiek in de kantorenmarkt zo groot als in Amsterdam. Het huidige leegstandpercentage van 17 procent ontstijgt de ‘gezonde’ frictieleegstand ruimschoots en wordt daarom voor een deel gezien als ‘structurele leegstand’. De omvang van de kantorentragedie is daarmee in Nederland uniek te noemen. De eerste centrale vraag die in dit onderzoek is beantwoord is: hoe kan structurele onbalans in kantorenmarkten worden verklaard? Uit dit onderzoek blijkt dat de kern van deze tragedie voortkomt uit een combinatie van ontwikkelingen aan de vraag- en aanbodzijde van de kantorenmarkt. Aan de vraagzijde is de kwantitatieve behoefte aan kantoorruimte weg komen te vallen door de financieel economische crisis en de meer structurele ontwikkelingen in het kader van het ‘nieuwe werken’ en vergrijzing van de populatie. Als gevolg van de stagnerende vraag naar kantoorruimte is de leegstand opgelopen. Echter, deze ontwikkelingen verklaren niet waarom de leegstand in Amsterdam zover is opgelopen in vergelijking met andere Europese steden. In

dit

onderzoek

is

gebruik

gemaakt

van

traditionele

Neoklassieke

Vastgoedeconomische modellen, als het Vier Kwadrantenmodel van Wheaton en DiPasqualle (1996), die een belangrijk inzicht bieden in de werking van de kantorenmarkten. De relatie tussen de verschillende deelsegmenten en de wijze waarop de markt middels prijsaanpassingmechanismen tendeert naar evenwicht worden hierin visueel uitgedrukt. Echter, de oorzaak van structurele onbalans, resulterende in structurele leegstand, en variatie tussen het functioneren van verschillende kantorenmarkten kunnen niet worden verklaard vanuit een Neoklassiek Economisch perspectief. Dit onderzoek beargumenteert dat de nadruk op andere variabelen moet komen te liggen om de onderliggende oorzaak van de huidige kantorenproblematiek in Amsterdam te kunnen verklaren. Vanuit een ‘Micro Economisch Perspectief’ toont dit onderzoek aan hoe een aanzienlijk deel van de leegstand wordt veroorzaakt door de wijze waarop ontwikkelingen aan de aanbodzijde van kantoorruimte tot stand komen. Hierbij is de nadruk gelegd op de institutionele context en overheidsbeleid voor de kantorenmarkt. Het beargumenteert dat overheden een endogene factor zijn in het functioneren van vastgoedmarkten. Om de ontwikkeling van de voorraad over een langere periode te verklaren, en daarmee de oorzaak van leegstand te verklaren, is het onontbeerlijk de institutionele context en overheidsbeleid ten aanzien van kantoorontwikkelingen in een zinvolle analyse te integreren.

51

Uit de kwantitatieve en kwalitatieve casestudies van de kantorenmarkten van Amsterdam en Londen blijkt dat grote verschillen bestaan tussen de institutionele context en overheidsbeleid ten aanzien van de kantorenmarkten in Amsterdam en Londen. De tweede hoofdvraag van dit onderzoek is: hoe kan variatie tussen het functioneren van kantorenmarkten in verschillende steden worden verklaard? In dit onderzoek is aangetoond dat verschillen in institutionele context en overheidsbeleid voor een aanzienlijk deel bepalend zijn voor verschillen in de marktdynamiek in deze steden. Waar er in Londen een strikt restrictief beleid wordt gevoerd ten aanzien van kantoorontwikkelingen is de kantorenvoorraad beperkt gegroeid gedurende de onderzochte periode. De markt kent een hoge prijselasticiteit, doordat veranderingen in macro-economisch weinig effect hebben op de relatief constante voorraad kantoorruimte. Mede door het restrictieve beleid is de grondprijs en de prijs voor kantoorruimte in Londen in internationaal perspectief uitzonderlijk hoog. De voorraad in Amsterdam is fors gegroeid in de periode tussen 1988 en nu. De oorzaak van de variatie tussen marktuitkomsten in de onderzochte cases ligt dan ook aan de aanbodzijde van kantoorruimte. Uit de gevoerde interviews blijkt dat in de huidige markt alle actoren op de ontwikkelmarkt om uiteenlopende redenen geprikkeld worden om nieuwe kantoren aan de voorraad toe te voegen. Nederlandse gemeenten, zo ook de gemeente Amsterdam, hebben een dubbele rol in deze markt. Enerzijds zijn ze ‘marktmeester’ en dienen ze economisch verstandig ruimtelijk beleid te voeren voor het vestigingsklimaat en werkgelegenheid in de stad. Anderzijds zijn gemeenten ‘marktspeler’ en acteren ze als marktpartij in zowel grondals vastgoedmarkten. In dit gedecentraliseerde Ruimtelijk Ordeningsbestel beconcurreren Nederlandse gemeenten elkaar om kantoorontwikkelingen. Uit de gevoerde interviews blijkt dat gemeenten in hoge mate afhankelijk zijn van grondopbrengsten. Het participeren in, of faciliteren van, kantoorontwikkelingen zijn bijzonder lucratief voor de gemeentelijke portefeuille. Voor de kantorenmarkt als geheel, die een ruimtelijke omvang heeft die grenzen van gemeenten overstijgen, leidt dit een overproductie van kantoorruimte. In deze situatie, die zich laat vergelijken met een zogenaamde ‘tragedy of the commons’, resulteren individuele belangen van gemeenten en wethouders verantwoordelijk voor de ruimtelijk ordening in een suboptimale uitkomst in de kantorenmarkt als geheel. In

Londen

ontbreken

financiële

prikkels

voor

lagere

overheden

om

kantoorontwikkelingen te initiëren of te faciliteren. Sterker nog, gemeenten ervaren over het algemeen zelfs een negatieve prikkel. De opbrengsten van kantoorontwikkelingen komen niet toe aan de lagere overheden en evenmin aan de lokale stemgerechtigde

52

bevolking. De laatste vraag die door dit onderzoek wordt beantwoord is: in hoeverre is structurele onbalans en variatie in het functioneren van kantorenmarkten toe te schrijven aan de institutionele context en overheidsbeleid ten aanzien van kantorenmarkten? Dit onderzoek toont aan dat het functioneren van kantorenmarkten voor een substantieel deel wordt verklaard door de institutionele context en overheidsbeleid ten aanzien van kantorenmarkten. Naast verschillen in marktspecifieke variabelen zoals omvang van de markt en de omvang van de financiële sector, verklaren de onderzochte variabelen waarom de kantorenmarkt in Amsterdam fundamenteel uit balans is geraakt, terwijl er in Londen, ondanks de financiële crisis, een relatief gezonde dynamiek is met een lage leegstand.

5.1 Suggesties voor Oplossingen

In het licht van de huidige problematiek op de Amsterdamse kantorenmarkt zijn er twee maatregelen die al dan niet gecombineerd de huidige onbalans uit de markt kunnen wegnemen. Naast het bestrijden van de symptomen, door tijdelijke maatregelen voor het slopen van kantoren en het reduceren van de plancapaciteit, leiden de resultaten van dit onderzoek tot de suggestie voor maatregelen die structureel ingrijpen in de werking van de markt en daarmee gedrag van partijen beïnvloedt op een wijze waarop wordt aangestuurd op positieve uitkomsten voor de markt. De eerste maatregel is erop gericht om het ruimtelijk ordeningsbeleid dusdanig in te richten dat overheden in staat zijn haar functie als marktmeester naar behoren te vervullen. Dit is mogelijk door bijvoorbeeld quota op te leggen aan de groei van de kantorenvoorraad door deze te verbinden aan objectieve vraagramingen. Bijna alle respondenten zijn het er over eens dat de kantorenmarkt in Amsterdam moet worden gecoördineerd op een minimaal bovenlokaal niveau om de huidige concurrentie tussen lokale overheden weg te nemen. De meeste respondenten zijn tevens van mening dat dit niet betekent dat deze taak volledig bij de rijksoverheid zou moet komen te liggen. Volgens Dijckmeester is dit het ‘Russische model’, waarin lokale kwaliteiten en vernieuwing de kop in worden gedrukt (Interview, 2012: p. 83). Gemeenten kunnen binnen de regio tot afspraken komen wie, wat, waar ontwikkelt, zonder dat de markt mogelijkerwijs volledig uit balans groeit. Volgens Zuidema is het op deze manier mogelijk om vanuit de centrale overheid speerpunten aan te wijzen waarop een focus komt te liggen voor bepaalde ontwikkelingen. Hiermee voorkom je dat er tegelijkertijd

53

wordt ingezet op veel verschillende locaties, wat een deel van het probleem van de huidige situatie is (p. 27). Van de Bilt en Donkers zijn eveneens van mening dat meer centrale regie wenselijk is om te voorkomen dat op lokaal niveau nieuwe ontwikkelingen plaatsvinden die in een breder perspectief minder wenselijk zijn. Ze zien meerdere mogelijkheden om dit te bewerkstelligen. De coördinatie die momenteel uitgaat van de Stuurgroep Aanpak Leegstand kantoren is hierin een stap in de goede richting (Interview 2012). Janssen-Jansen stelt dat binnen deze van bovenaf geïmplementeerde ontwikkelrestricties gemeenten onderling ontwikkelrechten kunnen uitruilen om tot een optimaal resultaat te komen. Middels overdraagbare ontwikkelrechten kunnen sommige gemeenten zich ontwikkelen als kantorenlocatie door de rechten te kopen van andere gemeenten. De opbrengsten van verkochte rechten kunnen worden geïnvesteerd in de ontwikkeling van de openbare ruimte, zoals bijvoorbeeld recreatie of in natuur. Het totaalaanbod wordt geen overaanbod en de economische groei is hiermee duurzaam (Janssen-Jansen, 2010: p. 61). De tweede oplossing die naar voren komt naar aanleiding van dit onderzoek is de onbalans uit de markt te halen door te interveniëren in het marktfunctioneren door positieve en negatieve prikkels in te bouwen, of door restricties en verplichtingen ten aanzien aan van kantoorontwikkeling op te leggen. Via een instrument als ‘kantoor-voorkantoor’ kunnen nieuwe ontwikkelingen bijdragen aan een oplossing voor oude achtergelaten kantoren, middels een fonds of letterlijk door ergens kantoorruimte te slopen of transformeren. Uiteindelijk is dit systeem bedoeld om te voorkomen dat er eindeloos kantoorruimte bij komt. Dit systeem heeft natuurlijk betrekking op het feit dat een kantoor als product in tegenstelling tot de meeste andere producten niet zomaar van de markt kan verdwijnen. Daarom kan het nuttig zijn om elke meter die de markt betreedt wordt gekoppeld aan de verplichting om ergens anders kantoorruimte te onttrekken. In het Verenigd Koninkrijk is deze werkwijze gangbaar. Gemeenten kunnen ontwikkelaars van een extra prikkel voorzien door ze meer ontwikkelrechten te geven als ze meer kantoorruimte onttrekken. Dit leidt feitelijk tot een win-win situatie. Alhoewel de residuele grondprijs minder wordt, doordat stichtingkosten hoger worden, krijgt de gemeente er wel kwaliteit voor terug, zonder omvangrijke interventies en investeringen zelf te hoeven doen in een structureel verziekte markt. Volgens Janssen-Jansen (2010: p. 66) gaat het bij dit soort vormen van allocatie-efficiëntie niet per se om liberalisering van het ruimtelijk ordeningsbeleid. Dit omdat afstemming en coördinatie juist sterke planning nodig heeft. Het gaat in dit geval om het geven, of gezamenlijk definiëren van randvoorwaarden die nodig zijn om de markt optimaal te laten functioneren met minimale negatieve externe

54

consequenties. Zonder de marktwerking te verstoren worden er op deze manier prikkels ingebouwd voor maatschappelijk gewenste ontwikkelingen en prikkels die ervoor zorgen dat de markt haar eigen evenwicht kan behouden. Negatieve consequenties worden beperkt door bepaald gedrag te ontmoedigen zonder hierbij de regie uit de regio weg te halen.

55

Referenties

Adams and Tiesdell (2010), Planners and Market Actors: Rethinking State-Market Relations in Land and Property. Planning Theory & Practice. Vol. 11, No. 2, 187-207, Juni 2010.

Bak (2011), Statistiek van de Nederlandse Kantorenmarkt 2011. NVM Business, Nieuwegein.

Cheshire and Hilber (2008), Office Space Supply Restrictions in Britain: The Political Economy of Market Revenge. The Economic Journal. June. P. 185-221. Convenant Aanpak Leegstand Kantoren (2012). 27 juni 2012.

Crowe et al. (2011), How to deal with real estate booms: lessons from country experiences. IMF working paper, Vol.11/No.91.

De Nederlandse Bank (2012) Overzicht Financiële Stabiliteit. Voorjaar 2012, nr. 15. Deloitte (2009), Een Wijde Blijk Verruimt het Denken: Gebiedsontwikkeling in Vijf Europese Landen en de Toekomst van Gebiedsconsessies in Nederland.

Deloitte (2009), Een wijde blik verruimt het denken. Gebiedsontwikkeling in vijf Europese landen en de toekomst van gebiedsconcessies in Nederland. Deloitte (2010), Schuivende Panelen: Een Visie op Gebiedsontwikkeling.

Deutsche Bank Research (2011), Europe’s Office Markets: Rent Cycles Weakening. 4 Mei 2011.

Dixon (2009). Urban Land and Property Ownership Patterns in the UK: Trends and Forces for Change. Land Use Policy. Vol. 26. P 43-53.

DTZ Zadelhoff (2011), Van Veel te Veel. De Markt voor Nederlands Commercieel Onroerend Goed. Utrecht, Januari 2011.

56

Engelen and Musterd (2010), Amsterdam in Crisis: How the (Local) State Buffers and Suffers. International Journal of Urban and Regional Research. Vol. 34,3. September 2010. P. 701708. Fanstein (2009), Mega-Projects in New York, London and Amsterdam. International Journal of Urban and Regional Research.

Fischel (2001), An Economic History of Zoning and a Cure for its Exclusionary Effects. Dartmouth College. Hanover. Gijselaar en Schoon (2012), Dutch Office Update: How to Make Money in Dutch Offices? Kempen en Co. 29-05-2012.

Green Street (2009), Foundation Report: London Office Market. London, February 3, 2009. Grondprijzenbrief (2012), Gemeente Amsterdam Ontwikkelingbedrijf. Hall and Soskice ed. (2001), Variaties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantages. Oxford University Press. Ch. 1 An Introduction to Variaties of Capitalism.

Hessel and Peeters (2011), Housing bubbles, the leverage cycle and the role of central banking. De Nederlandsche Bank NV. Vol.9/No.5. Interviews met Prominente Actoren uit de Kantorenmarkt (2012). Uitgevoerd door Jaap Kersten. Vertrouwelijk Document.

IVBN (2009), Rendement en Risico van Nederlands Vastgoed in Internationaal Perspectief. September 2009. Janssen-Jansen (2010), Ruimte Ruilen: Regionale Samenwerking als Oplossing voor de Aanpak van Leegstaande Kantoren. Den Haag, Nicis Institute. Januari 2010.

57

Janssen-Jansen and Woltjer (2009), Britisch Discretion in Dutch planning: Establishing a Comparative Perspective for Regional Planning and Local Development in The Netherlands and The United Kingdom. Land Use Policy. Vol. 27. P. 906-916. Jones Lang Lasalle (2011), European Office Markets Face Stagnation as Economic Woes Keep Uncertainty High. Jones Lang Lasalle Office Property Clock, Q4 2011.

Kantorenstrategie (2011), Kiezen en Onderscheiden. 9 juni 2011. Ontwikkelbedrijf Gemeente Amsterdam (OGA). Kersten (2011), De Reiswijzer Gebiedsontwikkeling: Een Praktische Routebeschrijving voor Marktpartijen en Overheden. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koningsrelaties.

Knight Frank (2011), Global Real Estate Markets: Annual Review & Outlook.

Kummerow, Max (1999) Designing and Testing Policies to Prevent Office Building Oversupply Cycles. Curtin University. Liebermann (2005), Nested analysis as a mixed-method strategy for comparative research. American Political Science Review, vol. 99/3, 435-52.

London Office Policy Review (2009), Greater London Authority. November 2009. NICIS (2010), Ruimte ruilen. Regionale samenwerking als oplossing voor de aanpak van leegstaande kantoren. Nicis institute.

Ostrom (1990), Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.

Oudeman (2011), Werkplan Kantorenloods. Ontwikkelbedrijf Gemeente Amsterdam (OGA). Plabeka (2011), Snoeien om te Kunnen Groeien. Uitvoeringsstrategie Plabeka. Metropoolregio Amsterdam.

58

Rebelo (2009), Urban Planning in Office Markets: A Methodological Approach. Land Use Policy. Vol. 28. P. 83-95.

Remøy (2010), Out of office. A study on the cause of office vacancy and transformation as a means to cope and prevent. IOS press.

Schuttenhelm (2006), Toekomstverkenning Ruimtelijk Beleid Nederland.

Thelen (2009), Strategisch Aankoopbeleid van de Gemeente Amsterdam: Het Instrument om Speculatie in Herontwikkelingslocaties Tegen te Gaan? Amsterdam School of Real Estate (ASRE).

TNO (2009), De top 20 van Europese stedelijke regio’s 1995 – 2007, Randstadmonitor, Delft: TNO.

Touwen (2006), Varieties of Capitalism en de Nederlandse Economie in de Periode 19502000. Tijdschrift voor Sociale en Economische Geschiedenis. Vol. 3, nr. 1. Pp. 73-104. Underhill (2000), The Public Good Versus Private Interests in the Global Monetary and Financial System. International Comparative Corporate Law Journal. Vol. 2 Issue 3. P. 335359.

Van Dijk (2006), De Gevolgen van Marktrisico op Resultaten uit Projectontwikkeling van Kantoren op Regionale Markten. Amsterdam School of Real Estate (ASRE).

Van Ham (2012), Basel III en de Financiering van Commercieel Onroerend Goed: Wat Zijn de Effecten van Hogere Hefboom bij Banken? Amsterdam School of Real Estate (ASRE).

Van Joolingen et al. (2011), Gebiedsontwikkeling: valt het stil of slaan we de handen ineen? Den Haag, Akro Consult. 8 Februari 2011. Van Winden en Verpaalen (2011), Leegstand van Kantoren in Amsterdam: Wie betaalt de rekening? Hogeschool van Amsterdam.

59

Wheaton and DiPasquale (1996), Urban economics and real estate markets. Prentice Hall.

Zuidema en Van Elp (2010a) Kantorenleegstand: Probleemanalyse en oplossingsrichtingen. (EIB). Juni 2010.

Zuidema en Van Elp (2010b), Kantorenleegstand: Analyse van de Marktwerking. Amsterdam, Economisch Instituut voor de Bouw (EIB). December 2010.

Websites:

http://www.cityoflondon.gov.uk, City of London. Geraadpleegd op 23-05-2012.

http://www.cbs.nl, Centraal Bureau voor de Statistiek. Geraadpleegd op 23-05-2012.

60